STANOWISKO RZECZNIKA GENERALNEGO
JÁNA MAZÁKA
przedstawione w dniu 10 listopada 2009 r.(1)
Sprawa C‑357/09 PPU
Kadzoev
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Administrativen Sad Sofia‑grad (Bułgaria)]
Pilny tryb prejudycjalny – Wizy, azyl, imigracja i inne polityki związane ze swobodnym przepływem osób – Tytuł IV traktatu WE – Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Termin na transpozycję – Skutki – Wykładnia art. 15 ust. 4–6 dyrektywy – Okres zastosowania środka detencyjnego – Wzięcie pod uwagę okresu, podczas którego wykonanie decyzji o wydaleniu było zawieszone – Brak rozsądnych perspektyw wydalenia i wyczerpanie możliwości przedłużenia okresu zastosowania środka detencyjnego
I – Wstęp
1. W drodze niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, który Trybunał, na wniosek sądu krajowego, postanowił skierować do rozpoznania w przewidzianym w art. 23a statutu pilnym trybie prejudycjalnym, Administrativen Sad Sofia‑grad (sąd administracyjny w Sofii, Bułgaria) zwrócił się na podstawie art. 68 ust. 1 WE w związku z art. 234 WE z czterema pytaniami dotyczącymi wykładni art. 15 ust. 4–6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (zwanej dalej „dyrektywą 2008/115” lub „dyrektywą”)(2).
2. Za pomocą tych pytań i zawartych w nich pytań dodatkowych sąd krajowy pyta Trybunał zasadniczo o zastosowanie do niniejszego przypadku przepisu art. 15 dyrektywy, dotyczącego maksymalnego okresu zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia oraz sposobu obliczania okresów przewidzianych w tym względzie, przy wzięciu pod uwagę okoliczności sprawy zawisłej przed sądem krajowym. Pyta on ponadto Trybunał o to, w jakich warunkach można uważać, iż brak jest rozsądnych możliwości wydalenia oraz w jakich okolicznościach środek detencyjny może zostać utrzymany w mocy w sytuacji braku rozsądnych perspektyw wydalenia i po wyczerpaniu możliwości przedłużenia okresu zastosowania środka detencyjnego.
3. Pytania te powstały w ramach postępowania, w którym sąd krajowy ma za zadanie orzec z urzędu w ostatniej instancji w przedmiocie zgodności z prawem i co za tym idzie utrzymania w mocy wobec Saida Shamilovicha Kadzoeva środka detencyjnego w specjalnym ośrodku pobytu [tymczasowego] dla cudzoziemców w pobliżu miasta Sofia.
4. Należy zauważyć, że wprowadzenie przepisów dotyczących maksymalnego okresu zastosowania środka detencyjnego należało do najbardziej dyskutowanych kwestii podczas przyjmowania dyrektywy 2008/115 z uwagi na poważne różnice, które w tym względzie występowały – i nadal w pewnym stopniu występują – pomiędzy przepisami i praktykami poszczególnych państw członkowskich.
5. Znaczenie niniejszego postępowania prejudycjalnego wykracza zatem poza zakres rozpatrywanego przypadku z uwagi na to, że Trybunał został po raz pierwszy wezwany do wyjaśnienia określonych kwestii dotyczących wykonania art. 15 dyrektywy. Wpisuje się ono w ramy trwałego i delikatnego procesu mającego na celu pogodzenie, z jednej strony, niekwestionowanego i uznanego przez Europejski Trybunał Praw Człowieka prawa państw do kontrolowania wjazdu i pobytu cudzoziemców na ich terytorium(3) i ich uzasadnionych interesów w skutecznym przeciwdziałaniu nadużyciom prawa w dziedzinie imigracji i azylu z, z drugiej strony, wymogami państwa prawa i stopniem ochrony przysługującej migrującym jednostkom na podstawie prawa międzynarodowego, prawa wspólnotowego i w szczególności praw człowieka i podstawowych swobód.
II – Ramy prawne
A – Dyrektywa 2008/115
6. Artykuł 15 dyrektywy 2008/115 znajdujący się w rozdziale dotyczącym środków detencyjnych w celu wydalenia brzmi następująco:
„1. O ile w danej sprawie nie mogą zostać zastosowane wystarczające, lecz mniej represyjne środki, państwa członkowskie mogą umieścić w ośrodku detencyjnym obywatela państwa trzeciego podlegającego procedurze powrotu tylko w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia, w szczególności jeżeli:
a) istnieje ryzyko ucieczki, lub
b) dany obywatel państwa trzeciego unika lub utrudnia przygotowania do powrotu lub proces wydalenia.
Jakikolwiek środek detencyjny stosowany jest przez możliwie najkrótszy okres czasu i tylko dopóki trwają przygotowania do wydalenia oraz podlega wykonaniu z należytą starannością.
[…]
3. W każdym przypadku środek detencyjny podlega kontroli w rozsądnych odstępach czasu na wniosek danego obywatela państwa trzeciego lub z urzędu. W przypadku przedłużonych okresów pobytu w ośrodku detencyjnym kontrole podlegają nadzorowi ze strony organu sądowego.
4. Przesłanki zastosowania środka detencyjnego ustają, a dana osoba zostaje niezwłocznie zwolniona, jeżeli okaże się, że nie ma już rozsądnych perspektyw jej wydalenia ze względów natury prawnej lub innych, lub że warunki określone w ust. 1 nie są już spełniane.
5. Środek detencyjny jest utrzymany [w mocy] dopóki nie zostaną spełnione warunki określone w ust. 1 i jest to konieczne do zapewnienia skutecznego wydalenia. Każde państwo członkowskie określa maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego, który nie może przekroczyć sześciu miesięcy.
6. Państwa członkowskie nie mogą przedłużać okresu, o którym mowa w ust. 5, z wyjątkiem przedłużenia na ograniczony okres czasu nieprzekraczający kolejnych dwunastu miesięcy zgodnie z prawem krajowym, jeżeli pomimo wszelkich rozsądnych starań wydalenie może potrwać dłużej ze względu na:
a) brak współpracy ze strony danego obywatela państwa trzeciego, lub
b) opóźnienia w uzyskiwaniu niezbędnej dokumentacji od państw trzecich”.
7. Zgodnie z art. 20 dyrektywy państwa członkowskie wprowadzają w życie niezbędne do zastosowania się do dyrektywy przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne najpóźniej do dnia 24 grudnia 2010 r.
B – Mające zastosowanie prawo krajowe
8. W dniu 15 maja 2009 r. Bułgaria dokonała transpozycji art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 do prawa krajowego poprzez wprowadzenie zmian(4) do ustawy prawo o cudzoziemcach w Republice Bułgarii (zwanej dalej „prawem o cudzoziemcach”). Sąd krajowy zwraca jednak uwagę, że art. 15 ust. 4 nie został transponowany do prawa bułgarskiego.
9. Zgodnie z art. 44 ust. 6 prawa o cudzoziemcach, jeśli administracyjny środek przymusu nie może zostać zastosowany wobec cudzoziemca ze względu na brak ustalenia jego tożsamości lub istnienie oczywistego ryzyka dysymulacji, organ, który podjął taki środek, może zarządzić umieszczenie cudzoziemca w ośrodku pobytu tymczasowego dla cudzoziemców w celu organizacji doprowadzenia go do granicy Republiki Bułgarii lub jego wydalenia.
10. Przed transpozycją dyrektywy w drodze wprowadzenia zmian do prawa o cudzoziemcach w dniu 15 maja 2009 r. okres umieszczenia w ośrodku detencyjnym nie podlegał jakimkolwiek ograniczeniom.
11. Obecnie, zgodnie z art. 44 ust. 8 rzeczonej ustawy, „[p]obyt w ośrodku trwa tak długo, jak długo istnieją okoliczności, o których mowa w ust. 6, ale nie dłużej niż 6 miesięcy. W drodze wyjątku, jeśli osoba, o którą chodzi, odmawia współpracy z właściwymi organami, występują opóźnienia w otrzymaniu dokumentów niezbędnych do celów doprowadzenia do granicy lub wydalenia, lub dana osoba stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego, okres pobytu może zostać przedłużony o okres nie dłuższy niż 12 miesięcy”.
12. Artykuł 46a ust. 3–5 prawa o cudzoziemcach stanowi:
„3) Co 6 miesięcy kierownik ośrodka pobytu tymczasowego dla cudzoziemców sporządza listę cudzoziemców przebywających tam przez okres ponad 6 miesięcy ze względu na przeszkody związane z opuszczeniem przez nich terytorium [państwowego]. Lista ta zostaje przesłana sądowi administracyjnemu właściwemu dla miejsca, w którym znajduje się dany ośrodek.
4) Po upływie każdych 6 miesięcy pobytu w ośrodku pobytu tymczasowego sąd orzeka z urzędu na posiedzeniu niejawnym w przedmiocie przedłużenia pobytu, jego zakończenia lub zastąpienia go [innym środkiem]. Orzeczenie sądu nie podlega zaskarżeniu.
5) Jeśli sąd stwierdzi nieważność zaskarżonej decyzji o umieszczeniu w ośrodku lub nakaże uwolnienie cudzoziemca, cudzoziemiec ten zostaje natychmiastowo wypuszczony na wolność przez ośrodek pobytu tymczasowego”.
III – Okoliczności faktyczne sprawy i pytania prejudycjalne
13. Podstawowe okoliczności faktyczne sporu można, w zakresie w jakim mają one znaczenie dla niniejszej sprawy, streścić następująco:
14. W dniu 21 października 2006 r. S. Kadzoev został zatrzymany w pobliżu granicy z Turcją przez bułgarskie służby porządkowe. Podczas zatrzymania nie posiadał on dokumentu tożsamości i przedstawił się jako Said Shamilovich Huchbarov, urodzony w dniu 11 lutego 1979 r. w Groznym, w Republice Czeczeńskiej. Przy zatrzymaniu oznajmił, iż pragnie, aby konsulat rosyjski nie został poinformowany o jego zatrzymaniu. Później przyznał, że używał fałszywej tożsamości, gdyż jego prawdziwe nazwisko brzmi Kadzoev, i przedstawił akt urodzenia, z którego wynikało, że urodził się w dniu 11 lutego 1979 r. w Moskwie, w Związku Radzieckim, jego ojciec, Shamil Kadzoev, był narodowości czeczeńskiej, a matka, Loli Elihvari, narodowości gruzińskiej.
15. W dniu 22 października 2006 r. podjęto wobec niego decyzję nr 3469 o „przymusowym umieszczeniu”. Na podstawie tej decyzji S. Kadzoev został umieszczony w ośrodku detencyjnym w Liubimets, w regionie Ełhowo, gdzie został zatrzymany do dnia 3 listopada 2006 r. Decyzjami z tego samego dnia zastosowano wobec niego również administracyjne środki przymusu w postaci „przymusowego doprowadzenia do granicy” i „zakazu wjazdu na terytorium państwa”.
16. Na podstawie decyzji nr 3583 z dnia 1 listopada 2006 r. o przymusowym umieszczeniu S. Kadzoev został umieszczony, w oczekiwaniu na wykonanie zarządzonego wobec niego administracyjnego środka przymusu w postaci doprowadzenia do granicy, w specjalnym ośrodku pobytu tymczasowego dla cudzoziemców w Busmantsi, w pobliżu Sofii. Umieszczenie to zostało zarządzone na okres mający trwać aż do wyeliminowania wszelkich przeszkód w wykonaniu środka przymusowego polegającego na doprowadzeniu do granicy, to znaczy do chwili otrzymania dokumentów umożliwiających podróż poza granice kraju i gwarancji posiadania wystarczających środków do nabycia biletu do Czeczenii.
17. S. Kadzoev wniósł skargi sądowe na decyzje o doprowadzeniu go do granicy, o zakazie wjazdu na terytorium Republiki Bułgarii i o przymusowym umieszczeniu w ośrodku detencyjnym dla cudzoziemców, z których każda została oddalona. W konsekwencji każdy z tych środków, włącznie z umieszczeniem w ośrodku pobytu tymczasowego, stał się wykonalny.
18. Jednocześnie, pomimo starań podjętych przez władze bułgarskie, organizacje pozarządowe i samego S. Kadzoeva, mających na celu znalezienie bezpiecznego państwa trzeciego, nie osiągnięto żadnego konkretnego porozumienia i do chwili obecnej nie otrzymał on dokumentu podróży.
19. Należy również zauważyć, że podczas pobytu w ośrodku pobytu tymczasowego dla cudzoziemców S. Kadzoev złożył w dniu 31 maja 2007 r. wniosek o nadanie statusu uchodźcy. Decyzją sądu administracyjnego w Sofii z dnia 9 października 2007 r. wniosek ten został oddalony. W dniu 21 marca 2008 r. złożył on kolejny wniosek o udzielenie azylu, który jednak następnie wycofał w dniu 2 kwietnia tego roku. W dniu 24 marca 2009 r. S. Kadzoev złożył trzeci wniosek o nadanie mu statusu uchodźcy. Decyzją z dnia 10 lipca 2009 r. sąd administracyjny w Sofii oddalił jego wniosek. Orzeczenie to jest niezaskarżalne.
20. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika również, że S. Kadzoev dwukrotnie składał wniosek o zastąpienie środka polegającego na przymusowym umieszczeniu mniej surowym środkiem, a mianowicie obowiązkiem regularnego wpisywania się przez niego do rejestru prowadzonego przez organy policyjne właściwego dla miejsca jego pobytu, ale wnioski te zostały przez właściwe organy oddalone z uwagi na brak możliwości zweryfikowania wskazanego adresu.
21. Należy podkreślić, że S. Kadzoev nadal przebywa w ośrodku pobytu tymczasowego dla cudzoziemców w Busmantsi.
22. Postępowanie przed sądem krajowym zostało wszczęte w następstwie przedłożenia sądowi administracyjnemu w Sofii aktu administracyjnego wydanego przez dyrektora dyrekcji do spraw migracji przy ministerstwie spraw wewnętrznych, w którym, na podstawie art. 46a ust. 3 prawa o cudzoziemcach, wniesiono o wydanie przez ten sąd z urzędu rozstrzygnięcia w przedmiocie okresu zastosowania względem S. Kadzoeva środka detencyjnego w postaci umieszczenia w ośrodku pobytu tymczasowego w Busmantsi.
23. W tych okolicznościach sąd krajowy postanowił zawiesić postępowanie, zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi i wnieść o rozpatrzenie ich w ramach pilnego trybu prejudycjalnego:
„1. Czy art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich należy interpretować w ten sposób, że:
a) jeśli w prawie krajowym państwa członkowskiego nie został ustanowiony maksymalny okres zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] ani określone powody przedłużenia zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] przed transpozycją wymogów zawartych w tej dyrektywie, a podczas jej transpozycji nie postanowiono, że nowe przepisy działają z mocą wsteczną, wymogi ustanowione w rzeczonej dyrektywie nie stosują się i powodują, iż bieg terminu rozpoczyna się dopiero w chwili ich transpozycji do prawa krajowego państwa członkowskiego?
b) do okresu zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] w specjalistycznym ośrodku w celu wydalenia w rozumieniu dyrektywy nie zalicza się okresu, w którym wykonanie decyzji o wydaleniu [z terytorium] państwa członkowskiego podlegało zawieszeniu na mocy wyraźnego przepisu ze względu na prowadzenie postępowania w przedmiocie przyznania prawa azylu wszczętego na wniosek obywatela państwa trzeciego, nawet w sytuacji gdy w trakcie tego postępowania nadal przebywał on we wspomnianym specjalistycznym ośrodku, na co zezwalają przepisy państwa członkowskiego?
2. Czy art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich należy interpretować w ten sposób, że do okresu zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] w specjalistycznym ośrodku w celu wydalenia w rozumieniu dyrektywy nie zalicza się okresu, w którym wykonanie decyzji o wydaleniu [z terytorium] państwa członkowskiego podlegało zawieszeniu na mocy wyraźnego przepisu ze względu na to, że jednocześnie toczyło się postępowanie w przedmiocie skargi wniesionej przeciwko tej decyzji, w sytuacji gdy w trakcie tego postępowania obywatel [państwa trzeciego] nadal przebywał we wspomnianym specjalistycznym ośrodku, nie posiadając ważnego dokumentu tożsamości, i ponadto gdy nasuwają się wątpliwości co do jego tożsamości lub gdy nie posiada on środków utrzymania czy też zachowuje się agresywnie?
3. Czy art. 15 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich należy interpretować w ten sposób, że brak jest rozsądnych perspektyw wydalenia, jeśli:
a) w chwili dokonywania przez sąd kontroli zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] państwo, którego zainteresowany jest obywatelem, odmawia wydania mu dokumentu podróży w celu jego powrotu i do chwili tej nie osiągnięto porozumienia z żadnym państwem trzecim w przedmiocie przyjęcia zainteresowanego przez takie państwo, w sytuacji gdy organy administracyjne państwa członkowskiego nadal dokonują starań w tym celu?
b) w chwili dokonywania przez sąd kontroli zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] istniała umowa o readmisji, zawarta między Unią Europejską i państwem, którego obywatelem jest zainteresowany, jednak ze względu na pojawienie się nowego dowodu, a mianowicie świadectwa urodzenia zainteresowanego, państwo członkowskie nie powołało się na przepisy rzeczonej umowy, a zainteresowany nie chce wrócić?
c) możliwości przedłużenia okresu zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] przewidzianego w art. 15 ust. 6 dyrektywy [2008/115] zostały wyczerpane, a w chwili dokonywania przez sąd, zgodnie z art. 15 ust. 6 lit. b) dyrektywy, kontroli zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] brak było porozumienia zawartego z państwem trzecim w przedmiocie przejęcia przez nie zainteresowanego?
4. Czy art. 15 ust. 4 i 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich należy interpretować w ten sposób, że jeśli podczas dokonywania kontroli zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego] mającego na celu wydalenie obywatela państwa trzeciego stwierdzone zostaje, że brak jest odpowiednich powodów do jego wydalenia i że zostały wyczerpane powody przedłużenia jego zatrzymania [zastosowania środka detencyjnego], to:
a) mimo to nie należy nakazać jego natychmiastowego uwolnienia w razie kumulatywnego wystąpienia następujących okoliczności: zainteresowany nie posiada ważnego dokumentu tożsamości, przy czym nie ma znaczenia, jak długo trwałby jego okres ważności, i dlatego pojawiają się wątpliwości co do jego tożsamości, zachowuje się on agresywnie, nie dysponuje jakimikolwiek środkami utrzymania i brak jest osób trzecich, które zobowiązałyby się zapewnić jego utrzymanie?
b) przy podejmowaniu decyzji o jego uwolnieniu należy przy uwzględnieniu okoliczności danego przypadku zbadać, czy obywatel państwa trzeciego dysponuje zgodnie z przepisami prawa krajowego państwa członkowskiego niezbędnymi środkami do celów pobytu na terytorium tego państwa członkowskiego oraz posiada adres, pod którym może zamieszkiwać?”.
IV – Stanowisko
24. Tytułem wstępu, ze względu na to, że w swoich uwagach S. Kadzoev kwestionuje prawdziwość wielu okoliczności faktycznych przytoczonych w postanowieniu o odesłaniu, w szczególności tych dotyczących jego agresywnego zachowania w okresie stosowania względem niego środka detencyjnego, i zwraca uwagę na nieprawidłowości mające ogólny wpływ na obowiązujące w Bułgarii przepisy dotyczące azylu i imigracji, a w szczególności na warunki jego umieszczenia [w ośrodku detencyjnym], należy przypomnieć, że zgodnie z podziałem zadań między Trybunał i sądy krajowe w ramach postępowań prejudycjalnych, których dotyczy art. 234 WE, wyłącznie do sądu krajowego należy określenie ram prawnych i faktycznych, w które wpisuje się pytanie prejudycjalne, i ustalenie, w kontekście okoliczności faktycznych i mających znaczenie krajowych przepisów prawnych, przedmiotu postępowania prejudycjalnego i wreszcie zastosowanie do danego przypadku przepisów prawa wspólnotowego w takim kształcie, jaki nadała im wykładnia Trybunału(5).
25. Nie stanowi więc zadania Trybunału posiadanie wiedzy o okolicznościach faktycznych danego przypadku ani wypowiadanie się w przedmiocie zgodności z prawem stosowania środka detencyjnego wobec S. Kadzoeva i związanych z tym postępowań, które stały się ponadto przedmiotem skargi wniesionej do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka(6). Trybunał powinien bowiem ograniczyć się do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zadanych mu pytań dotyczących wykładni prawa wspólnotowego w sposób użyteczny z punktu widzenia sporu rozpatrywanego przez sąd krajowy.
26. Z tego względu w następnej kolejności przeprowadzę analizę pytań prejudycjalnych zasadniczo w takiej kolejności, w jakiej zostały zadane. Wydaje się jednak użyteczne zbadanie pytania pierwszego lit. b) i pytania drugiego łącznie, mając na uwadze, że oba te pytania dotyczą przypadku zawieszenia wykonania decyzji o wydaleniu.
27. Należy w każdym razie zająć się uprzednio kwestią dopuszczalności pytań prejudycjalnych, biorąc pod uwagę w szczególności okoliczność, że dotyczą one dyrektywy, której termin transpozycji jeszcze nie upłynął.
A – W przedmiocie dopuszczalności
28. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie utrwalonym orzecznictwem do sądu krajowego, przed którym zawisł spór, należy ocena zarówno niezbędności uzyskania orzeczenia w trybie prejudycjalnym dla celu umożliwienia mu wydania orzeczenia w sprawie, jak i znaczenia dla sprawy przedstawionych Trybunałowi pytań. I tak przedstawione pytania, z uwagi na to, że dotyczą one wykładni prawa wspólnotowego, korzystają z domniemania, iż mają one znaczenie dla sprawy, co skutkuje tym, że Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia(7).
29. Odmowa wydania przez Trybunał rozstrzygnięcia w przedmiocie pytań przedstawionych przez sąd krajowy możliwa jest, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wyłącznie wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa wspólnotowego, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione(8).
30. Tymczasem moim zdaniem w niniejszym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca; w szczególności brak jest okoliczności wskazujących w sposób oczywisty na to, że postawione pytania nie mają znaczenia dla sprawy, którą rozstrzygnąć ma sąd krajowy, nawet jeśli w chwili, gdy sąd krajowy został wezwany do zbadania zgodności z prawem zastosowania środka detencyjnego wobec S. Kadzoeva, termin transpozycji dyrektywy 2008/115 jeszcze nie upłynął.
31. W pierwszej kolejności bezsporne jest, że zgodnie z jej art. 22 dyrektywa ta weszła w życie dwudziestego dnia po jej mającym miejsce w dniu 24 grudnia 2008 r. opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym, czyli w dniu 13 stycznia 2009 r.
32. W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że chociaż państwa członkowskie będące adresatami dyrektywy nie mogą ponosić konsekwencji braku transpozycji dyrektywy do ich porządków prawnych przed upływem terminu transpozycji, są one niemniej zobowiązane do powstrzymania się od przyjmowania przepisów, których charakter poważnie zagraża osiągnięciu celu tej dyrektywy(9).
33. Trybunał wyjaśnił również, że ten obowiązek powstrzymania się wiąże wszystkie władze publiczne danego państwa członkowskiego, włącznie z władzą sądowniczą. Ponadto, począwszy od daty wejścia w życie dyrektywy, sądy państw członkowskich zobowiązane są tak dalece, jak jest to możliwe, do powstrzymania się od dokonywania wykładni prawa wewnętrznego w sposób, który poważnie zagrażałby − po upływie terminu jej transpozycji − osiągnięciu wskazanego w niej rezultatu(10).
34. W tym względzie należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, zdaniem sądu krajowego, przepisy ustawowe mające na celu wprowadzenie zmian w prawie o cudzoziemcach należy uważać za stanowiące formalną transpozycję dyrektywy 2008/115 do prawa bułgarskiego.
35. Gdyby bowiem sąd krajowy interpretował i stosował tę ustawę transponującą, a w szczególności przepisy dotyczące dopuszczalnego okresu zastosowania środka detencyjnego w sposób sprzeczny z dyrektywą i stwarzał w ten sposób precedensy, to wynikałoby z tego poważne zagrożenie dla osiągnięcia rezultatu wskazanego w dyrektywie po upływie terminu jej transpozycji.
36. Tak więc mając na uwadze, że sąd krajowy przedstawił pytania prejudycjalne wyłącznie w celu zapewnienia, że wykładnia i stosowanie prawa o cudzoziemcach będą zgodne z dyrektywą 2008/115, wypełniając w ten sposób obowiązek powstrzymania się w rozumieniu ww. wyroku w sprawie Inter‑Environnement Wallonie, wykładnię rzeczonej dyrektywy, o którą wniesiono, należy uważać za użyteczną dla sądu krajowego do celów wydania rozstrzygnięcia w zawisłej przed nim sprawie(11).
37. Na pewno można jeszcze zastanawiać się nad tym, czy należy również stwierdzić dopuszczalność trzeciego pytania prejudycjalnego, ponieważ dotyczy ono art. 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115, który jak wskazuje sąd krajowy, nie został transponowany do prawa krajowego.
38. Moim zdaniem należy jednak w tej kwestii udzielić odpowiedzi twierdzącej.
39. W tym względzie w pierwszej kolejności powątpiewam w to, że można dokonać analizy rzeczonego ustępu 4 w sposób odizolowany, niezależnie od innych przepisów art. 15, zawierających uregulowania w przedmiocie zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia.
40. Z uwagi na to, że stanowi on, iż przesłanki zastosowania środka detencyjnego ustają, a dana osoba zostaje niezwłocznie zwolniona, jeżeli okaże się, że nie ma już rozsądnych perspektyw jej wydalenia lub że warunki zastosowania środka określone w ust. 1 nie są już spełnione, art. 15 ust. 4 jest wyłącznie odzwierciedleniem zasady zawartej w innych ustępach tego artykułu, w szczególności w ust. 1 i 5, na mocy której jakikolwiek środek detencyjny stosowany jest przez możliwie najkrótszy okres i może zostać utrzymany w mocy tylko dopóty, dopóki spełnione są przesłanki jego stosowania. Zasada ta jest ponadto wyrazem zasady proporcjonalności, przywołanej w motywie 16 dyrektywy 2008/115(12).
41. Jeśli przyjąć, że inne przepisy art. 15 dyrektywy 2008/115 rzeczywiście zostały transponowane do prawa bułgarskiego, to trudno jest utrzymywać, że transpozycja ustępu 4 tego artykułu nie została dokonana. W rzeczywistości sam sąd krajowy wskazał, że wywodzi on zakres normatywny tego przepisu z art. 44 ust. 8 prawa o cudzoziemcach.
42. W każdym razie w drugiej kolejności należy pamiętać o tym, że obowiązki ciążące na państwach członkowskich podczas okresu transpozycji dyrektywy, zgodnie z ww. wyrokiem Inter‑Environnement Wallonie, włącznie z obowiązkiem brania pod uwagę przez wszystkie sądy krajowe takiej dyrektywy przy dokonywaniu wykładni prawa wewnętrznego, wynikają z obowiązku zapewnienia, że wskazany w dyrektywie rezultat zostanie osiągnięty po upływie terminu transpozycji(13).
43. W konsekwencji nawet jeśli przyjąć, że ustawa transponująca dyrektywę 2008/115 do prawa bułgarskiego rzeczywiście zawiera lukę w odniesieniu do transpozycji art. 15 ust. 4 rzeczonej dyrektywy, kwestia, czy ten brak transpozycji i wynikające z niego orzeczenie sądu krajowego sprzeczne z dyrektywą zagraża osiągnięciu rezultatu wskazanego w dyrektywie, zależy w ostateczności od konkretnych okoliczności danego przypadku. Tak więc, jeśli pomimo wspomnianej luki rozpatrywane przepisy uważać za ostateczną transpozycję dyrektywy przez władze krajowe, można domniemywać istnienie takiego ryzyka. Tymczasem jeśli art. 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115 nie został jeszcze transponowany w trakcie postępowania przed sądem krajowym, ponieważ ustawodawca bułgarski zadecydował o stopniowym wprowadzaniu dyrektywy i planował dokonanie transpozycji tego szczególnego przepisu w późniejszej dacie, przed upływem terminu transpozycji, to nie można przyjąć, że brak transpozycji tego przepisu czy też dokonanie takiej wykładni obowiązującej ustawy, która jest z tym przepisem sprzeczna, muszą poważnie zagrażać osiągnięciu rezultatu wskazanego w dyrektywie(14).
44. Chociaż ostateczne wypowiedzenie się w tej kwestii należy do sądu krajowego, należy jednak stwierdzić, że w każdym razie z postanowienia o odesłaniu nie wynika, iż dokonanie szczególnej transpozycji art. 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115 jest jeszcze planowane. Dodatkowo rząd bułgarski stwierdził podczas rozprawy, że uważa, iż przepis ten został transponowany do prawa bułgarskiego, co nie pozwala oczekiwać, że szczególne środki dokonujące transpozycji zostaną przyjęte jeszcze przed upływem terminu transpozycji.
45. Wynika z tego, że nie okazało się, a przynajmniej nie w sposób oczywisty, że wykładnia tego przepisu, o dokonanie której wniesiono w ramach trzeciego pytania prejudycjalnego, jest w kontekście postępowania przed sądem krajowym pozbawiona związku ze sprawą(15).
46. Moim zdaniem, w tych okolicznościach należy odpowiedzieć na wszystkie pytania przedstawione przez Administrativen Sad Sofia‑grad.
47. Należy wreszcie dodać, że przy badaniu niniejszej sprawy prejudycjalnej należy uważać, aby nie pomieszać odmiennych kwestii dotyczących czasowego zakresu zastosowania, które podniesione zostały w niniejszym przypadku. Moim zdaniem należy więc dokonać wyraźnego rozróżnienia między z jednej strony kwestią, którą dopiero co przeanalizowałem w kontekście problemu, w jakim stopniu sąd krajowy może mieć obowiązek uwzględnienia dyrektywy 2008/115 nawet przed upływem terminu jej transpozycji przy wydawaniu rozstrzygnięcia w zawisłej przed nim sprawie, i z drugiej strony kwestią merytoryczną, będącą przedmiotem pierwszego pytania prejudycjalnego dotyczącego tego, czy art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 wymagają, aby przy obliczaniu okresu zastosowania środka detencyjnego uwzględnić również takie okresy zastosowania tego środka, które miały miejsce przed wejściem w życie przepisów transponujących rzeczoną dyrektywę. To ostatnie pytanie powstanie ponadto w ramach postępowań sądowych dotyczących zgodności z prawem zastosowania środka detencyjnego po upływie terminu transpozycji dyrektywy 2008/115.
B – Co do istoty
1. W przedmiocie pytania pierwszego lit. a)
48. Na wstępie należy zwięźle nakreślić wymogi dyrektywy 2008/115 dotyczące okresu zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia.
49. Przewidziany przez prawodawcę wspólnotowego w art. 15 ust. 5 dyrektywy 2008/115 okres zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia został przez niego ograniczony do sześciu miesięcy. Na podstawie art. 15 ust. 6 rzeczonej dyrektywy państwa członkowskie mogą przedłużyć ten okres maksymalnie o dodatkowe dwanaście miesięcy z powodów odnoszących się do braku współpracy obywatela państwa trzeciego, o którego chodzi, lub opóźnień w uzyskiwaniu od państwa trzeciego niezbędnych dokumentów. Wynika z tego, że zgodnie z dyrektywą maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego nie może przekroczyć łącznie osiemnastu miesięcy.
50. Należy niemniej zauważyć, że przewidziane okresy stanowią jedynie bezwzględne i skrajne ograniczenia okresu zastosowania środka detencyjnego. Jak wynika bowiem w szczególności z treści art. 15 ust. 1 i 5 dyrektywy 2008/115, środki detencyjne poprzedzające wydalenie są stosowane przez możliwie najkrótszy okres i tylko dopóty, dopóki trwają przygotowania do wydalenia, jak również podlegają wykonaniu z należytą starannością. Ponadto stosowanie środka detencyjnego musi zostać zakończone z chwilą, gdy przesłanki jego zastosowania nie są już spełnione lub gdy brak jest dalszych rozsądnych perspektyw wydalenia.
51. Wymogi te, jak już zauważyłem, są wyrazem zasady proporcjonalności, którą stosuje się do środków detencyjnych i która ogranicza okres ich stosowania, jak stwierdzono w motywie 16 dyrektywy.
52. Wreszcie z praw podstawowych, stanowiących integralną część ogólnych zasad prawa, których poszanowanie zapewnia Trybunał(16), a w szczególności z gwarantowanego w art. 5 europejskiej konwencji praw człowieka prawa do wolności wynika również, że okres zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia nie może przekroczyć rozsądnego okresu, który jest niezbędny do osiągnięcia zamierzonego celu. Ściślej rzecz ujmując, jak słusznie zauważył w tym względzie S. Kadzoev, przymusowe umieszczenie [w ośrodku], któremu został poddany w oczekiwaniu na wydalenie – niewątpliwie kwalifikujące się jako zastosowanie środka detencyjnego w rozumieniu dyrektywy 2008/115 – stanowi pozbawienie wolności w rozumieniu rzeczonego artykułu, do którego stosuje się zatem wymóg uzasadnienia, mający za podstawę art. 5 ust. 1 lit. f) rzeczonej konwencji, dotyczący zastosowania środka detencyjnego wobec osoby, przeciwko której toczy się postępowanie w przedmiocie jej wydalenia lub ekstradycji. W tym względzie, nawet jeśli konwencja nie poddaje okresu zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia jakimkolwiek bezwzględnym ograniczeniom, z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że władze krajowe muszą działać z należytą starannością w celu zapewnienia, że okres zastosowania takiego środka jest możliwie najkrótszy. Jeśli jednak postępowanie nie jest prowadzone z zachowaniem należytej staranności, zastosowanie środka detencyjnego przestaje być uzasadnione w kontekście art. 5 ust. 1 lit. f) konwencji(17).
53. Wynika z tego, że w świetle wymogów ustanowionych w art. 15 dyrektywy zastosowanie wobec danej osoby środka detencyjnego w celu jej wydalenia musi zakończyć się możliwie jak najszybciej i staje się niezgodne z prawem w chwili, gdy określone w tym artykule „materialne” przesłanki stosowania takiego środka – a mianowicie trwanie przygotowań przeprowadzanych z należytą starannością i istnienie rozsądnych perspektyw wydalenia – przestają być spełniane lub w każdym razie po upływie maksymalnego okresu zastosowania środka detencyjnego obliczonego zgodnie z art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy.
54. W tym kontekście w zawisłej przed nim sprawie sąd krajowy został wezwany do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem i utrzymania w mocy zastosowanego wobec S. Kadzoeva środka detencyjnego w celu wydalenia na podstawie między innymi art. 44 ust. 8 prawa o cudzoziemcach ze zmianami mającymi na celu dokonanie transpozycji do prawa bułgarskiego art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 ze skutkiem od dnia 18 maja 2009 r.
55. Z uwagi na to, że ustawa transponująca dyrektywę nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących czasowego zakresu jej zastosowania i że nie zostało w związku z tym przewidziane, iż ustawa ta działa z mocą wsteczną, za pomocą pytania pierwszego lit. a) sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy przy rozstrzyganiu kwestii zgodnego z prawem okresu zastosowania środka detencyjnego należy brać pod uwagę okoliczności dotyczące sytuacji prawnej, a w szczególności okresy zastosowania tego środka, które miały miejsce przed wejściem w życie przepisów transponujących art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115, czy wręcz przeciwnie, należy dokonać oceny zgodnego z prawem okresu zastosowania środka detencyjnego wyłącznie w odniesieniu do okoliczności i okresów zastosowania tego środka mających miejsce po tej dacie.
56. W tym względzie należy na wstępie przypomnieć zasady, które Trybunał wypracował w odniesieniu do obowiązywania w czasie przepisów prawnych.
57. W tej kwestii, o ile zasada pewności prawa zasadniczo stoi na przeszkodzie temu, by przepis stosował się z mocą wsteczną(18), zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie można jej interpretować tak, że stoi ona w sposób ogólny na przeszkodzie stosowaniu nowych przepisów do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania przepisu starego(19).
58. Tak więc w swoim utrwalonym orzecznictwie Trybunał sformułował zasadę, zgodnie z którą nowe przepisy stosują się bezpośrednio do wciąż trwających stanów faktycznych, które powstały w czasie obowiązywania przepisu starego(20).
59. Jednakże z uwagi na to, że chodzi o stany faktyczne lub prawa nabyte przed wejściem w życie przepisów prawa materialnego, przepisy te należy, w celu zagwarantowania, że zasady pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań są przestrzegane, interpretować w taki sposób, że dotyczą one wspomnianych stanów faktycznych wyłącznie wtedy, gdy z ich treści, celów lub systematyki wynika jasno, że należy im przypisywać taki skutek(21). Tymczasem przepisy proceduralne stosują się zasadniczo do wszystkich spraw toczących się w chwili wejścia w życie tych przepisów(22).
60. Następnie należy przeanalizować bliżej niniejszy przypadek w świetle tych zasad.
61. Na wstępie należy stwierdzić, że stan faktyczny, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, a mianowicie zastosowanie wobec S. Kadzoeva środka detencyjnego, nie może w sposób oczywisty i z uwagi na to, że stan ten powstał przed wejściem w życie ustawy transponującej do prawa bułgarskiego dyrektywę 2008/115, być postrzegany jako sytuacja zakończona lub powstała przed wejściem w życie rzeczonej ustawy, do których ustawę tę stosowałoby się zatem „z mocą wsteczną”. Chodzi tutaj raczej o sytuację z definicji utrzymującą się, która rozpoczęła się w przeszłości, ale utrzymuje się w chwili postępowania przed sądem krajowym. Stosowanie dyrektywy 2008/115 do niniejszego przypadku za pośrednictwem ustawy transponującej w celu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem i co za tym idzie ewentualnego przedłużenia stosowania wobec S. Kadzoeva środka detencyjnego jest więc objęte zakresem przywołanej powyżej dobrze znanej zasady, sformułowanej przez Trybunał, zgodnie z którą nowe przepisy stosują się bezpośrednio do wciąż trwających stanów faktycznych(23).
62. W tym kontekście pozostaje do ustalenia, czy możliwe jest zbadanie zgodności z prawem zastosowania środka detencyjnego jedynie w odniesieniu do okresu po wejściu w życie ustawy transponującej dyrektywę.
63. Nie wydaje mi się, aby możliwe było przeprowadzenie takiego podziału okresu zastosowania środka detencyjnego dla celów stosowania zawartych w dyrektywie 2008/115 przepisów dotyczących okresu jego zastosowania.
64. W tym względzie należy przypomnieć w pierwszej kolejności, że ustanowione w art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 maksymalne okresy zastosowania środka detencyjnego należą do całokształtu przepisów mających na celu zapewnienie, aby stosowanie środka detencyjnego było proporcjonalne, a mianowicie, aby okres jego zastosowania był możliwie najkrótszy i w każdym razie nie przekraczał przewidzianych sześciu, tudzież osiemnastu miesięcy(24). Jeśli więc zasadniczo w sprawie, takiej jak niniejsza, chodzi o zbadanie, czy okres zastosowania środka detencyjnego jest rozsądny i czy dalsze utrzymywanie w mocy tego środka jest uzasadnione, to nie wiem, jak inaczej można by tego odpowiednio dokonać niż poprzez odniesienie się do całego rzeczywistego okresu zastosowania środka detencyjnego. Nieuwzględnienie pewnych okresów w ramach badania okresu zastosowania środka detencyjnego ze względu na to, że miały one miejsce przed wejściem w życie ustawy transponującej dyrektywę, zdaje się co najmniej bardzo arbitralne. Dokonanie takiej interpretacji wymogów dyrektywy 2008/115 skutkowałoby ewidentnie tym, że sąd krajowy mógłby na podstawie ustawy transponującej dyrektywę stwierdzić proporcjonalność, czyli zasadność utrzymania w mocy środka detencyjnego w celu wydalenia danej osoby, pomimo przedłużonego okresu zastosowania wobec niej środka, co nie wydaje mi się akceptowalne.
65. W drugiej kolejności należy więc zastanowić się, na czym w rzeczywistości polegają cele, którym służą przewidziane w art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 maksymalne okresy zastosowania środka detencyjnego. Innymi słowy, czy przepisy te mają zasadniczo na celu ustanowienie, że począwszy od momentu, gdy zostaną transponowane do prawa krajowego i gdy chodzi o środek detencyjny, który jest wciąż stosowany, jego stosowanie będzie mogło zostać przedłużone wyłącznie do maksymalnie osiemnastu miesięcy, i to niezależnie od okresu zastosowania środka, który już upłynął, czy też wręcz przeciwnie, należy je interpretować jako określające maksymalny akceptowalny okres zastosowania środka detencyjnego, i to w tym znaczeniu, że „nikt nie może być przedmiotem stosowania środka detencyjnego w celu wydalenia dłużej niż przez osiemnaście miesięcy”, co skutkowałoby tym, że w stosunku do osoby, wobec której przykładowo środek detencyjny był, w chwili wejścia w życie przepisów transponujących ten przepis do prawa krajowego, stosowany już od trzech miesięcy, okres jego zastosowania może zostać przedłużony maksymalnie o dalszych piętnaście miesięcy i że osoba, wobec której środek detencyjny był w tamtej chwili stosowany już od ponad osiemnastu miesięcy, musi zostać natychmiastowo uwolniona.
66. Moim zdaniem w świetle celu przepisów dotyczących określenia maksymalnego okresu zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia, czyli w szczególności zagwarantowania podstawowego prawa do wolności jednostki, której on dotyczy, pierwszeństwo należy bez wątpienia przyznać tej ostatniej wykładni. Każdy od niej wyjątek jest obwarowany rygorystycznymi wymogami.
67. Mając na uwadze poprzedzające rozważania, proponuję, aby na pierwsze pytanie prejudycjalne lit. a) odpowiedzieć w ten sposób, że dla celów oceny zgodnego z prawem okresu zastosowania środka detencyjnego i jego utrzymania w mocy na podstawie ustawy, za pomocą której art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 zostały transponowane do prawa krajowego, należy brać pod uwagę faktyczny okres zastosowania tego środka, włącznie z, co za tym idzie, okresami jego zastosowania, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy transponującej dyrektywę.
2. W przedmiocie pytania pierwszego lit. b) i pytania drugiego
68. Pytania te dotyczą uwzględnienia w ramach obliczania przewidzianych w art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 okresów zastosowania środka detencyjnego takich okresów jego stosowania, podczas których wykonanie decyzji o wydaleniu było zawieszone.
69. W pierwszej kolejności przeanalizuję pytanie drugie, dotyczące zawieszenia [wykonania] decyzji o wydaleniu z powodu prowadzenia postępowania sądowego w przedmiocie skargi na rzeczoną decyzję, a następnie, w drugiej kolejności, nieco bardziej specyficzny przypadek zawieszenia z powodu prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia azylu, którego dotyczy pytanie pierwsze lit. b). Na wstępie należy dodać, że jak wynika z postanowienia odsyłającego, w obydwu przypadkach należy wyjść z założenia, że obywatel państwa trzeciego, o którego chodzi, a mianowicie S. Kadzoev, jak się wydaje nie tylko nadal przebywał w tym samym ośrodku detencyjnym podczas okresów zawieszenia [wykonania] przedmiotowej decyzji o wydaleniu, lecz że przebywał on tam nadal na podstawie zarządzenia o przymusowym umieszczeniu (zastosowaniu środka detencyjnego).
70. Na wstępie należy przypomnieć, iż, jako że przymusowe zastosowanie środka detencyjnego stanowi pozbawienie wolności, okoliczności, w których jest ono dozwolone, podlegają wykładni wąskiej z uwagi na to, że mamy w takim przypadku do czynienia z podstawową gwarancją wolności osobistej(25).
71. Należy następnie zauważyć, że w brzmieniu art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 brak jest elementów pozwalających na przyjęcie, że przy obliczaniu przewidzianego w tych przepisach maksymalnego okresu zastosowania środka detencyjnego nie należy uwzględniać pewnych okresów stosowania tego środka w celu wydalenia ze względu w szczególności na zawieszenie wykonania decyzji o wydaleniu.
72. Artykuł 15 ust. 5 dyrektywy 2008/115 stanowi bowiem w sposób raczej bezwzględny, że każde państwo członkowskie ustanawia pewien okres zastosowania środka detencyjnego, „który nie może przekroczyć sześciu miesięcy”. Następnie z treści art. 15 ust. 6 tejże dyrektywy wynika jasno, że okres ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo i w każdym razie wyłącznie na ustalony okres nieprzekraczający dalszych dwunastu miesięcy.
73. Dodatkowo okoliczności, w których takie przedłużenie okresu zastosowania środka detencyjnego może nastąpić, są jasno i wyczerpująco zdefiniowane w tym przepisie, który dotyczy przypadków, w których pomimo wszelkich rozsądnych starań istnieje prawdopodobieństwo, że wydalenie będzie trwało dłużej, czy to z powodu braku współpracy ze strony danego obywatela państwa trzeciego, czy też opóźnień w uzyskiwaniu niezbędnych dokumentów od państw trzecich. Wprowadzając te powody przedłużenia okresu zastosowania środka detencyjnego, prawodawca wspólnotowy zadecydował o wzięciu pod uwagę praktycznych trudności, jakie państwa członkowskie mogą napotkać przy wydalaniu obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie na ich terytoriach.
74. Tak więc należy stwierdzić, że zawieszenie [wykonania] decyzji o wydaleniu ze względu na prowadzenie postępowania sądowego w przedmiocie skargi na tę decyzję nie zalicza się do takich powodów przedłużenia okresu zastosowania środka detencyjnego i że w każdym razie żadne przedłużenie okresu zastosowania środka detencyjnego, które wykraczałoby poza dodatkowe dwanaście miesięcy, nie zostało przewidziane w art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115.
75. W konsekwencji wobec braku wyraźnych przepisów o takiej treści, art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 nie można interpretować jako zezwalającego na nieuwzględnienie do celów obliczania okresu zastosowania środka detencyjnego zgodnie z tym artykułem takich okresów zastosowania tego środka, podczas których wykonanie decyzji o wydaleniu było zawieszone z powodu prowadzenia postępowania sądowego w przedmiocie skargi na tę decyzję, co skutkowałoby umożliwieniem zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia przez okres wykraczający poza przewidziany maksymalny okres, wynoszący osiemnaście miesięcy.
76. Moim zdaniem wnioskowi temu nie stoi na przeszkodzie przywołany przez rząd bułgarski wyrok Trybunału w sprawie Petrosian i in.(26), który dotyczył wykładni rozporządzenia (WE) nr 343/2003(27). W sprawie tej Trybunał orzekł zasadniczo, że jeśli prawo krajowe przewiduje odwołanie mające skutek zawieszający, to przewidziany w art. 20 ust. 1 lit. d) tego rozporządzenia termin na wykonanie przekazania osoby ubiegającej się o azyl nie zaczyna jeszcze biec w momencie wydania tymczasowego orzeczenia sądowego zawieszającego wykonanie procedury transferu, lecz dopiero w momencie wydania orzeczenia sądowego rozstrzygającego co do istoty sprawy(28).
77. Orzeczenia tego jak i rozumowania, na którym zostało ono oparte, nie można jednak bezpośrednio odnieść do niniejszego przypadku, ponieważ rozpatrywane okresy różnią się od siebie pod względem ich charakteru. Podczas gdy termin, o którym mowa w wyroku w sprawie Petrosian i in., określa czas, którym dysponuje wnioskujące państwo członkowskie na wykonanie transferu osoby ubiegającej się o azyl do państwa członkowskiego mającego obowiązek jej ponownego przyjęcia, maksymalne okresy ustanowione w art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 mają na celu ograniczenie okresu pozbawienia wolności jednostki, która nie uczyniła ponadto nic poza znajdowaniem się w sytuacji nielegalnego pobytu, do rozsądnego okresu. Ponadto okresy rozpatrywane w niniejszej sprawie ograniczają czas zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia, a nie, przynajmniej nie bezpośrednio, przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydalenia jako takiego, obejmującego ewentualnie [wniesienie] skargi na decyzję o wydaleniu.
78. Wreszcie jeśli chodzi o okoliczności, do których sąd krajowy odniósł się w ramach pytania drugiego, a mianowicie niepewność co do tożsamości obywatela, brak posiadania przez niego środków utrzymania, czy też jego agresywne zachowanie, okoliczności te są ewidentnie pozbawione znaczenia w kontekście podstawowego pytania, mianowicie, czy okres zastosowania środka detencyjnego, podczas którego wykonanie decyzji o wydaleniu było zawieszone z powodu prowadzenia postępowania w przedmiocie skargi na tę decyzję, należy uwzględnić przy obliczaniu przewidzianych w art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 okresów zastosowania tego środka(29). W tym kontekście równie małe znaczenie ma kwestia, czy w okresie, o który chodzi, obywatel nadal przebywał w tym samym specjalistycznym ośrodku detencyjnym, bowiem jedyna kwestia, która ma decydujące znaczenie dla celów obliczania maksymalnego okresu zastosowania środka detencyjnego to ta, czy w tym okresie obywatel ten rzeczywiście podlegał przymusowemu zastosowaniu środka detencyjnego w celu wydalenia.
79. Mając na uwadze powyższe rozważania, na drugie pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć w ten sposób, że przy obliczaniu okresu zastosowania środka detencyjnego zgodnie z przepisami art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 trzeba uwzględnić taki okres zastosowania tego środka, podczas którego wykonanie decyzji o wydaleniu było, na podstawie wyraźnego przepisu krajowego, zawieszone z powodu prowadzenia postępowania sądowego w przedmiocie skargi na rzeczoną decyzję.
80. Jeśli chodzi w drugiej kolejności o kwestię, czy określone w art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 okresy zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia powinny również obejmować okres, podczas którego wykonanie decyzji o wydaleniu było zawieszone z powodu wszczętego przez obywatela państwa trzeciego, o którego chodzi, postępowania o udzielenie azylu, należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 rzeczonej dyrektywy ma ona zastosowanie wyłącznie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego.
81. Tymczasem, jak wskazuje się w motywie 9 dyrektywy 2008/115, zgodnie z dyrektywą Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich(30), obywatela państwa trzeciego, który wystąpił o azyl w państwie członkowskim, nie należy uznawać za osobę nielegalnie przebywającą na terytorium tego państwa członkowskiego, dopóki nie wejdzie w życie decyzja odmowna w sprawie wniosku o azyl lub decyzja o odebraniu mu prawa do pobytu jako osobie ubiegającej się o azyl.
82. Wynika z tego, że w okresie, gdy toczy się postępowanie w przedmiocie złożonego przez niego wniosku o azyl, obywatel państwa trzeciego, który wystąpił o azyl, nie jest, tudzież już nie jest objęty zakresem stosowania dyrektywy 2008/115.
83. Z uwagi na to, że osoba ubiegająca się o azyl nie może już być uważana za osobę przebywającą nielegalnie na terytorium państwa członkowskiego i że osoba ta nie jest objęta zakresem stosowania dyrektywy 2008/115, stosowanie wobec niej środka detencyjnego w celu zagwarantowania wykonania decyzji o wydaleniu nie będzie już uzasadnione na podstawie tej dyrektywy.
84. Jej status i prawa przysługujące jej jako osobie ubiegającej się o azyl podlegają zatem znajdującym zastosowanie uregulowaniom międzynarodowym i wspólnotowym, a w szczególności konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r., a także dyrektywy 2005/85 i dyrektywy Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiającej minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl(31).
85. W tym względzie należy zauważyć, że chociaż nie można zastosować środka detencyjnego wobec żadnej osoby wyłącznie na podstawie faktu, że ubiega się ona o azyl(32), zastosowanie środka detencyjnego wobec osoby ubiegającej się o azyl nie jest, jako takie, wykluczone w świetle międzynarodowego i wspólnotowego prawa regulującego kwestię azylu(33).
86. Tak więc dla przykładu art. 7 dyrektywy 2003/9 przewiduje zastosowanie środka detencyjnego, jeżeli okazuje się to niezbędne ze względów interesu prawnego lub porządku publicznego. W każdym razie takie zastosowanie środka detencyjnego wobec osoby ubiegającej się o azyl musi oczywiście być zasadne i uzasadnione w kontekście przesłanek przewidzianych w odnośnych przepisach dotyczących azylu i nie może mieć za podstawę prawną przepisów dotyczących statusu osób znajdujących się w sytuacji nielegalnego pobytu.
87. Moim zdaniem analiza ta prowadzi w niniejszym przypadku do powstania zróżnicowanego obrazu.
88. Jeśli zastosowanie środka detencyjnego w okresie, gdy rozpatrywany był wniosek S. Kadzoeva o przyznanie mu azylu, opierało się o zarządzenie jego przymusowego umieszczenia [w ośrodku detencyjnym], wydane na mocy odnośnych przepisów dotyczących azylu, to zastosowania tego środka nie można uważać za zastosowanie środka detencyjnego w celu wydalenia w rozumieniu dyrektywy 2008/115. Okres jego zastosowania nie podlega zatem uregulowaniom art. 15 tej dyrektywy i co za tym idzie, nie może on zostać uwzględniony przy obliczaniu przewidzianych w tym artykule okresów zastosowania środka detencyjnego(34).
89. Jeśli jednak S. Kadzoev po prostu wciąż pozostawał w ośrodku detencyjnym po złożeniu wniosku o przyznanie azylu, a władze nie podjęły odrębnej decyzji o umieszczeniu go w ośrodku detencyjnym na podstawie pierwotnego zarządzenia o umieszczeniu, to w rzeczywistości w tym okresie nadal był wobec niego stosowany środek detencyjny w celu wydalenia, mimo iż zastosowanie tego środka należy, w świetle powyższych rozważań, uważać za niezgodne z prawem. W takim przypadku okres trwania postępowania w przedmiocie przyznania azylu powinien, z tych samych powodów co w przypadku zawieszenia wykonania decyzji o wydaleniu z powodu wniesienia do sądu skargi, zostać uwzględniony przy obliczaniu maksymalnych okresów przewidzianych w art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115.
90. Należy dodać, że maksymalnego okresu rzeczywistego zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia wobec obywatela państwa trzeciego nie można przedłużyć o okres niezgodnego z prawem stosowania tego środka.
91. Chociaż na podstawie informacji, którymi dysponuje Trybunał, wydaje się, że w postępowaniu przed sądem krajowym miejsce ma drugi z tych przypadków, to ustalenie, czy przymusowe umieszczenie [w ośrodku detencyjnym] w okresie, w którym S. Kadzoev był osobą ubiegającą się o azyl, opierało się o odnośne przepisy dotyczące postępowania w przedmiocie azylu, czy też wciąż opierało się o zastosowanie środka detencyjnego w celu wykonania wydalenia obywatela państwa trzeciego znajdującego się w sytuacji nielegalnego pobytu, należy do sądu krajowego.
92. Mając na uwadze powyższe, proponuję, aby na pierwsze pytanie prejudycjalne lit. b) odpowiedzieć w ten sposób, że przepisów art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 dotyczących maksymalnego okresu zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia co do zasady nie stosuje się do okresów zastosowania tego środka wobec osoby ubiegającej się o azyl w ramach postępowania o udzielenie azylu. Jeżeli jednak wobec obywatela państwa trzeciego po złożeniu wniosku o udzielenie azylu i w trakcie rozpatrywania tego wniosku nadal stosowany jest środek detencyjny w celu wydalenia w rozumieniu dyrektywy 2008/115, to taki okres zastosowania tego środka podlega uwzględnieniu przy obliczaniu przewidzianych w art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 okresów zastosowania środka detencyjnego.
3. W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
93. Za pomocą trzeciego pytania prejudycjalnego sąd krajowy zmierza do wyjaśnienia pojęcia rozsądnych perspektyw wydalenia w rozumieniu art. 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115 w kontekście okoliczności niniejszego przypadku.
94. Zgodnie z tym przepisem zastosowanie środka detencyjnego nie jest już uzasadnione, a osoba, o którą chodzi, zostaje natychmiastowo uwolniona, „jeżeli okaże się, że nie ma już rozsądnych perspektyw jej wydalenia ze względów natury prawnej lub innych”.
95. Wymóg ten jest odzwierciedleniem okoliczności, że stosowanie środka detencyjnego wobec obywatela państwa trzeciego znajdującego się w sytuacji nielegalnego pobytu jest uzasadnione wyłącznie, gdy ma na celu jego wydalenie i jest związane z toczącymi się postępowaniami w przedmiocie wydalenia, prowadzonymi z należytą starannością, co powoduje, iż istnieje możliwość wydalenia. Jednakże, jak wynika z treści art. 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115, istnienie abstrakcyjnej lub teoretycznej możliwości wydalenia przy braku konkretnej informacji co do jego terminu lub prawdopodobieństwa nie może być w tym względzie wystarczające. Muszą istnieć „rozsądne” – czyli realistyczne – perspektywy przystąpienia w rozsądnym terminie do wydalenia osoby, wobec której stosowany jest środek detencyjny(35).
96. W tej sytuacji ocena, czy takie rozsądne perspektywy wciąż istnieją, czy też nie, niewątpliwie należy do sądu krajowego, który bierze pod uwagę wszystkie okoliczności danego przypadku.
97. Należy niemniej, w odniesieniu do okoliczności opisanych przez sąd krajowy w ramach pytania trzeciego, wyjaśnić, że rozsądne perspektywy wydalenia już nie istnieją, jeżeli jest mało prawdopodobne, że państwo trzecie, o które chodzi, zgodzi się jeszcze w dosyć bliskiej przyszłości na przyjęcie osoby zainteresowanej lub jeżeli wydalenie na podstawie zawartej umowy o readmisji nie jest możliwe w rozsądnym terminie, niezależnie od tego, jakie są ku temu powody.
98. Wreszcie oczywiste jest, że jeśli maksymalne okresy zastosowania środka detencyjnego, obliczone zgodnie z art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115, są wyczerpane, to osoba, o którą chodzi, musi w każdym razie zostać natychmiastowo uwolniona, niezależnie od tego, czy istnieją rozsądne perspektywy jej wydalenia(36).
99. W konsekwencji proponuję, aby na trzecie pytanie prejudycjalne odpowiedzieć w ten sposób, że osoba, wobec której stosuje się środek detencyjny w celu jej wydalenia, musi zostać natychmiastowo uwolniona, jeżeli przystąpienie do jej wydalenia w rozsądnym terminie nie jest już realne. Rozsądne perspektywy wydalenia nie istnieją już, jeżeli jest mało prawdopodobne, że państwo trzecie, o które chodzi, zgodzi się jeszcze w dosyć bliskiej przyszłości na przyjęcie osoby zainteresowanej lub jeżeli wydalenie na podstawie zawartej umowy o readmisji nie jest możliwe w rozsądnym terminie, niezależnie od tego jakie są ku temu powody.
4. W przedmiocie czwartego pytania prejudycjalnego
100. Za pomocą czwartego pytania prejudycjalnego sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 15 ust. 4 i 6 dyrektywy 2008/115, pomimo upływu przewidzianego w tej dyrektywie maksymalnego okresu zastosowania środka detencyjnego, zezwalają na niedokonanie natychmiastowego uwolnienia osoby zainteresowanej ze względu na to, że nie posiada ona ważnych dokumentów, zachowuje się agresywnie i nie dysponuje własnymi środkami utrzymania czy też żadna osoba trzecia nie podjęła się zapewnienia jej utrzymania.
101. W tym względzie wystarczy zauważyć, że przedłużenie okresu zastosowania środka detencyjnego z powodu wspomnianych okoliczności byłoby bezpośrednio sprzeczne z przepisami dyrektywy 2008/115, dotyczącymi stosowania tego środka wobec obywatela państwa trzeciego znajdującego się w sytuacji nielegalnego pobytu, które jak wynika z moich powyższych rozważań, stanowią(37), że stosowanie środka detencyjnego jest dozwolone w ostateczności, pomocniczo względem wszelkich innych, mniej restrykcyjnych środków administracyjnych, podlega ono należytemu uzasadnieniu i może być stosowane jedynie dla celów i w związku z postępowaniem w przedmiocie wydalenia, i to maksymalnie przez okres osiemnastu miesięcy(38).
102. Na czwarte pytanie prejudycjalne należy więc odpowiedzieć, że okres zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia nie może zostać przedłużony poza maksymalny okres przewidziany w art. 15 ust. 4 i 6 dyrektywy 2008/115 z powodów takich jak brak ważnych dokumentów tożsamości, agresywne zachowanie osoby zainteresowanej lub brak własnych środków utrzymania czy też innych środków majątkowych umożliwiających pobyt na terytorium państwa członkowskiego, o które chodzi.
V – Wnioski
103. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał stwierdził dopuszczalność pytań prejudycjalnych i udzielił Administrativen Sad następujących odpowiedzi:
– dla celów oceny zgodnego z prawem okresu zastosowania środka detencyjnego i jego utrzymania w mocy na podstawie ustawy, za pomocą której art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 zostały transponowane do prawa krajowego, należy brać pod uwagę faktyczny okres zastosowania tego środka, włącznie z, co za tym idzie, okresami jego zastosowania, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy transponującej dyrektywę;
– przepisów art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 dotyczących maksymalnego okresu zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia co do zasady nie stosuje się do okresów zastosowania tego środka wobec osoby ubiegającej się o azyl w ramach postępowania o udzielenie azylu. Jeżeli jednak wobec obywatela państwa trzeciego, po złożeniu wniosku o udzielenie azylu i w trakcie rozpatrywania tego wniosku, nadal stosowany jest środek detencyjny w celu wydalenia w rozumieniu dyrektywy 2008/115, to taki okres zastosowania tego środka podlega uwzględnieniu przy obliczaniu przewidzianych w art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 okresów zastosowania środka detencyjnego;
– przy obliczaniu okresu zastosowania środka detencyjnego zgodnie z przepisami art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115 trzeba uwzględnić taki okres zastosowania tego środka, podczas którego wykonanie decyzji o wydaleniu było na podstawie wyraźnego przepisu krajowego zawieszone z powodu prowadzenia postępowania sądowego w przedmiocie skargi na rzeczoną decyzję;
– osoba, wobec której stosuje się środek detencyjny w celu jej wydalenia, musi zostać natychmiastowo uwolniona, jeżeli przystąpienie do jej wydalenia w rozsądnym terminie nie jest już realne. Rozsądne perspektywy wydalenia nie istnieją już, jeżeli jest mało prawdopodobne, że państwo trzecie, o które chodzi, zgodzi się jeszcze w dosyć bliskiej przyszłości na przyjęcie osoby zainteresowanej lub jeżeli wydalenie na podstawie zawartej umowy o readmisji nie jest możliwe w rozsądnym terminie, niezależnie od tego, jakie są ku temu powody;
– okres zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia nie może zostać przedłużony poza maksymalny okres przewidziany w art. 15 ust. 4 i 6 dyrektywy 2008/115 z powodów takich jak brak ważnych dokumentów tożsamości, agresywne zachowanie osoby zainteresowanej lub brak własnych środków utrzymania czy też innych środków majątkowych umożliwiających pobyt na terytorium państwa członkowskiego, o które chodzi.