TEISINGUMO TEISMO (pirmoji kolegija) SPRENDIMAS
2014 m. liepos 3 d.(*)(i)
„Apeliacinis skundas – Galimybė susipažinti su institucijų dokumentais – Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 – 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečia įtrauka, 2 dalies antra įtrauka ir 6 dalis – Tarybos teisės tarnybos išvada dėl tarptautiniam susitarimui sudaryti skirtų derybų pradėjimo – Teisės susipažinti išimtys – Su tarptautiniais santykiais susijusio viešojo intereso apsauga – Teisinių nuomonių apsauga – Sprendimas dėl dalinio atsisakymo leisti susipažinti“
Byloje C‑350/12 P
dėl 2012 m. liepos 17 d. pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 56 straipsnį pateikto apeliacinio skundo
Europos Sąjungos Taryba, atstovaujama P. Berman, B. Driessen ir C. Fekete,
ieškovė,
dalyvaujant kitoms proceso šalims:
Sophie in’t Veld, atstovaujamai advocaten O. Brouwer, E. Raedts ir J. Blockx,
ieškovei pirmojoje instancijoje,
palaikomai
Europos Parlamento, atstovaujamo N. Lorenz ir N. Görlitz,
įstojusios į apeliacinį procesą šalies,
Europos Komisijos, atstovaujamos B. Smulders ir P. Costa de Oliveira, nurodžiusios adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
įstojusios į bylą šalies pirmojoje instancijoje,
TEISINGUMO TEISMAS (pirmoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas A. Tizzano (pranešėjas), teisėjai A. Borg Barthet, E. Levits, M. Berger ir S. Rodin,
generalinė advokatė E. Sharpston,
posėdžio sekretorius M. Aleksejev, administratorius,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2013 m. spalio 17 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2014 m. vasario 13 d. posėdyje pateikta generalinės advokatės išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Apeliaciniu skundu Europos Sąjungos Taryba prašo panaikinti Europos Sąjungos Bendrojo Teismo sprendimą In’t Veld / Taryba (T‑529/09, EU:T:2012:215, toliau – skundžiamas sprendimas), kuriuo šis panaikino dalį 2009 m. spalio 29 d. Tarybos sprendimo neleisti S. In’t Veld susipažinti su visu dokumento, kuriame pateikiama Tarybos teisės tarnybos išvada dėl Europos Komisijos rekomendacijos Tarybai dėl leidimo pradėti derybas tarp Europos Sąjungos ir Jungtinių Amerikos Valstijų dėl tarptautinio susitarimo, pagal kurį Jungtinių Valstijų Iždo departamentui būtų padaromi prieinami finansinių mokėjimų pranešimų duomenys (toliau – ginčijamas sprendimas), turiniu.
Teisinis pagrindas
2 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais (OL L 145, p. 43; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 3 t., p. 331) 2, 4 ir 11 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(2) Atvirumas leidžia piliečiams artimiau dalyvauti sprendimų priėmimo procese bei garantuoja didesnį valdymo teisėtumą ir veiksmingumą bei aukštesnį atskaitomybės piliečiui mastą demokratinėje sistemoje. Atvirumas padeda stiprinti demokratijos principus ir pagarbą pagrindinėms teisėms, kaip numatyta ES sutarties 6 straipsnyje bei Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje.
<…>
(4) Šio reglamento tikslas yra padaryti visuomenės teisę susipažinti su dokumentais kaip galima veiksmingesne bei numatyti tokios galimybės principus ir ribas pagal ES sutarties 255 straipsnio 2 dalį.
<…>
(11) Iš esmės visi institucijų dokumentai turėtų būti prieinami visuomenei. Tačiau, išimties tvarka turėtų būti apsaugomi tam tikri visuomenės ir asmeniniai interesai. Institucijoms turėtų būti suteikta teisė saugoti savo vidaus konsultacijas ir svarstymus, kai yra būtina išlaikyti jų sugebėjimą vykdyti užduotis. Svarstydamos dėl išimčių, institucijos turėtų atsižvelgti į Sąjungos teisėje numatytus principus dėl asmeninių duomenų apsaugos visoje Sąjungos veikloje.“
3 Šio reglamento 1 straipsnyje numatyta:
„Šio reglamento tikslas yra:
a) nustatyti EB sutarties 255 straipsnyje numatytos teisės susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos (toliau – institucijos) dokumentais principus, sąlygas bei visuomenės ar privačių interesų sąlygojamus apribojimus, kad būtų užtikrinta kaip galima platesnė susipažinimo su dokumentų galimybė;
<…>“
4 Minėto reglamento 2 straipsnio 3 dalis suformuluota taip:
„Šis reglamentas taikomas visiems institucijos turimiems dokumentams, tai yra, jos parengtiems arba gautiems ir esantiems jos žinioje, susijusiems su visomis Europos Sąjungos veiklos sritimis.“
5 To paties reglamento 4 straipsnio 1, 2 ir 6 dalyse numatyta:
„1. Institucijos nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų apsauga:
a) visuomenės intereso, susijusio su:
<…>
– tarptautiniais santykiais,
<…>
2. Institucijos nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų apsauga:
<…>
– <…> teisinės pagalbos [teisinių išvadų],
<…>
nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
<...>
6. Jei kuri nors iš išimčių yra taikoma tiktai kai kurioms dokumento dalims, likusios dokumento dalys yra išduodamos.“
Ginčo aplinkybės
6 2009 m. liepos 28 d. Europos Parlamento narė S. In’t Veld, remdamasi Reglamentu Nr. 1049/2001, paprašė leisti susipažinti su 2009 m. liepos 9 d. Dokumentu Nr. 11897/09, kuriame pateikta Tarybos teisės tarnybos išvada dėl „Komisijos rekomendacijos Tarybai dėl leidimo pradėti derybas tarp Europos Sąjungos ir Jungtinių Amerikos Valstijų dėl tarptautinio susitarimo, pagal kurį Jungtinių Valstijų Iždo departamentui būtų teikiami finansinių mokėjimų pranešimų duomenys, siekiant užkirsti kelią terorizmui ir teroristų finansavimui ir su jais kovoti“ (toliau – numatomas susitarimas).
7 Ginčijamu sprendimu Taryba leido tik iš dalies susipažinti su minėtu dokumentu, o atsisakymą leisti susipažinti su visu dokumentu grindė Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečioje įtraukoje ir 2 dalies antroje įtraukoje numatytomis išimtimis dėl atitinkamai su tarptautiniais santykiais ir teisinėmis išvadomis susijusio visuomenės intereso apsaugos.
8 Tame sprendime Taryba nurodė, kad, viena vertus, „atskleidus dokumentą [Nr. 11897/09] visuomenė sužinotų informaciją, susijusią su tam tikromis ketinamo sudaryti susitarimo nuostatomis <...>, ir tai neigiamai paveiktų [Sąjungos] derybų poziciją bei taip pat turėtų neigiamos įtakos pasitikėjimo atmosferai vykstančiose derybose“. Taryba pridūrė, kad „atskleidus šį dokumentą kita <...> šalis sužinotų informaciją, susijusią su pozicija, kurios turi laikytis [Sąjunga] derybose ir kurią tuo atveju, jei teisinė išvada būtų kritiška, būtų galima panaudoti ir taip susilpninti [Sąjungos] derybų poziciją“.
9 Kita vertus, Taryba pažymėjo, kad Dokumente Nr. 11897/09 yra „teisinė išvada dėl teisinio pagrindo ir atitinkamos [Sąjungos] ir Europos bendrijos kompetencijos sudaryti [numatomą] susitarimą“ ir kad dėl šio „jautraus klausimo, turinčio įtakos Europos Parlamento galioms sudarant [numatomą] susitarimą, institucijų nuomonės išsiskyrė“. Taryba teigia, kad tokiomis aplinkybėmis „atskleidus [Dokumento Nr. 11897/09] turinį būtų pakenkta teisinių išvadų apsaugai, nes būtų paviešinta teisės tarnybos vidaus išvada, skirta tik Tarybos nariams vykstant pirminėms diskusijoms Taryboje dėl [numatomo] susitarimo“. Be to, Taryba nusprendė, „kad vidaus teisinės išvados dėl tarptautinio susitarimo projekto <...> apsauga yra svarbesnė nei viešasis interesas dokumentą atskleisti“.
Skundžiamas sprendimas ir šalių reikalavimai
10 2009 m. gruodžio 31 d. S. In’t Veld pareiškė ieškinį dėl ginčijamo sprendimo panaikinimo ir nurodė keturis pagrindus.
11 Pirmieji du šio ieškinio pagrindai susiję su Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečios įtraukos ir 2 dalies antros įtraukos pažeidimu. Trečiasis – su šio reglamento 4 straipsnio 6 dalies, susijusios su daline prieiga prie institucijų dokumentų, pažeidimu. Ketvirtasis – su pareigos motyvuoti pažeidimu.
12 Skundžiamu sprendimu Bendrasis Teismas pripažino S. In’t Veld nurodytą pirmąjį pagrindą iš dalies, o antrąjį pagrindą – visiškai pagrįstu. Kadangi šie pagrindai pripažinti pagrįstais, Bendrasis Teismas pagrįstu pripažino ir trečiąjį pagrindą. Ketvirtąjį pagrindą jis atmetė. Tuo remdamasis Bendrasis Teismas iš dalies panaikino ginčijamą sprendimą.
13 2012 m. liepos 24 d. Taryba pateikė šį apeliacinį skundą. Taryba, palaikoma Komisijos, prašo Teisingumo Teismo panaikinti skundžiamą sprendimą, priimti galutinį sprendimą apeliaciniame skunde nurodytais klausimais ir priteisti iš S. In’t Veld bylinėjimosi abiejose instancijose išlaidas.
14 S. In’t Veld, palaikoma Europos Parlamento, prašo Teisingumo Teismo atmesti apeliacinį skundą ir priteisti iš Tarybos bylinėjimosi išlaidas.
Dėl apeliacinio skundo
15 Apeliaciniame skunde Taryba tvirtina, kad Bendrasis Teismas pažeidė dvi Reglamento Nr. 1049/2001 nuostatas, kuriomis ribojama teisė susipažinti su institucijų dokumentais. Pirmasis pagrindas siejamas su šio reglamento 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečios įtraukos, skirtos su tarptautiniais santykiais susijusio visuomenės intereso apsaugai, pažeidimu, o antrasis pagrindas siejamas su šio reglamento 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos, kurioje numatyta teisinėms išvadoms skirta išimtis, pažeidimu.
Dėl pirmojo pagrindo, siejamo su Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečios įtraukos pažeidimu
Skundžiamas sprendimas
16 Dėl pirmojo S. In’t Veld ieškinio dėl panaikinimo pagrindo, siejamo su Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečios įtraukos pažeidimu, skundžiamo sprendimo 24 ir 25 punktuose Bendrasis Teismas priminė, kad sprendimas, kurį turi priimti institucija taikydama šią nuostatą, yra sudėtingas, delikatus ir reikalaujantis ypatingo atsargumo, ypač atsižvelgiant į ypatingai jautrų ir svarbų saugomą interesą, o kadangi tokį sprendimą priimanti institucija turi turėti didelę diskreciją, Bendrojo Teismo atliekama šio sprendimo teisėtumo kontrolė turi apsiriboti patikrinimu, ar laikytasi procedūros ir motyvavimo taisyklių, ar tikslios faktinės aplinkybės, taip pat ar nepadaryta akivaizdžios klaidos vertinant šias aplinkybes ir ar nepiktnaudžiauta įgaliojimais.
17 Skundžiamo sprendimo 26 punkte Bendrasis Teismas konstatavo, kad didžiąją išvados, su kuria prašoma leisti susipažinti, dalį sudaro Tarybos sprendimo leisti Sąjungos vardu pradėti derybas dėl numatomo tarptautinio susitarimo teisinių pagrindų nagrinėjimas. Skundžiamo sprendimo 30 punkte Bendrasis Teismas nusprendė, kad reikia išnagrinėti, ar Taryba įrodė, kad dėl susipažinimo su neatskleista Dokumento Nr. 11897/09 dalimi gali konkrečiai ir realiai nukentėti šis viešasis interesas.
18 Taigi, siekdamas nustatyti, ar egzistuoja tokia nukentėjimo rizika, Bendrasis Teismas išnagrinėjo du Tarybos nurodytus motyvus. Dėl motyvo, kad dėl tokio atskleidimo visuomenė galėtų sužinoti su tam tikromis numatomo sudaryti susitarimo nuostatomis susijusią informaciją, o tai turėtų neigiamos įtakos pasitikėjimo atmosferai vykstančiose derybose, Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 35–39 punktuose nusprendė, kad remdamasi šiuo motyvu Taryba pagrįstai neleido susipažinti su Dokumento Nr. 11897/09 dalimis, kuriose pateikiama konkretaus šio susitarimo turinio analizė, galinti atskleisti strateginius tikslus, Sąjungos siekiamus derybose dėl šio susitarimo sudarymo.
19 Dėl motyvo, kad atskleidus Dokumentą Nr. 11897/09 kita derybų šalis sužinotų informaciją apie poziciją, kurios Sąjunga turi laikytis minėtose derybose (susijusią visų pirma su numatomo susitarimo teisinio pagrindo pasirinkimu), o tuo atveju, jei teisinė išvada būtų kritiška, tokia informacija galėtų būti panaudota siekiant susilpninti Sąjungos derybų poziciją, Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 46 punkte pažymėjo, kad vien pozicijų, kurios institucijose buvo pateiktos dėl būsimo tarptautinio susitarimo sudarymo teisinio pagrindo, nepakanka patvirtinti, kad dėl to savaime nukentėtų Sąjungos tarptautinių santykių srities interesai.
20 Šiuo atžvilgiu skundžiamo sprendimo 47–50 punktuose Bendrasis Teismas visų pirma pažymėjo, kad tinkamo tiek vidaus, tiek tarptautinių Sąjungos veiksmų teisinio pagrindo pasirinkimas yra konstitucinės svarbos ir kad toks pasirinkimas ne vien išplaukia iš jo autoriaus įsitikinimo, bet turi būti grindžiamas objektyviais kriterijais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė, pavyzdžiui, teisės akto tikslu ir turiniu. Todėl, kadangi teisinio pagrindo pasirinkimas nepriklauso institucijos diskrecijai, galimas nuomonių šiuo klausimu skirtumas negali būti prilyginamas nesutarimams tarp institucijų dėl su susitarimo turiniu susijusių dalykų. Todėl vien nuogąstavimo, kad bus atskleistos galimos skirtingos institucijose egzistuojančios pozicijos dėl sprendimo Sąjungos vardu pradėti derybas teisinio pagrindo, negali pakakti išvadai apie egzistuojančią su tarptautiniais santykiais susijusio saugomo visuomenės intereso nukentėjimo riziką.
21 Be to, atsakydamas į dėl šio motyvo Komisijos pateiktą argumentą skundžiamo sprendimo 52 ir 53 punktuose Bendrasis Teismas nusprendė, kad vien dokumento, kuriame išreikšta abejonė dėl numatomo susitarimo teisinio pagrindo pasirinkimo, atskleidimas negali kelti pavojaus Sąjungos kaip derybų dėl šio susitarimo partnerės patikimumui. Nesant išankstinių ir objektyvių diskusijų tarp atitinkamų institucijų dėl ketinamų imtis veiksmų teisinio pagrindo, painiava dėl Sąjungos kompetencijos pobūdžio iš tiesų gali tik padidėti.
22 Paskui skundžiamo sprendimo 54 punkte Bendrasis Teismas priminė, kad Sąjungos teisėje egzistuoja procedūra, faktinių aplinkybių atsiradimo metu buvusi numatyta EB 300 straipsnio 6 dalyje, kuria kaip tik ir siekiama užkirsti kelią sunkumams tiek Sąjungos lygmeniu, tiek tarptautinės teisės sistemoje, galintiems atsirasti neteisingai pasirinkus Sąjungą saistančio tarptautinio susitarimo sudarymo teisinį pagrindą.
23 Šiuo atžvilgiu skundžiamo sprendimo 55 ir 56 punktuose Bendrasis Teismas pabrėžė aplinkybę, kad ginčijamo sprendimo priėmimo momentu nuomonių dėl ketinamo sudaryti susitarimo teisinio pagrindo skirtumų egzistavimas buvo žinomas viešai visų pirma todėl, kad 2009 m. rugsėjo 17 d. Parlamento rezoliucijoje dėl numatomo susitarimo užsiminta apie tokių skirtumų egzistavimą.
24 Galiausiai skundžiamo sprendimo 57 punkte Bendrasis Teismas pažymėjo, jog su tarptautiniais santykiais susijusio visuomenės intereso apsaugai skirtos išimties taikymą Taryba grindžia ir tuo, kad jos teisės tarnybos išvadoje nagrinėti tam tikri derybinių instrukcijų projekto aspektai, kuriais kita derybų šalis galėtų pasinaudoti, jei juos žinotų. Bendrasis Teismas nusprendė, kad to iš tiesų pakanka rizikai, kad nukentės su Sąjungos tarptautiniais santykiais susiję interesai, konstatuoti, tačiau pateisino atitinkamos išimties taikymą tik toms Dokumento Nr. 11897/09 dalims, kurios skirtos derybinių instrukcijų turiniui.
25 Skundžiamo sprendimo 58–60 punktuose Bendrasis Teismas, remdamasis minėtu nagrinėjimu, padarė išvadą, kad išskyrus Dokumento Nr. 11897/09 dalis, susijusias su konkrečiu numatomo susitarimo ar derybinių instrukcijų turiniu, galinčias atskleisti per derybas dėl šio susitarimo Sąjungos siekiamus strateginius tikslus, Taryba neįrodė, kad dėl kitų šio dokumento dalių atskleidimo konkrečiai ir realiai nukentėtų su tarptautiniais santykiais susijęs visuomenės interesas.
26 Todėl Bendrasis Teismas iš dalies patenkino S. In’t Veld ieškinyje dėl panaikinimo nurodytą pirmąjį pagrindą.
Šalių argumentai
27 Tarybos nurodytas pirmasis apeliacinio skundo pagrindas, susijęs su tuo, kad skundžiamas sprendimas pažeidžia Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečią įtrauką, sudarytas iš dviejų dalių.
28 Pirmojoje šio pagrindo dalyje Taryba, palaikoma Komisijos, nurodo, kad Bendrasis Teismas pažeidė šią nuostatą nusprendęs, kad nesutarimai dėl Sąjungos akto, susijusio su tarptautinio susitarimo sudarymu, teisinio pagrindo pasirinkimo negali pakenkti Sąjungos interesui tarptautinių santykių srityje.
29 Taryba teigia, jog būtent Sąjungos akto teisinis pagrindas lemia jo priėmimo procedūrą, todėl nepaneigiama, kad jis turi įtakos institucijų galių pusiausvyrai. Taigi, pagal savo pobūdį nesutarimai dėl taikytino teisinio pagrindo turi labai didelės politinės reikšmės ir yra potencialių teisminių ginčų šaltinis.
30 Minėdama Sprendimą Komisija / Taryba (22/70, EU:C:1971:32) ir nuomones 1/75 (EU:C:1975:145) bei 2/00 (EU:C:2001:664) Taryba tvirtina, kad Sąjungos akto dėl tarptautinio susitarimo sudarymo teisinio pagrindo klausimas yra ypač svarbus Sąjungos pozicijai derybose dėl tokio susitarimo, o neapibrėžtumas nustatant akto teisinį pagrindą gali turėti neigiamų padarinių šioms deryboms.
31 Viena vertus, Sąjungos derybų partneriai galėtų pasinaudoti tarp institucijų egzistuojančiais nuomonių skirtumais prieš Sąjungą. Kita vertus, abejonė dėl su derybų vedimu susijusio institucijos teisinio subjektiškumo taip pat gali turėti neigiamų padarinių Sąjungos patikimumui bei teisėtumui tarptautinėse derybose ir galėtų kelti pavojų jos pajėgumui sėkmingai jas užbaigti.
32 Dėl EB 300 straipsnio 6 dalies Taryba mano, kad ji visiškai nereikšminga. Viena vertus, nagrinėjamu atveju nė viena iš institucijų nepasinaudojo toje nuostatoje numatyta galimybe. Kita vertus, atitinkamos procedūros galimybė visiškai nesušvelnina žalos, kurią sukelia teisinės išvados dėl ginčijamo teisinio pagrindo atskleidimas.
33 Be to, Bendrojo Teismo nurodytoje 2009 m. rugsėjo 17 d. Parlamento rezoliucijoje, priimtoje praėjus porai mėnesių po Dokumento Nr. 11897/09 parengimo, skirtingų nuomonių turinys atskleistas neteisėtai, nes šios informacijos Taryba niekada nebuvo atskleidusi remdamasi Reglamentu Nr. 1049/2001. Tokiomis aplinkybėmis Bendrasis Teismas negalėjo savo sprendimo, be kita ko, grįsti tuo, kad Europos Parlamentas informaciją paskelbė viešai, nes kitokia išvada įteisintų pažeidžiant šio reglamento 6–8 straipsnius įvykdytą informacijos atskleidimą. Bet kuriuo atveju toje rezoliucijoje tik konstatuojama, kad institucijų nuomonės skiriasi, o tai dar nereiškia visos atitinkamos nuomonės viešo paskelbimo.
34 Tačiau S. In’t Veld, palaikoma Europos Parlamento, nurodo, kad Tarybos argumentai teikiami neteisingai supratus skundžiamą sprendimą, nes Bendrasis Teismas nepripažino, kad dėl nesutarimų dėl tarptautinio susitarimo teisinio pagrindo niekuomet nenukenčia su tarptautiniais santykiais susijęs visuomenės interesas. Iš tiesų Bendrasis Teismas tik nurodė, kad vien tokio nesutarimo nepakanka išvadai apie šio intereso pažeidimą padaryti.
35 Dėl šios klaidingos prielaidos Tarybos argumentai, pateikti siekiant pagrįsti pirmojo pagrindo pirmąją dalį, yra nereikšmingi.
36 Bet kuriuo atveju S. In’t Veld nurodo, kad šie argumentai nepagrįsti. Nors dėl institucijos sprendimo imtis veiksmų klaidingu pagrindu iš tiesų galėtų nukentėti Sąjungos tarptautiniai santykiai, dėl to negalima paneigti, kad šios institucijos išvados dėl derybų teisinio pagrindo atskleidimas šiuo atžvilgiu nėra svarbus.
37 S. In’t Veld papildomai nurodo, kad teisinio pagrindo pasirinkimas yra tik vidaus klausimas, todėl abejotina, ar Sąjungos derybų partneriai galėtų pasinaudoti neapibrėžtumu jį pasirenkant, siekdami geresnių susitarimo sąlygų. Priešingai, Sąjungos derybų partneriai iš principo turėtų būti suinteresuoti užtikrinti, kad numatomas tarptautinis susitarimas bus sudarytas remiantis teisėtu pagrindu, ir taip iki minimumo sumažinti susitarimo kvestionavimo riziką, galinčią atsirasti, be kita ko, dėl to, kad institucijos neturi reikiamų galių atstovauti susitarimo šalims. Taip pat Sąjungos patikimumui derybose gali kilti pavojus tik dėl klaidingai pasirinkto teisinio pagrindo, o ne dėl su šiuo pasirinkimu susijusios diskusijos.
38 Galiausiai 2009 m. rugsėjo 17 d. Parlamento rezoliuciją Bendrasis Teismas paminėjo kaip patvirtinančią ne Tarybos ir Europos Parlamento nuomonių dėl adekvataus teisinio pagrindo tokioms deryboms vesti turinį, o šių nuomonių skirtumų egzistavimo faktą, kuris buvo žinomas viešai ir nurodytas pačiame ginčijamame sprendime.
39 Apeliacinio skundo pirmojo pagrindo antrojoje dalyje Taryba, palaikoma Komisijos, nurodo, kad vienos iš Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalyje numatytų išimčių pagrindu priimdama sprendimą dėl galimybės susipažinti su dokumentu institucijos turi didelę diskreciją, todėl Bendrojo Teismo atliekama tokio sprendimo teisėtumo kontrolė turi būti ribota.
40 Tačiau nagrinėjamu atveju Bendrasis Teismas taikė išsamią ginčijamo sprendimo kontrolę. Visų pirma skundžiamo sprendimo 58 punkte jis aiškiai nurodė, kad „Taryba neįrodė, kaip konkrečiai ir realiai platesnė galimybė susipažinti su [Dokumentu Nr. 11897/09] pakenktų viešajam interesui tarptautinių santykių srityje“. Taryba mano, kad ši formuluotė ir visų pirma žodžiai „konkrečiai ir realiai“ patvirtina, kad Bendrasis Teismas neapsiribojo patikrinimu, ar faktai atitinka tikrovę ir ar nepadaryta akivaizdžios jų vertinimo klaidos, o reikalavo iš Tarybos įrodyti, kad šio dokumento atskleidimas padarytų žalos.
41 S. In’t Veld, palaikoma Europos Parlamento, su šiuo argumentu nesutinka ir teigia, kad būtent pagal Teisingumo Teismo praktiką reikalaujama, kad atitinkama institucija pateiktų įrodymus, patvirtinančius dėl dokumento, su kuriuo neleista susipažinti, atskleidimo atsirasiančią konkrečią ir realią žalą vienam iš Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsniu saugomų interesų. Bendrasis Teismas išnagrinėjo tik du Tarybos ir Komisijos argumentus, pateiktus siekiant pagrįsti, kad neatskleidus Dokumento Nr. 11897/09 nebuvo pažeista Tarybos diskrecija, nes juose šios institucijos vardijo akivaizdžias vertinimo klaidas, kurias Bendrasis Teismas turi teisę patikrinti tik vykdydamas ribotą kontrolę. Taigi, Bendrasis Teismas nevertino konkretaus numatomo susitarimo ar derybinių instrukcijų turinio ir Tarybos vertinimo nepakeitė savuoju.
Teisingumo Teismo vertinimas
42 Dėl Tarybos nurodyto pirmojo pagrindo pirmosios dalies reikia konstatuoti, kad ji teikiama neteisingai supratus skundžiamo sprendimo tekstą.
43 Priešingai nei galima suprasti iš Tarybos ir Komisijos argumentų, Bendrasis Teismas visiškai neatmetė galimybės, kad dėl institucijų nesutarimų dėl teisinio pagrindo, kuriuo grindžiami institucijai suteikiami įgaliojimai Sąjungos vardu sudaryti tarptautinį susitarimą, atskleidimo gali nukentėti Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečioje įtraukoje nurodyto intereso apsauga.
44 Priešingai, skundžiamo sprendimo 46 punkte Bendrasis Teismas visų pirma tik nurodė, kad vien rizika atskleisti pozicijas, kurių institucijose buvo laikomasi šiuo klausimu, dar neįrodo žalos Sąjungos tarptautinių santykių srities interesui. Paskui to sprendimo 50 punkte jis patikslino, jog vien nuogąstavimo, kad bus atskleistas institucijų pozicijų dėl sprendimo Sąjungos vardu pradėti derybas teisinio pagrindo egzistavimo faktas, negali pakakti išvadai apie rizikos, kad nukentės su tarptautiniais santykiais susijęs visuomenės interesas, egzistavimą padaryti. Galiausiai minėto sprendimo 52 punkte jis atmetė tai, kad teisinė diskusija dėl institucijų kompetencijos, susijusios su Sąjungos tarptautiniais veiksmais, apimties, leidžia preziumuoti rizikos Sąjungos patikimumui derybose dėl tarptautinio susitarimo egzistavimą.
45 Toks Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečios įtraukos aiškinimas nėra teisiškai klaidingas.
46 Šiuo atžvilgiu primintina, kad Reglamentu Nr. 1049/2001, kaip nurodyta jo 4 konstatuojamojoje dalyje ir 1 straipsnyje, siekiama užtikrinti visuomenei kuo platesnę galimybę susipažinti su institucijų dokumentais (Sprendimo Taryba / AccESS Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 28 punktas ir jame nurodyta teismo praktika).
47 Žinoma, šiai teisei taikomi tam tikri viešuoju ar privačiu interesu grindžiami apribojimai. Konkrečiau tariant, atsižvelgiant į minėto reglamento 11 konstatuojamąją dalį, jo 4 straipsnyje numatoma išimčių sistema, pagal kurią institucijos nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, kuriuos atskleidus nukentėtų kurio nors iš šiuo straipsniu saugomų interesų apsauga (Sprendimo Taryba / AccESS Info Europe, EU:C:2013:671, 29 punktas ir jame nurodyta teismo praktika).
48 Vis dėlto, kadangi tokiomis išimtimis nukrypstama nuo kuo platesnės galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais principo, jos turi būti aiškinamos ir taikomos siaurai (Sprendimo Taryba / AccESS Info Europe, EU:C:2013:671, 30 punktas ir jame nurodyta teismo praktika).
49 Kaip matyti iš skundžiamo sprendimo, Dokumente Nr. 11897/09 išdėstyta Tarybos teisės tarnybos išvada dėl šios institucijos priimamo sprendimo leisti Sąjungos vardu pradėti derybas dėl numatomo susitarimo.
50 Beje, S. In’t Veld neginčija to, kad tokiam dokumentui gali būti taikoma teisės susipažinti su dokumentais išimtis, grindžiama su Sąjungos tarptautiniais santykiais susijusio visuomenės intereso apsauga.
51 Tačiau vien to, kad dokumentas susijęs su interesu, saugomu Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje numatyta galimybės susipažinti išimtimi, nepakanka šios nuostatos taikymui pagrįsti (šiuo klausimu žr. Sprendimo Komisija / Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, 116 punktą).
52 Viena vertus, jeigu atitinkama institucija nusprendžia neleisti susipažinti su prašomu dokumentu, iš esmės būtent ji ir privalo paaiškinti, kaip dėl susipažinimo su šiuo dokumentu galėtų konkrečiai ir realiai nukentėti jos nurodomas Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje numatyta išimtimi saugomas interesas. Be to, tokio pakenkimo rizika turi būti pagrįstai nuspėjama, ne tik hipotetinė (Sprendimo Taryba / AccESS Info Europe, EU:C:2013:671, 31 punktas ir jame nurodyta teismo praktika).
53 Kita vertus, kai institucija taiko vieną iš Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 ir 3 dalyse numatytų išimčių, ji privalo palyginti konkretų interesą, kurį reikia saugoti neatskleidžiant atitinkamo dokumento, su, be kita ko, bendruoju interesu padaryti šį dokumentą prieinamą, atsižvelgiant į naudą, atsirandančią, kaip nurodyta Reglamento Nr. 1049/2001 2 konstatuojamojoje dalyje, dėl padidėjusio skaidrumo, t. y. aktyvesnio piliečių dalyvavimo priimant sprendimus ir didesnio administracijos legitimumo, veiksmingumo bei atskaitomybės piliečiams demokratinėje sistemoje (Sprendimo Taryba / AccESS Info Europe, EU:C:2013:671, 32 punktas ir jame nurodyta teismo praktika).
54 Tačiau, kaip matyti iš skundžiamo sprendimo 7 punkto, ginčijamame sprendime Taryba nepateikė jokios informacijos, parodančios, kaip dėl susipažinimo su Dokumentu Nr. 11897/09 galėtų konkrečiai ir realiai nukentėti Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečia įtrauka saugomas interesas.
55 Be to, Tarybos pateikti argumentai taip pat negali patvirtinti, kad su šios nuostatos aiškinimu susiję Bendrojo Teismo motyvai teisės požiūriu yra klaidingi.
56 Pirma, Tarybos nurodyta teismo praktika neleidžia formuluoti bendrosios taisyklės, pagal kurią, atskleidus institucijų pozicijų dėl vienos iš šių institucijų įgaliojimų pradėti derybas dėl tarptautinio susitarimo sudarymo teisinio pagrindo, taigi ir šiuo tikslu tinkamo Sąjungos teisės akto nustatymo skirtumų, egzistavimo faktą, savaime nukentėtų su Sąjungos tarptautiniais santykiais susijęs visuomenės interesas.
57 Visų pirma Sprendime Komisija / Taryba (EU:C:1971:32, 86 punktas) Teisingumo Teismas nusprendė, kad vėlyvame derybų dėl tarptautinio susitarimo etape trečiosioms šalims pateiktas pasiūlymas atsižvelgti į naują kompetencijos pasidalijimą Sąjungoje galėjo kelti pavojų sėkmingai derybų baigčiai. Tačiau tokia situacija visiškai nepanaši į dokumentų atskleidimo situaciją ir dar mažiau – į situaciją, kai atskleidžiamas institucijų skirtingų nuomonių, kokiu pagrindu priimti sprendimą pradėti derybas dėl tarptautinio susitarimo, egzistavimo faktas. Ji taip pat nereiškia, kad dėl to šį sprendimą būtų galima pripažinti negaliojančiu.
58 Paskui Nuomonėje 1/75 (EU:C:1975:145) Teisingumo Teismas paminėjo neigiamus padarinius tarptautinių santykių sričiai, kurių galėtų turėti galimas priimti teismo sprendimas, kuriuo susitarimas pripažįstamas nesuderinamu su Sutarties nuostatomis dėl jo turinio ar jam priimti taikytos procedūros. Galiausiai, Nuomonėje 2/00 (EU:C:2001:664, 5 ir 6 punktai) Teisingumo Teismas pabrėžė, kad klaidingo teisinio pagrindo pasirinkimas gali sukelti komplikacijų tiek Sąjungos, tiek tarptautinės teisės lygmeniu. Šiose nuomonėse Teisingumo Teismo motyvai teikti nagrinėjant EB 300 straipsnio 6 dalyje (dabar – SESV 218 straipsnio 11 dalis) numatytos procedūros tikslą. Nagrinėjamu atveju ne tik bylos šalys nėra pasinaudojusios šia kreipimosi į Teisingumo Teismą prieš sudarant numatomą susitarimą procedūra, bet ir nėra rizikos, kad dėl Tarybos sprendimo pradėti derybas galėtų būti priimtas teismo sprendimas, kuriuo Tarybos sprendimas būtų pripažintas nesuderinamu su Sutartimis.
59 Antra, skundžiamo sprendimo 54 punkte Bendrojo Teismo pateikta nuoroda į minėtą 300 straipsnio 6 dalyje numatytą procedūrą yra tik aprašomojo pobūdžio. Akivaizdu, kad tokią nuorodą reikia suprasti kaip reiškiančią, jog pačioje Sutartyje yra numatyta teisminė procedūra, skirta spręsti teisės klausimams, kurių gali kilti dėl sprendimo sudaryti tarptautinį susitarimą teisinio pagrindo, vykstanti prieš pasirašant susitarimą ir viešai, o tai leidžia atmesti prielaidą, kad paviešinus diskusiją dėl tokio sprendimo tinkamo teisinio pagrindo galėtų konkrečiai ir realiai nukentėti su tarptautiniais santykiais susijęs visuomenės interesas.
60 Galiausiai, trečia, vertindamas, ar egzistuoja šio intereso pažeidimo rizika, skundžiamo sprendimo 55 punkte Bendrasis Teismas pagrįstai atsižvelgė į aplinkybę, kad Dokumento Nr. 11897/09 turinio esmė paviešinta Parlemento rezoliucijoje. Atliekant tokį vertinimą, kurio objektas yra dokumentų atskleidimo keliama rizika Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsniu saugomam interesui, tai, kad ankstesnis atskleidimas įvyko pažeidžiant reglamentą, nėra svarbu, kai į tokio neteisėtumo padarinius reikia atsižvelgti taikant kitas Sutartyse numatytas teisių gynimo priemones.
61 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad Tarybos nurodyta apeliacinio skundo pirmojo pagrindo pirmoji dalis yra nepagrįsta.
62 Šio pagrindo antroje dalyje Taryba nurodo, kad Bendrasis Teismas suklydo ginčijamam sprendimui pritaikęs išsamią, o ne iš Teisingumo Teismo praktikos išplaukiančią ribotą teisėtumo kontrolę.
63 Šiuo atžvilgiu reikia pažymėti, kad, iš tiesų, kalbant apie institucijos sprendimo, kuriuo neleidžiama susipažinti su dokumentu remiantis viena iš Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkte numatytų su visuomenės interesu susijusių išimčių, teisėtumo teisminės kontrolės apimtį, reikia pripažinti didelę šios institucijos diskreciją nustatant, ar dokumentų, patenkančių į minėtų išimčių taikymo sritis, atskleidimas gali pažeisti visuomenės interesą. Todėl Sąjungos teismo atliekama tokio sprendimo teisėtumo kontrolė turi apsiriboti patikrinimu, ar laikytasi procedūrinių ir motyvavimo taisyklių, ar tikslios faktinės aplinkybės ir ar nepadaryta akivaizdžios šių aplinkybių vertinimo klaidos ir nepiktnaudžiauta įgaliojimais (Sprendimo Sison / Taryba, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 34 punktas).
64 Tačiau kai atitinkama institucija neleidžia susipažinti su dokumentu, dėl kurio atskleidimo galėtų nukentėti vienas iš šio 4 straipsnio 1 dalies a punktu saugomų interesų, ši institucija, kaip minėta šio sprendimo 52 punkte, privalo paaiškinti, kaip dėl susipažinimo su šiuo dokumentu galėtų konkrečiai ir realiai nukentėti viena iš šioje nuostatoje numatytų išimčių saugomas interesas, nes ši pažeidimo rizika turi būti protingai nuspėjama, ne tik hipotetinė.
65 Tačiau skundžiamo sprendimo 58 punkte Bendrasis Teismas konstatavo, kad išskyrus Dokumento Nr. 11897/09 dalis, konkrečiai skirtas numatomo susitarimo ar derybinių instrukcijų turiniui, galinčias atskleisti derybose dėl šio susitarimo Sąjungos siekiamus strateginius tikslus, Taryba neįrodė, kaip dėl platesnės galimybės susipažinti su šiuo dokumentu konkrečiai ir realiai nekentėtų su tarptautiniais santykiais susijęs visuomenės interesas.
66 Tuo tikslu Bendrasis Teismas apsiribojo šiuo atžvilgiu pateiktų ginčijamo sprendimo motyvų patikrinimu. Skundžiamo sprendimo 41 punkte atkreipęs dėmesį į Tarybos tvirtinimą, kad ginčijamame sprendime yra nuoroda, nors ir ne eksplicitinė, į riziką atskleisti numatomo susitarimo teisinio pagrindo analizės dalis, Bendrasis Teismas, remdamasis šia aplinkybe, skundžiamo sprendimo 46–50 punktuose tik konstatavo, kad tokio ginčijamo sprendimo motyvavimo nepakanka teisės požiūriu, nes konstatavusi tik tokios rizikos egzistavimą atitinkama institucija dar neįvykdo reikalavimo įrodyti konkrečią ir realią žalą Sąjungos interesui tarptautinių santykių srityje. Šiuo atžvilgiu Bendrasis Teismas nusprendė, jog kadangi teisinio pagrindo pasirinkimas grindžiamas objektyviomis aplinkybėmis ir nepriklauso institucijos diskrecijai, galimi nuomonių šiuo klausimu skirtumai negali būti prilyginami institucijų nuomonių dėl su susitarimo turiniu susijusių elementų skirtumams, galintiems pakenkti Sąjungos interesams tarptautinių santykių srityje.
67 Tačiau skundžiamo sprendimo 57 ir 58 punktuose Bendrasis Teismas nusprendė, kad Tarybos nurodyti skundžiamo sprendimo motyvai buvo savaime pakankami, kiek tai susiję su Dokumento Nr. 11897/09 dalimis, susijusiomis su konkrečiu numatomo susitarimo ar derybinių instrukcijų turiniu, ir to sprendimo 59 punkte padarė išvadą, kad Taryba neįrodė žalos su tarptautiniais santykiais susijusiam visuomenės interesui rizikos, kuri būtų susijusi su šiomis dokumento dalimis.
68 Iš to, kas išdėstyta, darytina išvada, kad Bendrasis Teismas patikrino tik tuos motyvus, kuriais grindžiamas ginčijamas sprendimas, taigi jis nepažeidė Tarybos diskrecijos.
69 Atsižvelgiant į šiuos argumentus Tarybos apeliacinio skundo pirmojo pagrindo antroji dalis taip pat yra nepagrįsta, todėl reikia atmesti visą šį pagrindą.
Dėl antrojo pagrindo, siejamo su Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos pažeidimu
Skundžiamas sprendimas
70 Atsižvelgęs į išvadą, padarytą išnagrinėjus S. In’t Veld ieškinio dėl panaikinimo pirmąjį pagrindą, Bendrasis Teismas apribojo antrojo pagrindo, siejamo su Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos pažeidimu, nagrinėjimą neatskleistomis Dokumento Nr. 11897/09 dalimis, išskyrus tas, kurios susijusios su konkrečiu numatomo susitarimo ar derybinių instrukcijų turiniu.
71 Skundžiamo sprendimo 69 ir 70 punktuose Bendrasis Teismas pirmiausia nusprendė, kad Tarybos nurodyti ginčijamo sprendimo motyvai, pagal kuriuos Taryba ir jos teisės tarnyba gali būti atgrasytos nuo, atitinkamai, prašymo ir rašytinių išvadų teikimo jautriais klausimais, nėra pagrįsti jokiais konkrečiais ir išsamiais įrodymais, kurie galėtų patvirtinti, jog nagrinėjamu atveju egzistuoja protingai numatoma, ne tik hipotetinė rizika, kad bus pažeistas Tarybos interesas gauti atviras, objektyvias ir išsamias teisines išvadas.
72 Skundžiamo sprendimo 71 punkte Bendrasis Teismas taip pat nusprendė, jog hipotezė, kad nukentės su tarptautiniais santykiais susijęs visuomenės interesas, yra atskiros išimties, įtvirtintos Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečioje įtraukoje, dalis, todėl vien to, kad Dokumente Nr. 11897/09 pateikta teisinė išvada susijusi su Sąjungos tarptautinių santykių sritimi, nepakanka šio reglamento 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatytai išimčiai taikyti.
73 Paskui skundžiamo sprendimo 72–74 punktuose Bendrasis Teismas pabrėžė, kad nors galima sutikti, kad vykstant tarptautinėms deryboms šiose derybose naudojamiems institucijos dokumentams turi būti taikoma sustiprinta apsauga, kad nebūtų pakenkta su šių derybų eiga susijusiems Sąjungos interesams, į šį argumentą jau buvo atsižvelgta, kai institucijoms buvo pripažinta didelė diskrecija taikant Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečioje įtraukoje numatytą išimtį. Taikydama šio reglamento 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatytą išimtį Taryba negali teisėtai remtis bendro pobūdžio teiginiu, kad saugomo viešojo intereso pažeidimas preziumuotinas ypatingoje srityje, visų pirma tuomet, kai vykstant derybų dėl tarptautinio susitarimo procedūrai teikiamos teisinės išvados. Konkrečios ir galimos numatyti žalos nagrinėjamam interesui taip pat negalima konstatuoti remiantis paprastu nuogąstavimu, kad piliečiams bus atskleisti institucijų nuomonių skirtumai dėl Sąjungos tarptautinių veiksmų teisinio pagrindo, taigi ir kad kils abejonių dėl šių veiksmų teisėtumo.
74 Dėl Tarybos argumento, susijusio su rizikos pakenkti jos teisės tarnybos galimybei apginti teismuose poziciją, dėl kurios ji anksčiau išreiškė neigiamą nuomonę, skundžiamo sprendimo 78 punkte Bendrasis Teismas nusprendė, kad tokio bendro pobūdžio argumentas negali pateisinti Reglamente Nr. 1049/2001 numatyto skaidrumo reikalavimo išimties.
75 Galiausiai Bendrasis Teismas nurodė, kad Taryba turėjo pasverti konkretų interesą, kurį saugant neatskleidžiamas Dokumentas Nr. 11897/09, ir jo atskleidimą galintį pateisinti viršesnį visuomenės interesą.
76 Šiuo atžvilgiu skundžiamo sprendimo 81–95 punktuose Bendrasis Teismas priminė, kad skaidrumo reikalavimas yra svarbesnis tais atvejais, kai Taryba veikia kaip teisės aktų leidėjas. Derybų dėl tarptautinio susitarimo sudarymo pradėjimas ir jų vedimas iš principo priskiriami prie vykdomosios valdžios srities. Tačiau Bendrasis Teismas taip pat pridūrė, kad negalima visiškai atmesti galimybės taikyti Sąjungos sprendimo priėmimo procedūros skaidrumo principą tarptautiniam veiksmui, ypač kai sprendimas leisti pradėti derybas yra susijęs su tarptautiniu susitarimu, galinčiu turėti pasekmių Sąjungos teisėkūros veiklos sričiai, kaip antai numatomam susitarimui, kuris iš esmės skirtas informacijos tvarkymui ir keitimuisi ja policijos bendradarbiavimo srityje ir gali turėti poveikio ir asmens duomenų apsaugai. Šiuo atžvilgiu, viena vertus, tai, kad Dokumentas Nr. 11897/09 susijęs su sritimi, kuri gali patekti į Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečioje įtraukoje numatytos su tarptautiniais santykiais susijusio visuomenės intereso apsaugos išimties taikymo sritį, nėra svarbu vertinant, ar taikyti kitą išimtį, susijusią su teisinių išvadų apsauga ir numatytą šio reglamento 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje. Kita vertus, tai, kad numatomo susitarimo sudarymo procedūra ginčijamo sprendimo priėmimo momentu dar nebuvo baigta, nėra lemiama tikrinant, ar, nepaisant pažeidimo rizikos, egzistuoja atskleidimą pateisinantis viršesnis visuomenės interesas. Iš tiesų visuomenės interesas, susijęs su sprendimų priėmimo procedūros skaidrumu, netektų prasmės, jei, kaip siūlo Komisija, į jį būtų galima atsižvelgti tik tada, kai sprendimo priėmimo procedūra yra baigta.
77 Remdamasis šiais motyvais Bendrasis Teismas pripažino S. In’t Veld ieškinio dėl panaikinimo antrąjį pagrindą pagrįstu.
Šalių argumentai
78 Tarybos apeliacinio skundo antrasis pagrindas susijęs su Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos pažeidimu ir sudarytas iš dviejų dalių.
79 Šio pagrindo pirmojoje dalyje Taryba, palaikoma Komisijos, tvirtina, kad Bendrasis Teismas neatsižvelgė į ypatingą Dokumente Nr. 11897/09 pateiktoje teisinėje išvadoje nagrinėjamo klausimo pobūdį ir klaidingai taikė „konkrečios ir realios žalos“ kriterijų.
80 Bendrasis Teismas neatsižvelgė į ypatingas nagrinėjamo atvejo aplinkybes ir visų pirma į tai, kad tarptautinės derybos ypatingu bendradarbiavimo kovos su terorizmu klausimu nagrinėjamų aplinkybių atsiradimo momentu dar buvo nepasibaigusios, o institucijos dar nebuvo sutarusios dėl numatomo susitarimo teisinio pagrindo pasirinkimo. Tai, kad vertindamas Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką Bendrasis Teismas neatsižvelgė į teisinėje išvadoje nagrinėjamą klausimą, prieštarauja Teisingumo Teismo praktikai, pagal kurią sritis, prie kurios priskiriamas dokumentas, ir jo ypatingas pobūdis yra svarbūs šio reglamento 4 straipsnio 2 ir 3 dalyse numatytų išimčių taikymui.
81 Tarybos teigimu, skundžiamo sprendimo 73 punkte Bendrojo Teismo akcentavimas, kad į interesus, susijusius su derybomis dėl tarptautinio susitarimo, jau buvo atsižvelgta „pripažinus didelę institucijų diskreciją taikant Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečioje įtraukoje numatytą išimtį“, grindžiamas klaidinga prielaida, kad institucija negali tomis pačiomis faktinėmis aplinkybėmis grįsti skirtingų šio reglamento 4 straipsnyje numatytų išimčių taikymo, nes šios prielaidos nepatvirtina nei paties reglamento tekstas, nei atitinkamos srities teismų praktika, o tokiam požiūriui pagrįsti Taryba nurodo sprendimus Komisija / Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394, 55 punktas) ir Komisija / Éditions Odile Jacob (EU:C:2012:393, 113–115 punktai).
82 Šiuo atžvilgiu Taryba prideda, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą pripažinęs jai pareigą įrodyti realaus ir konkretaus teisinių išvadų apsaugos pažeidimo egzistavimą bei pateikti konkrečius ir išsamius šios žalos egzistavimą patvirtinančius įrodymus.
83 Bet kuriuo atveju ginčijamame sprendime Taryba teigia paaiškinusi, kaip būtų galėjęs nukentėti Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatyta išimtimi saugomas interesas, jei nagrinėjamu atveju būtų leista susipažinti su Dokumentu Nr. 11897/09. Viena vertus, egzistavo reali rizika, kad Europos Parlamentas sieks pasinaudoti teisinėje išvadoje esančia informacija politinių santykių su kitomis institucijomis tikslais siekdamas paveikti vykstančias derybas. Kita vertus, faktinių aplinkybių atsiradimo momentu derybos dar nebuvo pasibaigusios, o tokiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas niekuomet nėra priėmęs palankaus sprendimo dėl teisinės išvados turinio atskleidimo.
84 Galiausiai Taryba nurodo, kad Bendrojo Teismo motyvas skundžiamo sprendimo 101 punkte, pagal kurį „viešasis interesas, susijęs su sprendimų priėmimo procedūros skaidrumu, netektų prasmės, jei, kaip siūlo Komisija, į jį būtų galima atsižvelgti tik tada, kai sprendimo priėmimo procedūra yra baigta“, nesuderinamas su Teisingumo Teismo praktika, pagal kurią, kol nepasibaigė atitinkama procedūra, vidaus dokumentams, įskaitant teisines išvadas, taikoma didesnė apsauga. Šis motyvas taip pat prieštarauja Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antrai pastraipai, kurioje įtvirtinta speciali vidaus reikmėms skirtų dokumentų, susijusių su klausimais, dėl kurių institucija dar nėra priėmusi sprendimo, apsaugos išimtis.
85 S. In’t Veld, palaikoma Europos Parlamento, teigia, kad iš tikrųjų Bendrasis Teismas tik išnagrinėjo tai, ar aplinkybė, kad teisinė išvada yra susijusi su Sąjungos tarptautiniais santykiais, turėtų pakeisti jo analizę, ir skundžiamo sprendimo 71 punkte padarė išvadą, kad „vien tokios“ aplinkybės dar nepakanka teisinės išvados apsauga grindžiamam atsisakymui leisti susipažinti su dokumentu pateisinti.
86 Be to, skundžiamo sprendimo 88 punkte pateiktas Bendrojo Teismo teiginys, kad „visuomenės dalyvavimas procedūroje, susijusioje su derybomis ir tarptautinio susitarimo sudarymu, atsižvelgiant į teisėtą interesą neatskleisti strateginės derybų informacijos, yra neišvengiamai ribotas“, nereiškia, kad teisinė išvada dėl šių derybų teisinio pagrindo yra „ypač opi“. Skundžiamu sprendimu Tarybai net leista pašalinti iš išvados informaciją, apimančią „strateginę derybų informaciją“, nes tai leistų Tarybai panaikinti „prašomo dokumento pastraipas, kuriose yra konkrečiai analizuojamas numatomo sudaryti susitarimo turinys, galintis atskleisti derybose Sąjungos siekiamus strateginius tikslus“. Tokiu atveju teismo sprendimo dalyje, skirtoje su teisinėmis išvadomis susijusiai išimčiai, būtų nagrinėjama tik likusi Dokumento Nr. 11897/09 dalis. Todėl Tarybos argumentai yra nepagrįsti.
87 Dėl tariamos klaidos, Bendrojo Teismo padarytos taikant „konkrečios ir realios žalos“ kriterijų, S. In’t Veld nurodo savo argumentus, jau minėtus prie pirmojo pagrindo antrosios dalies.
88 Galiausiai dėl tariamo ypatingų aplinkybių egzistavimo nagrinėjamu atveju S. In’t Veld į Tarybos argumentus atsikerta, kad, pirma, argumentas, jog reikėjo neatskleisti teisinės išvados, nes ji sudaro Tarybos vidiniams poreikiams skirtą diskusiją dėl derybų pradėjimo, nėra svarbus, nes visos teisinės nuomonės sudaro vidaus poreikiams skirtą diskusiją toje srityje, dėl kurios yra parengtos. Antra, nurodydama išvados srities, t. y. terorizmo ir jo finansavimo „ypatingumą“, Taryba nepaaiškino priežasčių, kodėl ši aplinkybė yra svarbi kaip galimybės susipažinti su tarptautinio susitarimo, kaip antai numatomo susitarimo, teisiniam pagrindui skirtos išvados apribojimo pateisinimas. Kadangi išvadoje apibūdinamas susitarimo turinys ir Sąjungos strateginiai tikslai, Bendrasis Teismas nusprendė, kad Taryba neprivalėjo atskleisti šios informacijos. Likusioje išvados dalyje, skirtoje numatomo sudaryti susitarimo teisiniam pagrindui, pateiktos informacijos galimas ypatingumas nepriklauso nuo susitarimo srities. Trečia, dėl aplinkybės, kad derybos dėl šio susitarimo dar buvo nepasibaigusios, Bendrasis Teismas teisingai paaiškino, kad piliečiams nesuteikus galimybės susipažinti su institucijų vidiniais dokumentais tuo pagrindu, kad dar nepasibaigęs sprendimo priėmimo procesas, jie niekuomet neturės galimybių dalyvauti šiame procese. Beje, Tarybos šiuo klausimu minima Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalis nėra svarbi, nes ši išimtis neminėta ginčijamame sprendime. Ketvirta, dėl argumento, kad atskleidus dokumentą padidėtų rizika, kad Europos Parlamentas „sieks pasinaudoti teisinėje išvadoje esančia informacija politinių santykių su kitomis institucijomis tikslais siekdamas įtakoti vykstančias derybas“, S. In’t Veld primena, kad kaip Parlamento narė ji jau turėjo galimybę susipažinti su Dokumento Nr. 11897/09 turiniu dar prieš priimant ginčijamą sprendimą, todėl jei būtų norėjusi pasinaudoti šia informacija derybose su Taryba, jau būtų padariusi.
89 Antrojo pagrindo antrojoje dalyje Taryba, palaikoma Komisijos, tvirtina, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, nes nagrinėjamu atveju taikė Teisingumo Teismo praktiką, pagal kurią nustatant Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies pabaigoje nurodytą interesų pusiausvyrą reikia atsižvelgti į tai, kad teisinė išvada buvo priimta pagal teisėkūros procedūrą (Sprendimas Švedija ir Turco / Taryba, C‑39/05 P ir C‑52/05 P, EU:C:2008:374). Bendrojo Teismo motyvai grindžiami prielaida, kad skaidrumo lygmuo, taikytinas Sąjungos sprendimo priėmimo procesui, vykstančiam kartu su derybomis dėl Sąjungos teisėkūros veiklai įtakos turinčio tarptautinio susitarimo, turėtų būti toks pat, kaip ir taikytinas pačiam Sąjungos teisėkūros procesui, o tai reikštų Sprendime Suède ir Turco / Taryba (EU:C:2008:374) nurodytų motyvų taikymo srities išplėtimą už teisėkūros srities ribų.
90 Iš tiesų egzistuoja didelis skirtumas tarp tų atvejų, kai Sąjunga veikia kaip teisėkūros subjektas, ir tų atvejų, kai ji palaiko tarptautinius santykius kaip vykdomosios valdžios subjektas. Pačiame Reglamente Nr. 1049/2001 atsižvelgiama į tai, kad tarptautiniams santykiams suteiktina speciali apsauga, o šių santykių konfidencialumui skirta 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečioje įtraukoje įtvirtina išimtis, kurios teisėkūros subjektas vis dėlto nesusiejo su konkuruojančių interesų pusiausvyra.
91 Nors sudarant tarptautinį susitarimą ir vėliau jį įgyvendinant Sąjungos teisėkūros aktais kyla demokratinės atskaitomybės ir Sąjungos piliečių pilietinio dalyvavimo klausimų, Taryba tvirtina, kad to neturėtų būti ankstesnėje derybų stadijoje, nes neįmanoma informuoti visų šių piliečių tuo pat metu neinformuojant tarptautinių partnerių, su kuriais Sąjunga veda derybas.
92 Kaip kontrargumentą S. In’t Veld primena tai, kad Bendrasis Teismas leido Tarybai iš Dokumento Nr. 11897/09 pašalinti tas dalis, kuriose nagrinėjamas specifinis numatomo susitarimo turinys, galintis atskleisti strateginius Sąjungos tikslus, o tai padarius šie argumentai nebūtų svarbūs diskusijai dėl susitarimo teisinio pagrindo, nes iš likusios dokumento dalies nebūtų galima nustatyti jokios „strateginės informacijos“.
93 Be to, tai, kad teisinė išvada susijusi su tarptautiniais santykiais, ir tai, kad Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta konkrečiai Sąjungos tarptautinių santykių apsaugai skirta „privaloma“ išimtis, nepanaikina būtinybės atsižvelgti į šio reglamento 4 straipsnio 2 dalyje minimo viršesnio viešojo intereso egzistavimo galimybę. Iš tiesų būtent dėl numatomo susitarimo poveikio Sąjungos teisėkūros veiklai, o nagrinėjamu atveju – dėl privalomomis tapsiančių normų poveikio visiems Sąjungos piliečiams, būtinybė užtikrinti kuo didesnį institucijų legitimumą ir kuo didesnį piliečių pasitikėjimą institucijomis sudaro viršesnį interesą.
94 Galiausiai dėl Tarybos nurodytos aplinkybės, kad nepasibaigus deryboms neįmanoma informuoti visų piliečių kartu neinformuojant tarptautinių partnerių, su kuriais Sąjunga veda derybas, S. In’t Veld papildomai nurodo, kad tai gali būti svarbus motyvas neleisti visuomenei susipažinti su ta Dokumento Nr. 11897/09 dalimi, kuri susijusi su derybų strateginiais tikslais ir derybinėmis instrukcijomis, tačiau tai nesvarbu likusiai dokumento daliai, susijusiai su teisinio pagrindo klausimu.
Teisingumo Teismo vertinimas
95 Pirmiausia reikia priminti, kad nagrinėjimas, kurį dėl Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatytos išimties, susijusios su teisinėmis išvadomis, turi atlikti Taryba, gavusi prašymą atskleisti dokumentą, pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką turi būti trijų etapų, atitinkančių tris šioje nuostatoje numatytus kriterijus (Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba, EU:C:2008:374, 37 punktas).
96 Taryba visų pirma turi įsitikinti, kad prašomas atskleisti dokumentas iš tikro yra teisinė išvada. Antra, ji turi išnagrinėti, ar atskleidus atitinkamo dokumento dalis, įvardytas kaip sudarančias teisinę išvadą, nukentėtų šios išvados apsauga, t. y. būtų padaryta žala institucijos interesui prašyti teisinės išvados ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias išvadas. Kad būtų galima remtis šio intereso pažeidimo rizika, ji turi būti pagrįstai nuspėjama, o ne hipotetinė. Galiausiai, trečia, jei Taryba mano, kad dėl dokumento atskleidimo nukentėtų ką tik apibrėžta teisinių išvadų apsauga, ji turi patikrinti, ar nėra tokį atskleidimą pateisinančio viršesnio viešojo intereso, net jei dėl šio atskleidimo nukentėtų jos galimybės prašyti teisinių išvadų ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias išvadas (šiuo klausimu žr. Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba, EU:C:2008:374, 38–44 punktus).
97 Antrojo pagrindo pirmojoje dalyje Taryba visų pirma kritikuoja Bendrąjį Teismą, kad vertindamas Dokumento Nr. 11897/09 atskleidimo keliamą riziką Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje nurodytam interesui, šis neatsižvelgė į ypatingą dokumento turinio pobūdį, nes jis buvo susijęs su dar nepasibaigusiomis tarptautinėmis derybomis bendradarbiavimo kovos su terorizmu srityje.
98 Šiuo atžvilgiu pakanka nurodyti, kad skundžiamo sprendimo 71 punkte Bendrasis Teismas iš tikrųjų atsižvelgė į šią aplinkybę, tačiau nusprendė, kad vien jos nepakanka atitinkamai teisės susipažinti su dokumentais išimčiai taikyti, nes su tarptautiniais santykiais susijusio visuomenės intereso nukentėjimo hipotezė yra atskiros išimties dalis.
99 Tokiu aiškinimu nedaroma teisės klaidos.
100 Viena vertus, tiesa, kad Sąjungos institucija, vertindama turimą prašymą leisti susipažinti su jos turimais dokumentais, gali atsižvelgti į kelis atsisakymo motyvus, nurodytus Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje (šiuo klausimu žr. Sprendimo Komisija / Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, 113 punktą ir Sprendimo Komisija / Agrofert Holding, EU:C:2012:394, 55 punktą).
101 Tačiau savo argumentais Taryba iš tiesų siekia pateisinti tik vieno atsisakymo leisti susipažinti pagrindo, t. y. su tarptautiniais santykiais susijusio visuomenės intereso, taikymą ir šiuo tikslu remiasi dviem skirtingomis Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio išimtimis. Net darant prielaidą, kad tapačios faktinės aplinkybės galėtų pateisinti dviejų skirtingų išimčių taikymą, tokiose situacijose, kaip nagrinėjama šioje byloje, kai ieškovės rėmimasis aiškiai tarptautinių santykių apsaugai skirta išimtimi nebuvo sėkmingas, ji negali pagrįstai remtis tomis pačiomis faktinėmis aplinkybėmis siekdama nustatyti kito intereso, kaip antai teisinių išvadų, apsaugai numatytos išimties taikymo prezumpciją nepaaiškindama, kaip dėl šių dokumentų atskleidimo konkrečiai ir realiai nukentėtų šis kitas interesas.
102 Kita vertus, pats Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 88 punkte pripažino, kad visuomenės dalyvavimas su derybomis ir tarptautinio susitarimo sudarymu susijusioje procedūroje neišvengiamai yra ribotas dėl teisėto intereso neatskleisti strateginės derybų informacijos. Šiuo atžvilgiu Tarybos kritika, kad Bendrasis Teismas į tai neatsižvelgė, neatitinka faktinių aplinkybių, nes remdamasis būtent šia aplinkybe Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 35–39 punktuose nusprendė, kad yra teisėta remiantis Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečia įtrauka neleisti susipažinti su Dokumento Nr. 11897/09 dalimi, apimančia informaciją apie derybinę strategiją.
103 Antra, Taryba nurodo, kad Bendrasis Teismas klaidingai taikė „konkrečios ir realios žalos“ kriterijų.
104 Šiuo atžvilgiu pakanka konstatuoti, kad, vertinant pagal šio sprendimo 52 punkte nurodytą teismo praktiką, skundžiamo sprendimo 69 punkte Bendrasis Teismas teisingai priminė, kad rizika, jog dėl Dokumento Nr. 11897/09 atskleidimo konkrečiai ir realiai nukentės institucijos interesas prašyti teisinių išvadų ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias teisines išvadas, turi būti protingai numatoma, o ne tik hipotetinė.
105 Priešingai, nei teigia Taryba ir Komisija, siekiant paaiškinti, kaip nustatytas tokios rizikos egzistavimo faktas, šio sprendimo 96 punkte minėtą nagrinėjimą reikia atlikti, net jei prašomas atskleisti dokumentas nesusijęs su teisėkūros procedūra.
106 Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba (EU:C:2008:374) 46 punkte Teisingumo Teismas iš tiesų yra pažymėjęs, kad sumetimai, kodėl būtent Taryba turi rasti atitinkamo dokumento neatskleidimu saugotino konkretaus intereso ir, be kita ko, bendrojo intereso paviešinti šį dokumentą, pusiausvyrą atsižvelgdama į privalumus, kurie, kaip matyti iš Reglamento Nr. 1049/2001 2 konstatuojamosios dalies, susiję su didesniu skaidrumu, t. y. aktyvesniu piliečių dalyvavimu sprendimų priėmimo procese, ir didesniu demokratinėje sistemoje veikiančios administracijos legitimumu, veiksmingumu ir atskaitomybe piliečiams, yra ypač svarbūs tais atvejais, kai Taryba veikia kaip teisės aktų leidėjas.
107 Tačiau Teisingumo Teismas taip pat patikslino, kad kita institucijų veikla nei teisėkūra nėra nepatenkanti į Reglamento Nr. 1049/2001 taikymo sritį. Šiuo atžvilgiu pakanka priminti šio reglamento 2 straipsnio 3 dalį, pagal kurią šis reglamentas taikomas visiems institucijos turimiems dokumentams, tai yra jos parengtiems arba gautiems ir esantiems jos žinioje, susijusiems su visomis Sąjungos veiklos sritimis (šiuo klausimu žr. Sprendimo Švedija / MyTravel ir Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, 87, 88 ir 109 punktus).
108 Trečia, Taryba nurodo, kad, priešingai, nei teigiama skundžiamame sprendime Bendrojo Teismo jai teikiamoje kritikoje, ji nurodžiusi priežastis, kodėl, atsižvelgiant į nagrinėjamos bylos aplinkybes, leidus susipažinti su Dokumentu Nr. 11897/09 galėtų nukentėti Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsniu saugomas interesas.
109 Šiuo atžvilgiu dėl, viena vertus, Tarybos argumentų apie realią tarptautinių derybų nukentėjimo riziką Europos Parlamentui siekiant pasinaudoti teisinėje išvadoje esančia informacija, kad galėtų paveikti vykstančias derybas ir kartu užginčyti Tarybos sprendimo dėl numatomo susitarimo sudarymo teisėtumą, pakanka priminti, kad tokia kritika nepaisoma to, kad Tarybos atsisakymą leisti susipažinti su tomis Dokumento Nr. 11897/09 dalimis, kurios susijusios su konkrečiu numatomo susitarimo turiniu ir strateginiais Sąjungos derybų tikslais, Bendrasis Teismas pripažino pagrįstu. Tačiau Taryba nepateikė jokios informacijos, kuri leistų nustatyti, kaip tokią riziką galėtų kelti likusios šio dokumento dalies atskleidimas.
110 Kita vertus, dėl Tarybos argumento, kad Bendrasis Teismas neatsižvelgė į tai, kad prašymo leisti susipažinti su Dokumentu Nr. 11897/09 pateikimo momentu derybos dar nebuvo pasibaigusios, reikia konstatuoti, kad iš tikrųjų Bendrasis Teismas šį argumentą akivaizdžiai išnagrinėjo skundžiamo sprendimo 72 ir 73 punktuose ir padarė išvadą, kad į jį jau atsižvelgta pripažįstant didelę institucijų vertinimo diskreciją taikant Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečioje įtraukoje numatytą išimtį.
111 Atsižvelgiant į nurodytus argumentus reikia atmesti Tarybos apeliacinio skundo antrojo pagrindo pirmąją dalį.
112 Kadangi apeliacinio skundo antrojo pagrindo pirmąja dalimi Taryba nesėkmingai ginčijo Bendrojo Teismo motyvus, kuriais vadovaudamasis jis skundžiamo sprendimo 102 punkte pripažino, kad ginčijamame sprendime nurodytos aplinkybės neleidžia teigti, jog dėl Dokumento Nr. 11897/09 atskleidimo nukentėtų teisinių išvadų apsauga, nereikia nagrinėti šio pagrindo antrosios dalies, o joje pateikti argumentai yra nesvarbūs. Iš tiesų ši dalis susijusi su motyvais, kuriuos Bendrasis Teismas pateikė tik papildomai ir pagal kuriuos Taryba bet kuriuo atveju nepatikrino, ar egzistuoja viršesnis viešasis interesas, kuriuo, vadovaujantis Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka, pateisinamas didesnės Dokumento Nr. 11897/09 dalies atskleidimas.
113 Remiantis visu tuo, kas nurodyta, darytina išvada, kad antrasis pagrindas taip pat turi būti atmestas, taigi reikia atmesti visą apeliacinį skundą.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
114 Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 184 straipsnio 2 dalį, jeigu apeliacinis skundas yra nepagrįstas, išlaidų klausimą sprendžia Teisingumo Teismas.
115 Pagal šio reglamento 138 straipsnio 1 dalį, taikomą apeliaciniam procesui pagal jo 184 straipsnio 1 dalį, pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. To paties reglamento 140 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad į bylą įstojusios institucijos pačios padengia savo išlaidas.
116 Kadangi S. In’t Veld prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas iš Tarybos, o ši pralaimėjo bylą, Taryba turi jas padengti. Europos Parlamentas ir Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (pirmoji kolegija) nusprendžia:
1. Atmesti apeliacinį skundą.
2. Priteisti iš Europos Sąjungos Tarybos bylinėjimosi išlaidas.
3. Europos Komisija ir Europos Parlamentas padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.
i 51 punkte kalbinio pobūdžio pataisymas padarytas paskelbus šį tekstą pirmą kartą.