GENERALINIO ADVOKATO
M. POIARES MADURO IŠVADA,
pateikta 2009 m. rugsėjo 30 d.(1)
Byla C‑135/08
Janko Rottmann
prieš
Freistaat Bayern
(Bundesverwaltungsgericht (Vokietija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Europos Sąjungos pilietybė – Pilietybės praradimas – Kilmės valstybės narės pilietybės netekimas įgijus kitos valstybės narės pilietybę – Naujosios pilietybės atėmimas dėl to, kad ji įgyta apgaule“
1. Šiame prašyme priimti prejudicinį sprendimą pirmą kartą keliamas valstybių narių diskrecijos nustatyti, kas yra jų piliečiai, apimties klausimas. Ar, atsižvelgiant į tai, kad Europos Sąjungos pilietybė (kuriai įgyti, tiesa, būtina valstybės narės pilietybė) įtvirtinta Sutartyje, valstybių narių kompetencija nustatyti valstybės pilietybės įgijimo ir praradimo sąlygas dar gali būti įgyvendinama visai nepaisant Bendrijos teisės? Tokia yra ginčo šioje byloje esmė. Siekiant jį išspręsti reikia gerai išsiaiškinti valstybės narės pilietybės ir Sąjungos pilietybės sąvokų santykį; tai, pabrėžtina, labai svarbus klausimas, apibrėžiantis Europos Sąjungos pobūdį.
I – Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
2. Pareiškėjas pagrindinėje byloje, J. Rottmann, gimė Grace (Austrija) 1956 m. ir gimdamas Austrijos teritorijoje įgijo šios valstybės pilietybę. 1995 m. sausio 1 d. Austrijos Respublikai įstojus į Europos Sąjungą jis, kaip Austrijos pilietis, tapo ir Europos Sąjungos piliečiu.
3. Graco federalinei policijai pradėjus tyrimą J. Rottmann atžvilgiu, įtariant sistemingu sukčiavimu verčiantis profesine veikla, 1995 m. liepą Graco baudžiamųjų bylų apygardos teisme (Landesgericht für Strafsachen) jis buvo apklaustas kaip įtariamasis. Vėliau jis išvyko iš Austrijos ir apsigyveno Vokietijoje, Miunchene. 1997 m. vasarį Graco Landesgericht für Strafsachen išdavė nacionalinį J. Rottmann arešto orderį.
4. 1998 m. vasarį ieškovas pagrindinėje byloje kreipėsi į federalinės žemės sostinės administraciją Miunchene, prašydamas suteikti jam Vokietijos pilietybę. Formoje, kurią privaloma užpildyti šiuo tikslu, J. Rottmann nenurodė, kad Austrijoje jo atžvilgiu vykdomas baudžiamasis persekiojimas. 1999 m. sausio 25 d. pilietybės suteikimo dokumentas pareiškėjui buvo įteiktas 1999 m. vasario 5 dieną. Gavęs Vokietijos pilietybę, J. Rottmann pagal pilietybę reglamentuojančius Austrijos teisės aktus prarado Austrijos pilietybę(2).
5. 1999 m. rugpjūtį Austrijos valdžios institucijos pranešė federalinės žemės sostinės administracijai Miunchene, kad jų šalyje J. Rottmann atžvilgiu išduotas arešto orderis ir kad 1995 m. liepą Graco Landesgericht für Strafsachen jis jau buvo apklaustas kaip įtariamasis. Atsižvelgdama į šią informaciją atsakovė pagrindinėje byloje, Bavarijos federalinė žemė, 2000 m. liepos 4 d. atšaukė sprendimą dėl pilietybės suteikimo, nes ieškovas nutylėjo apie Austrijoje jo atžvilgiu vykdomą ikiteisminį tyrimą ir taip apgaule įgijo Vokietijos pilietybę. Priimdamos šį sprendimą dėl atšaukimo Vokietijos valdžios institucijos rėmėsi Bavarijos federalinės žemės administracinių bylų teisenos įstatymo (BayVwVfG) 48 straipsnio 1 dalimi, pagal kurią „neteisėtas administracinis aktas gali būti visas arba iš dalies ex nunc arba ex tunc atšauktas, net šiam tapus neskundžiamu. <...>“.
6. Pareiškėjas pateikė ieškinį dėl šio sprendimo panaikinimo teigdamas, kad dėl natūralizacijos atšaukimo jis, pažeidžiant tarptautinę viešąją teisę, tampa asmeniu be pilietybės ir kad dėl tokio savo teisinio statuso, pažeidžiant Bendrijos teisę, praranda ir Sąjungos pilietybę. Pareiškėjo prašymas pirmojoje instancijoje ir apeliacinis skundas buvo atmesti; tada J. Rottmann pateikė kasacinį skundą Federaliniam administraciniam teismui (Bundesverwaltungsgericht).
7. Suabejojęs dėl to, ar ginčijamas sprendimas dėl atšaukimo ir sprendimas dėl apeliacinio skundo suderinami su Bendrijos teise, pirmiausia su EB sutarties 17 straipsnio 1 dalimi, dėl Europos Sąjungos pilietybės praradimo, prieš tai praradus Vokietijos pilietybę, ir to nulemto asmens be pilietybės statuso, Bundesverwaltungsgerich nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar Bendrijos teisė prieštarauja Sąjungos pilietybės (ir su ja susijusių teisių bei pagrindinių laisvių) praradimo teisinėms pasekmėms dėl to, kad pagal nacionalinę (Vokietijos) teisę pateikus melagingus duomenis įgytos natūralizacijos suteikiant vienos valstybės narės (Vokietijos) pilietybę teisėtas atšaukimas lemia, jog dėl tarpusavio sąveikos su kitos valstybės narės (Austrijos) pilietybę reglamentuojančiais teisės aktais – ieškovo atveju dėl pirminės Austrijos pilietybės neatgavimo – asmuo įgyja asmens be pilietybės teisinį statusą?
2. Jeigu į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar valstybė narė (Vokietija), kuri suteikė pilietybę natūralizacijos būdu Sąjungos piliečiui ir ketina atšaukti sprendimą dėl apgaule gautos pilietybės suteikimo, paisydama Bendrijos teisės turi visiškai arba laikinai atsisakyti natūralizacijos atšaukimo, jeigu arba kol toks atšaukimas sukeltų pirmajame klausime aprašytą Sąjungos pilietybės (ir su ja susijusių teisių bei pagrindinių laisvių) praradimo teisinę pasekmę, ar vis dėlto ankstesnės pilietybės valstybė narė (Austrija), atsižvelgdama į Bendrijos teisę, turi aiškinti ir taikyti arba atitinkamai pritaikyti savo nacionalinę teisę taip, kad tokia teisinė pasekmė neatsirastų?“
II – Dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumo
8. Prieš pamėginant atsakyti į pateiktus klausimus reikėtų atmesti kai kurių valstybių narių ir Komisijos pateikiamą argumentą, pagal kurį nagrinėjama situacija, būdama išimtinai valstybės vidaus situacija, nepatenka į Bendrijos teisės taikymo sritį, todėl prašymas priimti prejudicinį sprendimą nepriimtinas.
9. Neginčytina, kad nors Sąjungos pilietybe „valstybių narių piliečiams suteikiamas esminis statusas“(3), ja nesiekiama išplėsti Sutarties ratione materiae taikymo srities visiškai su Bendrijos teise nesusijusioms vidaus situacijoms(4). Todėl esant tokioms situacijoms šia pilietybe negalima remtis.
10. Tačiau akivaizdu, kad būtų klaidinga manyti, kaip tai matyti iš kai kurių valstybių narių pastabų, jog kalbama apie išimtinai valstybės vidaus situaciją, remiantis tuo, kad bylos dalyką, šiuo atveju pilietybės įgijimą ir praradimą, reglamentuoja išimtinai nacionalinė teisė. Pakanka priminti, kad yra nuspręsta, jog tai, kad pavardžių nustatymo taisyklės priklauso valstybių narių kompetencijai, nebūtinai reiškia, jog šios taisyklės nepatenka į Bendrijos teisės taikymo sritį(5). Žinoma, su pilietybės įgijimu ir praradimu susijusios nacionalinės nuostatos neturi patekti į Bendrijos teisės taikymo sritį (nebent būtų išplėsta Sutarties taikymo sritis) vien dėl to, kad vadovaujantis šiomis nuostatomis gali būti įgyta ar prarasta Sąjungos pilietybė. Tačiau net jei situacija susijusi su dalyku, kurio reglamentavimas priklauso valstybių narių kompetencijai, ji patenka į Bendrijos teisės ratione materiae taikymo sritį, jeigu yra susijusi su užsieniu, t. y. su tarpvalstybiniu aspektu. Iš tikrųjų išimtinai vidaus situacija yra tik tokia, kuri visais atžvilgiais apsiriboja tik viena valstybe nare(6).
11. Šiuo klausimu neteisinga ginčyti sąsajos su užsieniu buvimą remiantis tuo, kad pareiškėjui pagrindinėje byloje gavus Vokietijos pilietybę jo teisiniai santykiai su Vokietija tapo Vokietijos piliečio santykiais su šia valstybe, ir konkrečiai tuo, kad natūralizacijos atšaukimas – tai Vokietijos administracinis aktas, skirtas Vokietijos piliečiui, gyvenančiam Vokietijoje. Taip teigti – reiškia neatsižvelgti į tai, kaip susidarė J. Rottmann situacija. Būtent pasinaudodamas teise laisvai judėti ir apsigyventi kitoje valstybėje narėje, Sąjungos pilietybės, kurią jis įgijo kaip Austrijos pilietis, suteikiama teise jis atvyko į Vokietiją ir 1995 m. apsigyveno joje siekdamas pradėti natūralizacijos procedūrą. Jis įgijo Vokietijos piliečio statusą ir prarado Austrijos pilietybę pagal nacionalinės teisės nustatytas sąlygas, tačiau tik po to, kai pasinaudojo pagrindine laisve(7), kurią jam suteikia Bendrijos teisė. O pagal nusistovėjusią teismo praktiką situacijos, kurios susijusios su naudojimusi EB sutarties užtikrinamomis pagrindinėmis laisvėmis, pirmiausia tos, kurios susijusios su EB 18 straipsniu suteikta teise laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje, negali būti laikomos vidaus situacijomis, neturinčiomis ryšio su Bendrijos teise(8).
12. Todėl buvo nuspręsta laikyti į Bendrijos teisės taikymo sritį patenkančia vieno Vokietijoje gyvenančio mokesčių mokėtojo situaciją, kuris pagal Vokietijos teisės aktus negalėjo iš savo šioje valstybėje apmokestinamų pajamų atskaityti išlaikymo išmokų, sumokėtų savo buvusiai sutuoktinei, gyvenančiai Austrijoje, nors jis turėtų tokią teisę, jeigu ji vis dar gyventų Vokietijoje. Buvo nuspręsta taip, nors šis mokesčių mokėtojas pats nepasinaudojo teise laisvai judėti, nes jo buvusios sutuoktinės pasinaudojimas EB 18 straipsnyje įtvirtinta teise laisvai judėti ir apsigyventi kitoje valstybėje narėje turėjo poveikį jos buvusio sutuoktinio galimybei jai sumokėtas išlaikymo išmokas atskaityti iš jo apmokestinamųjų pajamų Vokietijoje(9). Taip pat buvo nuspręsta nelaikyti išimtinai vidaus situacija Lenkijos valdžios institucijų atsisakymo išmokėti civilinėms karo aukoms skirtą invalidumo pensiją vienai iš savo piliečių, nes ji apsigyveno Vokietijoje, ir tai, kad pasinaudojo savo, kaip Sąjungos pilietės, teise laisvai judėti ir apsigyventi kitoje valstybėje narėje, paveikė jos teisę gauti minėtą išmoką(10).
13. Tiesa, nagrinėjamoje byloje ryšys tarp ginčijamo natūralizacijos atšaukimo ir Bendrijos teisės suteikiamos pagrindinės laisvės yra ne toks tiesioginis: natūralizacijos atšaukimas grindžiamas ne pasinaudojimu šia laisve, o tuo, kad pareiškėjas pagrindinėje byloje elgėsi sąmoningai klaidinamai. Tačiau tai, kad J. Rottmann pasinaudojo savo, kaip Sąjungos piliečio, teise laisvai judėti ir apsigyventi kitoje valstybėje narėje, paveikė jo civilinę būklę: būtent dėl to, kad apsigyveno Vokietijoje, jis ir galėjo įvykdyti Vokietijos pilietybei gauti keliamą reikalavimą, t. y. reikalavimą nuolat gyventi šios valstybės teritorijoje. Tokio ryšio buvimo pakanka, kad būtų pripažinta situacijos sąsaja su Bendrijos teise. Pavyzdys – atsisakymas pakeisti vaikų pavardę buvo susietas su Bendrijos teise, nepaisant to, kad Belgijos valdžios institucijos atsisakė pakeisti Belgijoje gimusių, nuolat šioje šalyje gyvenančių ir jos pilietybę turinčių vaikų pavardę, nes šie vaikai turėjo ir Ispanijos pilietybę, todėl galėjo būti laikomi vienos valstybės narės piliečiais, teisėtai gyvenančiais kitos valstybės narės teritorijoje. Tačiau atsisakymas pakeisti pavardę nebuvo siejamas su teise laisvai judėti, kurią suteikia Sąjungos pilietybė; jis buvo grindžiamas tuo, kad pagal Belgijos teisę vaikams paprastai suteikiama tik tėvo pavardė(11).
III – Dėl valstybinio pilietybės klausimų reglamentavimo „atsižvelgiant į Bendrijos teisę“
14. Šiuo prašymu priimti prejudicinį sprendimą iš esmės siekiama sužinoti, ar Bendrijos teisė riboja valstybės galią reglamentuoti pilietybės klausimus tuo atveju, jei asmuo, kuris iš pradžių turėjo vienos valstybės narės pilietybę ir ją prarado natūralizacijos būdu įgijęs kitos valstybės narės pilietybę, netenka pastarosios, įgytos apgaule, ir todėl tampa apatridu, kartu prarasdamas Sąjungos pilietybę. Jei į šį klausimą būtų atsakyta teigiamai, kuri – ar ankstesnės, ar paskesnės pilietybės – teisės sistema, atsižvelgdama į Bendrijos teisę, turi rūpintis, kad tokia jokios pilietybės neturėjimo teisinė pasekmė neatsirastų?
15. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo iškelti klausimai pagrįsti toliau išdėstytais motyvais. Sąjungos pilietybė yra išvestinio ir papildomo pobūdžio, palyginti su valstybės narės pilietybe, kaip matyti iš EB sutarties 17 straipsnio 1 dalies formuluotės, pagal kurią „kiekvienas asmuo, turintis valstybės narės pilietybę, yra Sąjungos pilietis. Sąjungos pilietybė ne pakeičia valstybės pilietybę, o ją papildo“(12). Iš to aišku, kad atsietai nuo valstybės narės pilietybės Sąjungos pilietybė neįgyjama ir neprarandama. Sąjungos pilietybės įgijimas ir praradimas priklauso nuo valstybės narės pilietybės įgijimo ir praradimo; Sąjungos pilietybė negalima be valstybės narės pilietybės.
16. Šis ryšys tarp abiejų statusų (valstybės narės pilietybės ir Sąjungos pilietybės) paaiškinamas pačiu Sąjungos pilietybės pobūdžiu ir reikšme. Pilietybė tradiciškai buvo suprantama, kartu su tautybe, kaip žyminti teisinę ir politinę padėtį, kuria naudojasi tam tikros valstybės piliečiai savo politinėje bendruomenėje, o Sąjungos pilietybė reiškia teisinį ir politinį tam tikros valstybės piliečių statusą, pripažįstamą už jų valstybės politinės bendruomenės ribų. Valstybės narės pilietybės atžvilgiu išvestinis Sąjungos pilietybės pobūdis aiškus iš to, kad pastaroji suprantama kaip „tarpvalstybinė pilietybė“(13), kuri vienos valstybės narės piliečiams suteikia tam tikras teises kitose valstybėse narėse (pirmiausia teisę laisvai judėti ir apsigyventi kitoje valstybėje narėje bei teisę į vienodą požiūrį(14)) ir pačioje Sąjungoje. Taigi iš esmės būtent valstybės pilietybė paverčia individą kartu ir tos valstybės, ir Europos Sąjungos piliečiu. Ji suteikia valstybių narių piliečiams pilietybę, išeinančią už valstybės ribų.
17. Tokiomis aplinkybėmis suprantama, kad valstybės narės pilietybės (vadinasi, ir Sąjungos pilietybės) įgijimo ir praradimo sąlygų nustatymas priklauso išimtinei valstybių narių kompetencijai. Iš tikrųjų žinoma, kad valstybės pilietybė gali būti apibrėžiama kaip individą su atitinkama valstybe siejantis teisinis viešosios teisės ryšys, kurio pagrindu individui suteikiamos tam tikros teisės ir nustatomos tam tikros pareigos. Šis pilietybės ryšys pasižymi tuo, kad yra pagrįstas ypatingu solidarumu su atitinkama valstybe bei abipusėmis teisėmis ir pareigomis(15). Per pilietybę valstybė apibrėžia savo naciją. Svarbiausia tai, kad pilietybės ryšio pagrindu kuriama nacionalinė bendruomenė, todėl savaime suprantama, kad valstybė narė gali laisvai nubrėžti jos ribas, nustatydama, kokius asmenis ji laiko savo piliečiais.
18. Tokios nuostatos tradiciškai laikomasi tarptautinėje teisėje. Dar Nuolatinis tarptautinis teisingumo teismas yra nusprendęs, kad pilietybės klausimai iš esmės priklauso valstybių kompetencijos sričiai(16). Vėliau Tarptautinis teisingumo teismas patvirtino, kad tarptautinė teisė leidžia kiekvienai valstybei pačiai reglamentuoti pilietybės suteikimą ir suteikti ją natūralizacijos būdu savo pačios institucijose pagal savo teisės aktus(17). Galiausiai, kalbant apie pastarąjį laiką, Europos konvencijos dėl pilietybės, Europos Tarybos priimtos 1997 m. lapkričio 6 d. ir įsigaliojusios 2000 m. kovo 1 d., 3 straipsnio 1 dalyje pakartota, kad kiekviena valstybė pagal savo teisę nustato, kas yra jos piliečiai.
19. Sąjunga neatsisako tarptautinėje teisėje priimtos nuostatos, kurią laiko „tarptautinės paprotinės teisės principu“(18). Tokia buvo valstybių narių valia. Tai aiškiai matyti iš deklaracijos Nr. 2 dėl valstybės narės pilietybės, kurią valstybės narės pridėjo prie Europos Sąjungos sutarties Baigiamojo akto(19), atmetant galimybę pagrįstai paprieštarauti, kad prie sutarčių pridedamos deklaracijos, kitaip nei protokolai, neturi tokios pačios teisinės galios kaip sutartys. Iš tikrųjų pagal Bendrijos teismų praktiką deklaracijoms suteikiama bent aiškinamoji reikšmė(20). Pakanka priminti, kad nuspręsta, jog į vienašalę Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystės deklaraciją, kurioje ši valstybė išsamiau apibrėžė, kokie asmenys turi būti laikomi jos piliečiais Bendrijos teisės prasme, reikia atsižvelgti aiškinant Sutartį, konkrečiai – siekiant nustatyti pastarosios taikymo sritį asmenų atžvilgiu(21). A fortiori panašiai turi būti vertinama visų valstybių narių pateikta deklaracija, kaip antai deklaracija Nr. 2, susijusi su valstybės narės pilietybe. Be to, nei jokia pirminės teisės nuostata, nei jokiu antrinės teisės aktu nereglamentuojamos nei valstybės narės pilietybės, nei Sąjungos pilietybės įgijimo ir praradimo tvarka ir sąlygos. Galiausiai svarbu ir tai, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką, esant dabartinei Bendrijos teisės padėčiai, šis dalykas priklauso valstybių narių kompetencijai(22). Tuo remdamasis Teisingumo Teismas pirmiausia padarė išvadą, kad Jungtinė Karalystė dviejose iš eilės paskelbtose deklaracijose, pridėtose prie stojimo į ES sutarties, galėjo laisvai apibrėžti, kokių kategorijų piliečiai turi būti laikomi šios šalies piliečiais Bendrijos teisės prasme ir šios teisės taikymo tikslu(23).
20. Tačiau jei situacija patenka į Bendrijos teisės taikymo sritį, valstybių narių kompetencijos įgyvendinimas negali būti diskrecinis. Jis suvaržytas įpareigojimo laikytis Bendrijos teisės normų. Teismo praktika šiuo klausimu yra nusistovėjusi ir gerai žinoma. Apsiribosiu tik keliais pavyzdžiais primindamas, kad nuspręsta, jog tiesioginių mokesčių(24), pavardžių(25) ir invalidumo pensijų civilinėms karo aukoms(26) klausimai priskirtini valstybių narių kompetencijai, tačiau šios privalo juos reglamentuoti laikydamosi Bendrijos teisės. Taigi, logiškai mąstant, toks pats sprendimas priimtinas ir sprendžiant valstybės pilietybės įgijimo ir praradimo sąlygų reglamentavimo klausimą. Teisingumo Teismas jau yra nurodęs byloje Micheletti, kad valstybių kompetencija šioje srityje taip pat „turi būti įgyvendinama laikantis Bendrijos teisės normų“(27).
21. Bet Teisingumo Teismas dar pakankamai aiškiai neapibrėžė šios išlygos apimties. Jis tiesiog nustatė principą, pagal kurį viena valstybė narė neturi apriboti kitos valstybės narės pilietybės suteikimo pasekmių, nustatydama papildomas sąlygas šiai pilietybei pripažinti, kai siekiama pasinaudoti Sutartyje įtvirtinta pagrindine teise(28).
22. Tačiau kokia šio įpareigojimo laikytis Bendrijos teisės apimtis pareiškėjo pagrindinėje byloje Europos Sąjungos pilietybės praradimo atžvilgiu, žinant, kad jis šią pilietybę prarado, kai buvo atšaukta natūralizacijos būdu jo apgaule įgyta Vokietijos pilietybė ir kad jis negali atgauti Austrijos pilietybės, kurią teisėtai buvo gavęs gimdamas? Kitaip tariant, ką, atsižvelgiant į minėtą įpareigojimą, nuspręsti dėl vienos valstybės narės teisės aktų, kurie susiję tik su šios, o ne su kitos valstybės narės pilietybe, visų pirma tokiu atveju, kai taikant šiuos teisės aktus netenkama esminio Sąjungos piliečio statuso, teisėtai įgyto esant pirmosios valstybės narės piliečiu?
23. Norint pateikti atsakymą pirmiausia reikia gerai išsiaiškinti valstybės narės pilietybės ir Sąjungos pilietybės santykį. Šios dvi sąvokos yra ir neatsiejamai susijusios, ir atskiros(29). Sąjungos pilietybė pagrįsta valstybės narės pilietybe, bet kartu tai atskira teisinė ir politinė sąvoka valstybės narės pilietybės sąvokos atžvilgiu. Valstybės narės pilietybė ne tik sudaro galimybę naudotis Bendrijos teisės suteikiamomis teisėmis; ji paverčia mus Europos Sąjungos piliečiais. Sąjungos pilietybė – tai daugiau nei visuma teisių, kurios, kaip tokios, galėtų būti suteiktos netgi tiems, kurie šios pilietybės neturi. Pastaroji reiškia politinio pobūdžio Europos Sąjungos piliečių ryšį, nors kalbama ne apie vienos tautos piliečių ryšį. Atvirkščiai, šis politinis ryšys sieja Europos tautas. Jis remiasi jų tarpusavio įsipareigojimu atverti savo politines bendruomenes kitiems Europos piliečiams bei kurti naują pilietinio ir politinio solidarumo formą Europos mastu. Šis ryšys pagrįstas ne vienos tautos, o Europos politinės erdvės, kurioje susikuria tam tikros teisės ir pareigos, egzistavimu. Europos Sąjungos pilietybė nėra pagrįsta Europos tautos egzistavimu, todėl konceptualiu atžvilgiu yra atsieta nuo valstybės pilietybės. Pasak vieno autoriaus, Europos Sąjungos pilietybės sąvokos pobūdis iš esmės naujoviškas dėl to, kad „Sąjunga priklauso piliečiams (ją sudaro piliečiai), kurie pagal apibrėžtį turi skirtingas pilietybes“(30). Tačiau nustatydamos, kad valstybės narės pilietybė yra tapimo Europos Sąjungos piliečiu sąlyga, valstybės narės norėjo pažymėti, kad ši nauja pilietybės forma nepaneigia pirminės ištikimybės savo nacionalinėms politinėms bendruomenėms. Taigi šis ryšys su įvairių valstybių narių pilietybe – tai pripažinimas, kad gali egzistuoti (faktiškai, kad egzistuoja) pilietybė, neapsiribojanti valstybės lygiu. Tuo ir yra nepaprasta Sąjungos pilietybė: ji sustiprina ryšius, kurie sieja mus su savo valstybėmis (nes esame Sąjungos piliečiai būtent dėl to, kad esame savo valstybių piliečiai), ir kartu mus išlaisvina (nes tampame piliečiais tarptautiniu lygiu). Sąjungos pilietybė įgyjama per valstybės narės pilietybę, kurią reglamentuoja nacionalinė teisė, tačiau, kaip bet kuri pilietybės forma, ji sudaro pagrindą naujai politinei erdvei, kurioje susikuria pagal Bendrijos teisę nustatomos ir nuo valstybės nepriklausančios teisės ir pareigos. Būtent tai savo ruožtu įteisina Bendrijos teisės sistemos autonomiją ir privalomumą. Todėl, nors Sąjungos pilietybė iš tiesų įgyjama per valstybės narės pilietybę, dėl pastarosios negali būti nepagrįstai apribotos su Sąjungos pilietybe susijusios teisės ir pareigos. Kitaip tariant, valstybės narės pilietybės (vadinasi, ir Sąjungos pilietybės) įgijimo ir praradimo Bendrijos teisė savaime nereglamentuoja, tačiau valstybės narės pilietybės įgijimo ir praradimo sąlygos turi būti suderinamos su Bendrijos teise ir nepažeisti Sąjungos piliečio teisių.
24. Tačiau iš to negalima pagrįstai daryti išvados, kad visiškai neįmanoma atimti valstybės narės pilietybės, jei dėl to prarandama Sąjungos pilietybė. Tai reikštų panaikinti valstybių narių kompetenciją reglamentuoti savo valstybės pilietybės klausimus ir tuo iš esmės pažeisti valstybių narių autonomiją šioje srityje, nepaisant EB sutarties 17 straipsnio 1 dalies. Iš tikrųjų taip būtų priimtas paradoksalus sprendimas, pagal kurį antraeilis dalykas nulemtų pagrindinį: siekiant išsaugoti Sąjungos pilietybę būtų galima reikalauti, kad būtų išsaugota valstybės narės pilietybė.
25. Toks sprendimas prieštarautų ir ES sutarties 6 straipsnio 3 dalyje nustatytai Sąjungos pareigai gerbti valstybių narių nacionalinį savitumą, kurio svarbiausias aspektas neabejotinai yra tautinės bendruomenės sudėtis.
26. Kita vertus, negalima pagrįstai teigti, pritariant kai kurioms valstybėms narėms, kad tik naudojimasis Sąjungos pilietybės, įgytos turint valstybės narės pilietybę, suteikiamomis teisėmis patenka į Bendrijos teisės taikymo sritį, o ne valstybės narės pilietybės įgijimo ir praradimo sąlygos kaip tokios. Turėti valstybės narės pilietybę – tai turėti ir Sąjungos pilietybę, vadinasi, ir galimybę naudotis teisėmis ir laisvėmis, kurios aiškiai su ja susietos Sutartyje, bei gauti socialines išmokas, į kurias ji leidžia pretenduoti(31), todėl negalima paneigti, kad valstybių narių pareiga – kaip nors atsižvelgti į Bendrijos teisę įgyvendinant savo kompetenciją valstybės pilietybės srityje. Vadinasi, dėl šios pareigos turi būti kaip nors apribotas nacionalinis aktas dėl valstybės pilietybės panaikinimo, kadangi šis aktas lemia Sąjungos pilietybės praradimą, antraip būtų apribota Sąjungos kompetencija nustatyti teises ir pareigas savo piliečiams.
27. Doktrinoje laikomasi tokios pačios nuomonės(32). Iš teismo praktikoje pateikiamų įrodymų jau galima suprasti, kad valstybės pilietybės klausimus valstybės narės turi reglamentuoti atsižvelgdamos į Bendrijos teisę. Pavyzdžiui, Teisingumo Teismas atsisakė atsižvelgti, taikant Pareigūnų tarnybos nuostatus, į belgų tautybės pareigūnės natūralizacijos būdu įgytą Italijos pilietybę, remdamasis tuo, kad šią ji buvo priversta priimti pagal Italijos teisės aktus, neturėdama galimybės to atsisakyti, nes ištekėjo už italo; taip buvo pažeistas Bendrijos pareigūnų vyrų ir moterų vienodo vertinimo principas(33).
28. Taip pat būtų klaidinga manyti, kad dėl pilietybės teisės ypatumų valstybės kompetencijos įgyvendinimą šioje srityje gali riboti tik kai kurios Bendrijos teisės normos, iš esmės tik bendrieji teisės principai ir pagrindinės teisės. Teoriškai gali būti remiamasi bet kuria Bendrijos teisės sistemos norma, jei tik valstybės narės nustatytos pilietybės įgijimo ir praradimo sąlygos jai prieštarauja.
29. Žinoma, valstybės narės pirmiausia turi laikytis tarptautinės teisės. Valstybių pareiga pilietybės srityje laikytis tarptautinės teisės iš tikrųjų yra visuotinai pripažįstama taisyklė, kodifikuota 1930 m. balandžio 12 d. Hagos konvencijos dėl tam tikrų klausimų, susijusių su pilietybės įstatymų kolizija, 1 straipsnyje(34). Bendrosios tarptautinės teisės normos ir paprotinė tarptautinė teisė – tai normos, kurių Bendrija laikosi ir kurios yra pastarosios teisės sistemos dalis(35). Taigi esama nuostatos, kad valstybės, priimdamos su pilietybe susijusius sprendimus, turi laikytis tarptautinės teisės. Tačiau sunku pasakyti, kokia būtent norma pažeidžiama atėmus šioje byloje nagrinėjamą natūralizacijos būdu gautą pilietybę. Tiesa, ir 1961 m. rugpjūčio 30 d. Konvencijoje dėl pilietybės neturinčių asmenų skaičiaus mažinimo, ir 1997 m. lapkričio 6 d. Europos Tarybos priimtoje Europos konvencijoje dėl pilietybės (tariant, kad abi šias konvencijas galima laikyti bendrųjų tarptautinės teisės normų išraiška, nors jas ratifikavo ne visos Sąjungos valstybės narės) siekiama nustatyti principą, pagal kurį turi būti vengiama sprendimų, lemiančių pilietybės neturėjimą. Tačiau šiose konvencijose nurodyta, kad taikydamos išimtį valstybės gali atimti iš asmens pilietybę, net jei dėl to jis tampa apatridu, kai pilietybė buvo įgyta, kaip ir pagrindinėje byloje nagrinėjamu atveju, apgaulės būdu arba pateikus melagingą informaciją(36).
30. Tarp normų, kuriomis remiantis gali būti ribojama valstybių narių įstatymų leidžiamoji valdžia pilietybės srityje, yra ir Bendrijos pirminės teisės normos bei Bendrijos teisės bendrieji principai. Todėl doktrinoje(37) ir Graikijos Respublikos pastabose remiamasi EB sutarties 10 straipsnyje nustatytu lojalumo Bendrijai principu, kuris galėtų būti pažeistas, jei kokia nors valstybė narė, nepasitarusi su Komisija ir savo partneriais, labai dideliam skaičiui trečiųjų valstybių piliečių nepateisinamai suteiktų pilietybę natūralizacijos būdu.
31. Šioje byloje nagrinėjamą natūralizacijos būdu įgytos pilietybės atėmimą būtų galima ginčyti remiantis teisėtų lūkesčių (tikintis išsaugoti Sąjungos piliečio statusą) apsaugos principu. Tačiau suinteresuotasis asmuo, kuris, pateikęs melagingą informaciją ir veikęs apgaule, neteisėtai įgijo Vokietijos pilietybę, nevertas pasitikėjimo ir apsaugos, todėl neatrodo, kad šis principas būtų kaip nors pažeistas. Juo labiau kad, kaip minėta, pagal tarptautinę teisę pilietybė gali būti atimta, jei buvo įgyta apgaulės būdu, o Sąjungos pilietybė yra susijusi su valstybės narės pilietybės turėjimu.
32. Būtų galima teigti, kad ginčijamam pilietybės atėmimui prieštarauja ir Sutarties nuostatos, susijusios su Sąjungos pilietybe ir nuo jos neatsiejamomis teisėmis ir laisvėmis. Valstybių teisės aktai iš tikrųjų neturi nepateisinamai riboti naudojimosi teisėmis ir laisvėmis, kurios sudaro Sąjungos pilietybės statusą. Tokios nuomonės laikomasi ir doktrinoje(38). Teismo praktika, atrodo, taip pat jau nukreipta šia linkme. Pirmiausia paminėtinas byloje Micheletti ir kt. atsižvelgiant į įpareigojimą laikytis Bendrijos teisės padarytos išvados pagrindimas: draudimas valstybei narei nustatyti, siekiant pasinaudoti Sutartyje numatyta pagrindine laisve, papildomas sąlygas kitos valstybės narės suteiktai pilietybei pripažinti buvo pagrįstas siekiu neriboti valstybės narės kompetencijos apibrėžti savo piliečio statusą ir vengti bet kokių skirtumų susidarymo pagrindinių Bendrijos laisvių taikymo srityje asmenų atžvilgiu įvairiose valstybėse narėse dėl jose priimtų su pilietybe susijusių įstatymų(39). Pavyzdžiui, valstybės teisės aktu, kuriame būtų nustatyta, kad pilietybė prarandama persikėlus gyventi į kitą valstybę narę, be abejo, būtų pažeista EB sutarties 18 straipsnyje įtvirtinta Sąjungos piliečio teisė laisvai judėti ir apsigyventi kitoje valstybėje narėje(40).
33. Nagrinėjamu atveju pilietybės atėmimas nesusijęs su naudojimusi Sutartyje įtvirtintomis teisėmis ir laisvėmis, ir Vokietijos nustatyta sąlyga, pagal kurią šiuo atveju buvo prarasta pilietybė, neprieštarauja jokiai Bendrijos teisės normai. Atvirkščiai, man atrodo, kad apgaule įgytos pilietybės atėmimas atitinka teisėtą valstybės tikslą užsitikrinti savo piliečių lojalumą. Iš tikrųjų viena pagrindinių asmens, besinaudojančio savo, kaip piliečio, statusu, pareigų – lojalumas valstybei, kurios pilietis jis yra, ir ši pareiga atsiranda nuo pilietybės įgijimo momento. Tačiau asmuo, kuris vykstant pilietybės įgijimo procedūrai sąmoningai pateikia melagingą informaciją, negali būti laikomas lojaliu pasirinktai valstybei. Būtent todėl, beje, tarptautinėje teisėje ir nedraudžiama tokiu atveju atimti pilietybę, net jei dėl to asmuo tampa apatridu.
34. Galiausiai, kalbant apie Austrijos pilietybės atgavimą, Bendrijos teisėje nenustatytas joks panašus įpareigojimas, net jei nesant tokio įpareigojimo pareiškėjas pagrindinėje byloje tampa apatridu, kartu netekdamas ir Sąjungos pilietybės. Nuspręsti kitaip reikštų nepaisyti to, kad Austrijos pilietybės praradimas – tai Sąjungos piliečio asmeninio sprendimo sąmoningai pasirinkti kitą pilietybę(41) pasekmė, taip pat to, kad Bendrijos teisė neprieštarauja Austrijos teisės aktams, pagal kuriuos asmuo praranda Austrijos pilietybę, jei savo prašymu įgyja užsienio valstybės pilietybę(42). Žinoma, galima manyti, kad sprendimui dėl Vokietijos pilietybės atėmimo veikiant atgaline data J. Rottmann niekada neturėjo Vokietijos pilietybės, todėl Austrijos pilietybės praradimą lėmęs įvykis niekada neatsitiko. Vadinasi, J. Rottmann turėtų teisę automatiškai atgauti Austrijos pilietybę. Tačiau ar laikytis tokios logikos, sprendžiama pagal Austrijos teisę. Pagal jokią Bendrijos teisės normą negalima to nustatyti. Būtų kitaip tik tuo atveju, jei Austrijos teisėje jau būtų numatyta panaši išeitis analogiškais atvejais ir bet kuriuo atveju, laikantis Bendrijos lygiavertiškumo principo.
IV – Išvada
35. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į Bundesverwaltungsgericht pateiktus klausimus reikia atsakyti taip:
„1. Bendrijos teisė neprieštarauja Europos Sąjungos pilietybės (ir su ja susijusių teisių bei pagrindinių laisvių) praradimui dėl to, kad natūralizacijos suteikiant vienos valstybės narės pilietybę atšaukimas lemia, jog dėl tarpusavio sąveikos su kitos valstybės narės pilietybę reglamentuojančiais teisės aktais asmuo dėl pirminės pilietybės neatgavimo įgyja asmens be pilietybės teisinį statusą, jei natūralizacijos atšaukimas negrindžiamas nei naudojimusi Sutartyje įtvirtintomis teisėmis ir laisvėmis, nei kokiu nors kitu Bendrijos teisėje draudžiamu pagrindu.
2. Bendrijos teisėje nenustatytas įpareigojimas grąžinti pirminę pilietybę.“