UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
13 päivänä syyskuuta 2018 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Direktiivi 2013/36/EU – 53 artiklan 1 kohta – Kansallisille luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaa harjoittaville viranomaisille kuuluva salassapitovelvollisuus – Luottolaitos, joka on määrätty lopettamaan toimintansa – Luottamuksellisten tietojen ilmaiseminen siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä
Asiassa C-594/16,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 29.9.2016 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 23.11.2016, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Enzo Buccioni
vastaan
Banca d’Italia,
Banca Network Investimenti Spa in liquidazione coatta amministrativan, selvitystilassa,
osallistuessa asian käsittelyyn
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J. L. da Cruz Vilaça (esittelevä tuomari) sekä tuomarit E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger ja F. Biltgen,
julkisasiamies: M. Bobek,
kirjaaja: hallintovirkamies R. Schiano,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 21.3.2018 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Enzo Buccioni, edustajinaan N. Paoletti, A. Mari ja G. Paoletti, avvocati,
– Banca d’Italia, edustajinaan S. Ceci, M. Marcucci ja N. de Giorgi, avvocati,
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan P. Gentili, avvocato dello Stato,
– Portugalin hallitus, asiamiehinään L. Inez Fernandes, M. Figueiredo ja L. Barroso,
– Euroopan komissio, asiamiehinään V. Di Bucci, J. Baquero Cruz, K.-Ph. Wojcik ja A. Steiblyté,
kuultuaan julkisasiamiehen 12.6.2018 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36/EU (EUVL 2013, L 176, s. 338) 53 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain Enzo Buccioni ja Banca d’Italia (jäljempänä BdI) ja jossa on kyse viimeksi mainitun päätöksestä evätä Buccionilta oikeus tutustua tiettyihin Banca Network Investimenti SpA:ta (jäljempänä BNI) koskeviin asiakirjoihin.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3 Direktiivin 2013/36 johdanto-osan 2, 5, 6 ja 15 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2) – – Tämän direktiivin päätavoitteena ja kohteena on sovittaa yhteen kansalliset säännökset, jotka koskevat oikeutta harjoittaa luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten toimintaa, niiden ohjausta ja hallintoa koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä sekä niiden valvontakehystä. – –
– –
(5) Tämän direktiivin tulisi olla olennainen väline sisämarkkinoiden toteuttamisen kannalta sekä luottolaitosten sijoittautumisvapauden että finanssipalvelujen tarjoamisen vapauden näkökulmasta.
(6) Sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi tarvitaan paitsi oikeudellisia sääntöjä myös jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välistä tiivistä ja säännöllistä yhteistyötä sekä kyseisten viranomaisten soveltamien sääntely- ja valvontamenettelyjen merkittävää lähentämistä.
– –
(15) On asianmukaista toteuttaa yhdenmukaistaminen, joka on tarpeellinen ja riittävä varmistamaan toimilupien ja vakavaraisuuteen kohdistuvien valvontajärjestelmien vastavuoroisen tunnustamisen toimilupien myöntämiseksi siten, että on mahdollista myöntää yksi koko unionin alueella virallisesti hyväksytty toimilupa ja soveltaa kotijäsenvaltion toteuttaman vakavaraisuusvalvonnan periaatetta.”
4 Kyseisen direktiivin 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Toimivaltaisten viranomaisten nimeäminen ja niiden valtuudet”, säädetään seuraavaa:
”– –
2. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että toimivaltaiset viranomaiset valvovat laitosten – – toimintaa sen arvioimiseksi, noudatetaanko tämän direktiivin ja [luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 26.6.2013 annetun neuvoston] asetuksen (EU) N:o 575/2013 [EUVL 2013, L 176, s. 1] vaatimuksia.
3. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että asianmukaiset toimenpiteet toteutetaan, jotta toimivaltaiset viranomaiset saavat tarpeelliset tiedot sen arvioimiseksi, noudattavatko laitokset – – 2 kohdassa tarkoitettuja vaatimuksia, ja sen tutkimiseksi, onko kyseisiä vaatimuksia mahdollisesti rikottu.
– –
5. Jäsenvaltioiden on edellytettävä, että laitokset antavat kotijäsenvaltionsa toimivaltaisille viranomaisille kaikki tarpeelliset tiedot sen arvioimiseksi, noudattavatko laitokset tämän direktiivin ja asetuksen (EU) N:o 575/2013 mukaisesti annettuja sääntöjä. Lisäksi jäsenvaltioiden on varmistettava, että laitosten sisäiset valvontamenetelmät sekä hallinnolliset ja kirjanpitomenettelyt mahdollistavat kaikkina aikoina sen tarkastamisen, että laitokset noudattavat näitä sääntöjä.
– –”
5 Mainitun direktiivin 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Yhteistyö Euroopan finanssivalvojien järjestelmän puitteissa”, säädetään seuraavaa:
”Hoitaessaan tehtäviään toimivaltaisten viranomaisten on otettava huomioon valvontavälineiden ja ‑käytäntöjen lähentäminen tämän direktiivin ja asetuksen [N:o 575/2013] nojalla annettujen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten soveltamisessa. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava, että
a) toimivaltaiset viranomaiset tekevät Euroopan finanssivalvojien järjestelmän osapuolina luottamukseen ja täysimääräiseen keskinäiseen kunnioitukseen perustuvaa yhteistyötä varmistaessaan, että ne toimittavat toisilleen ja muille Euroopan finanssivalvojien järjestelmän osapuolille tarkoituksenmukaisia ja luotettavia tietoja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti;
– –”
6 Tämän saman direktiivin 50 artiklan, jonka otsikko on ”Valvontaan liittyvä yhteistyö”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Niiden jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten, joita asia koskee, on toimittava tiiviissä yhteistyössä voidakseen valvoa niiden laitosten toimintaa, jotka harjoittavat liiketoimintaa erityisesti sivuliikkeen kautta, yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa luottolaitosten pääkonttori on. Viranomaisten on toimitettava toisilleen kaikki tällaisten laitosten liikkeenjohtoa ja omistusta koskevat tiedot, jotka ovat omiaan helpottamaan niiden valvontaa ja toimilupien myöntämistä koskevien edellytysten tutkimista sekä kyseisten laitosten valvontaa, erityisesti maksuvalmiuden, vakavaraisuuden, talletussuojan, laajojen vastuiden rajoittamisen, muiden laitoksen aiheuttamaan järjestelmäriskiin mahdollisesti vaikuttavien tekijöiden, hallinto- ja kirjanpitomenettelyjen ja sisäisen tarkastuksen menetelmien suhteen.”
7 Direktiivin 2013/36 53 artiklan, jonka otsikko on ”Salassapitovelvollisuus”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että salassapitovelvollisia ovat kaikki, jotka ovat tai ovat olleet toimivaltaisten viranomaisten palveluksessa ja tilintarkastajina tai asiantuntijoina toimivaltaisten viranomaisten lukuun.
Tällaiset henkilöt, tilintarkastajat tai asiantuntijat saavat ilmaista tehtävissään saamiaan luottamuksellisia tietoja ainoastaan tiivistetysti tai kootusti siten, ettei niistä voida tunnistaa yksittäisiä luottolaitoksia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta rikoslainsäädännön alaan kuuluvien tapausten käsittelyä.
Kuitenkin, jos luottolaitos on asetettu konkurssiin tai tuomioistuin on määrännyt sen lopettamaan toimintansa, voidaan siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä ilmaista luottamuksellisia tietoja, jotka eivät koske kyseessä olevan luottolaitoksen pelastamiseen pyrkiviä kolmansia osapuolia.”
8 Kyseisen direktiivin 54 artikla koskee ”Luottamuksellisten tietojen käyttö[ä]”.
9 Luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille 15.10.2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013 (EUVL 2013, L 287, s. 63) 22 artikla koskee asianmukaista menettelyä Euroopan keskuspankin [EKP] valvontapäätösten tekemiseksi, kun taas kyseisen asetuksen 27 artiklassa on kyse valvontaelimen jäsenille ja valvontatehtäviä hoitavalle EKP:n henkilöstölle ja osallistuvien jäsenvaltioiden lähetetylle henkilöstölle kuuluvasta salassapitovelvollisuudesta ja tietojen vaihdosta EKP:n ja kansallisten tai unionin tason viranomaisten ja elinten kanssa.
Italian oikeus
10 Hallinnollisia menettelyjä ja oikeutta tutustua hallinnollisiin asiakirjoihin koskevista uusista säännöksistä 7.8.1990 annetun lain nro 241 (Legge n. 241 – recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), sellaisena kuin se on muutettuna, 22 §:n, jonka otsikko on ”Tiedonsaantiin sovellettavat määritelmät ja periaatteet”, 2 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”2. Yleisen edun mukaisten tärkeiden tavoitteidensa vuoksi oikeus saada tutustua hallinnollisiin asiakirjoihin on hallintoviranomaisten toiminnan yleinen periaate, jolla pyritään edistämään osallistumista ja varmistamaan tällaisen toiminnan puolueettomuus ja läpinäkyvyys.
3. Kaikki hallinnolliset asiakirjat on annettava tutustuttaviksi 24 §:n 1, 2, 3, 5 ja 6 momentissa tarkoitettuja asiakirjoja lukuun ottamatta.”
11 Kyseisen lain, sellaisena kuin se on muutettuna, 24 §:ssä, jonka otsikko on ”Tutustumisoikeutta koskevat poikkeukset”, säädetään seuraavaa:
”1. Tutustumisoikeutta ei anneta,
a) kun kyseessä ovat 24.10.1977 annetussa laissa nro 801, sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna, tarkoitetut valtiosalaisuuden piiriin kuuluvat asiakirjat tai tapauksissa, joissa on kyse laissa tai 6 momentissa tarkoitetussa hallituksen määräyksessä nimenomaisesti säädetystä tai tämän pykälän 2 momentissa tarkoitetun hallintoviranomaisen nimenomaisesti määräämästä salassapidosta tai julkistamiskiellosta;
– –
3. Sellaisia asiakirjoihin tutustumista koskevia hakemuksia ei hyväksytä, joilla pyritään valvomaan yleisesti hallintoviranomaisen toimintaa.
– –
7. Hakijoille on kuitenkin annettava hallinnolliset asiakirjat tutustuttaviksi, jos näiden asiakirjojen tunteminen on välttämätöntä hakijan omien oikeudellisten intressien turvaamiseksi tai puolustamiseksi. – –”
12 Pankki- ja luottotoimintaa koskevien lakien koonnosta koskevan 1.9.1993 annetun asetuksen nro 385 (decreto legislativo n. 385 – recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), sellaisena kuin se on muutettuna, 7 §:n, jonka otsikko on ”Virkasalaisuus ja yhteistyö viranomaisten välillä”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kaikki [BdI:n] hallussa sen valvontatehtävien vuoksi oleva tieto kuuluu virkasalaisuuden piiriin myös suhteessa hallintoviranomaiseen, lukuun ottamatta valtiovarainministeriä, joka toimii CICR:n [Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (ministeriöiden välinen luotto- ja talletuskomitea)] puheenjohtajana. Virkasalaisuuteen ei voi vedota oikeusviranomaisia vastaan, jos pyydetyt tiedot ovat välttämättömiä rikosoikeudellisesti rangaistavia tekoja koskevaa alustavaa tutkintaa tai seuraamusmenettelyä varten.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
13 Kuten unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista asiakirjoista ilmenee, Buccioni on ollut vuodesta 2004 alkaen BNI-luottolaitoksessa avatun käyttötilin haltija. Kyseisen tilin saldo oli 5.8.2012 181 325,31 euroa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kun kyseinen laitos määrättiin lopettamaan toimintansa, Fondo interbancario di tutela dei depositi (pankkien välinen talletussuojajärjestelmä) palautti mainitulle tallettajalle vain 100 000 euroa.
14 Buccionin mukaan on olemassa tosiseikkoja, jotka voivat johtaa siihen, että sekä BdI että BNI ovat vastuussa aiheutuneista taloudellisista tappioista. Saadakseen lisätietoja sen arvioimiseksi, onko tuomioistuimessa tarkoituksenmukaista nostaa kanne, Buccioni pyysi 3.4.2015 BdI:tä ilmaisemaan useat BNI:n valvontaan liittyvät asiakirjat.
15 BdI hylkäsi kyseisen pyynnön osittain 20.5.2015 tehdyllä päätöksellä etenkin sillä perusteella, että tietyt asiakirjat, joiden ilmaisemista oli pyydetty, sisälsivät sille kuuluvan salassapitovelvollisuuden piirissä olevia luottamuksellisia tietoja ja että mainittu pyyntö ei ollut riittävän täsmällinen tai että se koski asiakirjoja, joilla ei ollut merkitystä hakijalle.
16 Buccioni nosti Tribunale amministrativo regionale del Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) kanteen, jossa vaadittiin kyseisen päätöksen kumoamista. Mainittu tuomioistuin hylkäsi kanteen 2.12.2015 antamallaan tuomiolla.
17 Buccioni valitti kyseisestä tuomiosta Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia). Hän väittää tältä osin erityisesti, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on soveltanut virheellisesti direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohtaa siltä osin kuin BdI:lle kuuluvaa salassapitovelvollisuutta ei voitu enää soveltaa, koska BNI oli määrätty lopettamaan toimintaansa. BdI väittää sitä vastoin, että mainitun säännöksen mukaan luottamuksellisten tietojen ilmaiseminen sellaisen luottolaitoksen osalta, joka on määrätty lopettamaan toimintansa, edellyttää, että hakija on pannut ensin vireille siviili- tai kauppaoikeudellisen menettelyn.
18 Tässä tilanteessa Consiglio di Stato päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko avoimuusperiaate, joka ilmaistaan selkeästi SEUT 15 artiklassa yleisenä, pakottavana tavoitteena, mikäli se ymmärretään niin, että kyseistä periaatetta voidaan säännellä kyseisen artiklan 3 kohdassa mainituilla oikeuslähteillä tai vastaavilla, joiden sisältö saattaa ilmentää erittäin laajaa harkintavaltaa, jolta puuttuu oikeusperusta, joka muodostuu unionin oikeuden ylemmänasteisesta lähteestä, jossa ennalta vahvistetaan vähimmäisperusteet, joihin ei ole mitään poikkeusta, esteenä luottolaitosten valvontatehtäviä koskevan unionin säännöstön alalla tehdylle jopa siinä määrin suppealle samanlaiselle tulkinnalle, että itse avoimuusperiaate menettää merkityksensä sellaisessakin tapauksessa, jossa tutustumista koskeva intressi liittyy hakijan olennaisiin etuihin, jotka ovat selvästi samansuuntaiset kuin ne, joiden vuoksi alan rajoituksiin on tehty myönteisiä poikkeuksia?
2) Eikö edellisen johdosta – – asetuksen (EU) N:o 1024/2013 22 artiklan 2 kohtaa ja 27 artiklan 1 kohtaa ole tulkittava yleisinä tapauksina, joissa voidaan poiketa siitä, ettei asiakirjoihin voida tutustua, ja onko niitä pikemminkin pidettävä säännöksinä, joita on tulkittava SEUT 15 artiklan laajempien tavoitteiden perusteella ja ne siten perustuvat unionin oikeuden yleiseen normatiiviseen periaatteeseen, jonka mukaan silloin, kun luottoalan vaatimukset ja taakanjakoon osallistumaan joutuneen tallettajan perustavanlaatuiset edut tasapainotetaan järkevästi ja oikeasuhteisesti, tutustumisoikeutta ei voida rajoittaa organisatoriselta luonteeltaan ja toimivallaltaan Euroopan keskuspankkia vastaavan valvontaviranomaisen toteamien olosuhteiden perusteella?
3) Onko näin ollen katsottava, ottaen huomioon direktiivin 2013/36 53 artikla ja kansallisen lainsäädännön kyseisen säännöksen kanssa yhteensopivat säännökset, ettei kyseinen säännös ole sovitettavissa yhteen [ensimmäisessä kysymyksessä] mainittujen muiden Euroopan unionin oikeuden oikeussääntöjen ja periaatteiden kokonaisuuden kanssa siten, että tutustumisoikeus voidaan myöntää, kun sitä haetaan sen jälkeen, kun pankkilaitoksen toiminnan hallinnollinen lopettamismenettely on aloitettu, paitsi siinä tapauksessa, ettei hakija esitä tutustumispyyntöä yksinomaan pankkilaitoksen toiminnan hallinnollisessa lopettamismenettelyssä vaarantuneiden taloudellisten etujen turvaamiseksi tosiasiallisesti vireille pannun siviili- tai kauppaoikeudellisen menettelyn puitteissa, vaan myös siinä tapauksessa, että hakija juuri varmistaakseen etukäteen, voidaanko tällainen siviili- tai kauppaoikeudellinen menettely käytännössä panna vireille, esittää tällaisen pyynnön oikeusviranomaiselle, jolle valtio on antanut tehtäväksi turvata tutustumisoikeuden ja avoimuuden nimenomaan puolustautumis- ja kanneoikeuden täysimääräiseksi suojaamiseksi, erityisesti mikäli kyseessä on sellaisen tallettajan pyyntö, joka on jo kärsinyt taakanjaon vaikutuksista siksi, että luottolaitos, jonne asianomainen oli tallettanut varansa, on maksukyvyttömyysmenettelyssä?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
19 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ennakkoratkaisukysymyksillään, jotka on tutkittava yhdessä, lähinnä, onko direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä sekä SEUT 15 artiklan että asetuksen N:o 1024/2013 22 artiklan 2 kohdan ja 27 artiklan 1 kohdan kanssa, tulkittava siten, että se on esteenä sille, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset ilmaisevat luottamuksellisia tietoja henkilölle, joka esittää tätä koskevan pyynnön voidakseen panna vireille siviili- tai kauppaoikeudellisen menettelyn sellaisten taloudellisten etujen turvaamiseksi, joita väitetään loukatun, koska luottolaitos on määrätty lopettamaan toimintansa.
20 Siltä osin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa sekä SEUT 15 artiklaan että asetuksen N:o 1024/2013 22 artiklan 2 kohtaan ja 27 artiklan 1 kohtaan, on huomautettava, että näiden oikeussääntöjen, joiden sanamuodosta ilmenee selkeästi, ettei niitä ole osoitettu jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille (ks. vastaavasti tuomio 18.7.2017, komissio v. Breyer, C‑213/15 P, EU:C:2017:563, 51 ja 52 kohta), tulkinnalla ei ole merkitystä pääasiassa, joka koskee pyyntöä saada tutustua BdI:n hallussa oleviin asiakirjoihin.
21 Esitettyihin kysymyksiin vastaamiseksi on aluksi huomautettava, että direktiivin 2013/36 johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ilmenee, että kyseisellä direktiivillä pyritään pääasiallisesti sovittamaan yhteen kansalliset säännökset, jotka koskevat oikeutta harjoittaa luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten toimintaa, niiden ohjausta ja hallintoa koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä sekä niiden valvontakehystä.
22 Kuten direktiivin 2013/36 johdanto-osan viidennessä ja kuudennessa perustelukappaleessa todetaan, kyseisen direktiivin olisi oltava olennainen väline luottolaitosten alan sisämarkkinoiden toteuttamisen kannalta, ja sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi tarvitaan paitsi oikeudellisia sääntöjä myös toimivaltaisten viranomaisten välistä tiivistä ja säännöllistä yhteistyötä sekä kyseisten viranomaisten soveltamien sääntely- ja valvontamenettelyjen merkittävää lähentämistä.
23 Saman direktiivin johdanto-osan 15 perustelukappaleesta ilmenee vielä, että sillä pyritään yhdenmukaistamiseen, joka on tarpeellinen ja riittävä varmistamaan toimilupien ja vakavaraisuuteen kohdistuvien valvontajärjestelmien vastavuoroisen tunnustamisen siten, että on mahdollista myöntää yksi koko unionin alueella virallisesti hyväksytty toimilupa ja soveltaa kotijäsenvaltion toteuttaman vakavaraisuusvalvonnan periaatetta.
24 Direktiivin 2013/36 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään tätä varten, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että toimivaltaiset viranomaiset valvovat luottolaitosten toimintaa sen arvioimiseksi, noudatetaanko kyseisen direktiivin vaatimuksia, ja että asianmukaiset toimenpiteet toteutetaan, jotta toimivaltaiset viranomaiset saavat tarpeelliset tiedot sen arvioimiseksi, noudattavatko mainitut laitokset näitä vaatimuksia. Kyseisen 4 artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on muun muassa edellytettävä, että luottolaitokset antavat kotijäsenvaltionsa toimivaltaisille viranomaisille kaikki tarpeelliset tiedot sen arvioimiseksi, noudattavatko kyseiset laitokset direktiivin 2013/36 mukaisesti annettuja sääntöjä.
25 Kyseisen direktiivin 6 artiklan a alakohdassa säädetään lisäksi, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että toimivaltaiset viranomaiset tekevät luottamukseen ja täysimääräiseen keskinäiseen kunnioitukseen perustuvaa yhteistyötä varmistaessaan, että ne toimittavat toisilleen ja muille Euroopan finanssivalvojien järjestelmän osapuolille tarkoituksenmukaisia ja luotettavia tietoja SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti.
26 Mainitun direktiivin 50 artiklan 1 kohdan mukaan niiden jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten, joita asia koskee, on toimittava tiiviissä yhteistyössä voidakseen valvoa niiden luottolaitosten toimintaa, jotka harjoittavat liiketoimintaa erityisesti sivuliikkeen kautta, yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa luottolaitosten pääkonttori on. Viranomaisten on toimitettava toisilleen kaikki tällaisten laitosten liikkeenjohtoa ja omistusta koskevat tiedot, jotka ovat omiaan helpottamaan niiden valvontaa ja toimilupien myöntämistä koskevien edellytysten tutkimista sekä kyseisten laitosten valvontaa, erityisesti maksuvalmiuden, vakavaraisuuden, talletussuojan, laajojen vastuiden rajoittamisen, muiden laitoksen aiheuttamaan järjestelmäriskiin mahdollisesti vaikuttavien tekijöiden, hallinto- ja kirjanpitomenettelyjen ja sisäisen tarkastuksen menetelmien suhteen.
27 Edellä olevissa kohdissa tiivistetysti esitetyn luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaa koskevan järjestelmän, jonka unionin lainsäätäjä on ottanut käyttöön direktiivin 2013/36 antamalla ja joka perustuu jäsenvaltiossa suoritettavaan valvontaan ja eri jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten väliseen tietojenvaihtoon, tehokas täytäntöönpano edellyttää, että sekä valvonnan kohteena olevat luottolaitokset että toimivaltaiset viranomaiset voivat olla varmoja, että toimitetut luottamukselliset tiedot lähtökohtaisesti pysyvät luottamuksellisina (ks. analogisesti tuomio 19.6.2018, Baumeister, C-15/16, EU:C:2018:464, 31 kohta).
28 Tällaisen luottamuksen puuttuminen voisi näet johtaa siihen, että vakavaraisuusvalvontaa varten tarvittavien luottamuksellisten tietojen toimiva vaihto vaarantuisi (ks. analogisesti tuomio 19.6.2018, Baumeister, C-15/16, EU:C:2018:464, 32 kohta).
29 Direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdassa ei siis aseteta pääsäännöksi salassapitovelvollisuutta pelkästään niiden luottolaitosten, joita asia suoraan koskee, erityisten etujen vaan myös erityisesti unionin rahoitusjärjestelmän vakauteen liittyvän yleisen edun suojaamiseksi (ks. analogisesti tuomio 19.6.2018, Baumeister, C-15/16, EU:C:2018:464, 33 kohta).
30 Lopuksi ne erityistapaukset, joissa yleinen toimivaltaisten viranomaisten hallussa olevien luottamuksellisten tietojen ilmaisemista koskevan kiellon periaate, josta säädetään direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdassa, ei poikkeuksellisesti ole esteenä kyseisten tietojen toimittamiselle tai käyttämiselle, on lueteltu tyhjentävästi kyseisessä direktiivissä (ks. analogisesti tuomio 19.6.2018, Baumeister, C-15/16, EU:C:2018:464, 38 kohta).
31 Nyt käsiteltävässä tapauksessa on huomautettava, että direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetään, että ”jos luottolaitos on asetettu konkurssiin tai tuomioistuin on määrännyt sen lopettamaan toimintansa, voidaan siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä ilmaista luottamuksellisia tietoja, jotka eivät koske kyseessä olevan luottolaitoksen pelastamiseen pyrkiviä kolmansia osapuolia”.
32 Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 79–81 kohdassa huomauttanut, unionin lainsäätäjä halusi kyseisellä säännöksellä sallia sen, että toimivaltainen viranomainen ilmaisee pelkästään henkilöille, joita luottolaitoksen konkurssiin asettaminen tai sen toiminnan lopettamisesta määrääminen koskee suoraan, luottamuksellisia tietoja, jotka eivät koske kyseessä olevan luottolaitoksen pelastamiseen pyrkiviä kolmansia osapuolia, kyseisten tietojen käyttämiseksi siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä toimivaltaisten tuomioistuinten valvonnassa.
33 Kun otetaan huomioon kaikki edellä esitetyt seikat, direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdan kolmannesta alakohdasta ja siitä asiayhteydestä, johon kyseinen säännös kuuluu, sekä mainittuun direktiiviin sisältyvien, salassapitovelvollisuutta koskevien sääntöjen tavoitteista ei voida kuitenkaan päätellä, että sellaista luottolaitosta koskevat luottamukselliset tiedot, joka on julistettu konkurssiin tai jonka toiminta on määrätty lopetettavaksi, voidaan ilmaista vain jo vireille pantujen siviili- tai kauppaoikeudellisten menettelyjen yhteydessä.
34 Pääasiassa käsiteltävän kaltaisessa tapauksessa näiden tietojen ilmaisemisella menettelyssä, joka on kansallisen oikeuden mukaan hallinnollinen, voidaan taata jo ennen kuin siviili- tai kauppaoikeudellinen menettely on käynnistetty tämän tuomion 32 kohdassa mainitut vaatimukset ja siis direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohdassa vahvistetun salassapitovelvollisuuden tehokas vaikutus.
35 Hyvän oikeudenkäytön vaatimusten täyttyminen vaarantuisi tässä yhteydessä, jos hakijan olisi pakko panna vireille siviili- tai kauppaoikeudellinen menettely saadakseen oikeuden tutustua toimivaltaisten viranomaisten hallussa oleviin luottamuksellisiin tietoihin.
36 Kyseistä tulkintaa ei myöskään kyseenalaisteta 12.11.2014 annetun tuomion Altmann ym. (C-140/13, EU:C:2014:2362) 39 kohtaan sisältyvillä seikoilla, joiden mukaan kyseisen tuomioon johtaneessa asiassa kyseessä ollut oikeusriita ei kuulunut sellaisten henkilöiden vireille panemien siviili- tai kauppaoikeudellisten menettelyjen piiriin, jotka olivat pyytäneet oikeutta tutustua luottamuksellisiin tietoihin, jotka koskivat likvidaatiomenettelyyn asetettua sijoituspalveluyritystä. Unionin tuomioistuinta ei näet 12.11.2014 annetussa tuomiossa Altmann ym. (C-140/13, EU:C:2014:2362) pyydetty vastaamaan kysymykseen, joka on nyt vireillä olevan oikeudenkäynnin kohteena, koska kyseinen tuomio koski rahoitusvälineiden markkinoista sekä neuvoston direktiivien 85/611/ETY ja 93/6/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/EY muuttamisesta ja neuvoston direktiivin 93/22/ETY kumoamisesta 21.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/39/EY (EUVL 2004, L 145, s. 1) tulkintaa asiayhteydessä, jossa tosiasiallinen ja menettelyllinen tilanne kansallisella tasolla oli erilainen kuin pääasiassa kyseessä oleva tilanne. Mainitusta 39 kohdasta ei siis ole mahdollista johtaa ohjetta siitä, miten direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohtaa on tulkittava nyt käsiteltävän kaltaisessa tapauksessa, kuten julkisasiamies on huomauttanut lähinnä ratkaisuehdotuksensa 50 ja 52 kohdassa.
37 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivissä 2013/36 säädettyjä poikkeuksia luottamuksellisten tietojen ilmaisemista koskevaan yleiseen kieltoon on kuitenkin tulkittava suppeasti (ks. vastaavasti tuomio 22.4.2010, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, C-346/08, EU:C:2010:213, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38 On siis katsottava, että mahdollisuus olla soveltamatta salassapitovelvollisuutta mainitun direktiivin 53 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan nojalla edellyttää, että ilmaisemista koskeva pyyntö koskee tietoja, joiden osalta hakija esittää sellaisia täsmällisiä ja yhtäpitäviä seikkoja, joiden nojalla on uskottavaa, että kyseiset tiedot ovat merkityksellisiä sellaista vireillä olevaa tai vireille pantavaa siviili- tai kauppaoikeudellisesta menettelyä varten, jonka kohde hakijan on yksilöitävä konkreettisesti ja jonka ulkopuolella kyseessä olevia tietoja ei saa käyttää.
39 Toimivaltaisten viranomaisten ja tuomioistuimien on joka tapauksessa punnittava hakijan etua saada käyttöönsä kyseessä olevat tiedot ja niitä etuja, jotka liittyvät näiden samojen salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvien tietojen luottamuksellisuuden säilyttämiseen, ennen kuin kukin tutustuttavaksi pyydetty luottamuksellinen tieto ilmaistaan (ks. vastaavasti tuomio 14.2.2008, Varec, C-450/06, EU:C:2008:91, 51 ja 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40 Edellä esitetyn perusteella kysymyksiin on vastattava, että direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä sille, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset ilmaisevat luottamuksellisia tietoja henkilölle, joka on esittänyt tätä koskevan pyynnön voidakseen panna vireille siviili- tai kauppaoikeudellisen menettelyn sellaisten taloudellisten etujen turvaamiseksi, joita väitetään loukatun, koska luottolaitos on määrätty lopettamaan toimintansa. Ilmaisemista koskevan pyynnön on kuitenkin koskettava tietoja, joiden osalta hakija esittää täsmällisiä ja yhtäpitäviä seikkoja, joiden nojalla on uskottava, että kyseiset tiedot ovat merkityksellisiä sellaista siviili- tai kauppaoikeudellisesta menettelyä varten, jonka kohde hakijan on yksilöitävä konkreettisesti ja jonka ulkopuolella kyseessä olevia tietoja ei saa käyttää. Toimivaltaisten viranomaisten ja tuomioistuimien on punnittava hakijan etua saada käyttöönsä kyseessä olevat tiedot ja niitä etuja, jotka liittyvät salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvien tietojen luottamuksellisuuden säilyttämiseen, ennen kuin kukin tutustuttavaksi pyydetty luottamuksellinen tieto ilmaistaan.
Oikeudenkäyntikulut
41 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36 53 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä sille, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset ilmaisevat luottamuksellisia tietoja henkilölle, joka on esittänyt tätä koskevan pyynnön voidakseen panna vireille siviili- tai kauppaoikeudellisen menettelyn sellaisten taloudellisten etujen turvaamiseksi, joita väitetään loukatun, koska luottolaitos on määrätty lopettamaan toimintansa. Ilmaisemista koskevan pyynnön on kuitenkin koskettava tietoja, joiden osalta hakija esittää täsmällisiä ja yhtäpitäviä seikkoja, joiden nojalla on uskottavaa, että kyseiset tiedot ovat merkityksellisiä sellaista siviili- tai kauppaoikeudellisesta menettelyä varten, jonka kohde hakijan on yksilöitävä konkreettisesti ja jonka ulkopuolella kyseessä olevia tietoja ei saa käyttää. Toimivaltaisten viranomaisten ja tuomioistuimien on punnittava hakijan etua saada käyttöönsä kyseessä olevat tiedot ja niitä etuja, jotka liittyvät salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvien tietojen luottamuksellisuuden säilyttämiseen, ennen kuin kukin tutustuttavaksi pyydetty luottamuksellinen tieto ilmaistaan.
Allekirjoitukset