SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MACIEJ SZPUNAR
vom 30. April 2020(1)
Rechtssache C‑36/20 PPU
Sanktionsverfahren
gegen
VL,
Beteiligter:
Ministerio Fiscal
(Vorabentscheidungsersuchen des Juzgado de Instrucción n° 3 de San Bartolomé de Tirajana [Ermittlungsgericht Nr. 3 von San Bartolomé de Tirajana, Spanien])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung – Asylpolitik – Verfahren für die Gewährung internationalen Schutzes – Richtlinie 2013/32/EU – Art. 6 – Zugang zum Verfahren – Andere Behörden, bei denen Anträge auf internationalen Schutz gestellt werden können, die aber nicht für deren Registrierung zuständig sind – Begriff ‚andere Behörden‘ – Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen – Richtlinie 2013/33/EU – Art. 8 – Inhaftnahme des Antragstellers – Grundsatz der Nichtzurückweisung“
I. Einleitung
1. „Menschlichkeit ist zweifellos notwendig, um die Rechte der Flüchtlinge zu schützen. Sie ist Ausdruck der Sorge um andere, um das Zusammenleben … Aber Menschlichkeit allein reicht nicht aus. Sie spiegelt nur die positive Seite der Antwort auf das Unmenschliche wider, deren negative Seite nur allzu rasch hinter den Masken hervortritt, wenn die Höflichkeit der Notwendigkeit weicht. Rechte sind die positive Seite von Pflichten. Diese Pflichten ruhen auf ehernen Grundlagen. Es ist immer möglich, sie abzuschaffen, aber dazu bedarf es einer kollektiven Entscheidung.“(2)
2. In diesem Sinne werde ich das Vorabentscheidungsersuchen analysieren.
3. Die vom Juzgado de Instrucción n° 3 de San Bartolomé de Tirajana (Ermittlungsgericht Nr. 3 von San Bartolomé de Tirajana, Spanien) vorgelegten Fragen betreffen im Wesentlichen die Auslegung von Art. 6 Abs. 1 und Art. 26 der Richtlinie 2013/32/EU (3) sowie von Art. 17 Abs. 1 und 2 und Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2013/33/EU(4).
4. Den Hintergrund der vorliegenden Rechtssache bildet eine Rückführungsverfügung gegen u. a. einen malischen Staatsangehörigen, der bei dem vorlegenden Gericht einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, nachdem das Boot, auf dem er sich befand, von den Behörden eines Mitgliedstaats in der Nähe seiner Küsten aufgebracht worden war.
5. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen wird den Gerichtshof zunächst veranlassen, sich erstmals mit der Frage zu befassen, ob eine Justizbehörde wie ein Ermittlungsgericht, das nach nationalem Recht für die Entscheidung über die Unterbringung von Drittstaatsangehörigen in einer Hafteinrichtung zuständig ist, im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 als „andere Behörde“, bei der Anträge auf internationalen Schutz gestellt werden können, angesehen werden kann. Sollte der Gerichtshof diese Frage bejahen, wird er sodann zu entscheiden haben, ob diese Behörde dem internationalen Schutz begehrenden Antragsteller die relevanten Informationen zukommen lassen muss, aus denen er die Modalitäten der förmlichen Stellung des Antrags ersehen kann. Schließlich wird der Gerichtshof Gelegenheit haben, sich zu dem Zeitpunkt zu äußern, zu dem die Betroffenen die Rechtsstellung einer internationalen Schutz beantragenden Person erlangen, sowie zu den Konsequenzen für die Haftbedingungen, die aus dieser Rechtsstellung zu ziehen sind.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Internationales Recht
6. Das am 28. Juli 1951 in Genf unterzeichnete Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge(5), dem alle Mitgliedstaaten als Vertragsparteien beigetreten sind(6) (im Folgenden: Genfer Abkommen), trat am 22. April 1954 in Kraft und wurde durch das am 31. Januar 1967 in New York angenommene und am 4. Oktober 1967 in Kraft getretene Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (im Folgenden: Protokoll) ergänzt.
7. In der Präambel dieses Abkommens wird anerkannt, dass dem Hohen Kommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR) die Aufgabe obliegt, die Durchführung der internationalen Abkommen zum Schutz der Flüchtlinge zu überwachen. Nach Art. 35 verpflichten sich die Staaten „zur Zusammenarbeit mit dem [UNHCR] bei der Ausübung seiner Befugnisse, insbesondere zur Erleichterung seiner Aufgabe, die Durchführung der Bestimmungen dieses Abkommens zu überwachen“.
8. Nach der Definition in Art. 1 Abschnitt A dieses Abkommens bezeichnet der Begriff „Flüchtling“ u. a. jede Person, die „aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will; oder die sich als staatenlose [Person] infolge solcher Ereignisse außerhalb des Landes befindet, in welchem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatte, und nicht dorthin zurückkehren kann oder wegen der erwähnten Befürchtungen nicht dorthin zurückkehren will“.
9. Nach Art. 3 dieses Abkommens werden „[d]ie vertragschließenden Staaten … die Bestimmungen dieses Abkommens auf Flüchtlinge ohne unterschiedliche Behandlung aus Gründen der Rasse, der Religion oder des Herkunftslandes anwenden“.
10. Nach Art. 33 Abs. 1 des Genfer Abkommens wird „[k]einer der vertragschließenden Staaten … einen Flüchtling auf irgendeine Weise über die Grenzen von Gebieten ausweisen oder zurückweisen, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde“.
B. Unionsrecht
1. Charta der Grundrechte der Europäischen Union
11. Art. 18 („Asylrecht“) der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) lautet:
„Das Recht auf Asyl wird nach Maßgabe des Genfer Abkommens … und des Protokolls … sowie nach Maßgabe des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden: die Verträge) gewährleistet.“
12. Art. 19 („Schutz bei Abschiebung, Ausweisung und Auslieferung“) der Charta bestimmt:
„(1) Kollektivausweisungen sind nicht zulässig.
(2) Niemand darf in einen Staat abgeschoben oder ausgewiesen oder an einen Staat ausgeliefert werden, in dem für sie oder ihn das ernsthafte Risiko der Todesstrafe, der Folter oder einer anderen unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe oder Behandlung besteht.“
2. Richtlinie 2013/32
13. Art. 4 („Zuständige Behörden“) Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten benennen für alle Verfahren eine Asylbehörde, die für eine angemessene Prüfung der Anträge gemäß dieser Richtlinie zuständig ist. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass diese Behörde zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach Maßgabe dieser Richtlinie angemessen ausgestattet ist und über kompetentes Personal in ausreichender Zahl verfügt.“
14. Art. 6 („Zugang zum Verfahren“) dieser Richtlinie lautet:
„(1) Stellt eine Person einen Antrag auf internationalen Schutz bei einer Behörde, die nach nationalem Recht für die Registrierung solcher Anträge zuständig ist, so erfolgt die Registrierung spätestens drei Arbeitstage nach Antragstellung.
Wird der Antrag auf internationalen Schutz bei anderen Behörden gestellt, bei denen derartige Anträge wahrscheinlich gestellt werden, die aber nach nationalem Recht nicht für die Registrierung zuständig sind, so gewährleisten die Mitgliedstaaten, dass die Registrierung spätestens sechs Arbeitstage nach Antragstellung erfolgt.
Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass diese anderen Behörden, bei denen wahrscheinlich Anträge auf internationalen Schutz gestellt werden, wie Polizei, Grenzschutz, Einwanderungsbehörden und Personal von Gewahrsamseinrichtungen, über die einschlägigen Informationen verfügen und ihr Personal das erforderliche, seinen Aufgaben und Zuständigkeiten entsprechende Schulungsniveau und Anweisungen erhält, um die Antragsteller darüber zu informieren, wo und wie Anträge auf internationalen Schutz gestellt werden können.
(2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass eine Person, die einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, tatsächlich die Möglichkeit hat, diesen so bald wie möglich förmlich zu stellen. Stellt der Antragsteller keinen förmlichen Antrag, so können die Mitgliedstaaten Artikel 28 entsprechend anwenden.
(3) Unbeschadet des Absatzes 2 können die Mitgliedstaaten verlangen, dass Anträge auf internationalen Schutz persönlich und/oder an einem bestimmten Ort gestellt werden.
(4) Ungeachtet des Absatzes 3 gilt ein Antrag auf internationalen Schutz als förmlich gestellt, sobald den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats ein vom Antragsteller vorgelegtes Formblatt oder ein behördliches Protokoll, sofern nach nationalem Recht vorgesehen, zugegangen ist.
(5) Beantragt eine große Zahl von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen gleichzeitig internationalen Schutz, so dass es in der Praxis sehr schwierig ist, die Frist nach Absatz 1 einzuhalten, so können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass diese Frist auf 10 Arbeitstage verlängert wird.“
15. Art. 8 („Informations- und Beratungsleistungen in Gewahrsamseinrichtungen und an Grenzübergangsstellen“) dieser Richtlinie sieht vor:
„(1) Gibt es Anzeichen dafür, dass Drittstaatsangehörige oder Staatenlose, die sich in Gewahrsamseinrichtungen oder an Grenzübergangsstellen an den Außengrenzen, einschließlich Transitzonen, befinden, möglicherweise einen Antrag auf internationalen Schutz stellen möchten, so stellen ihnen die Mitgliedstaaten Informationen über die Möglichkeit hierzu zur Verfügung. Die Mitgliedstaaten treffen an diesen Gewahrsamseinrichtungen und Grenzübergangsstellen Sprachmittlungsvorkehrungen, soweit dies notwendig ist, um die Inanspruchnahme des Asylverfahrens zu erleichtern.
(2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Organisationen und Personen, die Beratungsleistungen für Antragsteller erbringen, effektiven Zugang zu Antragstellern an Grenzübergangsstellen an den Außengrenzen, einschließlich Transitzonen, erhalten. Die Mitgliedstaaten können Vorschriften erlassen, die die Anwesenheit dieser Organisationen und Personen an diesen Grenzübergangsstellen regeln, und insbesondere den Zugang von einer Vereinbarung mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten abhängig machen. Beschränkungen eines solchen Zugangs dürfen nur verhängt werden, wenn sie nach Maßgabe des nationalen Rechts für die Sicherheit, die öffentliche Ordnung oder die Verwaltung der betreffenden Grenzübergangsstellen objektiv erforderlich sind, sofern der Zugang dadurch nicht erheblich behindert oder unmöglich gemacht wird.“
16. Art. 26 („Gewahrsam“) dieser Richtlinie bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten nehmen eine Person nicht allein deshalb in Gewahrsam, weil sie einen Antrag gestellt hat. Die Gründe für den Gewahrsam und die Gewahrsamsbedingungen und die Garantien für in Gewahrsam befindliche Antragsteller bestimmen sich nach der Richtlinie [2013/33].
(2) Wird ein Antragsteller in Gewahrsam genommen, so stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass eine rasche gerichtliche Überprüfung des Gewahrsams gemäß der Richtlinie [2013/33] möglich ist.“
3. Richtlinie 2013/33
17. Art. 8 („Haft“) der Richtlinie 2013/33 lautet:
„(1) Die Mitgliedstaaten nehmen eine Person nicht allein deshalb in Haft, weil sie ein Antragsteller im Sinne der Richtlinie [2013/32] ist.
(2) In Fällen, in denen es erforderlich ist, dürfen die Mitgliedstaaten auf der Grundlage einer Einzelfallprüfung den Antragsteller in Haft nehmen, wenn sich weniger einschneidende Maßnahmen nicht wirksam anwenden lassen.
(3) Ein Antragsteller darf nur in Haft genommen werden,
a) um seine Identität oder Staatsangehörigkeit festzustellen oder zu überprüfen;
b) um Beweise zu sichern, auf die sich sein Antrag auf internationalen Schutz stützt und die ohne Haft unter Umständen nicht zu erhalten wären, insbesondere wenn bei dem Antragsteller Fluchtgefahr besteht;
c) um im Rahmen eines Verfahrens über das Recht des Antragstellers auf Einreise in das Hoheitsgebiet zu entscheiden;
d) wenn er sich aufgrund eines Rückkehrverfahrens gemäß der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger[(7)] zur Vorbereitung seiner Rückführung und/oder Fortsetzung des Abschiebungsverfahrens in Haft befindet und der betreffende Mitgliedstaat auf der Grundlage objektiver Kriterien, einschließlich der Tatsache, dass der Antragsteller bereits Gelegenheit zum Zugang zum Asylverfahren hatte, belegen kann, dass berechtigte Gründe für die Annahme bestehen, dass er den Antrag auf internationalen Schutz nur beantragt, um die Vollstreckung der Rückkehrentscheidung zu verzögern oder zu vereiteln;
e) wenn dies aus Gründen der nationalen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung erforderlich ist[;]
f) wenn dies mit Artikel 28 der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist[(8)], in Einklang steht.
Haftgründe werden im einzelstaatlichen Recht geregelt.
(4) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften Bestimmungen für Alternativen zur Inhaftnahme enthalten wie zum Beispiel Meldeauflagen, die Hinterlegung einer finanziellen Sicherheit oder die Pflicht, sich an einem zugewiesenen Ort aufzuhalten.“
18. Art. 9 („Garantien für in Haft befindliche Antragsteller“) Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Richtlinie bestimmt:
„Ein Antragsteller wird für den kürzest möglichen Zeitraum und nur so lange in Haft genommen, wie die in Artikel 8 Absatz 3 genannten Gründe gegeben sind.“
19. Art. 17 („Allgemeine Bestimmungen zu materiellen Leistungen im Rahmen der Aufnahme und zur medizinischen Versorgung“) Abs. 1 dieser Richtlinie sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass Antragsteller ab Stellung des Antrags auf internationalen Schutz im Rahmen der Aufnahme materielle Leistungen in Anspruch nehmen können.“
C. Spanisches Recht
20. Den spanischen Rechtsrahmen bilden Art. 58 Abs. 3, 4 und 6, die Art. 61 und 62 sowie Art. 64 Abs. 5 der Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (verfassungsergänzendes Gesetz 4/2000 über die Rechte und Freiheiten sowie die soziale Integration von Ausländern in Spanien) vom 11. Januar 2000(9) in der durch die Ley Orgánica 2/2009 de reforma de la Ley Orgánica 4/2000 (verfassungsergänzendes Gesetz 2/2009 zur Änderung des verfassungsergänzenden Gesetzes 4/2000) vom 11. Dezember 2009(10) geänderten Fassung (im Folgenden: verfassungsergänzendes Gesetz 4/2000).
21. Art. 58 Abs. 3 des verfassungsergänzenden Gesetzes 4/2000 sieht ein vereinfachtes Verfahren für die Abschiebung von Ausländern vor, die illegal nach Spanien einzureisen versuchen. Art. 58 Abs. 4 dieses Gesetzes bestimmt, dass die in Abs. 3 genannten Personen nicht abgeschoben werden dürfen, solange ein etwaiger Antrag auf internationalen Schutz nicht für unzulässig erklärt worden ist, und Art. 58 Abs. 6 dieses Gesetzes bestimmt, dass bei den Justizbehörden die Inhaftnahme zu beantragen ist, wenn die Abschiebung nicht innerhalb von 72 Stunden erfolgen kann.
22. Art. 61 des verfassungsergänzenden Gesetzes 4/2000 sieht einstweilige Maßnahmen im Rahmen der Abschiebungsverfahren vor. Art. 62 dieses Gesetzes betrifft die Inhaftnahme, und Art. 64 Abs. 5 dieses Gesetzes sieht die Aussetzung der Vollziehung von Abschiebungsverfügungen vor, solange ein Antrag auf internationalen Schutz noch nicht für unzulässig erklärt worden ist.
23. Die Art. 2 und 3 der Ley 12/2009, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria (Gesetz 12/2009 zur Regelung des Rechts auf Asyl und des subsidiären Schutzes)(11) vom 30. Oktober 2009 in der durch die Ley 2/2014, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (Gesetz 2/2014 über staatliche Maßnahmen und den Auswärtigen Dienst)(12) vom 25. März 2014 geänderten Fassung (im Folgenden: Asylgesetz) definieren das Asylrecht bzw. die Flüchtlingseigenschaft. Art. 5 dieses Gesetzes sieht u. a. vor, dass die Gewährung subsidiären Schutzes bedeutet, dass die betroffene Person nicht abgeschoben wird, und Art. 30 dieses Gesetzes sieht vor, dass Personen, die internationalen Schutz beantragen, Zugang zu Sozial- und Aufnahmeeinrichtungen erhalten, wenn sie darauf angewiesen sind.
III. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens und Vorlagefragen
24. Am 12. Dezember 2019 fing der Salvamento Marítimo (spanische Seenotrettungsbehörde) in der Nähe der spanischen Küsten, etwa eine Seemeile südlich der Insel Gran Canaria (Spanien), ein Boot mit 45 aus Ländern südlich der Sahara stammenden Personen ab, unter denen sich auch VL befand. Diese wurden nach einer ersten Betreuung durch die Brigada Local de Extranjería y Fronteras (lokale Ausländer- und Grenzpolizeibrigade, Spanien) der Comisaría de Policía Nacional de Maspalomas (Kommissariat der Nationalpolizei Maspalomas, Spanien) überstellt.
25. Am 13. Dezember 2019 wurden diese Drittstaatsangehörigen zur Jefatura Superior de Policía de Canarias (Polizeipräsidium der Kanarischen Inseln, Spanien) verbracht, wie aus dem Protokoll über die Inhaftnahme und die Belehrung über ihre Rechte hervorgeht. Am selben Tag verfügte die Subdelegación del Gobierno en Las Palmas (Präfektur in Las Palmas, Spanien) ihre Rückführung nach Art. 58 Abs. 3 Buchst. b des verfassungsergänzenden Gesetzes 4/2000, weil sie versucht hatten, unerlaubt nach Spanien einzureisen. Da diese Verfügung nicht innerhalb der in Art. 58 Abs. 6 dieses Gesetzes vorgesehenen Frist von 72 Stunden vollzogen werden konnte, wurde beim Juzgado de Instrucción n° 3 de San Bartolomé de Tirajana (Ermittlungsgericht Nr. 3 von San Bartolomé de Tirajana, Spanien) ein Antrag auf Unterbringung in einer Hafteinrichtung gestellt.
26. Am 14. Dezember 2019 erließ das vorlegende Gericht im Rahmen eines vor ihm eingeleiteten Vorermittlungsverfahrens einen Beschluss, mit dem es VL das Recht einräumte, nach Belehrung über seine Rechte im Beistand einer Rechtsanwältin und eines Dolmetschers für Bambara(13) eine Erklärung abzugeben (im Folgenden: erster Beschluss vom 14. Dezember 2019). Diese Erklärung wurde in Gegenwart der Richterin, des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle dieses Gerichts, einer Geschäftsstellenbeamtin, der Rechtsanwältin von VL und des Dolmetschers abgegeben. Am selben Tag wurde ein Protokoll aufgenommen, dem zufolge VL nach Belehrung über seine Rechte in seiner Erklärung zum Ausdruck brachte, um internationalen Schutz ersuchen zu wollen. Er erklärte, dass er befürchte, wegen des Kriegszustands in seinem Herkunftsland Mali aus Gründen der Rasse oder Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe verfolgt und getötet zu werden, wenn er dorthin zurückkehre.
27. Da der Juzgado de Instrucción n° 3 de San Bartolomé de Tirajana (Ermittlungsgericht Nr. 3 von San Bartolomé de Tirajana) nach nationalem Recht nicht die für die Registrierung des Antrags auf internationalen Schutz zuständige Behörde war, erließ er am selben Tag einen weiteren Beschluss (im Folgenden: zweiter Beschluss vom 14. Dezember 2019), in dem darauf hingewiesen wurde, dass die Erklärung von VL, internationalen Schutz beantragen zu wollen, im Hinblick auf die Einhaltung von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 an die Ausländer- und Grenzschutzbrigade der Provinz übermittelt und dem UNHCR zur Kenntnis gebracht worden sei. Mit diesem Beschluss ersuchte dieses Gericht die Regierungsbehörde auf den Kanaren und die Ausländer- und Grenzschutzbrigade der Provinz beim Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social (Ministerium für Arbeit, Migration und soziale Sicherheit, Spanien), VL einen Platz in einem humanitären Aufnahmezentrum zuzuweisen. Diesen Behörden wurde eine Liste mit den Namen von 25 weiteren Angehörigen subsaharischer Staaten übermittelt, die ebenfalls unter denselben Bedingungen internationalen Schutz beantragt hatten.
28. Von diesen 26 Personen wurden zwölf in einem humanitären Aufnahmezentrum und 14 Personen, darunter VL, wegen Platzmangels mit dem zweiten Beschluss vom 14. Dezember 2019 in einer Hafteinrichtung untergebracht. Das vorlegende Gericht präzisiert, ein Beamter der Ausländer- und Grenzschutzbrigade der Provinz habe VL vor dessen Überstellung in eine Hafteinrichtung mitgeteilt, dass im Zusammenhang mit seinem Antrag auf internationalen Schutz ein Anhörungstermin bestimmt worden sei.
29. Das Ministerio Fiscal (Staatsanwaltschaft, Spanien) erhob daraufhin beim vorlegenden Gericht Beschwerde gegen den zweiten Beschluss vom 14. Dezember 2019 und machte geltend, dass das Ermittlungsgericht weder für die Entgegennahme von Asylanträgen noch für die Suche nach Lösungen für die Erstaufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragt hätten, zuständig sei.
30. Die Rechtsanwältin von VL legte ebenfalls ein auf Abänderung dieses Beschlusses gerichtetes Rechtsmittel ein und führte aus, dass die Inhaftnahme von VL gegen die Bestimmungen der Richtlinien 2013/32 und 2013/33 verstoße.
IV. Vorlagefragen
31. Unter diesen Umständen hat der Juzgado de Instrucción n° 3 de San Bartolomé de Tirajana (Ermittlungsgericht Nr. 3 von San Bartolomé de Tirajana) mit Beschluss vom 20. Januar 2020, bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen am 25. Januar 2020, folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Für den Fall, dass Anträge auf internationalen Schutz bei anderen Behörden gestellt werden, die nach ihrem nationalem Recht nicht für die Registrierung dieser Anträge zuständig sind, sieht Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2013/32 vor, dass die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass die Registrierung spätestens sechs Arbeitstage nach Antragstellung erfolgt.
Ist diese Bestimmung dahin auszulegen, dass die Ermittlungsrichter und Ermittlungsrichterinnen, die nach nationalem spanischem Recht für die Entscheidung über die Inhaftnahme von Ausländern zuständig sind, als eine dieser „anderen Behörden“ anzusehen sind, die zwar nicht für die Registrierung des Antrags auf internationalen Schutz zuständig sind, bei denen aber Antragsteller ihre Absicht bekunden können, einen solchen Antrag zu stellen?
2. Wenn sie als eine dieser Behörden anzusehen sind: Ist Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 dahin auszulegen, dass der Ermittlungsrichter oder die Ermittlungsrichterin die Antragsteller darüber zu informieren hat, wo und wie Anträge auf internationalen Schutz gestellt werden können, und solche Anträge, falls sie gestellt werden, an die nach nationalem Recht für ihre Registrierung und Bearbeitung zuständige Stelle sowie an die Verwaltungsbehörde weiterleiten muss, die für die Gewährung der in Art. 17 der Richtlinie 2013/33 vorgesehenen Leistungen im Rahmen der Aufnahme zuständig ist?
3. Sind Art. 26 der Richtlinie 2013/32 und Art. 8 der Richtlinie 2013/33 dahin auszulegen, dass die Inhaftnahme des Drittstaatsangehörigen nur statthaft ist, wenn die Voraussetzungen von Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2013/33 erfüllt sind, weil der Antragsteller durch den Grundsatz der Nichtzurückweisung geschützt ist, sobald er die genannte Absicht vor dem Ermittlungsrichter oder der Ermittlungsrichterin bekundet hat?
V. Zum Eilverfahren
32. Das vorlegende Gericht hat beantragt, das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen dem Eilverfahren nach Art. 107 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs zu unterwerfen. Es hat diesen Antrag damit begründet, dass VL derzeit in einer Hafteinrichtung untergebracht sei und ihm somit die Freiheit entzogen werde. Außerdem hat dieses Gericht angegeben, dass gegen VL am 13. Dezember 2019 eine Abschiebungsverfügung ergangen sei, die jederzeit vollzogen werden könne.
33. Am 6. Februar 2020 hat die Vierte Kammer des Gerichtshofs auf Vorschlag des Berichterstatters und nach Anhörung des Generalanwalts entschieden, dem Antrag des vorlegenden Gerichts, das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen dem Eilverfahren zu unterwerfen, stattzugeben. Die Parteien des Ausgangsverfahrens sowie die spanische Regierung und die Europäische Kommission haben auf Fragen des Gerichtshofs geantwortet.
34. Am 17. März 2020 hat der Präsident der Vierten Kammer des Gerichtshofs im Zusammenhang mit der Ausbreitung des Virus SARS‑CoV‑2 entschieden, die in der vorliegenden Rechtssache für den 23. März 2020 anberaumte mündliche Verhandlung aufzuheben. Im Rahmen prozessleitender Maßnahmen hat die Vierte Kammer beschlossen, diese mündliche Verhandlung ausnahmsweise durch Fragen zur schriftlichen Beantwortung zu ersetzen. Die am schriftlichen Verfahren Beteiligten sowie die spanische Regierung und die Kommission haben die Fragen des Gerichtshofs beantwortet(14).
VI. Würdigung
A. Zulässigkeit
35. Die spanische Regierung stellt in ihren schriftlichen Erklärungen die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens in der vorliegenden Rechtssache in Abrede. Sie macht geltend, das vorlegende Gericht sei allein dafür zuständig, die Inhaftnahme eines Drittstaatsangehörigen zum Zweck der Vollstreckung der Rückführungsverfügung anzuordnen oder abzulehnen. Folglich stünden die Vorlagefragen des vorlegenden Gerichts in keinem Zusammenhang mit dem Gegenstand des Rechtsstreits.
36. Es steht fest, dass die Entscheidungserheblichkeit von Vorabentscheidungsersuchen, die das Unionsrecht betreffen, vermutet wird. Der Gerichtshof kann die Beantwortung einer Vorlagefrage eines nationalen Gerichts nur ablehnen, wenn die erbetene Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind(15).
37. Was den vorliegenden Fall betrifft, geht es in den drei Fragen, so wie sie formuliert sind, meines Erachtens eindeutig um die Auslegung von Art. 6 Abs. 1 und Art. 26 der Richtlinie 2013/32 sowie von Art. 17 Abs. 1 und 2 und Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2013/33. Unter diesen Umständen sehe ich daher kein Hindernis, das in der vorliegenden Rechtssache einer Entscheidung des Gerichtshofs über die Auslegung der Bestimmungen der Richtlinien 2013/32 und 2013/33 entgegensteht. Jedenfalls ist es nicht Sache des Gerichtshofs, über die Verteilung der innerstaatlichen Zuständigkeiten zu entscheiden. Die in der vorliegenden Rechtssache für die Entscheidungserheblichkeit des Vorabentscheidungsersuchens sprechende Vermutung wird daher durch die von der spanischen Regierung erhobenen Einwände nicht widerlegt. Daher halte ich das Vorabentscheidungsersuchen in der vorliegenden Rechtssache für zulässig.
B. Zur Beantwortung der Fragen
1. Einleitende Bemerkungen zur Auslegung der Richtlinien 2013/32 und 2013/33
38. Es erscheint mir zweckmäßig, vor der Prüfung der Vorlagefragen kurz den Rahmen darzustellen, in den sich die Richtlinien 2013/32 und 2013/33 einfügen.
39. Als Erstes möchte ich darauf hinweisen, dass diese Richtlinien auf der Grundlage von Art. 78 Abs. 2 Buchst. d und f AEUV erlassen wurden. Wie in Art. 78 Abs. 1 AEUV vorgesehen, muss die gemeinsame Politik im Bereich Asyl, subsidiärer Schutz und vorübergehender Schutz, mit der „jedem Drittstaatsangehörigen, der internationalen Schutz benötigt, ein angemessener Status angeboten und die Einhaltung des Grundsatzes der Nicht-Zurückweisung gewährleistet werden“ soll, „mit dem [Genfer Abkommen] und dem [Protokoll] sowie den anderen einschlägigen Verträgen im Einklang stehen“.
40. Als Zweites möchte ich auch auf Art. 18 der Charta verweisen, der bestimmt, dass das „Recht auf Asyl … nach Maßgabe des [Genfer Abkommens] und des [Protokolls] sowie nach Maßgabe des [EU‑Vertrags] und des [AEU‑Vertrags] gewährleistet“ wird(16).
41. Auch wenn die Union nicht zu den Unterzeichnern des Genfer Abkommens gehört, erlegen ihr Art. 78 Abs. 1 AEUV und Art. 18 der Charta nach ständiger Rechtsprechung gleichwohl die Einhaltung der Regeln dieses Abkommens auf(17). Es ist somit klar, dass die Richtlinien 2013/32 und 2013/33 nach diesen Vorschriften des Primärrechts diese Regeln zu wahren haben(18).
42. Zudem geht aus dem dritten Erwägungsgrund dieser beiden Richtlinien hervor, dass der Unionsgesetzgeber im Anschluss an die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere(19) das Gemeinsame Europäische Asylsystem auf der Grundlage der „uneingeschränkten und umfassenden Anwendung des Genfer Abkommens“ errichten und so den Grundsatz der Nichtzurückweisung bekräftigen wollte.
43. Dieser Grundsatz wird von einem Teil der Lehre als Grundsatz des Völkergewohnheitsrechts angesehen(20), dem der Rang einer Rechtsnorm des ius cogens zukommt(21). Dieser Grundsatz ist u. a. in Art. 33 des Genfer Abkommens(22) verankert und gehört zu den Grundsätzen, die das Gemeinsame Europäische Asylsystem prägen(23) und einen wirksamen Zugang zu den gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des einheitlichen Asyl- oder subsidiären Schutzstatus gewährleisten(24).
44. Der 15. Erwägungsgrund der Richtlinie 2013/32 und der zehnte Erwägungsgrund der Richtlinie 2013/33 besagen, dass die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Behandlung von Personen, die unter diese Richtlinien fallen, an ihre Verpflichtungen aus den völkerrechtlichen Instrumenten gebunden sind, denen sie beigetreten sind(25).
45. Zudem stellen der 60. Erwägungsgrund der Richtlinie 2013/32 und der 35. Erwägungsgrund der Richtlinie 2013/33 klar, dass diese Richtlinien im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen stehen, die mit der Charta anerkannt wurden, dass sie insbesondere darauf abzielen, die uneingeschränkte Wahrung der Menschenwürde zu gewährleisten und die Anwendung der Art. 1, 4, 6, 7, 18, 19, 21, 23, 24 und 47 der Charta zu fördern, und dass sie entsprechend umgesetzt werden müssen.
46. Unter diesen Umständen hat der Gerichtshof bereits mehrfach entschieden, dass der Grundsatz der Nichtzurückweisung in Art. 18 und in Art. 19 Abs. 2 der Charta als Grundrecht gewährleistet ist(26).
47. Dies ist mithin der Kontext, in den sich die Richtlinien 2013/32 und 2013/33 im Allgemeinen einfügen.
2. Zum Begriff „andere Behörde“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32
48. Mit seiner ersten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 dahin auszulegen ist, dass eine Justizbehörde wie ein Ermittlungsgericht als „andere Behörde“ im Sinne dieser Bestimmung anzusehen ist.
49. Obwohl der Begriff „andere Behörden“ in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 ausdrücklich erwähnt wird, stellt diese Bestimmung nicht ausdrücklich klar, ob dieser Begriff Justizbehörden erfasst oder nicht.
50. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur deren Wortlaut zu berücksichtigen, sondern auch ihr Kontext und die Ziele, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden(27). Deshalb werde ich Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 grammatikalisch, systematisch und teleologisch auslegen.
51. Ich weise zunächst darauf hin, dass VL und die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen den Standpunkt vertreten, dass der Begriff „andere Behörden“ im Sinne dieser Bestimmung Justizbehörden nicht ausschließe. Insoweit stützt sich die Kommission u. a. auf den Wortlaut und den Zweck von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32. Das Ministerio Fiscal (Staatsanwaltschaft) seinerseits macht unter Berufung auf die Erwägungsgründe 22 und 26 dieser Richtlinie geltend, es sei anerkannt, dass eine Justizbehörde, falls sie als Erste mit Personen in Berührung komme, die um internationalen Schutz nachsuchten, als „andere Behörde“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie anzusehen sei(28). Die spanische Regierung weist diese Auffassung zurück und ist der Ansicht, dass eine Justizbehörde nicht als „andere Behörde“ im Sinne dieser Bestimmung angesehen werden könne. Sie macht geltend, einen Ermittlungsrichter als „andere Behörde“ anzusehen, würde eine Änderung des im verfassungsergänzenden Gesetz 4/2000 vorgesehenen Systems des internationalen Schutzes bedeuten.
a) Der Wortlaut von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32
52. Auf der Grundlage eines wörtlichen Verständnisses von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 ist das vorlegende Gericht der Auffassung, dass der Ermittlungsrichter, der nach spanischem Recht über die Inhaftnahme zu entscheiden habe, eine „andere Behörde“ sei, die, ohne nach nationalem Recht für die Registrierung des Antrags zuständig zu sein, nach Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie die zuständige Behörde sehr wohl mit der Angelegenheit befassen könne, damit die Registrierung spätestens sechs Arbeitstage nach Einreichung des Antrags erfolge.
53. Diese Auslegung erscheint mir a priori vernünftig.
54. Erstens ergibt sich aus Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32, dass die Entscheidung des Unionsgesetzgebers, den Ausdruck „andere Behörden“ zu verwenden, zunächst den Willen erkennen lässt, zwischen „einer Behörde, die nach nationalem Recht [dafür] zuständig ist“, Anträge auf internationalen Schutz zu registrieren, und „anderen Behörden“ zu unterscheiden, die solche Anträge entgegennehmen können, aber nach innerstaatlichem Recht nicht für deren Registrierung zuständig sind.
55. Somit geht aus dieser Bestimmung klar hervor, dass die für die Registrierung von Anträgen auf internationalen Schutz zuständige Behörde durch das nationale Recht bestimmt wird. Dieses Recht legt die Verwaltungsformalitäten sowohl für die Registrierung als auch für die förmliche Stellung solcher Anträge fest. Wie die Kommission vorträgt, müssen die Mitgliedstaaten nämlich im Rahmen der Umsetzung der Richtlinie 2013/32 die Behörden benennen, die für die Registrierung der Anträge zuständig sind.
56. Hingegen verweist Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie hinsichtlich der Bestimmung, wer diese „anderen Behörden“ sind, die möglicherweise Anträge auf internationalen Schutz entgegennehmen, entgegen der von der spanischen Regierung offenbar vertretenen Auffassung in keiner Weise auf das nationale Recht und sieht daher nicht vor, dass die Mitgliedstaaten diese „anderen Behörden“ zu benennen haben. Diese Vorschrift beschränkt sich lediglich darauf, in ihrem Unterabs. 2 für den Fall, dass ein Antrag bei diesen „anderen Behörden“ gestellt wird, festzulegen, dass „die Mitgliedstaaten [gewährleisten], dass die Registrierung spätestens sechs Arbeitstage nach Antragstellung erfolgt“(29).
57. Zweitens stelle ich fest, dass die Verwendung des Ausdrucks „andere“ in Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie den Willen des Unionsgesetzgebers zum Ausdruck bringt, die Festlegung dieser „anderen Behörden“ keinem numerus clausus zu unterwerfen. Die in Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 dieser Richtlinie genannten Behörden wie Polizei, Grenzschutz, Einwanderungsbehörden und Personal von Gewahrsamseinrichtungen sind nämlich nur als Beispiele aufgeführt.
58. Drittens kann die Entscheidung des Gesetzgebers, einen weiten Ausdruck wie „andere Behörden“ zu verwenden, um eine Vielzahl von Behörden zu erfassen, meines Erachtens nicht dahin verstanden werden, dass er sich nur auf Verwaltungsbehörden bezieht, so dass dieser Ausdruck nicht ausschließt, dass Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 auch Justizbehörden umfassen kann. In dieser Hinsicht weise ich darauf hin, dass keine der von mir untersuchten Sprachfassungen auf das Gegenteil hindeutet(30). Daher bin ich der Auffassung, dass der Wortlaut dieser Bestimmung nicht darauf schließen lässt, dass Justizbehörden ausgenommen seien.
59. Im Folgenden ist jedoch zu prüfen, ob der Kontext, in den sich Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 einfügt, sowie der Zweck und die Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung diese Auslegung stützen oder nicht.
b) Kontext und Zweck von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32
60. Die vorstehende Auslegung ist meines Erachtens die einzige, die gewährleisten kann, dass das mit der Richtlinie 2013/32 verfolgte Ziel erreicht wird. Wie sich aus Art. 1 in Verbindung mit dem zwölften Erwägungsgrund dieser Richtlinie ergibt, besteht dieses Ziel darin, gemeinsame Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes festzulegen.
61. Ich weise darauf hin, dass Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 darauf abzielt, zu gewährleisten, dass Personen, die die Rechtsstellung von Antragstellern auf internationalen Schutz anstreben, so schnell und einfach wie möglich wirksamen Zugang zum Prüfungsverfahren erhalten, indem ihnen ermöglicht wird, ihre Anträge zu formulieren, d. h., ihren Wunsch, einen Antrag zu stellen, gegenüber jeder nationalen Behörde zu äußern, mit der sie zuerst in Kontakt treten, insbesondere bei den für Grenzkontrollen und Einwanderung zuständigen Behörden.
62. Diese Bestimmung ist somit Ausdruck des allgemeinen Grundsatzes des einfachen und schnellen Zugangs zum Verfahren. Dieser wirksame, einfache und schnelle Zugang ist nicht in der Theorie, sondern in der Praxis sicherzustellen. Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2013/32 sieht nämlich vor, dass „die Mitgliedstaaten [sicherstellen], dass eine Person, die einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, tatsächlich die Möglichkeit hat, diesen so bald wie möglich förmlich zu stellen“(31). Außerdem geht insbesondere aus dem 18. Erwägungsgrund dieser Richtlinie hervor, dass es „im Interesse sowohl der Mitgliedstaaten als auch der Personen, die internationalen Schutz beantragen, [liegt], dass über die Anträge auf internationalen Schutz so rasch wie möglich, unbeschadet der Durchführung einer angemessenen und vollständigen Prüfung der Anträge, entschieden wird“.
63. Daher ist mir nicht ersichtlich, wie bei verständiger Betrachtung aus Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 abgeleitet werden könnte, dass Justizbehörden vom Begriff der „anderen Behörden …, bei denen derartige Anträge wahrscheinlich gestellt werden“, ausgenommen seien. Ein solcher Ausschluss erscheint mir umso ferner zu liegen, als es sich im vorliegenden Fall, wie das vorlegende Gericht ausführt, de facto um die einzige Behörde handelt, bei der ein Drittstaatsangehöriger Gelegenheit hat, internationalen Schutz zu beantragen, bevor er in eine Hafteinrichtung überführt wird. Außerdem weist dieses Gericht darauf hin, dass sich aus dem Protokoll über die Inhaftnahme vom 13. Dezember 2019 ergibt, dass VL über sein Recht, diesen internationalen Schutz zu beantragen, nicht belehrt worden ist(32). Jedenfalls ist hervorzuheben, dass VL selbst dann, wenn er bei seiner Inhaftnahme über dieses Recht belehrt worden wäre, zur Gewährleistung eines wirksamen Zugangs zum Verfahren darüber hätte belehrt werden und sodann den Wunsch äußern müssen, diesen Schutz in Anwesenheit eines Dolmetschers für eine Sprache, die er versteht, zu beantragen. Weder aus dem Vorlagebeschluss noch aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte geht jedoch hervor, dass dies im vorliegenden Fall geschehen ist. Man wird sich daher fragen dürfen, ob VL den Inhalt dieser Belehrung verstanden hatte. In diesem Zusammenhang macht VL in seiner Antwort auf die Fragen des Gerichts geltend, er sei bei seiner Inhaftnahme nur von einem Dolmetscher für die französische Sprache unterstützt worden, die er nicht verstehe(33).
64. Darüber hinaus stimme ich mit der Auffassung der Kommission überein, dass in sehr schnellen Verfahren wie dem hier in Rede stehenden, in denen die Abschiebungsverfügung innerhalb von 24 Stunden nach der Ankunft der Betroffenen in Spanien erlassen wird und diese am folgenden Tag vom Ermittlungsrichter angehört werden(34), diese Anhörung im Beistand eines Anwalts und eines Dolmetschers der geeignete Zeitpunkt ist, um einen Antrag auf internationalen Schutz zu stellen, und je nach den Umständen, wie das vorlegende Gericht ausgeführt hat, die erste Gelegenheit dazu sein kann(35). Außerdem ist der Umstand, dass der Betroffene seinen Antrag später in der Hafteinrichtung stellen kann, kein stichhaltiger Grund für die Annahme, dass er dies nicht vor dem Ermittlungsrichter tun kann, der für die Entscheidung über seine Inhaftnahme zuständig ist.
65. Folglich halte ich es für offensichtlich, dass es dem Ziel der Richtlinie 2013/32 zuwiderlaufen und ihren Art. 6 Abs. 1 seines Inhalts entleeren würde, einem Mitgliedstaat zu gestatten, bestimmte Verwaltungs- oder Justizbehörden, insbesondere wie im vorliegenden Fall die Ermittlungsrichter, die nach nationalem Recht für die Entscheidung über die Unterbringung irregulär aufhältiger Drittstaatsangehöriger in einer Hafteinrichtung zuständig sind, vom Begriff „andere Behörden“ auszunehmen.
3. Für die Einreichung des Antrags auf internationalen Schutz und den Zugang zu den im Rahmen der Aufnahme gewährten materiellen Leistungen erforderliche Belehrung
66. Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 und Art. 17 der Richtlinie 2013/33 dahin auszulegen sind, dass die Behörde, bei der der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde, die aber nach nationalem Recht nicht für die Registrierung dieses Antrags zuständig ist, dem Antragsteller die relevanten Informationen zukommen lassen muss, aus denen er ersehen kann, wo und wie er einen solchen Antrag förmlich stellen kann, und die Akte an die für die Registrierung zuständige Behörde weiterzuleiten hat, damit dieser Antragsteller Zugang zu den im Rahmen der Aufnahme gewährten materiellen Leistungen erhalten kann.
67. Die spanische Regierung macht in ihren schriftlichen Erklärungen und in ihren Antworten auf die Fragen des Gerichtshofs geltend, nach ihrer Auffassung verlange die Richtlinie 2013/32 nicht, allen Drittstaatsangehörigen, die in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats einreisen, Informationen über den internationalen Schutz zukommen zu lassen.
68. Soweit es erstens um die Verpflichtung geht, relevante Informationen über den internationalen Schutz bereitzustellen, geht aus Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2013/32 in Verbindung mit ihrem 26. Erwägungsgrund unbestreitbar hervor, dass die „anderen Behörden“, bei denen solche Anträge möglicherweise gestellt werden, die aber nach nationalem Recht nicht für deren Registrierung zuständig sind, den Personen, die einen solchen Schutz beantragen, auch an der Grenze, insbesondere in den Hoheitsgewässern(36), die einschlägigen Informationen zukommen lassen müssen, aus denen sie die Modalitäten der förmlichen Stellung eines solchen Antrags ersehen können.
69. Wie oben ausgeführt und wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen vorträgt und das vorlegende Gericht selbst nahelegt, handelt es sich im vorliegenden Fall bei den Ermittlungsrichtern, bei denen die nationalen Behörden die Inhaftnahme illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger beantragen, zweifellos um Behörden, bei denen Anträge auf internationalen Schutz ebenso gestellt werden können wie bei den in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 nicht erschöpfend aufgeführten Behörden. Da eine nationale Behörde wie ein Ermittlungsgericht manchmal die erste Behörde oder zumindest eine der ersten Behörden sein kann, bei der eine Person Gelegenheit hat, solche Anträge zu stellen, obliegt es ihr folglich nach dieser Bestimmung, die für die förmliche Stellung dieser Anträge relevanten Informationen zu erteilen(37).
70. Soweit es zweitens um die Verpflichtung geht, die Akte zur Registrierung an die zuständige Behörde weiterzuleiten, ist darauf hinzuweisen, dass es im 27. Erwägungsgrund dieser Richtlinie heißt: „Da Drittstaatsangehörige und Staatenlose, die ihren Wunsch bekundet haben, internationalen Schutz zu beantragen, Antragsteller darstellen, sollten sie die Pflichten erfüllen und die Rechte genießen, die in [der Richtlinie 2013/32] und in der Richtlinie [2013/33] festgelegt sind. In diesem Zusammenhang sollten die Mitgliedstaaten diese Personen so rasch wie möglich als Antragsteller registrieren.“(38)
71. In dieser Hinsicht hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass aus Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2013/32 hervorgeht, dass die Mitgliedstaaten im Allgemeinen verpflichtet sind, jeden in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fallenden Antrag auf internationalen Schutz zu registrieren, den ein Drittstaatsangehöriger bei den nationalen Behörden gestellt hat, und anschließend sicherstellen müssen, dass die betreffenden Personen tatsächlich die Möglichkeit haben, ihren Antrag so bald wie möglich förmlich zu stellen(39).
72. Es versteht sich daher von selbst, dass die Verpflichtung, einen Antrag auf internationalen Schutz spätestens sechs Arbeitstage nach Antragstellung zu registrieren, nicht erfüllt werden könnte, wenn die „anderen Behörden“, bei denen dieser Antrag möglicherweise gestellt wird, ihn nicht zur Registrierung an die zuständigen Behörden weiterleiten könnten. Daraus folgt, dass das eigentliche Ziel der Richtlinie 2013/32 und insbesondere das mit ihrem Art. 6 Abs. 1 verfolgte Ziel, nämlich der wirksame, einfache und schnelle Zugang zum Verfahren des internationalen Schutzes, schwerwiegend beeinträchtigt würde.
73. Was drittens und letztens Art. 17 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2013/33 betrifft, auf den sich das vorlegende Gericht in seiner Frage bezieht, weise ich darauf hin, dass die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen müssen, dass Antragsteller ab Stellung des Antrags auf internationalen Schutz im Rahmen der Aufnahme materielle Leistungen in Anspruch nehmen können und diese Leistungen einem angemessenen Lebensstandard entsprechen, der ihren Lebensunterhalt sowie den Schutz ihrer physischen und psychischen Gesundheit gewährleistet(40).
74. Insoweit ergibt sich, wie bereits in Nr. 70 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, aus dem 27. Erwägungsgrund der Richtlinie 2013/32, dass die Personen, die internationalen Schutz beantragen, „die Pflichten erfüllen und die Rechte genießen [müssen], die [nicht nur] in [der Richtlinie 2013/32], [sondern auch] in der Richtlinie 2013/33 festgelegt sind“. Auch das mit Art. 17 der Richtlinie 2013/33 verfolgte Ziel, nämlich der effektive Zugang der Antragsteller zu den im Rahmen der Aufnahme gewährten materiellen Leistungen, wäre nämlich gefährdet, wenn die Behörde, bei der ein Antrag gestellt wurde, diesen nicht zur Registrierung an die zuständigen Behörden weiterleiten könnte(41).
75. Aus allen vorstehend aufgeführten Gründen bin ich der Auffassung, dass Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 und Art. 17 der Richtlinie 2013/33 dahin auszulegen sind, dass die „andere Behörde“, bei der der Antrag auf internationalen Schutz möglicherweise gestellt wird, die aber nach nationalem Recht nicht für dessen Registrierung zuständig ist, zum einen dem Antragsteller die relevanten Informationen zukommen lassen muss, aus denen er die Modalitäten der förmlichen Stellung eines solchen Antrags ersehen kann, und zum anderen die Akte an die für die Registrierung zuständige Behörde weiterzuleiten hat, damit dieser Antragsteller Zugang zu den im Rahmen der Aufnahme gewährten materiellen Leistungen erhalten kann.
4. Erlangung der Rechtsstellung einer Person, die internationalen Schutz beantragt
76. Mit seiner dritten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 26 der Richtlinie 2013/32 und Art. 8 der Richtlinie 2013/33 dahin auszulegen sind, dass der Drittstaatsangehörige, der vor einer „anderen Behörde“ im Sinne von Art 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 den Wunsch bekundet, internationalen Schutz zu beantragen, als Antragsteller ab diesem Zeitpunkt nur noch aus den in Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2013/33 festgelegten Gründen in einer Hafteinrichtung untergebracht werden darf, weil er durch den Grundsatz der Nichtzurückweisung geschützt ist.
77. Für die Beantwortung dieser Frage halte ich es für wesentlich, die Schritte für die Einreichung eines Antrags auf internationalen Schutz nach dem durch die Richtlinie 2013/32 geschaffenen System hervorzuheben.
a) Die Schritte für die Einreichung eines Antrags auf internationalen Schutz: Antragstellung und förmliche Antragstellung
78. Was die einleitende Phase des Verfahrens für die Zuerkennung des internationalen Schutzes betrifft, stelle ich fest, dass Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 deutlich zwischen zwei Schritten unterscheidet, nämlich der Antragstellung und der förmlichen Antragstellung(42). Die vorliegende Rechtssache betrifft den ersten Schritt.
1) Erster Schritt: Antragstellung
79. Nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 stellt der Drittstaatsangehörige oder Staatenlose einen Antrag auf internationalen Schutz entweder bei einer Behörde, die nach nationalem Recht für die Registrierung solcher Anträge zuständig ist, oder bei einer „anderen Behörde“, bei der solche Anträge möglicherweise gestellt werden, ohne dass sie für die Registrierung zuständig ist(43).
80. Im Zusammenhang mit diesem ersten Schritt ist zwischen zwei verschiedenen Handlungen zu unterscheiden, die zu zwei verschiedenen Zeitpunkten vorzunehmen sind, nämlich erstens der eigentlichen Stellung des Antrags auf internationalen Schutz durch den Drittstaatsangehörigen, d. h. die Äußerung des Wunsches, einen solchen Schutz zu beantragen, gegenüber einer für die Registrierung dieses Antrags zuständigen Behörde oder einer „anderen Behörde“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 und zweitens die Registrierung dieses Antrags durch die nach nationalem Recht zuständige Behörde. Hierzu weise ich darauf hin, dass der 27. Erwägungsgrund dieser Richtlinie zwischen der Bekundung des Wunsches, internationalen Schutz zu beantragen, und der Verpflichtung der zuständigen Behörde, diesen Antrag zu registrieren, klar unterscheidet.
81. Was die erste Handlung betrifft, nämlich die, einen Antrag zu stellen oder den Wunsch zu bekunden, internationalen Schutz zu beantragen(44), besagt der 27. Erwägungsgrund der Richtlinie 2013/32, dass „Drittstaatsangehörige …, die ihren Wunsch bekundet haben, internationalen Schutz zu beantragen, [einen solchen Schutz begehrende] Antragsteller darstellen“ (45). Somit kommt in Art. 6 Abs. 1 und im 27. Erwägungsgrund der Richtlinie 2013/32 die Absicht des Unionsgesetzgebers zum Ausdruck, dass ein Antrag auf internationalen Schutz als bei einer zuständigen Behörde oder einer „anderen Behörde“ im Sinne dieser Bestimmung gestellt gelten soll, wenn die betreffende Person vor diesen Behörden erklärt hat, dass sie internationalen Schutz beantragen möchte.
82. Die Vorarbeiten zu Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 bestätigen diese Auslegung. Wie nämlich aus dem geänderten Kommissionsvorschlag hervorgeht, wurden, „[d]amit eine Person, die ausdrücklich internationalen Schutz beantragen möchte, auch tatsächlich die Gelegenheit erhält, einen Antrag zu stellen, … die Bestimmungen über die Eingangsphase des Asylverfahrens präzisiert“(46). Ferner ergibt sich aus dem Wortlaut dieses geänderten Kommissionsvorschlags, dass dieses Ersuchen keine administrativen Formalitäten voraussetzt(47) und diese erst dann zu beachten sind, wenn der Antrag förmlich gestellt wird („lodged“)(48).
83. Die zweite Handlung, nämlich die Registrierung(49) des Antrags, hat die nach nationalem Recht zuständige Behörde innerhalb von drei oder sechs Arbeitstagen nach Antragstellung vorzunehmen(50). In dieser Hinsicht ergibt sich aus dem geänderten Vorschlag für diese Richtlinie, dass dieser Vorschlag, um den Zugang zu internationalem Schutz zu gewährleisten, die Möglichkeit einer Verwechslung zwischen der bloßen Registrierung einer Person als Antragsteller einerseits und dem Eingang eines vollständigen Asylantrags (förmliche Antragstellung) andererseits beseitigt. Aus diesem Vorschlag geht auch hervor, dass es für die Mitgliedstaaten dank dieses Vorschlags leichter wird, die vorgeschlagene Frist von drei Tagen für die Registrierung einer Person als Antragsteller einzuhalten, nachdem diese ihren Wunsch, internationalen Schutz zu beantragen, zum Ausdruck gebracht hat(51), d. h. nach Stellung ihres Antrags(52).
2) Zweiter Schritt: förmliche Antragstellung
84. In einem zweiten Schritt muss die Person, die den Antrag gestellt hat, nach dessen Registrierung durch die zuständige Behörde tatsächlich die Möglichkeit haben, diesen Antrag so bald wie möglich förmlich zu stellen (Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2013/32)(53).
85. Im Hinblick auf diesen zweiten Schritt geht aus Art. 6 Abs. 4 dieser Richtlinie hervor, dass „ein Antrag auf internationalen Schutz als förmlich gestellt [gilt], sobald den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats ein vom Antragsteller vorgelegtes Formblatt oder ein behördliches Protokoll, sofern nach nationalem Recht vorgesehen, zugegangen ist“(54).
86. Es ist darauf hinzuweisen, dass die in Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 2013/32 vorgesehene Möglichkeit, dass die Mitgliedstaaten unbeschadet des Art. 6 Abs. 2 dieser Richtlinie verlangen können, dass förmliche Anträge auf internationalen Schutz persönlich und/oder an einem bestimmten Ort gestellt werden, nur den zweiten Schritt betrifft, d. h. die förmliche Antragstellung. Hingegen findet dieses Erfordernis keine Anwendung auf die formlose Stellung des Antrags, sei es bei den für die Registrierung zuständigen Behörden oder bei „anderen Behörden“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie.
87. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass Art. 20 Abs. 2 der Verordnung Nr. 604/2013 ebenfalls bestimmt, dass „[e]in Antrag auf internationalen Schutz … als gestellt [(in der französischen Sprachfassung: introduite [förmlich gestellt])] [gilt], wenn den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats ein vom Antragsteller eingereichtes Formblatt oder ein behördliches Protokoll zugegangen ist“(55). So hat der Gerichtshof im Zusammenhang mit der Auslegung dieser Bestimmung entschieden, dass ein Antrag auf internationalen Schutz als gestellt („introduite“) gilt, wenn der mit der Durchführung der sich aus dieser Verordnung ergebenden Verpflichtungen betrauten Behörde ein Schriftstück zugegangen ist, das von einer Behörde erstellt wurde und bescheinigt, dass ein Drittstaatsangehöriger um internationalen Schutz ersucht hat, und, gegebenenfalls, wenn ihr nur die wichtigsten in einem solchen Schriftstück enthaltenen Informationen, nicht aber das Schriftstück oder eine Kopie davon, zugegangen sind(56).
88. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Unionsgesetzgeber im Verfahren zur Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zwei verschiedene Schritte vorsehen wollte, nämlich die Antragstellung und die förmliche Antragstellung. Die Antragstellung umfasst ihrerseits zwei Zeitpunkte: den der Bekundung des Wunsches, internationalen Schutz zu beantragen, und den seiner Registrierung. Diese Registrierung kann sofort nach der Antragstellung erfolgen, wenn diese bei der zuständigen Behörde erfolgt, oder später, wenn der Antrag bei einer „anderen Behörde“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 gestellt wird.
89. Ich möchte betonen, dass die Differenzierung zwischen der Antragstellung und der förmlichen Antragstellung wesentlich ist, um bestimmen zu können, zu welchem genauen Zeitpunkt der Anfangsphase der Gewährung von internationalem Schutz die betreffende Person als Antragsteller anzusehen ist. Diese Frage ist Gegenstand der nachstehenden Erwägungen.
b) Der Zeitpunkt, zu dem davon auszugehen ist, dass dem Betroffenen die Rechtsstellung eines Antragstellers zukommt
90. Im Licht der vorstehenden Ausführungen stellt sich folgende Frage: Kommt einem Drittstaatsangehörigen, der seinen Wunsch, internationalen Schutz zu beantragen, bei einer „anderen Behörde“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 bekundet hat, die Rechtsstellung einer Person zu, die internationalen Schutz beantragt?
91. Nach meiner Überzeugung ist diese Frage zu bejahen.
92. Erstens halte ich es für wichtig, darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie 2013/32 nach ihrem Art. 3 Abs. 1 für alle Anträge auf internationalen Schutz gilt, die im Hoheitsgebiet – einschließlich an der Grenze und insbesondere in den Hoheitsgewässern – der Mitgliedstaaten gestellt werden. Auf derselben Linie liegt, dass die Richtlinie 2013/33 nach ihrem Art. 3 Abs. 1 für alle Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen gilt, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats – einschließlich an der Grenze und insbesondere in den Hoheitsgewässern – internationalen Schutz beantragen. Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass der Anwendungsbereich der Richtlinien 2013/32 und 2013/33 durch die „Stellung“ eines Antrags auf internationalen Schutz bestimmt wird.
93. Art. 2 Buchst. b der Richtlinie 2013/32 definiert den „Antrag auf internationalen Schutz“ als das Ersuchen eines Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen um Schutz durch einen Mitgliedstaat, bei dem davon ausgegangen werden kann, dass er die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft oder die Gewährung des subsidiären Schutzstatus anstrebt. Aus dieser Bestimmung folgt, dass die Richtlinie 2013/32 für Anträge gilt, die unter diese Definition fallen.
94. Art. 2 Buchst. c der Richtlinie 2013/32 definiert den „Antragsteller“ als einen Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen, der einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, über den noch keine bestandskräftige Entscheidung ergangen ist. Art. 2 Buchst. b der Richtlinie 2013/33 sieht ebenfalls eine entsprechende Definition vor.
95. Daher stimme ich voll und ganz mit der Auffassung der Kommission überein, nach der sich aus diesen Bestimmungen ergibt, dass ein Betroffener die Rechtsstellung einer Person, die internationalen Schutz oder subsidiären Schutz beantragt, von dem Zeitpunkt an erlangt, zu dem er einen Antrag auf internationalen Schutz „stellt“, d. h., sobald er bei einer „zuständigen Behörde“ oder einer „anderen Behörde“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 den Wunsch bekundet, internationalen Schutz zu beantragen(57).
96. Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass, wie sich aus meinen Erwägungen in den Nrn. 79 bis 83 der vorliegenden Schlussanträge ergibt, Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 zwar klar zwischen der „Stellung“ des Antrags, seiner „Registrierung“ und seiner „förmlichen Stellung“ unterscheidet, dass sich Art. 3 Abs. 1 und Art. 2 Buchst. b und c dieser Richtlinie aber nicht auf „registrierte“ oder „förmlich gestellte“ Anträge, sondern auf (formlos) „gestellte“ Anträge beziehen.
97. Folglich können weder die „Registrierung“ noch die „förmliche Stellung“ des Antrags als Handlungen angesehen werden, die den Zugang zu den Vorteilen der Rechtsstellung eines Antragstellers eröffnen. Für eine solche These ergibt sich weder aus dem Wortlaut, der Systematik oder dem Zweck der Richtlinie 2013/32 noch aus den Vorarbeiten zu ihr der geringste Anhaltspunkt. Im 27. Erwägungsgrund dieser Richtlinie heißt es nämlich wörtlich: „Da Drittstaatsangehörige und Staatenlose, die ihren Wunsch bekundet haben, internationalen Schutz zu beantragen, Antragsteller darstellen, sollten sie die Pflichten erfüllen und die Rechte genießen, die in dieser Richtlinie und in der Richtlinie [2013/33] festgelegt sind.“(58) Wie bereits erwähnt, geht aus Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 eindeutig hervor, dass die Registrierung des Antrags auf internationalen Schutz innerhalb von drei oder sechs Arbeitstagen nach seiner „Stellung“ eine Verpflichtung ist, die nicht für die Person gilt, die den Antrag „stellt“, d. h. den um einen solchen Schutz ersuchenden „Antragsteller“, sondern ausschließlich für die nationale Behörde, die für die Registrierung des Antrags zuständig ist(59).
98. Drittens geht aus Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 auch hervor, dass es der eindeutige Wille des Unionsgesetzgebers war, die Stellung von Anträgen auf internationalen Schutz an den Grenzen und insbesondere in den Hoheitsgewässern eines Mitgliedstaats zu erleichtern, weil der Zugang zum Prüfungsverfahren wirksam, einfach und schnell sein soll. Somit sind die Mitgliedstaaten im Allgemeinen verpflichtet, jeden in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fallenden Antrag auf internationalen Schutz zu registrieren, den ein Drittstaatsangehöriger bei den nationalen Behörden gestellt hat, und anschließend sicherzustellen, dass die betreffenden Personen tatsächlich die Möglichkeit haben, ihren Antrag so bald wie möglich förmlich zu stellen(60).
99. Unter Berücksichtigung aller von mir soeben genannten Gründe bin ich der Auffassung, dass einem Drittstaatsangehörigen die Rechtsstellung einer Person, die internationalen Schutz beantragt, ab dem Zeitpunkt zukommt, zu dem er bei einer „anderen Behörde“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 – wie im vorliegenden Fall bei einem Ermittlungsgericht, das über seine Inhaftnahme zu entscheiden hat – seinen Wunsch bekundet, einen solchen Schutz zu beantragen. Eine gegenteilige Auslegung liefe nämlich einem wirksamen Zugang zum Verfahren zuwider, wie ihn der Unionsgesetzgeber in dieser Richtlinie vorgesehen hat. Nach ständiger Rechtsprechung obliegen die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die in den Richtlinien vorgesehenen Ziele zu erreichen, und ihre Pflicht nach Art. 4 Abs. 3 EUV, alle zur Erfüllung dieser Verpflichtung geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zu treffen, allen Trägern öffentlicher Gewalt der Mitgliedstaaten und damit im Rahmen ihrer Zuständigkeiten auch den Gerichten(61).
100. Dies vorausgeschickt, wende ich mich nunmehr der Frage zu, ob ein Antragsteller, sobald er einen Antrag auf internationalen Schutz bei einer „anderen Behörde“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 gestellt hat, nur noch aus den in Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2013/33 vorgesehenen Gründen in einer Hafteinrichtung untergebracht werden darf.
c) Die aus der Erlangung der Rechtsstellung eines Antragstellers zu ziehenden Konsequenzen
101. In der vorliegenden Rechtssache hatte das vorlegende Gericht über die Inhaftnahme eines Drittstaatsangehörigen zum Zweck der Vollstreckung einer Rückführungsverfügung zu entscheiden, weil diese Verfügung nicht innerhalb der nach nationalem Recht vorgesehenen Frist von 72 Stunden hatte vollstreckt werden können(62). Aus dem Vorlagebeschluss geht hervor, dass dieser Drittstaatsangehörige seinen Antrag auf internationalen Schutz bei diesem Gericht innerhalb von 48 Stunden nach seiner Ankunft im spanischen Hoheitsgebiet gestellt hat.
102. Hierzu weise ich erstens darauf hin, dass der Gerichtshof bereits entschieden hat, dass Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 in Verbindung mit deren neuntem Erwägungsgrund dahin auszulegen ist, dass „diese Richtlinie auf einen Drittstaatsangehörigen, der im Sinne der Richtlinie [2005/85/EU(63)] um internationalen Schutz ersucht hat, im Zeitraum zwischen der Antragstellung[(64)] bis zum Erlass der erstinstanzlichen Entscheidung über diesen Antrag oder gegebenenfalls bis zur Entscheidung über einen allfälligen Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung keine Anwendung findet“(65).
103. Wie sich zudem aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt, ist die Richtlinie 2008/115 ebenso wie die Richtlinie 2005/85 (die der Richtlinie 2013/32 vorausging), „wie sich aus dem 24. Erwägungsgrund der Ersteren und dem achten Erwägungsgrund[(66)] der Letzteren ergibt, unter Beachtung der insbesondere in der Charta anerkannten Grundrechte und Grundsätze auszulegen“(67), deren Art. 18 das Recht auf Asyl(68) und den Grundsatz der Nichtzurückweisung(69) gewährleistet.
104. Was insbesondere die Unterbringung in einer Hafteinrichtung betrifft, hat der Gerichtshof entschieden, dass die Inhaftierung für die Zwecke der Abschiebung gemäß der Richtlinie 2008/115 und die Ingewahrsamnahme eines Asylbewerbers unterschiedlichen rechtlichen Regelungen unterliegen(70).
105. Zweitens bin ich, wie bereits ausgeführt(71), der Auffassung, dass eine Person die Rechtsstellung eines Antragstellers erlangt, sobald sie einen Antrag auf internationalen Schutz „stellt“. Von diesem Zeitpunkt an richten sich die Haftbedingungen der Person, die internationalen Schutz beantragt, daher nach den Art. 8 bis 11 der Richtlinie 2013/33.
106. Im vorliegenden Fall folgt daraus, dass die Bedingungen für die Inhaftierung von VL bis zu dem Zeitpunkt, zu dem er den Antrag auf internationalen Schutz beim vorlegenden Gericht „gestellt“ hat, zwar der Richtlinie 2008/115 unterlagen(72), ab dem Zeitpunkt dieser Antragstellung jedoch Art. 26 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 und Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2013/33 auf ihn anwendbar sind. Diese Bestimmungen sehen nämlich vor, dass die Mitgliedstaaten eine Person nicht allein deshalb in Gewahrsam nehmen dürfen, weil sie einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat.
107. Außerdem hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass die übrigen Absätze von Art. 8 der Richtlinie 2013/33 die den Mitgliedstaaten eingeräumte Befugnis zur Inhaftnahme erheblich einschränken(73). Insbesondere enthält Art. 8 Abs. 3 Unterabs. 1 dieser Richtlinie eine erschöpfende Aufzählung der verschiedenen Gründe(74), aus denen eine Inhaftnahme gerechtfertigt sein kann und von denen jeder einem besonderen Bedürfnis entspricht und autonomen Charakter hat(75). So bestimmt Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie – wenn ein Grund vorliegt, der eine Inhaftnahme rechtfertigen kann –, dass diese Inhaftnahme nur in Fällen angeordnet werden darf, in denen dies erforderlich ist, und dass sie auf der Grundlage einer Einzelfallprüfung erfolgen muss, wenn sich weniger einschneidende Maßnahmen nicht wirksam anwenden lassen(76).
108. Zu den Gründen, die eine Inhaftnahme rechtfertigen können, gehört insbesondere der in Art. 8 Abs. 3 Buchst. d der Richtlinie 2013/33 vorgesehene Grund, der darauf beruht, dass der Antragsteller sich aufgrund eines Rückkehrverfahrens gemäß der Richtlinie 2008/115 zur Vorbereitung seiner Rückführung und/oder Fortsetzung des Abschiebungsverfahrens in Haft befindet und der betreffende Mitgliedstaat auf der Grundlage objektiver Kriterien, einschließlich der Tatsache, dass der Antragsteller bereits Gelegenheit zum Zugang zum Asylverfahren hatte, belegen kann, dass berechtigte Gründe für die Annahme bestehen, dass er den Antrag auf internationalen Schutz nur stellt, um die Vollstreckung der Rückkehrentscheidung zu verzögern oder zu vereiteln.
109. Was im vorliegenden Fall erstens die Möglichkeit des Zugangs zum Asylverfahren betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass es zwar Sache des vorlegenden Gerichts ist, festzustellen, ob eine solche Rechtfertigung besteht, dieses Gericht in seinem Vorlagebeschluss aber offenbar deutlich macht, aus dem Protokoll über die Inhaftnahme vom 13. Dezember 2019 ergebe sich, dass VL, bevor er vor diesem Gericht erschien, nicht über die Möglichkeit belehrt worden war, internationalen Schutz zu beantragen, und darüber hinaus präzisiert, dass „diese Ermittlungsrichterin …, vor der ein illegal in Spanien aufhältiger Drittstaatsangehöriger in Spanien zum Zweck seiner Inhaftnahme erscheint, … die einzige Behörde ist, bei der [er] internationalen Schutz beantragen kann, bevor er sich in die Haftanstalt begibt“(77).
110. Was zweitens das Bestehen berechtigter Gründe für die Annahme anbelangt, dass der Antragsteller den Antrag auf internationalen Schutz nur gestellt habe, um die Vollstreckung der Rückführungsentscheidung oder die Durchführung der Abschiebung zu verzögern oder zu verhindern, geht weder aus dem Vorlagebeschluss noch aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten hervor, dass dies hier der Fall war.
111. Jedenfalls halte ich es für wichtig, klarzustellen, wie sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt, dass der alleinige Umstand, dass gegen einen Asylbewerber im Zeitpunkt seiner Antragstellung eine Rückführungs- oder Abschiebungsentscheidung vorliegt und dass er auf der Grundlage von Art. 15 der Richtlinie 2008/115 in Haft genommen wird, nicht ohne fallspezifische Beurteilung sämtlicher relevanter Umstände die Vermutung zulässt, dass er diesen Antrag einzig und allein zu dem Zweck gestellt habe, den Vollzug der Rückführungsentscheidung zu verzögern oder zu gefährden, und dass es objektiv erforderlich und verhältnismäßig sei, die Haftmaßnahme aufrechtzuerhalten(78). In dieser Hinsicht liegt die Beweislast bei den nationalen Behörden(79).
112. Folglich bin ich der Auffassung, dass VL ab dem Zeitpunkt, zu dem er seinen Antrag beim vorlegenden Gericht als „anderer Behörde“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 gestellt hat, als Person anzusehen ist, die internationalen Schutz beantragt, es sei denn, die betreffenden nationalen Behörden weisen auf der Grundlage einer Beurteilung seiner persönlichen Situation nach, dass einer der in Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2013/33 genannten Gründe vorliegt, was offenbar weder aus dem Vorlagebeschluss noch aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten ersichtlich ist.
113. Hingegen geht aus dem Vorlagebeschluss hervor, dass die Ermittlungsrichterin VL nur deshalb in Haft genommen hat, weil in den Aufnahmezentren keine Plätze verfügbar waren. Ich muss betonen, dass dieser Grund in Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2013/33 nicht erwähnt ist. Daher fällt es schwer, zu akzeptieren, dass eine Person, die internationalen Schutz beantragt, allein deshalb in einer Hafteinrichtung solle untergebracht werden können, weil in den Aufnahmezentren keine Plätze verfügbar sind. Angesichts der Bedeutung des in Art. 6 der Charta verankerten Rechts auf Freiheit und der Schwere des in einer solchen Inhaftnahme bestehenden Eingriffs in dieses Recht müssen die Einschränkungen seiner Ausübung nämlich auf das absolut Notwendige beschränkt bleiben(80).
114. Deshalb schlage ich dem Gerichtshof vor, zu antworten, dass Art. 26 der Richtlinie 2013/32 und Art. 8 der Richtlinie 2013/33 dahin auszulegen sind, dass der Drittstaatsangehörige, der vor einer „anderen Behörde“ im Sinne von Art 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 den Wunsch bekundet, internationalen Schutz zu beantragen, als Antragsteller ab diesem Zeitpunkt nur noch aus den in Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2013/33 festgelegten Gründen in einer Hafteinrichtung untergebracht werden darf.
VII. Ergebnis
115. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen des Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (Ermittlungsgericht Nr. 3 von San Bartolomé de Tirajana, Spanien) wie folgt zu antworten:
1. Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes ist dahin auszulegen, dass eine Justizbehörde wie ein Ermittlungsgericht als „andere Behörde“ im Sinne dieser Bestimmung anzusehen ist.
2. Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 und Art. 17 der Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen, sind dahin auszulegen, dass die Behörde, bei der der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde, die aber nach nationalem Recht nicht für die Registrierung dieses Antrags zuständig ist, dem Antragsteller die relevanten Informationen zukommen lassen muss, aus denen er ersehen kann, wo und wie er einen solchen Antrag förmlich stellen kann, und die Akte an die für die Registrierung zuständige Behörde weiterzuleiten hat, damit der Antragsteller Zugang zu den im Rahmen der Aufnahme gewährten materiellen Leistungen erhalten kann.
3. Art. 26 der Richtlinie 2013/32 und Art. 8 der Richtlinie 2013/33 sind dahin auszulegen, dass der Drittstaatsangehörige, der vor einer „anderen Behörde“ im Sinne von Art 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 den Wunsch bekundet, internationalen Schutz zu beantragen, als Antragsteller ab diesem Zeitpunkt nur noch aus den in Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2013/33 festgelegten Gründen in einer Hafteinrichtung untergebracht werden darf.