SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEJA,
predstavljeni 24. januarja 2019(1)
Zadeva C‑634/17
ReFood GmbH & Co. KG
proti
Landwirtschaftskammer Niedersachsen
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Oldenburg (upravno sodišče v Oldenburgu, Nemčija))
„Predhodno odločanje – Okolje – Pošiljke odpadkov znotraj Unije – Področje uporabe Uredbe (ES) št. 1013/2006 – Člen 1(3)(d) – Področje uporabe Uredbe (ES) št. 1069/2009 – Pošiljke živalskih stranskih proizvodov“
1. Zakonitost pošiljanja živalskih stranskih proizvodov z Nizozemske v Nemčijo je v ozadju vprašanj za predhodno odločanje Verwaltungsgericht Oldenburg (upravno sodišče v Oldenburgu, Nemčija), ki Sodišču omogočajo, da prvič poda razlago člena 1(3)(d) Uredbe (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o pošiljkah odpadkov,(2) na podlagi katerega se ta uredba ne uporablja za „pošiljke, ki so predmet odobritve iz Uredbe (ES) št. 1774/2002[(3)]“, in da tako oblikuje obrise področja uporabe Uredbe št. 1013/2006.(4)
2. Čeprav so z obravnavanim predlogom za sprejetje predhodne odločbe izpostavljena pomembna vprašanja odnosa med besedili sekundarne zakonodaje, pa je kljub določeni tehničnosti Sodišče pozvano, naj poda pomembna pojasnila na področju pošiljk odpadkov, še zlasti pošiljk živalskih stranskih proizvodov.
3. Tako bo odgovor Sodišča zelo konkretno vplival na formalnosti, ki jih je treba v Evropski uniji spoštovati pri pošiljkah živalskih stranskih proizvodov kategorije 3. Vendar je tako vprašanje ključno glede na okoljske izzive in izzive javnega zdravja, povezane s politiko ravnanja z odpadki in živalskimi stranskimi proizvodi.(5)
4. V teh sklepnih predlogih bom predstavil razloge, zaradi katerih bi bilo treba po mojem mnenju člen 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006 razlagati tako, da zadevne pošiljke živalskih stranskih proizvodov kategorije 3, če ni drugače določeno, spadajo na področje uporabe Uredbe (ES) št. 1069/2009(6), in ne na področje uporabe Uredbe št. 1013/2006.
I. Pravni okvir
A. Uredba št. 1013/2006
5. V uvodnih izjavah 11 in 12 Uredbe št. 1013/2006 je navedeno:
„(11) Treba se je izogniti podvajanju z Uredbo [št. 1774/2002], ki že vsebuje določbe o celotnem tovoru, njegovem usmerjanju in transportu (zbiranje, prevoz, ravnanje, obdelava, uporaba, predelava ali odstranjevanje, vodenje evidence, spremni dokumenti in sledljivost) živalskih stranskih proizvodov v Skupnost in iz nje.
(12) Komisija bi morala do dneva začetka veljavnosti te uredbe poročati o odnosu med obstoječo področno zakonodajo o varovanju zdravja živali in ljudi ter določbami te uredbe in do tega dneva predložiti vse predloge, ki so potrebni za uskladitev te zakonodaje s to uredbo, da bi se dosegla ustrezna stopnja kontrole.“
6. Člen 1(3) te uredbe določa:
„Ta uredba se ne uporablja za:
[…]
(d) pošiljke, ki so predmet odobritve iz Uredbe [št. 1774/2002];
[…]“
7. V skladu s členom 3(1) navedene uredbe se za pošiljke odpadkov, namenjenih za postopke odstranjevanja, in odpadkov, namenjenih za postopke predelave, če gre pri teh zadnjih med drugim za odpadke z oranžnega seznama(7), uporablja postopek predhodne pisne prijave in soglasja iz Uredbe št. 1013/2006. V skladu s členom 3(2) te uredbe se uporabljajo splošne zahteve po informacijah, določene v členu 18 navedene uredbe, če se pošiljka nanaša na količino, ki presega 20 kg mešanic nekaterih odpadkov ali nekaterih onesnaženih odpadkov.
B. Direktiva 2008/98
8. V uvodnih izjavah 12 in 13 Direktive 2008/98 je navedeno:
„(12) Uredba [št. 1774/2002] med drugim določa proporcionalni nadzor zbiranja, prevoza, predelave, uporabe in odstranjevanja vseh živalskih stranskih proizvodov, vključno z odpadki živalskega porekla, ter preprečuje, da bi odpadki predstavljali nevarnost za zdravje živali in ljudi. Zato je treba pojasniti povezavo z navedeno uredbo, se izogniti podvajanju predpisov z izključitvijo živalskih stranskih proizvodov iz področja uporabe te direktive, kadar so namenjeni uporabi, ki ne šteje za postopke ravnanja z odpadki.
(13) Glede na izkušnje, pridobljene pri uporabi Uredbe [št. 1774/2002], je ustrezno pojasniti področje uporabe zakonodaje o odpadkih in njenih določb o nevarnih odpadkih v zvezi s živalskimi stranskimi proizvodi, kakor jih ureja Uredba [št. 1774/2002]. Kadar živalski stranski proizvodi predstavljajo morebitno tveganje za zdravje, je Uredba [št. 1774/2002] ustrezen pravni instrument za obravnavo teh tveganj, ob tem pa bi se bilo treba izogniti nepotrebnemu prekrivanju z zakonodajo o odpadkih.“
9. Člen 2(2) te direktive določa:
„Iz področja uporabe te direktive se v obsegu, ki ga ureja druga zakonodaja Skupnosti, izvzamejo:
[…]
(b) stranski živalski proizvodi, vključno s predelanimi proizvodi, ki jih zajema Uredba [št. 1774/2002], razen tistih, ki so namenjeni za sežig, odlaganje ali uporabo v obratu za pridobivanje bioplinov ali obratu za kompostiranje;
[…]“
C. Uredba št. 1069/2009
10. V uvodnih izjavah 5, 6, 57 in 58 Uredbe št. 1069/2009 je navedeno:
„(5) Zdravstvena pravila Skupnosti za zbiranje, prevoz, ravnanje z, obdelavo, pretvorbo, predelavo, skladiščenje, dajanje na trg, distribucijo, uporabo ali odstranjevanje živalskih stranskih proizvodov bi bilo treba določiti v skladnem in celovitem okviru.
(6) Navedena splošna pravila bi morala biti sorazmerna s tveganjem za javno zdravje in zdravje živali, ki ga živalski stranski proizvodi predstavljajo v različnih fazah, ko z njimi delajo nosilci dejavnosti, v celotni verigi od zbiranja do njihove uporabe ali odstranjevanja. Pravila bi morala tudi upoštevati tveganja za okolje med temi operacijami. Okvir Skupnosti bi moral vključiti zdravstvena pravila v zvezi z dajanjem na trg, vključno s trgovanjem znotraj Skupnosti in uvozom živalskih stranskih proizvodov, kadar je primerno.
[…]
(57) Zaradi skladnosti zakonodaje Skupnosti je treba pojasniti odnos med pravili iz te uredbe in zakonodajo Skupnosti glede odpadkov. Zlasti bi bilo treba zagotoviti skladnost s prepovedmi izvoza odpadkov iz Uredbe [št. 1013/2006]. Za preprečitev možnih škodljivih posledic za okolje bi bilo treba prepovedati izvoz živalskih stranskih proizvodov in iz njih pridobljenih proizvodov, namenjenih za odstranjevanje s sežiganjem in odlaganjem na odlagališčih. Izvoz živalskih stranskih proizvodov in pridobljenih proizvodov bi bilo treba tudi preprečiti, kadar so namenjeni za uporabo v objektih za pridobivanje bioplina ali kompostiranje v tretjih državah, ki niso članice [OECD], da se preprečijo možni škodljivi vplivi na okolje in tveganja za javno zdravje in zdravje živali. Pri uporabi določb za odstopanje od prepovedi izvoza bi morala Komisija v svojih sklepih v celoti upoštevati [Baselsko konvencijo] ter spremembo te konvencije v Odločbi III/1 konference pogodbenic, kakor ju je odobrila Skupnost s Sklepom Sveta 97/640/ES[(8)] ter izvedla z Uredbo [št. 1013/2006].
(58) Poleg tega bi bilo treba zagotoviti, da so živalski stranski proizvodi, mešani ali kontaminirani z nevarnimi odpadki, kakor so navedeni v Odločbi Komisije 2000/532/ES z dne 3. maja 2000 o nadomestitvi Odločbe 94/3/ES o oblikovanju seznama odpadkov skladno s členom 1(a) Direktive Sveta 75/442/EGS o odpadkih in Odločbe Sveta 94/904/ES o oblikovanju seznama nevarnih odpadkov skladno s členom 1(4) Direktive Sveta 91/689/EGS o nevarnih odpadkih[(9)], uvoženi, izvoženi ali odpremljeni samo med državami članicami v skladu z Uredbo [št. 1013/2006]. Poleg tega je treba tudi določiti pravila o odpremah takšnih snovi znotraj države članice.“
11. Člen 2(2) te uredbe določa:
„Ta uredba se ne uporablja za naslednje živalske stranske proizvode:
[…]
(g) odpadke iz gostinskih dejavnosti, razen če:
[…]
(iii) so namenjeni predelavi s sterilizacijo pod pritiskom ali predelovalnih metodah iz točke (b) prvega pododstavka člena 15(1) ali za pretvorbo v bioplin ali kompost;
[…]“
12. Člen 8 te uredbe določa:
„Snovi kategorije 1 zajemajo naslednje živalske stranske proizvode:
[…]
(f) odpadke iz gostinskih dejavnosti s prevoznih sredstev v mednarodnem prevozu;
[…]“
13. Člen 10 Uredbe št. 1069/2009 določa:
„Snovi kategorije 3 zajemajo naslednje živalske stranske proizvode:
[…]
(p) odpadke iz gostinskih dejavnosti, razen tistih iz člena 8(f).“
14. Člen 48, od (1) do (6), te uredbe določa:
„1. Kadar nosilec dejavnosti namerava v drugo državo članico odpremiti snovi kategorije 1, kategorije 2 in mesno‑kostno moko ali živalske maščobe, pridobljene iz snovi kategorije 1 ali kategorije 2, o tem obvesti pristojni organ države članice izvora in pristojni organ namembne države članice.
Pristojni organ namembne države članice se v določenem obdobju na podlagi vloge nosilca dejavnosti odloči:
(a) da zavrne prejem pošiljke;
(b) da brezpogojno sprejme to pošiljko, ali
(c) da za sprejem pošiljke postavi pogoje:
(i) če pridobljeni proizvodi niso bili sterilizirani pod pritiskom, jih je treba tako obdelati, ali
(ii) živalski stranski proizvodi ali iz njih pridobljeni proizvodi morajo izpolnjevati vse pogoje za odpremljanje pošiljk, ki so upravičeni za zaščito javnega zdravja in zdravja živali, za zagotovitev, da se z živalskimi stranskimi proizvodi in pridobljenimi proizvodi ravna v skladu s to uredbo.
2. Obrazci za vloge nosilcev dejavnosti iz odstavka 1 se lahko sprejmejo v skladu z regulativnim postopkom iz člena 52(3).
3. Pristojni organ države članice izvora v skladu s Sklepom 2004/292/ES [Komisije z dne 30. marca 2004 o uvedbi sistema Traces in spremembah Odločbe 92/486/EGS(10)] prek sistema Traces obvesti pristojni organ namembne države članice o odpremi vsake pošiljke, poslane namembni državi članici:
(a) živalskih stranskih proizvodov ali pridobljenih proizvodov iz odstavka 1;
(b) predelanih živalskih beljakovin, pridobljenih iz snovi kategorije 3.
Kadar je pristojni organ namembne države članice obveščen o odpremi, prek sistema Traces obvesti pristojni organ države članice izvora o prihodu vsake pošiljke.
4. Snovi kategorije 1 in kategorije 2, mesno‑kostna moka ter živalske maščobe iz odstavka 1 se pošljejo neposredno v namembni obrat ali objekt, ki mora biti pred tem registriran ali odobren v skladu s členi 23, 24 in 44, ali, kadar gre za gnoj, na namembno kmetijo.
5. Kadar so živalski stranski proizvodi ali pridobljeni proizvodi poslani v druge države članice prek ozemlja tretje države, so poslani v pošiljkah, zapečatenih v državi članici izvora, spremlja pa jih zdravstveno spričevalo.
Zapečatene pošiljke ponovno vstopijo v Skupnost samo prek mejne kontrolne točke v skladu s členom 6 Direktive 89/662/EGS [Sveta z dne 11. decembra 1989 o veterinarskih pregledih v trgovini znotraj Skupnosti glede na vzpostavitev notranjega trga(11)].
6. Z odstopanjem od odstavkov 1 do 5 so živalski stranski proizvodi ali pridobljeni proizvodi, navedeni v teh odstavkih, ki so mešani ali kontaminirani s katerim koli odpadkom s seznama nevarnih odpadkov iz Odločbe [2000/532], poslani v drugo državo članico samo, če izpolnjujejo zahteve Uredbe [št. 1013/2006].“
15. Člen 54 te uredbe določa:
„Uredba [št. 1774/2002] se razveljavi z učinkom od 4. marca 2011.
Sklicevanja na Uredbo [št. 1774/2002] se štejejo za sklicevanja na to uredbo in se berejo v skladu s korelacijsko tabelo iz Priloge.“
II. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
16. Nemška policija je 7. aprila 2014 opravila kontrolo tovornjaka, ki ga je vozil zaposleni družbe ReFood GmbH & Co. KG, tožeče stranke v postopku v glavni stvari, in na katerem so bili naloženi živalski stranski proizvodi kategorije 3 v smislu Uredbe št. 1069/2009, zbrani na Nizozemskem ter namenjeni v obdelavo v poslovno enoto družbe ReFood v Nemčiji, nato pa naj bi jih, prav tako v Nemčiji, predelali v obratu za proizvodnjo bioplina.
17. Landwirtschaftskammer Niedersachsen (kmetijska zbornica Spodnje Saške, Nemčija), tožena stranka v postopku v glavni stvari, je po opravljeni kontroli družbi ReFood odredila, naj odpelje te odpadke nazaj na Nizozemsko, ker je za pošiljke zadevnih odpadkov na podlagi člena 3(1)(b) Uredbe št. 1013/2006 potreben postopek predhodne pisne prijave.
18. Družba ReFood je 16. julija 2014 vložila tožbo pri predložitvenem sodišču in v njej izpodbijala zakonitost odredbe kmetijske zbornice Spodnje Saške.
19. To sodišče poudarja, da lahko pristojni nacionalni organ v primeru nezakonite pošiljke odpadkov, za katero ni bila podana pisna prijava, na podlagi Gesetz zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen und des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (zakon o izvajanju Uredbe št. 1013/2006 in Baselske konvencije)(12) od 19. julija 2007 sprejme odredbe za zagotovitev, da zadevne odpadke sprejme oseba, ki je bila dolžna podati pisno prijavo na podlagi člena 2, točka 15, Uredbe št. 1013/2006.
20. Kljub temu dodaja, da taka odredba ne bi mogla biti izdana, če bi bila zadevna pošiljka izključena iz področja uporabe te uredbe na podlagi njenega člena 1(3)(d).
21. Medtem ko je zakonitost odredbe, ki je bila izdana družbi ReFood, odvisna od tega, ali se za zadevno pošiljko odpadkov uporabljajo določbe Uredbe št. 1013/2006 in ali je zanjo veljal postopek pisne prijave na podlagi te uredbe, predložitveno sodišče poudarja, da mu ne sodna praksa Sodišča ne pripravljalno gradivo za isto uredbo ne omogočata, da bi odločilo o razlagi člena 1(3)(d) navedene uredbe.
22. Verwaltungsgericht Oldenburg (upravno sodišče v Oldenburgu) je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba [člen 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006] razlagati tako, da so z njim izključene vse pošiljke, ki v skladu s členom 2 Uredbe št. 1069/2009 spadajo na področje uporabe te uredbe?
Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen:
2. Ali je treba to določbo razlagati tako, da so z njo izključene pošiljke, za katere obstajajo pravila o zbiranju, prevozu, identifikaciji in sledljivosti na podlagi Uredbe št. 1069/2009 v povezavi z Uredbo Komisije (EU) št. 142/2011 z dne 25. februarja 2011 o izvajanju Uredbe (ES) št. 1069/2009 Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi zdravstvenih pravil za živalske stranske proizvode in pridobljene proizvode, ki niso namenjeni prehrani ljudi, ter o izvajanju Direktive Sveta 97/78/ES glede nekaterih vzorcev in predmetov, ki so izvzeti iz veterinarskih pregledov na meji v skladu z navedeno direktivo (UL 2011, L 54, str. 1)?
Če je odgovor na drugo vprašanje nikalen:
3. Ali je treba to določbo razlagati tako, da z njo niso izključene zgolj pošiljke, pri katerih gre za odpreme, za katere se na podlagi člena 48(1) Uredbe št. 1069/2009 zahteva odobritev?“
III. Analiza
23. Na začetku se mi zdi pomembno poudariti dvoje.
24. Po eni strani ni sporno, da so zadevni proizvodi odpadki iz gostinskih dejavnosti, ki jih je treba – če niso s prevoznih sredstev v mednarodnem prevozu – opredeliti kot živalske stranske proizvode kategorije 3 v smislu člena 10(p) Uredbe št. 1069/2009. Prav tako ni sporno, da odpadki iz gostinskih dejavnosti, ki jih sestavljajo živalski stranski proizvodi in ki so namenjeni za pretvorbo v bioplin ali predelavo s sterilizacijo ali v kompost, na podlagi člena 2(2)(g)(iii) Uredbe št. 1069/2009 spadajo na področje uporabe te uredbe.
25. Po drugi strani treh vprašanj za predhodno odločanje ni mogoče preučiti zaporedoma, ampak je, nasprotno, potrebna njihova hkratna analiza.
26. Predložitveno sodišče želi namreč v bistvu izvedeti, ali je treba izraz „pošiljke [odpadkov], ki so predmet odobritve iz Uredbe [št. 1774/2002]“, ki ga je zakonodajalec Unije uporabil v členu 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006, razlagati tako, da so iz področja uporabe te uredbe izključene vse pošiljke iz Uredbe št. 1069/2009 ali pa zgolj nekatere od teh pošiljk, ki izpolnjujejo posebne pogoje iz zadnjenavedene uredbe.
27. V okviru spora o glavni stvari bo od razlage, ki jo bo podalo Sodišče, odvisno, ali se uporablja Uredba št. 1013/2006 in posledično postopek pisne prijave, ki je za odpadke, kakršni so ti iz postopka v glavni stvari, predpisan s členom 3(1)(b) te uredbe.
28. Ob upoštevanju teh elementov bom preučil, ali se za pošiljke odpadkov, kakršni so ti iz postopka v glavni stvari, to je živalski stranski proizvodi kategorije 3, z Nizozemske v Nemčijo uporablja ta postopek pisne prijave.
29. Odgovor, ki ga je treba dati na to vprašanje, na koncu zahteva ugotovitev, ali ta pošiljka spada na področje uporabe Uredbe št. 1069/2009, ki naj bi veljala zgolj za živalske stranske proizvode in njihove pošiljke, ali pa na področje uporabe Uredbe št. 1013/2006, ki naj bi določala pogoje za zakonitost pošiljk živalskih stranskih proizvodov razen „pošiljk, ki so predmet odobritve iz Uredbe [št. 1774/2002]“.
30. V zvezi s tem najprej opozarjam, tako kot Komisija, da ker z Uredbo št. 1013/2006 ta izraz ni opredeljen, besedilo člena 1(3)(d) te uredbe ne ponuja nesporne rešitve problema, ki je predložen Sodišču.(13)
31. Poleg tega tega izraza ni niti v uredbah št. 1774/2002 in 1069/2009.
32. Po eni strani je treba ugotoviti, da z Uredbo št. 1774/2002 za prevoz ali pošiljanje živalskih stranskih proizvodov ni bila zahtevana nikakršna odobritev.(14) Še zlasti ni bila v členu 8 Uredbe št. 1774/2002 zahtevana „odobritev“ za pošiljke živalskih stranskih proizvodov.(15)
33. Po drugi strani zahteve, formalizirane z Uredbo št. 1069/2009, niso nedvoumne.
34. Predvsem različne jezikovne različice te uredbe ne omogočajo, da bi se dokončno ugotovil njihov namen. Poleg tega okoliščina, da obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe izhaja iz nemške jezikovne različice Uredbe št. 1069/2009, toliko bolj kaže na dvoumnost besedila te uredbe.
35. Stališče kmetijske zbornice Spodnje Saške, da zadevna pošiljka odpadkov spada na področje uporabe Uredbe št. 1013/2006 in jo je treba prijaviti, zato temelji – kot je razvidno iz spisa, predloženega Sodišču – na premisi, da ker so bile v členu 48(2) Uredbe št. 1069/2009 navedene „vloge za odobritev“ za odpremo nekaterih živalskih stranskih proizvodov kategorij 1 in 2, izključeni pa so bili živalski stranski proizvodi kategorije 3, naj se za slednje ne bi uporabljala izjema iz člena 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006.
36. V nemški različici člena 48(2) Uredbe št. 1069/2009 so navedeni „Formate für Anträge auf Zulassung“, dobesedno „obrazci za vloge za odobritev“, medtem ko je na primer v španski, danski, angleški in francoski različici uporabljeno besedilo „formatos para las solicitudes“, „formater for ansøgninger“, „formats for applications“ oziroma „modèles pour les demandes“, ki se sklicuje na obrazce za „vloge“, in ne na vloge za „odobritev“.
37. Razen tega, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča formulacija določbe prava Unije, ki se uporablja v eni od jezikovnih različic, ne more uporabljati kot edina podlaga za razlago te določbe oziroma glede tega ne more imeti prednosti pred drugimi jezikovnimi različicami,(16) me stališče kmetijske zbornice Spodnje Saške, da zadevna pošiljka odpadkov iz postopka v glavni stvari spada na področje uporabe Uredbe št. 1013/2006, ne prepriča.
38. Menim, da je taka razlaga v nasprotju z več pomembnimi argumenti, ki temeljijo na pripravljalnem gradivu, duhu, sistematiki in namenu uredb št. 1013/2006 in 1069/2009.
39. Prvič in na splošno, zdi se mi logično šteti, da zakonodajalec Unije s sprejetjem področnih zakonodaj izraža svojo voljo, da za posamezne kategorije proizvodov ali odpadkov velja posebna ureditev.
40. V tem smislu je Uredba št. 1069/2009 področna zakonodaja, ki tako kot Uredba št. 1774/2002 določa pravila glede pošiljanja in prevoza živalskih stranskih proizvodov ter ki že po naravi upošteva njihove posebnosti, na primer glede posebnih tveganj, ki jih povzročajo.(17) Zato je načeloma namen take zakonodaje celostna in izključna ureditev teh stranskih proizvodov.(18)
41. Prav tako je Sodišče glede odnosa med predhodnimi ureditvami o odpadkih jasno potrdilo, da „je treba Direktivo 94/62[/ES(19)] razlagati kot specialni zakon (lex specialis) glede na Direktivo 75/442[/EGS(20)], zato njene določbe prevladajo nad določbami slednje v položajih, ki jih posebej ureja“.(21)
42. Iz tega je razvidno, da Sodišče šteje, da je namen področne zakonodaje nadomestiti splošno zakonodajo na področju odpadkov.
43. To stališče je po mojem mnenju podprto z izjemami, ki jih je zakonodajalec Unije uporabil v Direktivi 2008/98, ki je okvirna direktiva na področju odpadkov, ter z odnosom med to direktivo in posebnimi področnimi zakonodajami.
44. Tako so v skladu s členom 2(2)(b) Direktive 2008/98 iz področja uporabe te direktive izvzeti živalski stranski proizvodi, vključno s predelanimi proizvodi, ki jih zajema Uredba št. 1774/2002. Tako izvzetje priča o volji zakonodajalca Unije, da določeno kategorijo odpadkov – živalske stranske proizvode – izključi iz področja uporabe splošne ureditve področja.(22)
45. Drugič, razlaga, da so živalski stranski proizvodi in njihove pošiljke načeloma urejeni izključno s sektorskimi določbami, v obravnavani zadevi z Uredbo št. 1069/2009, izhaja iz stališč institucij v pripravljalnem gradivu za Uredbo št. 1013/2006.
46. V zvezi s tem pripominjam, da je člen 1(6), prva alinea, predloga Komisije, ki je pripeljal k sprejetju te uredbe,(23) določal, da so iz področja uporabe Uredbe o pošiljkah odpadkov izvzete pošiljke odpadkov, kot so določene z Uredbo št. 1774/2002, „če na podlagi te uredbe in drugih povezanih zakonodajnih besedil Skupnosti o živalskih stranskih proizvodih in javnem zdravju zanje veljajo podobne ali strožje procesne določbe“.
47. Spremembe, ki jih je k tej določbi dodal Svet in ki so pripeljale do besedila člena 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006,(24) je Komisija razumela kot popolno izvzetje vseh živalskih stranskih proizvodov iz področja uporabe uredbe o pošiljkah odpadkov.(25) To zelo jasno izhaja iz sporočila Komisije Evropskemu parlamentu v skladu s členom 251(2), drugi pododstavek, Pogodbe ES v zvezi s skupnim stališčem, ki ga je sprejel Svet z namenom sprejetja Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o pošiljkah odpadkov, v katerem je navedla, da „je Svet k predlogu podal določeno število dodatnih sprememb. Najpomembnejša je ta, da so s členom 1(3)(d) živalski stranski odpadki v celoti izvzeti s področja uporabe Uredbe“.(26)
48. Zato – kot je pravilno poudarila nizozemska vlada – pripravljalno gradivo za Uredbo št. 1013/2006 kaže, da je Svet želel, da bi bili živalski stranski proizvodi v celoti izvzeti iz področja uporabe Uredbe št. 1013/2006 ne glede na to, da so enaki postopki glede pošiljanja določeni z Uredbo št. 1774/2002.
49. Tretjič, razlagi, ki jo je predlagala kmetijska zbornica Spodnje Saške, močno nasprotujeta razvoj zakonodaje o živalskih stranskih proizvodih ter vse večja skladnost med to zakonodajo in Uredbo št. 1013/2006.
50. S členom 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006 namreč ni pojasnjeno, za katero odobritev iz Uredbe št. 1774/2002 gre, pri čemer pa, kot izhaja iz točke 32 teh sklepnih predlogov, z zadnjenavedeno uredbo za prevoz živalskih stranskih proizvodov ni določena nikakršna odobritev.
51. Iz tega je razvidno, da je bila od sprejetja Uredbe št. 1013/2006 skladnost med zakonodajo o živalskih stranskih proizvodih in zadnjenavedeno vprašljiva.
52. Kljub temu je za zakonodajni razvoj na področju živalskih stranskih proizvodov značilna vse večja skladnost med temi zakonodajami.
53. Natančneje, medtem ko je imel zakonodajalec Unije med postopkom, ki je pripeljal do sprejetja Uredbe št. 1069/2009, zagotovo v mislih določbe Uredbe št. 1013/2006, pa določbe Uredbe št. 1069/2009 in njene uvodne izjave pričajo o volji tega zakonodajalca, da zagotovi določeno skladnost med to uredbo in Uredbo št. 1013/2006, če je že ne uzakoni.
54. V uvodnih izjavah 5 in 6 Uredbe št. 1069/2009 je pojasnjeno, da bi morala pravila o živalskih stranskih proizvodih upoštevati tveganja za okolje, ki jih povzročijo ti proizvodi, ter da pomenijo skladen in celovit okvir glede, med drugim, prevoza takih proizvodov. Zakonodajalec Unije je poleg tega v uvodnih izjavah 57 in 58 te uredbe nedvoumno navedel, da je „[z]aradi skladnosti zakonodaje Skupnosti […] treba pojasniti odnos med pravili iz [navedene] uredbe in zakonodajo Skupnosti glede odpadkov“, in še posebej, da se sme živalske stranske proizvode, mešane ali kontaminirane z nevarnimi odpadki, uvažati, izvažati ali odpremljati med državami članicami samo v skladu z Uredbo št. 1013/2006.
55. Te navedbe, ki so formalizirane v členu 48 Uredbe št. 1069/2009, pričajo o jasni volji zakonodajalca Unije, da za živalske stranske proizvode načeloma velja zadnjenavedena uredba.
56. Iz a contrario razlage člena 48(6) Uredbe št. 1069/2009, ki ni imel ustreznice v Uredbi št. 1774/2002, izhaja, da so pošiljke živalskih stranskih proizvodov kategorije 3 urejene izključno s to uredbo. Ker je v tej določbi določeno, da se živalski stranski proizvodi ali pridobljeni proizvodi, ki so mešani ali kontaminirani z nevarnimi odpadki, pošljejo v drugo državo članico samo, če izpolnjujejo zahteve iz Uredbe št. 1013/2006, je namreč treba iz tega sklepati, kot je to storila družba ReFood, da se za druge pošiljke živalskih stranskih proizvodov zadnjenavedena uredba ne uporablja.
57. Iz tega izhaja, da je – kot je na obravnavi priznala Komisija – področje uporabe besedil jasno opredeljeno in se za pošiljke živalskih stranskih proizvodov razen izrecnih izjem uporablja izključno Uredba št. 1069/2009.
58. Četrtič, ta pristop je po mojem mnenju potrjen z razlago člena 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006 v povezavi z uvodno izjavo 11 tega besedila.(27)
59. V skladu s to uvodno izjavo se je treba po eni strani izogniti podvajanju z Uredbo št. 1774/2002, po drugi strani pa si je zakonodajalec Unije to uredbo zamislil kot celovito zakonodajo na področju živalskih stranskih proizvodov.(28)
60. Zato me člen 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006 glede na to, da je v uvodni izjavi 11 te uredbe izražena nujnost, da se prepreči podvajanje med tem besedilom in zakonodajo o živalskih stranskih proizvodih, navaja na misel, da je želel zakonodajalec Unije pošiljke živalskih stranskih proizvodov popolnoma izvzeti iz področja uporabe Uredbe št. 1013/2006 zlasti zato, ker Uredba št. 1774/2002 pomeni celovito in samostojno ureditev področja.(29)
61. Z razlago, ki jo predlaga avstrijska vlada, da živalski stranski proizvodi kategorije 3 niso zajeti s členom 48(1) Uredbe št. 1069/2009 in naj bi spadali na področje uporabe Uredbe št. 1013/2006, se ne upošteva uvodna izjava 11 Uredbe št. 1013/2006.
62. Ta razlaga se namreč sploh ne izogne podvajanju med uredbama št. 1013/2006 in 1069/2009, ampak nasprotno pomeni, da se za nekatere živalske stranske proizvode uporabljajo določbe teh dveh uredb.
63. V zvezi s tem se mi ne zdi odločilna okoliščina, da se z Uredbama št. 1013/2006 in 1069/2009 sledi različnima ciljema, varovanju okolja(30) ter varovanju javnega zdravja in zdravja živali(31).
64. Sodišče je res razsodilo, da mora biti pošiljka kostne moke, ki je načeloma izvzeta iz področja uporabe Uredbe št. 259/93, načeloma opravljena v skladu z zahtevami iz Uredbe št. 1774/2002 glede tveganj za okolje in sanitarnih tveganj, ki jih povzroči tako pošiljanje.(32)
65. Menim, da to razmišljanje ne upravičuje drugačne razlage člena 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006, kot je bila orisana doslej, saj je z Uredbo št. 1069/2009 vzpostavljena veljavnost strožjih določb Uredbe št. 1013/2006(33) za pošiljke živalskih stranskih proizvodov, ki bi lahko škodovali okolju.(34)
66. Petič, z razlago, ki jo predlaga kmetijska zbornica Spodnje Saške, se pride, kot sta pravilno poudarili nizozemska vlada in Komisija, do protislovnega rezultata.
67. Če bi namreč šteli, da se za živalske stranske proizvode kategorije 3 uporablja Uredba št. 1013/2006, to vodi do tega, da se za manj nevarne proizvode uporabijo strožja pravila, saj so živalski stranski proizvodi kategorije 3 glede na Uredbo št. 1069/2009(35) po opredelitvi manj škodljivi za javno zdravje in zdravje živali kot proizvodi kategorij 1 in 2.(36)
68. Prav tako razlagi Komisije, ki je oprta zlasti na člena 23 in 24 Uredbe št. 1069/2009, po mojem mnenju ni mogoče slediti v delu, v katerem, kot je družba ReFood poudarila na obravnavi, take razlage ni mogoče izpeljati ne iz besedila ne iz sistematike uredb, ki so sporne v obravnavani zadevi.
69. Komisija v bistvu trdi, da je treba člen 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006 razlagati tako, da se ta uredba ne uporablja za pošiljke živalskih stranskih proizvodov, ki jih opravljajo nosilci dejavnosti, objekti ali obrati, ki so registrirani ali odobreni v skladu s členom 23 ali členom 24 Uredbe št. 1069/2009, ali ki so namenjene nosilcem dejavnosti, objektom ali obratom, ki so registrirani ali odobreni v skladu s tema določbama, če se spoštujejo pravila iz Uredbe št. 1069/2009.
70. Glede na uvodno izjavo 11 Uredbe št. 1013/2006 ter uvodni izjavi 5 in 6 Uredbe št. 1069/2009 meni, da prve uredbe ni treba uporabiti za pošiljke živalskih stranskih proizvodov, če je obveznost varstva okolja že bila upoštevana, ker so spoštovane določbe Uredbe št. 1069/2009. Če bi bila z Uredbo št. 1069/2009 določena pravila, ki se uporabljajo za nosilce dejavnosti, obrate ali objekte, za katere veljata člena 23 in 24 te uredbe, ne bi bilo potrebno, da bi se Uredba št. 1013/2006 uporabljala za pošiljke med nosilci dejavnosti, obrati in objekti, ki so odobreni ali registrirani v skladu z navedenima členoma, če so spoštovane druge zahteve iz Uredbe št. 1069/2009.
71. Najprej, taka razlaga zabriše voljo zakonodajalca Unije, jasno izraženo v zakonodajnem postopku, da se živalski stranski proizvodi izključijo iz področja uporabe Uredbe št. 1013/2006.
72. Dalje, zdi se mi, da poskuša Komisija z zagovarjanjem take razlage vsiliti stališče, ki ga je zastopala v postopku sprejemanja Uredbe št. 1013/2006,(37) čeprav Parlament in Svet temu stališču nista sledila.
73. Nazadnje, taka razlaga je po mojem mnenju vir pravne negotovosti.
74. Po eni strani se z njo predpostavlja, da nosilci dejavnosti za vsako pošiljko živalskih stranskih proizvodov ocenijo, ali je z določbami Uredbe št. 1069/2009 zagotovljeno zadostno varstvo okolja, zato dejansko ni omogočeno, da se vnaprej predvidi, katera uredba se uporabi za določeno pošiljko.
75. Po drugi strani – glede na to, da je Komisija na obravnavi pojasnila, da je treba, če se ne spoštujejo določbe členov 23 in 24 Uredbe št. 1069/2009, uporabiti Uredbo št. 1013/2006 – ni izključeno, da se v primeru nespoštovanja členov 23 in 24 Uredbe št. 1069/2009, ki sta a priori manj omejujoča, paradoksalno zahteva spoštovanje strožjih določb Uredbe št. 1013/2006.
IV. Predlog
76. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Verwaltungsgericht Oldenburg (upravno sodišče v Oldenburgu, Nemčija), odgovori tako:
Člen 1(3)(d) Uredbe (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o pošiljkah odpadkov je treba razlagati tako, da so pošiljke živalskih stranskih proizvodov, za katere se uporablja Uredba (ES) št. 1069/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o določitvi zdravstvenih pravil za živalske stranske proizvode in pridobljene proizvode, ki niso namenjeni prehrani ljudi, ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1774/2002, izključene iz področja uporabe Uredbe št. 1013/2006, razen če ni izrecno drugače določeno z Uredbo št. 1069/2009.