JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GIOVANNI PITRUZZELLA
5 päivänä syyskuuta 2019 (1)
Asia C-519/18
TB
vastaan
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
(Ennakkoratkaisupyyntö – Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Budapestin hallinto- ja työtuomioistuin, Unkari))
Ennakkoratkaisupyyntö – Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Maahanmuuttopolitiikka – Oikeus perheenyhdistämiseen – Direktiivi 2003/86/EY – Pakolaisten perheenyhdistämisoikeuden edellytykset – 10 artiklan 2 kohta – Huollettavana olevan henkilön käsite – Kansallinen lainsäädäntö, jossa perheenyhdistämisoikeuden saamisen edellytykseksi asetetaan se, ettei asianomainen perheenjäsen pysty terveydentilansa vuoksi itse huolehtimaan toimeentulostaan kotimaassaan
I Johdanto
1. Voiko kansallinen viranomainen asettaa perheenyhdistämistä, jota on hakenut pakolaisen laajassa mielessä tarkoitettu perheenjäsen, koskevan oikeuden saamisen edellytykseksi sen, ettei kyseinen perheenjäsen pysty terveydentilansa vuoksi itse huolehtimaan toimeentulostaan kotimaassaan?
2. Tämä on kiteytetysti niiden ennakkoratkaisukysymysten kohteena, jotka Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Budapestin hallinto- ja työtuomioistuin, Unkari) on esittänyt unionin tuomioistuimelle pakolaisen sisarta koskevassa perheenyhdistämisasiassa; sekä pakolainen että tämän sisar ovat iranilaista syntyperää.
3. Jäsenvaltioilla on oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY(2) 10 artiklan 2 kohdan nojalla mahdollisuus sallia pakolaisen laajassa mielessä tarkoitettujen perheenjäsenten yhdistäminen, jos nämä ovat kyseisen pakolaisen ”huollettavina”.
4. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimelta jäsenvaltioilla mainitun säännöksen täytäntöönpanossa olevan harkintavallan laajuutta. Unionin tuomioistuinta kehotetaan etenkin täsmentämään, missä määrin jäsenvaltioiden on noudatettava mainitussa säännöksessä mainittua asianomaisen perheenjäsenen ja pakolaisen välistä riippuvuussuhdetta koskevaa kelpoisuusperustetta.(3)
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
5. Direktiivissä 2003/86 määritellään edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevilla kolmansien maiden kansalaisilla on oikeus perheenyhdistämiseen.
6. Mainitun direktiivin johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Pakolaisten tilanne vaatii erityistä huomiota niiden syiden vuoksi, jotka ovat pakottaneet heidät pakenemaan kotimaastaan ja jotka estävät heitä viettämästä siellä perhe-elämää. Tämän vuoksi olisi säädettävä tavanomaista suotuisammista edellytyksistä heidän oikeudelleen perheenyhdistämiseen.”
7. Mainitun direktiivin 3 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämä direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen antaa tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat suotuisampia.”
8. Mainitun direktiivin II lukuun, jonka otsikko on ”Perheenjäsenet”, sisältyvän 4 artiklan 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jollei IV luvussa sekä 16 artiklassa säädetyistä edellytyksistä muuta johdu, jäsenvaltioiden on sallittava tämän direktiivin nojalla seuraavien perheenjäsenten maahantulo ja maassaoleskelu:
a) perheenkokoajan aviopuoliso;
b) perheenkokoajan ja hänen aviopuolisonsa alaikäiset lapset, mukaan luettuina lapset, jotka on adoptoitu – –;
c) alaikäiset lapset, mukaan luettuina perheenkokoajan adoptoimat lapset, jos perheenkokoaja on näiden huoltaja ja lapset ovat hänen huollettavanaan – –;
d) alaikäiset lapset, mukaan luettuina perheenkokoajan aviopuolison adoptoimat lapset, jos aviopuoliso on näiden huoltaja ja lapset ovat hänen huollettavanaan – –
– –
2. Jollei IV luvussa säädetyistä edellytyksistä muuta johdu, jäsenvaltiot voivat tämän direktiivin nojalla sallia lailla tai asetuksella seuraavien perheenjäsenten maahantulon ja maassa oleskelun:
a) perheenkokoajan tai hänen aviopuolisonsa ensimmäisen asteen sukulaiset suoraan ylenevässä polvessa, jos nämä ovat perheenkokoajan tai hänen aviopuolisonsa huollettavina eivätkä saa kotimaassa riittävää tukea sukulaisiltaan;
b) perheenkokoajan tai hänen aviopuolisonsa täysi-ikäiset naimattomat lapset, jotka eivät terveydentilansa vuoksi voi itse huolehtia toimeentulostaan.
3. Jollei IV luvussa säädetyistä edellytyksistä muuta johdu, jäsenvaltiot voivat tämän direktiivin nojalla sallia lailla tai asetuksella sellaisen avioliitonomaisissa olosuhteissa elävän henkilön maahantulon ja maassaoleskelun, joka on kolmannen maan kansalainen ja jolla on perheenkokoajaan asianmukaisesti todistettu pysyvä suhde tai 5 artiklan 2 kohdan mukainen rekisteröity parisuhde, sekä kyseisen henkilön alaikäisten ja naimattomien, myös adoptoitujen, lasten maahantulon ja maassaoleskelun, sekä sellaisten täysi-ikäisten naimattomien lasten maahantulon ja maassaoleskelun, jotka eivät tosiasiallisesti pysty huolehtimaan toimeentulostaan terveydentilansa vuoksi.
Jäsenvaltiot voivat päättää, että rekisteröidyn parisuhteen osapuolia kohdellaan perheenyhdistämisen osalta samoin kuin puolisoita.”
9. Direktiivin 2003/86 V lukuun, jonka otsikko on ”Pakolaisten perheenyhdistäminen”, sisältyvässä 10 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa
”1. Perheenjäsenten määrittelyyn sovelletaan 4 artiklaa, lukuun ottamatta, että 1 kohdan kolmannen alakohdan säännöksiä ei sovelleta pakolaisten lapsiin.
2. Jäsenvaltiot voivat antaa luvan perheenyhdistämiseen myös muille kuin 4 artiklassa tarkoitetuille perheenjäsenille, jos nämä ovat pakolaisen huollettavina.”
10. Saman direktiivin 17 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Päättäessään hakemuksen hylkäämisestä, oleskeluluvan peruuttamisesta tai uusimatta jättämisestä taikka perheenkokoajan tai hänen perheenjäsentensä maastapoistamisesta jäsenvaltioiden on otettava asianmukaisesti huomioon asianomaisen henkilön perhesiteiden luonne ja kiinteys ja jäsenvaltiossa oleskelun kesto sekä perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteet kotimaahan.”
B Unkarin oikeus
11. Kolmannen maan kansalaisten maahantulosta ja maassaoleskelusta vuonna 2007 annetun lain nro II (harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény,(4) jäljempänä vuoden 2007 laki) 19 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Perheenyhdistämisen perusteella myönnettävän oleskeluluvan voi saada kolmannen maan kansalainen, joka on sellaisen kolmannen maan kansalaisen, jolla on oleskelulupa, maahantulolupa, sijoittautumislupa, määräaikainen oleskelulupa, pysyvä kansallinen oleskelulupa tai EY-oleskelulupa, tai sellaisen henkilön, jolle on erityislain nojalla myönnetty oleskelulupakortti tai pysyvä oleskelulupakortti (jäljempänä yleisesti perheenkokoaja), perheenjäsen.
2. Perheenyhdistämisen perusteella myönnettävän oleskeluluvan voi saada
a) pakolaisaseman saaneen henkilön perheenjäsen tai
b) pakolaisaseman saaneen yksin maahan tulevan alaikäisen vanhempi tai tämän puuttuessa holhooja.
– –
4. Perheenyhdistämisen perusteella myönnettävän oleskeluluvan voivat saada perheenkokoajan tai hänen aviopuolisonsa huollettavina tai pakolaisaseman saaneen henkilön
a) huollettavina olevat vanhemmat
b) sisarukset ja sukulaiset suoraan ylenevässä tai alenevassa polvessa, jos he eivät tosiasiallisesti pysty huolehtimaan toimeentulostaan terveydentilansa vuoksi.”
III Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
12. Perheenkokoaja on syntyään iranilainen, ja Unkarin toimivaltainen viranomainen myönsi hänelle 7.9.2015 pakolaisaseman. Perheenkokoajan sisar haki 12.1.2016 Unkarin Teheranin-ulkomaanedustustossa perheenyhdistämiseen perustuvaa oleskelulupaa.
13. Ensimmäisen asteen viranomainen hylkäsi hakemuksen ja esitti hylkäämiselle kaksi perustetta. Mainittu viranomainen katsoi ensinnäkin, että hakija oli toimittanut vääriä tietoja. Se katsoi toiseksi, ettei hakijan hakemus myöskään täyttänyt vuoden 2007 lain 19 §:n 4 momentissa säädettyjä edellytyksiä, sillä hakija ei ollut näyttänyt toteen, ettei hän koulutuksensa ja terveydentilansa huomioon ottaen pystyisi huolehtimaan toimeentulostaan. Ensimmäisen asteen viranomainen totesi tässä yhteydessä, että hakemukseen liitettyjen lääkärintodistusten mukaan hakija sairasti masennusta, johon tarvittiin säännöllistä lääkärin seurantaa.
14. Toisen asteen viranomainen vahvisti mainitun päätöksen.
15. Perheenkokoaja nosti kyseisestä päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa. Hän katsoo erityisesti, että vuoden 2007 lain 19 §:n 4 momentissa tarkoitetut vaatimukset ovat ristiriidassa direktiivin 2003/86 10 artiklan 2 kohdan säännösten kanssa, ja pyysi näin ollen ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta pyytämään ennakkoratkaisua.
16. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on myös epävarma vuoden 2007 lain 19 §:n 4 momentin yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa, joten se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko direktiivin [2003/86] 10 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että jos jäsenvaltio kyseisen artiklan nojalla sallii sellaisen perheenjäsenen maahantulon, joka ei ole yksikään [mainitun direktiivin] 4 artiklassa luetelluista perheenjäsenistä, tähän perheenjäseneen voidaan soveltaa ainoastaan 10 artiklan 2 kohdassa säädettyä edellytystä (hänen on oltava ’pakolaisen huollettavana’)?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, tarkoitetaanko direktiivin [2003/86] 4 artiklan 2 kohdan a alakohdassa mainitulla ’huollettavana olevan’ henkilön asemalla (dependency) tilannetta, jossa kaikkien huollettavana olemista osoittavien tekijöiden on täytyttävä samanaikaisesti, vai onko riittävää, että jotkin näistä tekijöistä täyttyvät kunkin tapauksen olosuhteiden mukaan, jotta kyseessä voidaan katsoa olevan tällainen asema? Voidaanko [mainitun direktiivin] 10 artiklan 2 kohdassa mainitun edellytyksen (henkilön on oltava ’pakolaisen huollettavana’) mukaisena pitää kansallista säännöstä, jossa suljetaan pois tapauskohtainen arviointi ja otetaan arvioinnissa huomioon ainoastaan yksi seikka (huollettavana olemiseen viittaava tekijä eli se, että henkilö ’ei tosiasiallisesti pysty huolehtimaan toimeentulostaan terveydentilansa vuoksi’), jonka perusteella tämän edellytyksen katsotaan täyttyvän?
3) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi ja jos jäsenvaltio voi soveltaa direktiivin [2003/86] 10 artiklan 2 kohdassa mainitun edellytyksen (henkilön on oltava ’pakolaisen huollettavana’) lisäksi muita edellytyksiä, tarkoittaako tämä sitä, että jäsenvaltiolla on oikeus säätää mitä tahansa sopiviksi katsomiaan edellytyksiä, [mainitun direktiivin] 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa muille perheenjäsenille säädetyt edellytykset mukaan luettuina, vai voiko se soveltaa pelkästään direktiivin 4 artiklan 3 kohdassa mainittua edellytystä? Mihin tilanteeseen tässä tapauksessa viittaa direktiivin 4 artiklan 3 kohdassa mainittu edellytys ’objectively unable to provide for their own needs on account of their state of health’? Onko tätä edellytystä tulkittava siten, ettei kyseinen perheenjäsen voi itse huolehtia ’toimeentulostaan’, siten, ettei hän ’pysty’ huolehtimaan ’itsestään’, vai tarvittaessa jollakin muulla tavalla?”
17. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet kantaja, Unkarin ja Alankomaiden hallitukset sekä Euroopan komissio.
IV Asian arviointi
18. Ennen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle esittämien kysymysten tarkastelua on aiheellista esittää alustava toteamus käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisesta.
A Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamista koskeva alustava huomautus
19. Unkarin hallitus toteaa huomautuksissaan, että käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta, koska vuoden 2007 lain 19 §:n 4 momenttia ei voida pitää direktiivin 2003/86 10 artiklan 2 kohdan kansallisena täytäntöönpanotoimenpiteenä. Se huomauttaakin, ettei kyseistä kansallista säännöstä ole virallisesti ilmoitettu komissiolle, koska se on annettu Unkarin oman toimivallan puitteissa.
20. Ilmoittamatta jättämisellä, johon Unkarin hallitus vetoaa, ei tässä tapauksessa mielestäni voida perustella käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tutkimatta jättämistä.
21. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä näet katsotaan, että jos yksi menettelyn asianosainen riitauttaa ennakkoratkaisupyynnön sisällön, unionin tuomioistuimen on pääsääntöisesti rajoituttava tutkimaan niitä harkinnassa huomioon otettavia seikkoja, jotka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on päättänyt sille esittää, etenkin kun on kyse asian kannalta merkityksellisen kansallisen lainsäädännön soveltamista koskevista menettelysäännöistä, joita viimeksi mainittu tuomioistuin pitää selvinä, sillä kansallisten säännösten tulkinta kuuluu yksistään jäsenvaltioiden tuomioistuimille.(5) Unionin tuomioistuimen on näin ollen tutkittava käsiteltävää ennakkoratkaisupyyntöä mainitun tuomioistuimen kansallisesta oikeudesta tekemän tulkinnan valossa Unkarin hallituksen asiasta esittämästä arvostelusta riippumatta.
22. Huomautan lisäksi, että Unkarin sisäministeriön vuonna 2016 luovuttaman julkisen raportin mukaan vuoden 2007 lailla on tosiasiassa tarkoitus saattaa direktiivin 2003/86 säännökset osaksi kansallista oikeusjärjestystä myös pakolaisen laajassa mielessä tarkoitettujen perheenjäsenten perheenyhdistämisen osalta.(6)
23. Katson näin ollen, että käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi ja että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät kysymykset on tutkittava.
B Ensimmäinen kysymys
24. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään unionin tuomioistuimelta keskeisesti, onko direktiivin 2003/86 10 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että jos jäsenvaltio sallii pakolaisen laajassa mielessä tarkoitettujen perheenjäsenten perheenyhdistämisen, tämän jäsenvaltion on noudatettava mainitussa säännöksessä säädettyä ”huollettavana olemista” koskevaa edellytystä.
25. Unionin tuomioistuimella ei ole vielä aiemmin ollut mahdollisuutta lausua direktiivin 10 artiklan 2 kohdan tarkasta ulottuvuudesta eikä etenkään jäsenvaltioille kyseisen säännöksen täytäntöönpanossa myönnetystä harkintavallasta. Direktiivin 2003/86 10 artiklan 2 kohdan saattamista osaksi jäsenvaltioiden oikeutta koskevien menettelytapojen vertaileva tarkastelu paljastaa huomattavia eroja, joiden vuoksi kysymyksen selventäminen on sitäkin tarpeellisempaa.(7)
26. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle esittämään kysymykseen vastaamiseksi on mielestäni tarpeen esittää alustava huomautus asianomaisen säännöksen kohteesta ja luonteesta.
27. Euroopan unionin lainsäätäjä erottaa direktiivissä 2003/86 säädetyssä perheenyhdistämismenettelyssä kaksi erityyppistä järjestelmää.
28. Ensimmäinen on kolmansien maiden kansalaisille osoitettu yleinen järjestelmä, jota koskevat aineelliset edellytykset on lueteltu mainitun direktiivin 4–8 artiklassa.
29. Toinen on pakolaisille suunnattu erityinen järjestelmä, jota koskevista aineellisista edellytyksistä säädetään direktiivin 2003/86 9–12 artiklassa. Tällä järjestelmällä on voitava taata normaalia perhe-elämää koskevan oikeuden tehokkuus saattamalla yhteen ne perheenjäsenet, jotka kotimaansa olosuhteiden vuoksi ovat paenneet vainoja ja vakavia ihmisoikeusloukkauksia ja joutuneet eroon toisistaan pakkosiirron tai paon yhteydessä.
30. Mainitun direktiivin 10 artikla kuuluu tähän erityiseen järjestelmään, ja sen tarkoituksena on määritellä perheenyhdistämisoikeuden saajien laajuus.
31. Direktiivin 2003/86 10 artiklan 1 kohta koskee pakolaisen ydinperheen jäseniä eli aviopuolisoa ja alaikäisiä lapsia.(8) Tämä on sitova säännös, sillä jäsenvaltioiden on sallittava näiden henkilöiden maahantulo ja maassaoleskelu olosuhteissa, jotka ovat oleellisesti samat kuin unionin lainsäätäjän mainitun direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa määrittelemät olosuhteet.(9) Unionin tuomioistuimen mukaan perheenyhdistämisen salliminen on pääsääntö, ja säännöksiä, joiden nojalla tähän oikeuteen voidaan tehdä rajoituksia, on tulkittava suppeasti.(10) Unionin tuomioistuimen mukaan jäsenvaltioille asetetaan tässä yhteydessä ”täsmällisiä toimintavelvollisuuksia, joita vastaavat selvästi määritellyt subjektiiviset oikeudet, [koska mainitussa artiklassa] jäsenvaltiot velvoitetaan samassa direktiivissä määritellyissä tapauksissa sallimaan perheenkokoajan tiettyjen perheenjäsenten perheenyhdistäminen ilman, että ne voivat käyttää harkintavaltaansa”.(11)
32. Direktiivin 2003/86 10 artiklan 2 kohta puolestaan koskee pakolaisen laajassa mielessä tarkoitettuja perheenjäseniä (täysi-ikäiset lapset, sisarukset, sisarten lapset jne.). Toisin kuin mainitun direktiivin 10 artiklan 1 kohta, 2 kohta on harkinnanvarainen säännös, mikä vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarkoittaa sitä, että sillä annetaan jäsenvaltioille laaja harkintavalta.(12) Jäsenvaltiot eivät ole velvoitettuja panemaan täytäntöön mainitun direktiivin 10 artiklan 2 kohdan säännöksiä, koska unionin oikeudessa kunkin jäsenvaltion annetaan poliittisista, humanitaarisista tai käytännön näkökohdista riippuen päättää pakolaisen laajassa mielessä tarkoitettujen perheenjäsenten perheenyhdistämisen sallimisesta.
33. Direktiivissä 2003/86 edellytetään siis vain tietynasteista yhdenmukaistamista, koska siinä sallitaan erot pakolaisen laajassa mielessä tarkoitettujen perheenjäsenten maahantulon ja maassaoleskelun mahdollisuuksissa. Jäsenvaltioiden lainsäädännön vertailevan tarkastelun perusteella voidaan siten todeta, että osa jäsenvaltioista on päättänyt panna täytäntöön mainitun säännöksen, kun taas osa on siitä luopunut.
34. Harkinnanvarainen säännös ei kuitenkaan tarkoita, että jäsenvaltioilla olisi täysi vapaus sen täytäntöönpanossa voidakseen harkintansa mukaan edistää tuon säännöksen soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden maahantuloa ja maassaoleskelua.
35. Säännöstä ei voida etenkään pitää perusteena, jolla voitaisiin oikeuttaa se, että jäsenvaltio poikkeaa unionin lainsäätäjän tuossa säännöksessä nimenomaisesti säätämästä kelpoisuusedellytyksestä.
36. Direktiivin 2003/86 10 artiklan 2 kohdan sanamuodon tarkastelu näet mahdollistaa jäsenvaltioille jätetyn liikkumavaran tarkan rajaamisen.
37. Unionin lainsäätäjä jättää jäsenvaltioille huomattavaa harkintavaltaa mainitun säännöksen täytäntöönpanossa (”Jäsenvaltiot voivat antaa luvan perheenyhdistämiseen”(13)) ja perheenyhdistämiseen oikeutettujen henkilöiden osalta (”myös muille kuin 4 artiklassa tarkoitetuille perheenjäsenille”(14)), mutta se pitää erityisen tärkeänä mainita tilanteet, joissa perheenyhdistäminen on mahdollista, toisin sanoen silloin, kun asianomainen perheenjäsen on ”pakolaisen huollettavana”.
38. Unionin lainsäätäjä on siis noudattanut direktiivin 2003/86 4 artiklan yhteydessä omaksutun lähestymistavan kanssa yhtäpitävää lähestymistapaa täsmentäessään kunkin perheenyhdistämiseen oikeutetun henkilöryhmän osalta tarkasti määritellyt kelpoisuusedellytykset. Viittaus asianomaisen perheenjäsenen ja pakolaisen väliseen riippuvuussuhteeseen on siten mielestäni lainsäätäjän tarkoittamassa mielessä ajateltu säännökseksi, joka ei kuulu harkintavallan piiriin vaan joka päinvastoin on jäsenvaltioita sitova niille alun perin jätetyn liikkumavaran laajuudesta riippumatta. Vaatimusta asianomaisen perheenjäsenen ja pakolaisen välisestä riippuvuussuhteesta, jolle on tunnusomaista se, että ensiksi mainittu on jälkimmäisen huollettavana, on siten mielestäni pidettävä direktiivin 2003/86 10 artiklan 2 kohdan sovellettavuuden ennakkoedellytyksenä.
39. Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella olen siten sitä mieltä, että kyseistä säännöstä on tulkittava siten, että jos jäsenvaltio sallii pakolaisen laajassa mielessä tarkoitettujen perheenjäsenten perheenyhdistämisen, tämän jäsenvaltion on noudatettava unionin lainsäätäjän mainitussa säännöksessä nimenomaisesti säätämää ”huollettavana olemista” koskevaa edellytystä.
40. Jäsenvaltiot eivät myöskään voi mielestäni säilyttää omaa määritelmäänsä huollettavana olevan henkilön käsitteestä.
41. Unionin tuomioistuin on käsiteltäväkseen saamiensa lukuisten oikeusriitojen yhteydessä korostanut, että kyseinen käsite on unionin oikeuden itsenäinen käsite, jota on sellaisenaan tulkittava yhtenäisesti kaikkien jäsenvaltioiden alueella.
42. Käsitteen merkitys ja laajuus määritellään direktiivissä 2004/38/EY.(15) Unionin tuomioistuimen vahvistaman muotoilun mukaan ”huollettavana olevan” perheenjäsenen asema ”on seurausta sellaisesta tosiasiallisesta tilanteesta, jolle on ominaista se, että unionin kansalainen, joka on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen, tai tämän aviopuoliso vastaa perheenjäsenen aineellisesta tukemisesta”.(16) Tästä oikeuskäytännöstä seuraa, että edellytyksenä on, että ”huollettavana oleva” perheenjäsen ei kotimaassaan vallitsevien taloudellisten ja sosiaalisten olosuhteidensa vuoksi pysty täyttämään välttämättömiä tarpeitaan,(17) toisin sanoen kaikkein perustavanlaatuisimpia tarpeitaan.(18)
43. Minusta ei ole mitään syytä omaksua direktiivin 2003/86 yhteydessä muunlaista määritelmää huollettavana olevan henkilön käsitteestä. ”Huollettavana olevan henkilön” asemaa on annetun määritelmän sanamuotojen vuoksi arvioitava konkreettisesti ja objektiivisesti asianomaisten henkilöiden kansallisuudesta ja siten perheenkokoajan asemasta riippumatta, eli siitä riippumatta, onko hän direktiivillä 2004/38 vahvistettuja oikeuksia nauttiva unionin kansalainen vai direktiivissä 2003/86 säädettyjä oikeuksia nauttiva kolmannen maan kansalainen.
44. Komissio on todennut ohjeissaan, että unionin tuomioistuimen direktiivistä 2004/38 johtamat riippuvuussuhteen määrittämistä koskevat perusteet voivat soveltuvin osin ohjata jäsenvaltioita niissä perusteissa, jotka niiden on itse vahvistettava voidakseen direktiivin 2003/86 4 artiklan 2 kohdan a alakohdan puitteissa arvioida asianomaisen henkilön riippuvuuden luonnetta ja kestoa.(19)
45. Direktiivin 10 artiklan 2 kohdassa säädettyä ”pakolaisen huollettavana” olemista koskevaa edellytystä on siten mielestäni tulkittava siten, että asianomaisen perheenjäsenen on oltava tosiasiallisessa tilanteessa, jolle on ominaista se, että kyseinen pakolainen vastaa tämän perheenjäsenen aineellisesta tukemisesta.
C Toinen kysymys
46. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii saamaan toisella kysymyksellään selvyyden siihen, onko direktiivin 2003/86 10 artiklan 2 kohta esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa sellaisen menettelyn yhteydessä, jossa ei tehdä minkäänlaista yksilökohtaista tarkastelua, pakolaisen veljen tai sisaren perheenyhdistämisoikeuden saamisen edellytykseksi asetetaan se, että tämä ei terveydentilansa vuoksi pysty itse huolehtimaan toimeentulostaan.
47. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii mainitussa säännöksessä tarkoitetun menettelyn kahta olennaista näkökohtaa.
48. Se pyrkii yhtäältä selvittämään, voiko jäsenvaltio mahdollisesti, ja missä laajuudessa, soveltaa rajoitetusti ”pakolaisen huollettavana” olemista koskevaa edellytystä siten, että se kattaa vain yhden erityisen riippuvuuden muodon. Se tiedustelee toisaalta, voiko jäsenvaltio väistää perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen yksilökohtaisen tarkastelun.
1. Direktiivin 2003/86 10 artiklan 2 kohdan soveltamisalan rajoittaminen yhteen erityiseen riippuvuuden muotoon
49. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykset saavat alkunsa siitä, että pääasiassa kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä rajoitetaan direktiivin 2003/86 10 artiklan 2 kohdan henkilöllistä soveltamisalaa, sillä siinä perheenyhdistämisoikeuden ulkopuolelle jätetään pakolaisen perheenjäsenet, jotka ovat tämän huollettavina muista kuin heidän terveydentilansa heikentymiseen liittyvistä syistä, kuten tiettyihin lähtömaan kulttuurisiin näkökohtiin tai vain tunnepitoisiin seikkoihin liittyvistä syistä.
50. Mainitun direktiivin 10 artiklan 2 kohdan erityisyyden vuoksi en kuitenkaan näe periaatteellista estettä sille, että jäsenvaltiolla – joka on päättänyt edistää pakolaisen laajassa mielessä tarkoitettujen perheenjäsenten perheenyhdistämistä, kun taas jotkin muut jäsenvaltiot eivät halua sitä edistää – olisi mahdollisuus rajoittaa mainitun säännöksen soveltamisala erityiseen tilanteeseen tai erityisen riippuvuuden muotoon.
51. Kyseisen säännöksen harkinnanvaraisuuden vuoksi tällaiselle jäsenvaltiolle jää käsittääkseni liikkumavaraa, jota sillä ei ole sitovampien säännösten, kuten mainitun direktiivin 10 artiklan 1 kohdan säännösten, puitteissa. Tämän liikkumavaran perusteella sillä on oltava harkintavaltaa, jota sen on kuitenkin käytettävä tavalla, joka on unionin lainsäätäjän asettamien ehtojen mukainen ja joka ei vahingoita direktiivin 2003/86 tavoitetta eikä sen tehokasta vaikutusta.(20)
52. Pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö on nähdäkseni tältä osin näiden vaatimusten mukainen.
53. Ensinnäkin henkilö, joka ei terveydentilansa vuoksi pysty kotimaassaan itse huolehtimaan toimeentulostaan, on hyvin todennäköisesti tosiasiallisessa tilanteessa, jolle on luonteenomaista se, että perheenkokoaja vastaa hänen aineellisesta tukemisestaan, ja häntä voidaan siten pitää unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettuna ”huollettavana olevana henkilönä”.
54. Toiseksi vaikka tällaisessa lainsäädännössä ”pakolaisen huollettavana” olemista koskevaa edellytystä sovelletaan rajoitetusti, lainsäädäntö ei vahingoita direktiivin 2003/86 tavoitetta eikä kyseisen säännöksen tehokasta vaikutusta. Sillä pyritään näet viime kädessä edistämään kolmansien maiden kansalaisten ja etenkin pakolaisten perheenyhdistämistä, vaikka se ei katakaan kaikkia tilanteita, joissa pakolaisen laajassa mielessä tarkoitetut perheenjäsenet ovat tämän huollettavina.
55. Muistutan jälleen kerran, että direktiivissä 2003/86 jäsenvaltioita ei velvoiteta hyväksymään pakolaisen laajassa mielessä tarkoitettujen perheenjäsenten, jotka ovat tämän huollettavina, jättämiä maahantuloa ja maassaoleskelua koskevia hakemuksia. Jotkin jäsenvaltiot, kuten Ranska tai Belgia, eivät edes ole panneet täytäntöön kyseistä säännöstä.
56. Olen näin ollen vakuuttunut tarpeesta jättää tietynasteista liikkumavaraa niille jäsenvaltioille, joiden mielestä on mahdollista, asianmukaista ja suotavaa edistää perheenyhdistämisoikeuden saajien perheenyhdistämistä rajoitetusti. Jäsenvaltioiden lainsäädännön vertaileva tarkastelu osoittaa, missä määrin jäsenvaltiot osoittavat harkintaa, kun ne pääsääntöisesti asettavat riippuvuussuhteeseen liittyviä rajoituksia pakolaisen laajassa mielessä tarkoitettujen perheenjäsenten perheenyhdistämisoikeudelle.(21) Jos jäsenvaltioita olisi kuitenkin vaadittava soveltamaan ”pakolaisen huollettavana” olemista koskevaa edellytystä laajasti niin, että sen on katettava kaikki lähtömaassa vallitsevat riippuvuuden muodot tai tilanteet, tämä hyvin todennäköisesti saisi kyseiset jäsenvaltiot luopumaan mainitun säännöksen täytäntöönpanosta, vaikka ne pitäisivät sitä mahdollisena perheenyhdistämisoikeuden saajien erityisen ryhmän osalta.
57. Kolmanneksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ei mielestäni ole esteenä sille, että jäsenvaltio voisi pääasian kaltaisessa tilanteessa asettaa riippuvuuden luonteeseen tai syihin liittyvän erityisen vaatimuksen.
58. Viittaan tässä yhteydessä oikeuskäytäntöön, jonka unionin tuomioistuin on esittänyt direktiivin 2004/38 yhteydessä(22) ja etenkin 5.9.2012 annetussa tuomiossa Rahman ym.(23) ja joka on sittemmin vahvistettu 26.3.2019 annetussa tuomiossa SM (lapsen asettaminen algerialaiseen kafala-järjestelyyn).(24)
59. Tuomio Rahman ym.,(25) joka on annettu 5.9.2012, koskee direktiivin 2004/38 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan tulkintaa; tuon kohdan nojalla jäsenvaltioiden on kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti edistettävä unionin kansalaisen sellaisten perheenjäsenten maahanpääsyä ja maassaoleskelua, jotka eivät kuulu ydinperheen määritelmän piiriin, erityisesti jos he ovat mainitun unionin kansalaisen huollettavina.
60. Edellä mainittu säännös eroaa direktiivin 2003/86 10 artiklan 2 kohdasta siinä mielessä, että siinä jäsenvaltioille asetetaan todellinen velvoite toteuttaa riippuvuussuhteessa olevien henkilöiden maahantulon ja maassaoleskelun edistämisen edellyttämiä toimenpiteitä. Velvollisuus on kuitenkin muotoiltu yleiseen sanamuotoon, joka jättää jäsenvaltioille laajan liikkumavaran, jonka laajuutta vielä korostaa nimenomainen viittaus kansalliseen lainsäädäntöön.
61. Unionin tuomioistuin on ottanut huomioon edellä mainitut olosuhteet. Se on todennut, että ”jäsenvaltiot voivat [kyseiseen säännökseen perustuvaa harkintavaltaansa] käyttäessään sisällyttää lainsäädäntöönsä erityisiä vaatimuksia riippuvaisuuden luonteesta ja kestosta”, ja näin ”erityisesti” sen varmistamiseksi, että riippuvaisuussuhde on tosiasiallinen ja ettei sitä ole käytetty väärin.(26) Unionin tuomioistuin on kuitenkin edellyttänyt, että näiden vaatimusten on oltava yhteensopivia direktiivin 2004/38 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa tarkoitettua riippuvuutta koskevien ilmaisujen tavanomaisen merkityksen kanssa ja ettei niillä viedä mainitulta säännökseltä sen tehokasta vaikutusta.(27)
62. Unionin tuomioistuin on siten edellä mainitussa tuomiossa tunnustanut jäsenvaltioiden oikeuden käyttää harkintavaltaansa määrittäessään unionin lainsäätäjän nimenomaisesti säätämän kelpoisuusperusteen (”on oltava huollettavana”) ohella asianomaisen perheenjäsenen riippuvuussuhdetta koskevia erityisiä vaatimuksia, vaikka direktiivissä 2004/38 säädetty oikeus perheenyhdistämiseen mielletäänkin unionin kansalaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden välittömänä seurauksena, minkä perusteella sitä suojataan unionin kansalaisuuden tehokkaalle vaikutukselle mahdollisesti aiheutuvalta vahingolta.(28)
63. Muistuttaisin, että direktiivi 2003/86 ei kuulu unionin kansalaisuutta ja henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevien säännösten vaan maahanmuuttopolitiikan piiriin.(29) Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä todennut, ettei perheenjäsenillä ole subjektiivista oikeutta saada lupaa saapua jäsenvaltioiden alueelle ja että jäsenvaltioilla on direktiivin 2003/86 nojalla tiettyä liikkumavaraa perheenyhdistämistä koskevien hakemusten käsittelyssä, ja ne voivat asettaa ehtoja tämän oikeuden käytölle.(30)
64. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ei siis nähdäkseni ole esteenä sille, että jäsenvaltioille annetaan harkintavaltaa, jonka nojalla ne voivat säätää lainsäädännössään riippuvuuden muotoa tai luonnetta koskevista erityisistä edellytyksistä.
65. Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella olen siten sitä mieltä, että direktiivin 2003/86 10 artiklan 2 kohta ei sinänsä ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa pakolaisen sisaren perheenyhdistämisoikeuden edellytykseksi asetetaan se, että tämä on kyseisen pakolaisen huollettavana, koska ei terveydentilansa vuoksi pysty itse huolehtimaan toimeentulostaan.
66. Kyseisen lainsäädännön on kuitenkin sen täytäntöönpanovaiheessa vastattava tarpeeseen varmistaa hakemuksen tapauskohtainen tarkastelu, mitä onkin syytä tarkastella seuraavaksi.
2. Tarve tarkastella hakemuksia tapauskohtaisesti
67. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuo toisessa kysymyksessään esiin, että hakijan henkilökohtaista elämäntilannetta ei millään lailla tarkastella pääasiassa kyseessä olevan lainsäädännön täytäntöönpanon yhteydessä.
68. Jos tämä pitää paikkansa, on selvää, ettei tällainen lainsäädäntö täytä niitä menettelyvaatimuksia, joita kaikkien jäsenvaltioiden on noudatettava käsitellessään perheenyhdistämistä koskevia hakemuksia direktiivin 2003/86 nojalla, eikä etenkään tämän direktiivin 17 artiklan vaatimuksia.
69. Mainitussa säännöksessä näet edellytetään, että jäsenvaltiot tarkastelevat hakijan henkilökohtaista elämäntilannetta ja käsittelevät hakemuksen yksilöllisten olosuhteiden perusteella.(31)
70. Muistutan, että 4.3.2010 annettuun tuomioon Chakroun(32) johtaneessa asiassa, jossa perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen oli tehnyt kolmannen maan kansalaisen aviopuoliso, unionin tuomioistuin totesi, että direktiivin 2003/86 17 artikla on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa sallitaan, että toimivaltainen kansallinen viranomainen hylkää perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen tutkimatta konkreettisesti hakijan elämäntilannetta. Unionin tuomioistuin korosti mainitussa tuomiossa, että tarpeet saattavat yksilöstä riippuen vaihdella suurestikin, ja piti siten mainitun direktiivin vastaisena kansallista lainsäädäntöä, jossa säädetään huomioon otettavien tulojen vähimmäismäärästä, jonka alittuessa perheenyhdistäminen evättäisiin, siltä osin kuin perheenyhdistämistä koskeva hakemus hylättäisiin ”tutkimatta konkreettisesti kunkin hakijan tilannetta”.(33)
71. Konkreettinen tutkimus on nähdäkseni sitäkin tärkeämpää, kun perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen tekee pakolaisen perheenjäsen. Unionin lainsäätäjä onkin halunnut muistuttaa tästä direktiivin 2003/86 johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa kehottaessaan jäsenvaltioita kiinnittämään ”erityistä huomiota” pakolaisten tilanteeseen niiden syiden vuoksi, jotka ovat pakottaneet heidät pakenemaan kotimaastaan ja estävät heitä viettämästä siellä normaalia perhe-elämää.
72. Erityistä huomiota on kiinnitettävä menettelyn kaikkiin osa-alueisiin.
73. Unionin tuomioistuin on siten todennut direktiivin 2003/86 11 artiklassa tarkoitetun sukulaisuussuhteen osoittamisen yhteydessä, että mainitun direktiivin 17 artiklassa edellytetty yksilökohtainen arviointi edellyttää, että toimivaltainen kansallinen viranomainen ottaa huomioon kaikki merkitykselliset seikat, joita ovat muun muassa sekä kansainvälistä suojaa saavan henkilön että asianomaisen perheenjäsenen ikä, sukupuoli, koulutus, tausta ja yhteiskunnallinen asema, ja että mainittu viranomainen tutkii objektiivisesti lähtömaan olosuhteita ja sen erityisiä kulttuurisia näkökohtia.(34)
74. Yksilökohtainen arviointi on välttämätön tarkasteltaessa mainitun direktiivin 10 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua kyseisen perheenjäsenen pakolaiseen liittävää riippuvuussuhdetta. On näet selvää, että riippuvuutta ja sen seurauksia ei voida arvioida samalla tavalla sen mukaan, koskeeko perheenyhdistäminen kolmannen maan sellaisen kansalaisen perhettä, joka on muuttanut unionin jäsenvaltioon esimerkiksi taloudellisista syistä, vai sellaisen pakolaisen perhettä, joka on joutunut pakenemaan kotimaansa olosuhteita.
75. Direktiivin 2003/86 17 artiklassa vaadittu yksilökohtainen arviointi tarkoittaa siten pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön – jossa toimivaltaista kansallista viranomaista vaaditaan tutkimaan, pystyykö asianomainen perheenjäsen itse vastaamaan toimeentulostaan, kun otetaan huomioon tämän terveydentila – täytäntöönpanon yhteydessä sitä, että arvioinnissa on paitsi otettava huomioon asianomaisen perheenjäsenen terveydellisen haitan luonne ja vakavuus sekä sukulaisuussuhteen ja taloudellisen tai fyysisen riippuvuuden aste myös kiinnitettävä erityistä huomiota kyseisen perheenjäsenen konkreettiseen tilanteeseen tämän kotimaassa sekä niihin erityisiin vaikeuksiin, joita tämä saattaa kohdata sukupuolensa, ikänsä ja yhteiskunnallisen asemansa vuoksi, sekä kyseisen maan taloudellisiin, sosiaalisiin ja terveyttä koskeviin olosuhteisiin.
76. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on myös arvioitava tasapainoisesti ja asianmukaisesti kaikkia asian tosiasiallisia ja merkityksellisiä seikkoja ja otettava huomioon kaikki asiaan liittyvät intressit.(35)
77. Olen siten kaiken edellä esitetyn perusteella sitä mieltä, että direktiivin 2003/86 10 artiklan 2 kohta, kun sitä luetaan yhdessä saman direktiivin 17 artiklan kanssa, ei ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa pakolaisen sisaren perheenyhdistämisoikeuden edellytykseksi asetetaan se, että tämä on kyseisen pakolaisen huollettavana sen vuoksi, ettei hän terveydentilansa vuoksi kykene itse huolehtimaan toimeentulostaan, edellyttäen kuitenkin, että toimivaltainen kansallinen viranomainen tutkii yksilökohtaisesti perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen. Tämän viranomaisen on otettava huomioon kaikki käsiteltävään asiaan liittyvät merkitykselliset seikat, kuten asianomaisen perheenjäsenen terveydellisen haitan luonne ja vakavuus sekä sukulaisuussuhteen ja taloudellisen tai fyysisen riippuvuuden aste, sekä kiinnitettävä erityistä huomiota kyseisen perheenjäsenen konkreettiseen tilanteeseen tämän kotimaassa sekä niihin erityisiin vaikeuksiin, joita tämä saattaa kohdata sukupuolensa, ikänsä ja yhteiskunnallisen asemansa vuoksi, sekä kyseisen maan taloudellisiin, sosiaalisiin ja terveyttä koskeviin olosuhteisiin.
78. Niiden vastausten perusteella, joita ehdotan ensimmäiseen ja toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, minusta ei ole tarpeen vastata ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle esittämään viimeiseen kysymykseen.
V Ratkaisuehdotus
79. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY 10 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että jos jäsenvaltio sallii myös muiden kuin mainitun direktiivin 4 artiklassa tarkoitettujen pakolaisen perheenjäsenten perheenyhdistämisen, tämän jäsenvaltion on noudatettava ”pakolaisen huollettavana” olemista koskevaa edellytystä.
Direktiivin 2003/86 10 artiklan 2 kohdassa säädettyä ”pakolaisen huollettavana” olemista koskevaa edellytystä on tulkittava siten, että asianomaisen perheenjäsenen on oltava tosiasiallisessa tilanteessa, jolle on ominaista se, että kyseinen pakolainen vastaa tämän perheenjäsenen aineellisesta tukemisesta.
2) Direktiivin 2003/86 10 artiklan 2 kohta, kun sitä luetaan yhdessä saman direktiivin 17 artiklan kanssa, ei ole esteenä käsiteltävässä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa pakolaisen sisaren perheenyhdistämisoikeuden saamisen edellytykseksi asetetaan se, että tämä on kyseisen pakolaisen huollettavana sen vuoksi, ettei hän terveydentilansa vuoksi kykene itse huolehtimaan toimeentulostaan, edellyttäen kuitenkin, että toimivaltainen kansallinen viranomainen tutkii yksilökohtaisesti perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen.
Tämän viranomaisen on otettava huomioon kaikki käsiteltävään asiaan liittyvät merkitykselliset seikat, kuten asianomaisen perheenjäsenen terveydellisen haitan luonne ja vakavuus sekä sukulaisuussuhteen ja taloudellisen tai fyysisen riippuvuuden aste, sekä kiinnitettävä erityistä huomiota kyseisen perheenjäsenen konkreettiseen tilanteeseen tämän kotimaassa sekä niihin erityisiin vaikeuksiin, joita tämä saattaa kohdata sukupuolensa, ikänsä ja yhteiskunnallisen asemansa vuoksi, sekä kyseisen maan taloudellisiin, sosiaalisiin ja terveyttä koskeviin olosuhteisiin.