MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 15. studenoga 2017.(1)
Spojeni predmeti C‑523/16 i C‑536/16
MA. T. I. SUD S.p.A.
protiv
Società Centostazioni S.p.A. (C‑523/16),
uz sudjelovanje:
China Taiping Insurance Co. Ltd
i
Duemme SGR S.p.A.
protiv
Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (CNPR) (C‑536/16)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalni upravni sud u Laziju (Italija))
„Prethodno pitanje – Javna nabava – Ponuditelj koji je dostavio nepotpunu dokumentaciju – Nacionalno zakonodavstvo koje mogućnost nadopune dokumentacije uvjetuje plaćanjem novčane kazne – Proporcionalnost”
1. Članak 51. Direktive 2004/18/EZ(2) prenesen je u talijansko pravo na način da je ponuditeljima u okviru ugovora o javnoj nabavi dopušteno ispraviti nepravilnosti u njihovim ponudama, ali, ako su ti nedostaci bili bitni, oni su dužni platiti novčanu kaznu razmjernu vrijednosti ugovora.
2. Ukratko, sud koji je uputio zahtjev pita Sud jesu li ovlast određivanja kazni i pravila za utvrđivanje iznosa novčane kazne, u okviru mehanizma „uklanjanja nepravilnosti u dokumentaciji za nadmetanje uz naknadu”, u skladu s pravilima prava Unije.
I. Pravni okvir
1. Pravo Unije: Direktiva 2004/18
3. U skladu s člankom 2.:
„Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i nediskriminirajuće i djeluju na transparentan način”.
4. Članak 51. utvrđuje sljedeće:
„Javni naručitelj može pozvati gospodarske subjekte da nadopune ili pojasne potvrde i dokumente dostavljene sukladno člancima 45. do 50.”.
2. Talijansko pravo
1) Zakonodavna uredba br. 163 iz 2006. o donošenju Zakonika o ugovorima o javnoj nabavi radova, usluga i robe kojim se prenose direktive 2004/17/EZ i 2004/18/EZ(3) (u daljnjem tekstu: ZJN)
5. Njezin članak 38. stavak 2.a predviđa sljedeće:
„Izostanak, nepotpunost ili svaka druga bitna nepravilnost u elementima i zamjenskim izjavama iz stavka 2. obvezuju ponuditelja koji ju je prouzročio da javnom naručitelju plati novčanu kaznu navedenu u pozivu na nadmetanje, čiji iznos ne može biti manji od 0,1 % ni viši od 1 % vrijednosti ugovora, a u svakom slučaju ne može prelaziti 50 000 eura, te čije je plaćanje osigurano privremenim jamstvom.
U tom slučaju javni naručitelj ponuditelju odobrava rok, koji ne može biti dulji od deset dana, da dostavi, nadopuni ili ispravi potrebne izjave, te navodi njihov sadržaj i osobe koje su to obvezne izvršiti.
U slučaju nepravilnosti koje nisu bitne, odnosno izostanka ili nepotpunosti izjava koje nisu neophodne, javni naručitelj ne zahtijeva njihovo uklanjanje niti nameće bilo kakvu kaznu.
U slučaju proteka odobrenog roka ponuditelj se isključuje iz postupka javne nabave.”
6. Članak 46. utvrđuje da, ako je to potrebno, u granicama predviđenima člancima 38. do 45., javni naručitelji pozivaju ponuditelje da upotpune ili pojasne dostavljene potvrde, dokumente ili izjave.
7. Članak 230. stavak 1., u vezi s ugovorima o javnoj nabavi radova, usluga i robe, utvrđuje da se na njih primjenjuje članak 38. ZJN‑a.
2) Zakonodavna uredba br. 50/2016 od 18. travnja o izmjeni Zakonika o ugovorima o javnoj nabavi(4).
8. Izmjenom ZJN‑a, koja je na snazi od 2016., u članku 83. stavku 9. ublaženi su uvjeti za izricanje novčane kazne (izriče se samo u slučaju ispravka) te je smanjen njezin najviši prag (s 50 000 eura na 5000 eura)(5).
II. Činjenice u postupcima i prethodno pitanje
1. Predmet C‑523/16
9. Società Centostazioni S.p.A., koji je dio grupe Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A., pokrenuo je u siječnju 2016. otvoreni postupak javne nabave za redovno i izvanredno održavanje objekata željezničkih kolodvora i njihovu opskrbu energijom, u vrijednosti procijenjenoj na iznos od 170 864 780,81 eura.
10. Poziv na nadmetanje upućivao je na članak 38. stavak 2.a i članak 46. stavak 1.b ZJN‑a u vezi s uklanjanjem bitnih nepravilnosti iz ponudâ ponuditeljâ. Ponuditelj koji je želio ukloniti nepravilnosti trebao je javnom naručitelju platiti iznos od 35 000 eura za svaku grupu, na ime novčane kazne.
11. Società Centostazioni, u svojstvu javnog naručitelja, ocijenio je da dokumentacija koju je dostavio privremeni zajednički pothvat koji čine Ma.t.i. Sud S.p.A. i Graded S.p.A. (u daljnjem tekstu: Ma.t.i. Sud) sadržava određene bitne nepravilnosti(6). Ponuditelja je pozvao da nedostatak ukloni do 23. ožujka 2016. te mu je izrekao kaznu u iznosu od 35 000 eura.
12. Ma.t.i. Sud, istodobno s uklanjanjem nedostatka, izrazio je svoje neslaganje s tom mjerom te je zahtijevao poništenje kazne. Naručitelj je odbio njegov zahtjev i od ponuditelja zahtijevao plaćanje, uz upozorenje da će u suprotnom povući iznos kazne iz privremenog jamstva.
13. Ma.t.i. Sud je tu odluku pobijao pred sudom koji je uputio zahtjev.
2. Predmet C‑536/16
14. Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (u daljnjem tekstu: CNPR) pokrenuo je u listopadu 2014. otvoreni postupak javne nabave čiji je predmet bilo sklapanje okvirnog ugovora za imenovanje pet upravitelja njegovim portfeljem pokretnina.
15. Poziv na nadmetanje upućivao je na članak 38. stavak 2.a ZJN‑a u vezi s uklanjanjem bitnih nedostataka iz ponudâ ponuditeljâ. U slučaju izostanka, nepotpunosti ili bilo koje druge bitne nepravilnosti povezane s dostavljenim elementima ili izjavama, ponuditelj je trebao biti kažnjen novčanom kaznom u iznosu od 50 000 eura, uz odobrenje desetodnevnog roka za ispravak nedostatka.
16. Naručitelj je utvrdio da dokumentacija Duemme SGR S.p.A. sadržava određeni bitni nedostatak(7), te je zahtijevao njegovo uklanjanje, istodobno mu izrekavši novčanu kaznu u iznosu od 50 000 eura.
17. Budući da je Duemme SGR odbio platiti kaznu, naručitelj mu je naložio to učiniti, uz upozorenje da će u suprotnom povući iznos iz njegova privremenog jamstva.
18. Duemme SGR je 9. siječnja 2015. pobijao odluku o kažnjavanju pred sudom koji je uputio zahtjev.
3. Prethodna pitanja
19. Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalni upravni sud u Laziju (Italija)) za oba je predmeta postavio sljedeća prethodna pitanja:
„1. Budući da države članice imaju mogućnost odrediti da se za postupak za uklanjanje nepravilnosti u dokumentaciji [za nadmetanje] plaća naknada, protivi li se članak 38. stavak 2.a Zakonodavne uredbe br. 163 iz 2006., u verziji koja je bila na snazi u vrijeme objave predmetnog poziva na nadmetanje […], zakonodavstvu Unije jer je njime predviđeno plaćanje ,novčane kazne’ u iznosu koji treba utvrditi javni naručitelj (,iznos koji ne može biti manji od 0,1 % ni viši od 1 % vrijednosti nabave i koji u svakom slučaju ne može biti viši od 50 000 eura te čije je plaćanje osigurano privremenim jamstvom’), s obzirom na nerazmjerno visok i unaprijed određeni iznos kazne koji se ne može prilagoditi ovisno o konkretnoj situaciji koju treba urediti ili ozbiljnosti nepravilnosti koju se želi ispraviti?
2. Nasuprot tomu, povrjeđuje li taj isti članak 38. stavak 2.a Zakonodavne uredbe br. 163 iz 2006. (također u verziji koja je bila na snazi u gore navedeno vrijeme) pravo Zajednice jer se činjenica da se za postupak za uklanjanje nepravilnosti u dokumentaciji [za nadmetanje] plaća naknada može smatrati protivnom načelu što šireg otvaranja tržišta tržišnom natjecanju kojem odgovara navedeni institut, zbog čega su djelatnosti koje su u tom pogledu naložene odboru za javnu nabavu logična posljedica obveza koje su mu zakonom nametnute u javnom interesu radi ostvarivanja gore navedenog cilja?”
III. Sažetak očitovanja stranaka
20. Duemme SGR smatra da se Direktiva 2004/18 općenito protivi plaćanju naknade za uklanjanje nepravilnosti iz članka 38. stavka 2.a ZJN‑a.
21. Smatra da je taj mehanizam protivan načelu što većeg otvaranja ugovora tržišnom natjecanju jer predstavlja zapreku sudjelovanju poduzetnika, osobito malih i srednjih(8). Potonji poduzetnici raspolažu skromnijim sredstvima od velikih poduzetnika, zbog čega njihove poteškoće s likvidnošću za plaćanje novčane kazne mogu predstavljati prepreku slobodnom tržišnom natjecanju.
22. Dodaje da, iako članci 49. i 56. UFEU‑a dopuštaju postojanje nacionalnih mjera ograničavanja, one ne smiju biti diskriminirajuće, trebaju biti opravdane važnim razlozima u općem interesu te biti prikladne i proporcionalne u odnosu na cilj koji se želi postići. Prema njegovu mišljenju, plaćanje naknade za uklanjanje nepravilnosti u dokumentaciji za nadmetanje predstavlja neopravdanu prepreku slobodnom tržišnom natjecanju.
23. Duemme SGR dvoji jesu li novčana kazna u iznosu od 50 000 eura i elementi njezina utvrđivanja iz članka 38. stavka 2.a ZJN‑a u skladu s načelom proporcionalnosti jer ne predviđaju razlikovanje ovisno o konkretnim okolnostima počinjene povrede.
24. U konačnici, čak i ako je talijanska država ovlaštena utvrđivati naknadu za uklanjanje nedostataka, članak 38. točka 2.a ZJN‑a prelazi ono što je nužno za ostvarenje ciljeva iz članka 51. Direktive 2004/18 (koja je, podsjeća, stavljena izvan snage).
25. CNPR smatra da je cilj spornog uređenja u većoj mjeri otvoriti tržišnom natjecanju postupke javne nabave. Za razliku od prethodnog sustava (u skladu s kojim su bitne nepravilnosti podrazumijevale obvezno i automatsko isključenje dotičnog ponuditelja), od izmjene koja je provedena Uredbom sa zakonskom snagom br. 90 iz 2014. dopušteno je uklanjanje tih nedostataka. Tako materijalni uvjeti sudjelovanja u toj vrsti postupaka imaju prednost pred formalnim aspektima povezanim s dostavom zahtijevanih dokumenata.
26. Novčana kazna koja se izriče onomu tko ne ispuni svoje obveze u vezi s dokumentacijom predstavlja upravo kompenzaciju tog otvaranja tržišnom natjecanju. Tom se kaznom, koja je predviđena u dokumentaciji za nadmetanje, teži nadoknadi preopterećenja koje javni naručitelj treba podnijeti zbog nemarnog postupanja ponuditelja.
27. CNPR smatra da je utvrđivanje iznosa novčane kazne u dokumentaciji za nadmetanje jamstvo cjelovite informacije i u skladu je s načelima jednakog postupanja i transparentnosti. Uvjeti, kako postupovni tako i materijalni, u vezi sa sudjelovanjem na javnim natječajima trebaju biti javno definirani, unaprijed i na jasan način, kako bi ponuditelji znali svoje obveze, uključujući obvezu dostave bitne dokumentacije, i posljedice njihova neispunjavanja.
28. Prema mišljenju CNPR‑a, proporcionalnost kazne zajamčena je ako se ona utvrdi sukladno vrijednosti ugovora i ovisno o ozbiljnosti počinjene nepravilnosti. Utvrđivanje najmanjih i najvećih postotnih vrijednosti (s pragom od 50 000 eura) naručitelju omogućava da u obzir uzme elemente svakog pojedinačnog slučaja, pri čemu ne smije zaboraviti da se kazna odnosi samo na bitne nepravilnosti.
29. U konačnici, CNPR navodi da, čak i za slučaj da se prihvati da članak 38. stavak 2.a ZJN‑a prelazi granice članka 51. Direktive 2004/18, Sud državama članicama prilikom donošenja mjera kojima se jamči poštovanje načela transparentnosti i jednakog postupanja priznaje određenu marginu prosudbe(9).
30. Talijanska vlada ističe da je sporno uređenje već izmijenjeno te se usredotočuje se na njegovu usklađenost s pravom Unije. Smatra da se dvojbe suda koji je uputio zahtjev temelje na argumentu da članak 51. Direktive 2004/18 ne predviđa nikakvu kaznu, kao i na argumentu da je moguće da rizik od kažnjavanja oteža sudjelovanje u postupcima javne nabave.
31. Prema njezinu mišljenju, prvi argument valja odbiti jer države članice mogu ne predvidjeti mehanizam ispravka ili ga predvidjeti u manjem ili većem opsegu. Također se ne slaže s drugim argumentom, iz više razloga:
– zato što novčana kazna nije odvraćajuće opterećenje koje ponuditelji trebaju podnijeti u svakom slučaju, nego tek mogućnost koja ovisi o njihovoj volji jer ga lako mogu izbjeći potpunim ispunjavanjem svojih obveza;
– zato što taj mehanizam potiče tržišno natjecanje boljim poštovanjem pravila sudjelovanja u nadmetanju, izbjegavajući da se besplatan ispravak nepravilnih ponuda pretvori u instrument diskriminacije obzirnih poduzetnika. Taj se cilj postiže razumnim sredstvom jer se kazna primjenjuje samo na ponuditelje koji su počinili bitne nepravilnosti. Time se, osim toga, stimulira odgovornost poduzetnikâ jer ih se potiče da svoje ponude dostave u cjelovitom i ispravnom obliku. U konačnici, javnom se naručitelju nadoknađuje dodatno opterećenje koje predstavlja upravljanje nepravilnim ponudama;
– zato što članak 38. stavak 2.a ne predviđa iznos kazne koji je fiksni niti se taj iznos može smatrati pretjeranim. Upravo suprotno, javnom naručitelju daje marginu prosudbe za određivanje novčane kazne u najmanjem i najvećem iznosu u odnosu na vrijednost ugovora čime omogućuje prilagodba kazne uzimajući u obzir okolnosti svakog pojedinačnog slučaja i poštujući načelo proporcionalnosti;
– zato što predviđanje kazne u pozivu na nadmetanje ne znači da njezin iznos treba biti jedinstven. Međutim, čak i da jest, proporcionalnost se jamči utvrđivanjem njezina iznosa ne samo uzimajući u obzir vrijednost ugovora, nego i isključivanjem nepravilnosti koje nisu bitne. Njezin iznos nije pretjeran u mjeri u kojoj je, uz svoj odvraćajući učinak, prilagođen;
– zato što se iznos kazne obračunava s obzirom na vrijednost ugovora, unutar predviđenog raspona, i podliježe sudskom nadzoru. U skladu s talijanskim pravom sud ima neograničenu nadležnost tako da može izravno odrediti iznos kazne te ga smanjiti ako ga smatra pretjeranim.
32. Komisija uvodno ističe da, iako postupak javne nabave iz predmeta C‑523/16 ulazi u područje primjene Direktive 2004/17(10), relevantan je zahtjev za prethodnu odluku jer, u skladu s člankom 230. ZJN‑a, članak 51. Direktive 2004/18 treba primijeniti na posebne sektore iz Direktive 2004/17/EZ(11).
33. Također napominje da je naknada za uklanjanje nedostataka u skladu s člankom 51. Direktive 2004/18, koji države članice fakultativno primjenjuju. Budući da je nacionalni zakonodavac odlučio prenijeti tu odredbu, potrebno je ispitati jamči li uspostavljeni sustav kažnjavanja pravilnu primjenu te ovlasti.
34. Komisija se slaže s mišljenjem suda koji je uputio zahtjev kada tvrdi da talijansko zakonodavstvo treba promatrati s aspekta načela proporcionalnosti i otvaranja tržišta tržišnom natjecanju. Međutim, dvoji o relevantnosti načela jednakog postupanja i nediskriminacije jer se kazna od njezina utvrđivanja u pozivu na nadmetanje jednako primjenjuje na sve natjecatelje. Osim toga, taj način utvrđivanja iznosa kazne upravo teži izbjegavanju arbitrarnosti i diskriminacije.
35. S tog aspekta, Komisija primjećuje da je smisao članka 51. Direktive 2004/18 javnim naručiteljima pružiti fleksibilnost pri ocjeni nepravilnosti koje su tek formalne prirode kako se ne bi isključili prikladni ponuditelji. U tom smislu, ta odredba doprinosi ostvarenju ciljeva prava Unije u vezi s ugovorima o javnoj nabavi, kojima se želi zajamčiti otvaranje postupaka javne nabave što većem tržišnom natjecanju.
36. Komisija ističe da je Sud ustvrdio da ta mogućnost postoji radi ispravljanja ili nadomještanja manjih nepravilnosti koje se odnose na podatke ili elemente čije je postojanje prije roka utvrđenog za podnošenje ponuda objektivno provjerljivo, koje su dopuštene pozivom na nadmetanje i koje se potencijalno primjenjuju na sve ponuditelje(12). Prema njezinu mišljenju, tako je u ovim dvama predmetima.
37. Komisija smatra da je država članica koja iskoristi ovlast predviđenu člankom 51. Direktive 2004/18 obvezna zajamčiti njezinu praktičnu učinkovitost („koristan učinak”) na način da ponuditeljima osigura puno ostvarenje pravâ koja im dodjeljuje ta direktiva. Mehanizam kažnjavanja iz članka 38. stavka 2.a ZJN‑a može se smatrati zakonitim samo ako ima legitimni cilj, koji nije prepreka postizanju ciljeva iz članka 51. te direktive ni ostvarenju njome predviđenih prava, i ako poštuje načela slobode poslovnog nastana, slobode pružanja usluga i proporcionalnosti.
38. Komisija smatra da novčana kazna izrečena ponuditeljima čije je sudjelovanje u postupku uvjetovano nadopunom ili ispravkom izjavâ i dostavljenih dokumenata može naštetiti ili učiniti manje privlačnim uživanje sloboda zajamčenih člancima 49. i 56. UFEU‑a, otežavajući najveće moguće sudjelovanje ponuditeljâ. Kao što ističe sâm sud koji je uputio zahtjev, razlika između plaćanja novčane kazne zbog počinjenja manjih nepravilnosti i nesigurnost u vezi s dodjelom ugovora može potaknuti ponuditelje, osobito male i srednje poduzetnike, da ne podnesu ponude ili da, ovisno o slučaju, odustanu od sudjelovanja, nakon njihova podnošenja.
39. Ipak, treba istaknuti da je to ograničenje opravdano ako se njime želi postići legitiman cilj u općem interesu. Takav cilj može biti cilj preuzimanja odgovornosti poduzetnikâ (potičući ih da djeluju ozbiljno i pravodobno prilikom dostave dokumentacije za svoje ponude) i cilj financijske naknade javnom naručitelju zbog opterećenja svojstvenog postupku uklanjanja nedostataka koji je kompliciraniji i traje dulje.
40. Međutim, smatra da članak 38. stavak 2.a ZJN‑a nije prikladan za ostvarivanje zadanog cilja zbog dvaju razloga. Prvi se odnosi na utvrđivanje gornje granice kazne, a drugi na marginu prosudbe javnog naručitelja za utvrđivanje iznosa novčane kazne.
41. Stoga, kada je riječ o prvom razlogu, Komisija tvrdi da se nepravilnosti koje se mogu ukloniti u kontekstu članka 38. stavka 2.a ZJN‑a obično ograničavaju na slučajeve koji ne predstavljaju posebne poteškoće i da se trebaju ispraviti u kratkom desetodnevnom roku. Međutim, talijanski zakonodavac ne navodi na koji način utvrđivanje apsolutne gornje granice od 50 000 eura doprinosi dobrom odvijanju postupka javne nabave. Upravo suprotno, taj iznos zbog svoje odvraćajuće prirode može ugroziti koristan učinak ovlasti predviđene člankom 51. Direktive 2004/18. Komisija ističe da je razumniji najviši prag od 5000 eura, kako je utvrđen novim Zakonikom o ugovorima o javnoj nabavi. U svakom slučaju, na nacionalnom je sudu da ocijeni proporcionalnost granice od 50 000 eura u vezi s dodatnim opterećenjima za javnog naručitelja i njezinu opravdanost.
42. Kad je riječ o drugom razlogu, Komisija primjećuje da članak 38. stavak 2.a ZJN‑a ne upućuje na načelo proporcionalnosti ni na moguću obvezu javnog naručitelja da u dokumentaciji za nadmetanje obrazloži iznos predviđene kazne ovisno o broju i vrsti nepravilnosti koje se mogu ispraviti. Konkretno, navodi da su u glavnim postupcima iznosi od 50 000 i 35 000 eura obračunati nepredvidljivo i neproporcionalno.
43. Komisija stoga zaključuje da utvrđivanje tih iznosa ne proizlazi toliko iz teksta članka 38. stavka 2.a ZJP‑a koliko iz njegove konkretne primjene od strane javnog naručitelja. Na sudu koji je uputio zahtjev je da razjasni može li se taj članak tumačiti i primijeniti poštujući načelo proporcionalnosti i na način koji jamči koristan učinak članka 51. Direktive 2004/18.
IV. Postupak pred Sudom
44. Tajništvo Suda zaprimilo je odluke kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku 12. odnosno 24. listopada 2016.
45. Odlukom od 15. studenoga 2016. spojeni su predmeti C‑523/16 i C‑536/16.
46. Pisana očitovanja podnijeli su Duemme SGR, CNPR, talijanska vlada i Europska komisija. Sud je odlučio da nije potrebno održati raspravu.
V. Ocjena
47. Talijanski zakon je ponuditeljima u okviru ugovora o javnoj nabavi dopuštao da u okviru „uklanjanja nepravilnosti u dokumentaciji za nadmetanje uz naknadu”, koje je predmet ovih zahtjeva za prethodnu odluku, izmijene određene nedostatke u svojim ponudama. Ako su te nepravilnosti bile bitne, javni je naručitelj njihovim podnositeljima izricao novčanu kaznu.
48. Prvotni tekst ZJN‑a nije dopuštao uklanjanje bitnih nepravilnosti(13). Pravilo je izmijenjeno 2014. godine upravo kako bi se dopustila ta mogućnost, iako pod uvjetom da ponuditelj koji ih je prouzročio bude kažnjen novčanom kaznom, kojoj su svojstveni sljedeći čimbenici: (i.) njezin se iznos kreće između 0,1 % i 1 % vrijednosti ugovora, pri čemu ne može prelaziti 50 000 eura; (ii.) taj se iznos prethodno utvrđuje u pozivu na nadmetanje, u iznosu koji je jednak za sve ponuditelje; i (iii.) osigurava se naplata kazne jer javni naručitelj njezin iznos može oduzeti iz privremenog jamstva dostavljenog radi sudjelovanja u postupku.
49. Sada valja razjasniti poštuje li taj mehanizam, kao što je to utvrđeno nacionalnim zakonom, odredbu (članak 51.) Direktive 2004/18, prema kojoj javni naručitelj može pozvati ponuditelje da „nadopune ili pojasne potvrde i dokumente” dostavljene uz njihove ponude.
1. Uvodne napomene
50. Sud koji je uputio zahtjev navodi Direktivu 2014/24/EU(14) jer je ona, iako još nije bila prenesena u talijansko pravo, bila na snazi kada je donesen članak 38. stavak 2.a ZJN‑a. Međutim, smatram da se ta direktiva ne primjenjuje ni u jednom od dvaju sporova.
51. Sud je ustvrdio da je „načelno primjenjiva direktiva koja je na snazi u trenutku kada javni naručitelj odabere vrstu postupka koji će se provoditi i konačno razriješi pitanje je li potrebno prethodno nadmetanje za sklapanje ugovora o javnoj nabavi. Nasuprot tomu, odredbe direktive za koju je rok za prenošenje istekao nakon tog trenutka nisu primjenjive”(15).
52. Budući da su sporni pozivi na nadmetanje objavljeni u listopadu 2014. i siječnju 2016., prije nego što je Direktiva 2014/24 prenesena u talijansko pravo (do čega je došlo 18. travnja 2016., kada je istjecao rok za njezino prenošenje), primjena te sudske prakse dovodi do toga da u oba slučaja treba uzeti u obzir Direktivu 2004/18.
53. Komisija ne dvoji da se u predmetu C‑536/16 primjenjuje Direktiva 2004/18(16), ali, kao što sam već istaknuo, zagovara stajalište da postupak javne nabave iz predmeta C‑523/16 ulazi u područje primjene Direktive 2004/17 (o posebnim sektorima). Dodaje, međutim, da s obzirom na to da ZJN proširuje primjenu svojeg članka 38. na navedene posebne sektore, rješenje problema obuhvaćeno je općim pravilom kojim je u Italiji prenesen članak 51. Direktive 2004/18.
54. Ne vidim problem u vezi s nedopuštenosti obaju zahtjeva za prethodnu odluku ni u pogledu jednog ni drugog razloga te smatram da je relevantno riješiti ih pružajući sudu koji je uputio zahtjev smjernice za tumačenje Direktive 2004/18 koje zahtijeva.
55. U konačnici, logičnijim mi se čini promijeniti redoslijed odgovora na prethodna pitanja jer prvo pitanje (u vezi s uvjetima iznosa novčane kazne) pretpostavlja potvrdan odgovor na drugo pitanje (koje se odnosi na ovlast države članice za utvrđivanje te kazne).
2. Ovlast države za uspostavu mehanizma „uklanjanja nepravilnosti u dokumentaciji za nadmetanje uz naknadu”
56. Ne dovodeći u pitanje ono što ću u nastavku istaknuti glede ograničenja mogućnosti uklanjanja određenih nepravilnosti iz ponuda, u skladu sa sudskom praksom u vezi s Direktivom 2004/18, u njoj ne nalazim prigovora tomu da države članice predvide to da javni naručitelji mogu naplaćivati određeni iznos (u ovom slučaju, na ime kazne(17)) od ponuditelja koji su odgovorni za takve nepravilnosti.
57. Članak 51. Direktive 2004/18 predviđa da javni naručitelj može „pozvati gospodarske subjekte” da nadopune ili pojasne određene potvrde ili dokumente(18). Ne utvrđuje nikakva sredstva koja je potrebno pružiti u vezi s tim, ostavljajući ih slobodnoj procjeni država članica. Smatram da potonje države pri izboru sredstava imaju znatnu diskrecijsku slobodu u skladu s vlastitim zakonodavnim mogućnostima(19), pod uvjetom da doneseno uređenje nije u suprotnosti s tom odredbom i s ostatkom prava Unije.
58. Smatram da unutar te diskrecijske slobode nacionalni propis može dopustiti uklanjanje formalnih nedostataka iz ponudâ, uz istodobno nametanje svojim podnositeljima određenog gospodarskog opterećenja radi poticanja njihova pravilnog podnošenja i primjene na njih (eventualnih) dodatnih troškova u postupku uklanjanja nedostataka. Međutim, smatram da je Direktivi 2004/18 i načelima na kojima se temelji(20) protivan nacionalni propis te vrste koji bi zbog opsega tog opterećenja predstavljao teško premostivu prepreku sudjelovanju poduzetnika (osobito malih i srednjih) u postupcima nadmetanja za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, što bi, osim toga, predstavljalo ugrožavanje željenog tržišnog natjecanja u okviru tih postupaka(21).
59. Stoga smatram da načelno nije moguće prigovoriti mehanizmu kojim se, za onoga tko treba ukloniti nepravilnosti do kojih je došlo prilikom podnošenja ponude, uspostavlja naknada za njihov ispravak u dokumentaciji za nadmetanje. Na to ću se pitanje vratiti nakon što ispitam značajke onusa utvrđenog talijanskim zakonodavstvom.
60. Međutim, članak 38. stavak 2.a ZJN‑a navodi „bitne nepravilnosti” kao nedostatke koji se mogu ukloniti. Ta bi odredba mogla dovesti do poteškoća ako bi omogućila da u postupku sklapanja ugovora nastave sudjelovati ponuditelji koji su trebali biti isključeni zato što nisu poštovali obvezu podnošenja zahtijevanih dokumenata iz obavijesti o natječaju pravodobno i u odgovarajućem obliku. Tumačenjem sudske prakse Suda po tom pitanju te poteškoće postaju sve veće.
61. Naime, riječ je o spornoj (i osjetljivoj) temi o kojoj se Sud izjasnio ustvrdivši da se, u pravilu, članak 51. Direktive 2004/18 „ne može […] tumačiti na način da [javnom naručitelju] dopušta prihvaćanje bilo kojeg ispravka propusta koji, prema izričitim odredbama ugovornih dokumenata, trebaju dovesti do isključenja [tog ponuditelja]”(22).
62. Presuda od 4. svibnja 2017., Esaprojekt(23), nedavno je doprinijela utvrđivanju opsega mogućnosti uklanjanja nedostataka. Smatram da iz njezina sadržaja valja istaknuti sljedeće navode:
– „S jedne strane, načela jednakog postupanja i nediskriminacije zahtijevaju da ponuditelji pri oblikovanju uvjeta svojih ponuda imaju jednake izglede i podrazumijevaju podvrgavanje tih ponuda istim uvjetima za sve ponuditelje. S druge strane, obveza djelovanja na transparentan način ima za cilj sprečavanje opasnosti od favoriziranja i samovolje javnog naručitelja.(24)”
– Usto, ta su načela „u suprotnosti […] s bilo kakvim pregovaranjem javnog naručitelja i ponuditelja u okviru postupka sklapanja ugovora o javnoj nabavi, što podrazumijeva da ponuda načelno ne može biti izmijenjena nakon dostave, bilo na inicijativu javnog naručitelja ili ponuditelja. Slijedi da javni naručitelj ne može od ponuditelja zahtijevati pojašnjenja kada ocijeni da je ponuda neprecizna ili da nije u skladu s tehničkim specifikacijama dokumentacije za nadmetanje.(25)”
– „Sud je, međutim, odredio da se članku 2. Direktive 2004/18 ne protivi ispravljanje ili nadopuna podataka koji se odnose na ponudu u točno određenim točkama, posebice kada je jasno da je potrebno jednostavno pojašnjenje ili ispravak očitih materijalnih pogrešaka.(26)”
63. Stoga je prihvaćeno „pojašnjenje ili ispravak očitih materijalnih pogrešaka”, ali ne i „bitn[a] i značajn[a] izmjen[a] prve ponude koja je sličnija novoj ponudi”. Time se isključuje i dostava „dokumenata koji se ne nalaze u prvoj ponudi” ako njihova naknadna dostava u stvarnosti odgovara podnošenju nove ponude(27).
64. Uklanjanja nepravilnosti ne bi bilo ni u slučaju „da su ugovorni dokumenti sadržavali obvezu dostave dokumenta ili informacije koja nedostaje pod prijetnjom odbacivanja zahtjeva za sudjelovanje [jer je] javni […] naručitelj obvezan strogo se pridržavati kriterija koje je sam postavio”(28).
65. Sud koji je uputio zahtjev stoga treba, u skladu s tim smjernicama za tumačenje članka 51. Direktive 2004/18, ocijeniti da li, u okolnostima tih dvaju slučajeva, zahtijevano uklanjanje nepravilnosti iz dokumentacije: a) utječe na nepravilnosti koje su čisto formalne, na način da ne odgovara podnošenju nove ponude i da njezinu podnositelju ne daje dodatnu prednost u odnosu na njegove konkurente(29) i b) se ne protivi onomu što je strogo utvrđeno u dokumentaciji za nadmetanje kao razlog za isključenje.
3. Iznos kazne i načelo proporcionalnosti
66. Načelno, pozitivna ocjena usklađenosti mehanizma „uklanjanja nepravilnosti u dokumentaciji za nadmetanje uz naknadu” s člankom 51. Direktive 2004/18 treba naknadno biti popraćena posebnom analizom pojedinačnih značajki kazne iz članka 38. točke 2.a ZJN‑a, u njegovoj verziji prije izmjene iz 2016., kao što se primjenjuje u nacionalnoj praksi, što pokazuju dva predmeta iz obaju sporova.
67. Prije provođenja te analize smatram da je prikladno navesti normativni podatak na temelju kojeg bi sud koji je uputio zahtjev, u teoriji, mogao izvesti posljedice koje prelaze one koje navodi (taj sud navodi da se „novi ZJN ne primjenjuje na postupak javne nabave o kojem je riječ, koji je pokrenut prije njegova stupanja na snagu”). Upućujem upravo na tu izmjenu članka 38. stavka 2.a ZJN‑a donesenu 2016.(30).
68. Nacionalni sud bi eventualno mogao primijeniti načelo retroaktivne primjene blažeg zakona na postupke o kojima se još odlučuje, a koji su uređeni zakonodavstvom koje je nepovoljnije za onoga tko se kažnjava, ako je ispunjen dvostruki uvjet: (a) da se u njegovu nacionalnom pravu to načelo primjenjuje u području upravnih kazni; i (b) da kazna predviđena tim člankom ZJN‑a stvarno ima prirodu kažnjivosti.
69. Ako ta retroaktivna primjena nije moguća (i neovisno o tome što stavljanje izvan snage nacionalnog propisa koji se primjenjuje u ovim dvama slučajevima dovodi do toga da presuda koju Sud donese u vezi s njima ima veoma ograničen opći doseg(31)), trebat će ispitati ispunjavaju li značajke instrumenta kažnjavanja, kao što su one primijenjene u tim dvama slučajevima, stvarno ciljeve koji ga opravdavaju, uz poštovanje načela proporcionalnosti.
70. U očitovanjima CNPR‑a, talijanske vlade i Komisije navodi se da se utvrđivanjem kazne zbog počinjenja bitnih nepravilnosti, s jedne strane, želi postići to da ponuditelj preuzme odgovornost kako bi djelovao pažljivo prilikom prikupljanja dokumentacije koju dostavlja uz svoju ponudu; i, s druge strane, to da se javnom naručitelju nadoknadi dodatno opterećenje koje za njega predstavlja upravljanje dokumentacijom za nadmetanje u kojoj se pruža mogućnost ispravljanja tih nepravilnosti.
71. Dvostruki prigovor tom instrumentu, na način na koji je uređen ZJN‑om, s jedne je strane usmjeren na to da se iznos kazne utvrđuje a priori, u sâmom pozivu na nadmetanje, bez provođenja ocjene opsega počinjenih nepravilnosti ni ekonomskih uvjeta ponuditelja koji je počinio nepravilnost. S druge strane, iznosi koji su njihov rezultat (do granice od 50 000 eura) ne poštuju načelo proporcionalnosti. Osim toga, njihov prekomjerni iznos može odvratiti osobito male i srednje poduzetnike od sudjelovanja u postupku javne nabave, što ograničava tržišno natjecanje.
72. Kad je riječ o ciljevima kojima bi se moglo opravdati izricanje kazni, smatram da ne opravdavaju njihove najmanje i najveće iznose, na način kako su bili utvrđeni ZJN‑om prije njegove izmjene iz 2016. Možda bi potonja izmjena značajnim smanjenjem najvišeg apsolutnog praga na 5000 eura upravo mogla biti posljedica stajališta nacionalnog zakonodavca o njegovoj pretjeranosti, kao što to insinuira sud koji je uputio zahtjev.
73. Naravno, argument većih upravnih troškova ne opravdava tako velike iznose: treba uzeti u obzir da je čak i najmanji iznos od 0,1 % (i a fortiori 1 %), sâm po sebi prevelik u okviru ugovora na koje se primjenjuju direktive Unije, s obzirom na niže pragove za njihovu primjenu. Taj argument ne odgovara ni jedinstvenoj količini, koja se utvrđuje a priori i koja se temelji na postotku iznosa ugovora, pa bi, u skladu s time, bilo logično da se nastali troškovi koji su veći pojedinačno primijene od slučaja do slučaja.
74. Neproporcionalnost je razvidna u dvama predmetnim slučajevima u kojima je samo praktično primijenjena zakonska odredba: izostanak potpisa direktora i izostanak podnošenja izjave pod prisegom o nepostojanju kaznene evidencije sankcioniraju se novčanim kaznama u iznosu od 35 000 eura odnosno 50 000 eura. Teško mi je prihvatiti da povećani trošak za naručitelje samo zato jer su utvrdili te dvije nepravilnosti i pozvali na njihovo uklanjanje(32), odgovara tim iznosima, koji su više namijenjeni povećanju njihovih prihoda(33). Slažem se sa sudom koji je uputio zahtjev – koji, u konačnici, treba ocijeniti proporcionalnost – da se takvi iznosi mogu okvalificirati kao „objektivno pretjerani s obzirom na stvarno obavljanu dodatnu djelatnost [javnog naručitelja]”.
75. Ni cilj jamčenja ozbiljnosti ponuda ne dopušta tako nerazmjerne novčane kazne. Kao prvo, zato što se one izriču (kao što je navedeno u dokumentaciji za nadmetanje) bez obzira na broj nepravilnosti, odnosno neovisno o vrsti elementa ili dokumenta koji nedostaje ili treba nadopuniti i o njegovu manjem ili većem opsegu. Propis ujednačuje nepravilnosti i dopušta da se zanemari stupanj njihove složenosti(34).
76. Kao drugo, taj cilj treba uravnotežiti s ciljem promicanja sudjelovanja većeg broja ponuditelja, koji se očituje u većem tržišnom natjecanju i, kao opće pravilo, u boljoj usluzi za javne interese(35). Pretjerano opterećenje u vidu kazni vjerojatno će odvratiti(36) poduzetnike s manjom ekonomskom sposobnosti od sudjelovanja u postupcima javne nabave čiji je iznos visok, s obzirom na ranije navedene postotne granice. Također bi ih moglo odvratiti od sudjelovanja u budućim postupcima javne nabave koji predviđaju istu odredbu o kažnjavanju.
77. Osim toga, opterećenje takvih značajki snažnije će odvratiti „ponuditelje sa sjedištem u drugim državama članicama jer se njihova razina poznavanja nacionalnog prava i njegova tumačenja ne može usporediti s onom nacionalnih ponuditelja”(37).
78. Ukratko, institut čija je svrha bila upravo olakšati uklanjanje formalnih pogrešaka ponuditelja (ispravkom prethodnog nacionalnog pravila) i time povećati njihove mogućnosti uspješnog sudjelovanja u postupcima javne nabave, u konačnici se pretvara u prepreku tom istom sudjelovanju zbog uvođenja nerazmjernih financijskih opterećenja u odnosu na njihov cilj.
79. S tim u vezi, uzimajući u obzir prethodne argumente, zaključujem da primjena nacionalnog propisa koji više nije na snazi ne poštuje načelo proporcionalnosti.
VI. Zaključak
80. Uzimajući u obzir prethodno navedeno, predlažem Sudu da Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalni upravni sud u Laziju (Italija)) odgovori sljedeće:
„1. Članku 51. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama ne protivi se nacionalni propis koji uklanjanje određenih formalnih nepravilnosti koje je ponuditelj počinio prilikom sastavljanja svoje ponude uvjetuje plaćanjem određenog iznosa, ako je osigurano poštovanje načela transparentnosti i jednakog postupanja, ako uklanjanje nedostataka ne onemogućava podnošenje ponude koja bi se zapravo mogla smatrati novom ponudom i ako je opterećenje proporcionalno ciljevima kojima se opravdava.
2. U okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnim postupcima članak 51. Direktive 2004/18, tumačen u skladu s načelima prava Unije na kojima se temelje odredbe primjenjive na ugovore o javnoj nabavi, ne dopušta izricanje novčanih kazni ponuditeljima čiji iznos ne može biti manji od 0,1 % ni veći od 1 % vrijednosti ugovora, uz najvišu granicu od 50 000 eura.”