ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-ЖА E. SHARPSTON
представено на 16 февруари 2012 година(1)
Дело C‑542/09
Европейска комисия
срещу
Кралство Нидерландия
„Достъп до образование — Финансиране, предназначено за висше образование в чужбина — Изискване за пребиваване — Правилото за „три от шестте години“
1. Еразъм Ротердамски е ранен бенефициер на финансирането, предназначено за образование в чужбина. Тогавашният епископ на Камбри [Cambray], Хенри от Берген [Henry of Bergen] (за когото Еразъм започва работа като секретар), през 1495 г. му дава и отпуска, и стипендия, за да замине да учи в Парижкия университет. Еразъм не поглежда назад; със своята кариера между Париж, Льовен, Кеймбридж и Базел той става един от изтъкнатите учени на своето поколение: „принцът на хуманистите“. Можем да заявим с основание, че той по отличен начин реализира финансирането, предназначено за обучението му в университет в чужбина(2) — и наистина днешните програми за обмен между университети в ЕС носят неговото име.
2. Днешните сънародници на Еразъм се радват на подобен късмет. Съгласно разпоредбите на Wet Studiefinanciering (Закон за финансиране на обучението, наричан по-нататък „WSF“) те имат възможност да получат финансиране, предназначено за висше образование извън Нидерландия. Подробните правила, уреждащи предоставянето на такова финансиране, и в частност правилото, че освен на условията за финансиране на образованието в Нидерландия, кандидатът трябва също да е пребивавал законно в Нидерландия през поне три от последните шест години (правилото за „три от шестте години“), противоречат ли на член 45 ДФЕС (предишен член 39 ЕО)(3) и на член 7, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1612/68(4), доколкото те косвено и неоснователно дискриминират работниците мигранти и членовете на семействата им, които са на тяхна издръжка?
Правна уредба
Разпоредбите на Договора
3. Член 45 ДФЕС гласи:
„1. Свободното движение на работници се гарантира в рамките на Съюза.
2. Тази свобода на движение налага премахването на всякаква дискриминация, основаваща се на гражданство, между работниците от държавите членки, що се отнася до заетост, възнаграждение и други условия на труд.
[…]“.
4. Съгласно член 165, параграф 1 ДФЕС (предишен член 149, параграф 1 ДЕО) държавите членки отговарят за „съдържанието на учебния процес и организацията на образователните системи“. Член 165, параграф 1 гласи, че „Съюзът допринася за развитието на качествено обучение чрез насърчаване на сътрудничеството между държавите членки и, ако е необходимо, чрез подпомагане и допълване на техните действия“. Действията на Съюза трябва да целят и „насърчаване на мобилността на студенти“(5).
Регламент № 1612/68
5. Регламент № 1612/68 има за цел да осигури свободата на гражданите на една държава членка да работят в друга държава членка, с което да изпълни разпоредбите на Договора относно свободното движение на работниците. Първо съображение от Регламента описва като негова обща цел „премахване[то] на всяка дискриминация между работниците от държавите членки, основана на гражданство, по отношение на заетостта, трудовото възнаграждение и други условия на труд, както и правото на тези работници да се движат свободно в [Съюза], за да извършват дейности като наети лица при спазване на ограниченията, оправдани по причини, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве“.
6. В трето и четвърто съображение съответно се казва, че „свободното движение представлява основно право на работниците и техните семейства“, което се упражнява „от постоянни и сезонни работници, както и от пограничните работници и от такива, които осъществяват дейност за извършване на услуги“.
7. Съгласно пето съображение за упражняването на тази основна свобода „по обективни стандарти, свободно и достойно, е необходимо да бъде осигурено фактически и юридически равно третиране по отношение на всички въпроси, свързани с действителното осъществяване на дейности като наети лица и [с] правото на жилище, а също така [и] да бъдат премахнати пречките за мобилността на работниците, в частност [за] правото на работника да бъде заедно със своето семейство и [за] условията за интегриране на това семейство в приемащата страна“.
8. Член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 предвижда, че работник, който е гражданин на държава членка, на територията на друга държава членка „има право на същите социални и данъчни предимства, както работниците местни граждани“.
9. Член 12 от Регламент № 1612/68 гласи:
„Децата на гражданин на държава членка, който е или е бил нает на работа на територията на друга държава членка, се допускат до общото образование в тази държава, курсовете за производствено и професионално обучение както гражданите на тази държава, ако тези деца пребивават на нейна територия.
[…]“.
Директива 2004/38
10. Член 7 от Директива 2004/38/EC(6) регламентира условията, при които граждани на ЕС могат да пребивават за повече от три месеца в друга държава членка. Той гласи:
„1. Всички граждани на Съюза имат право да пребивават на територията на друга държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, ако те:
a) са работници или самостоятелно заети лица в приемащата държава членка; или
б) притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, [за] да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване и притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка; или
[…]“.
11. Член 24 от тази директива предвижда:
„1. При спазване на конкретните разпоредби, изрично предвидени в Договора и вторичното законодателство, всички граждани на Съюза, които пребивават въз основа на настоящата директива на територията на приемащата държава членка, се ползват с третиране, еднакво с третирането на гражданите на тази държава членка в рамките на обхвата на приложение на Договора. Това право се разпростира и включва членовете на семейството, които не са граждани на държава членка и които имат право на пребиваване или постоянно пребиваване.
2. Чрез дерогация от параграф 1 приемащата държава членка не се задължава […] преди придобиването на право на постоянно пребиваване да отпуска финансова помощ за издръжка за обучение, включително и за професионално обучение, състояща се от безвъзмездна помощ или студентски заеми за лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус и членове на техните семейства“.
Национално право
12. WSF определя кои лица могат да получат финансиране за обучение в Нидерландия и в чужбина. Финансирането, предназначено за образование в чужбина, е наречено „meeneembare studie financiering“ (наричано по-нататък „MNSF“), т.е. „преносимо“ финансиране за обучение.
13. Финансиране, предназначено за висше образование в Нидерландия, се предоставя на студенти, които са на възраст между 18 и 29 години, учат в определено или одобрено учебно заведение и отговарят на условие за гражданство(7). Член 2, параграф 2 съдържа определение на условието за гражданство. Право се признава на следните лица: i) граждани на Нидерландия, ii) лица, които не са, но се третират като нидерландски граждани в областта на финансирането за обучение по силата на договор или решение на междуправителствена организация, и iii) лица, които не са нидерландски граждани, живеят в Нидерландия и попадат в категория лица, които в областта на финансирането за обучение се третират като нидерландски граждани по силата на обща административна мярка.
14. Втората категория включва граждани на ЕС, които са икономически активни в Нидерландия, и членовете на семействата им. Не е необходимо те да са пребивавали в Нидерландия, за да отговарят на условията за получаване на този вид финансиране. Следователно пограничните работници и членовете на техните семейства са включени. Третата категория включва граждани на ЕС, които не са икономически активни в Нидерландия. Те отговарят на условията за получаване на финансиране след пет години законно пребиваване в Нидерландия.
15. За да получат финансиране, предназначено за висше образование извън Нидерландия, студентите трябва да отговарят на условията за финансиране, предназначено за висше образование в Нидерландия, и в допълнение съгласно член 2, параграф 14, точка 2, буква в) от WSF трябва да са пребивавали законно в Нидерландия през поне три от шестте години, предхождащи записването в образователна институция в чужбина. Това изискване се прилага независимо от гражданството на студентите.
16. Докато отговарят на съответните условия, студентите могат да кандидатстват последователно за финансиране, предназначено за образование в Нидерландия, а след това за MNSF — за образование в чужбина.
17. До 1 януари 2014 г. правилото за „три от шестте години“ не се прилага спрямо студенти, независимо от тяхното гражданство, които следват в „граничните райони“ на Нидерландия (Фламандски регион и регион Брюксел-столица — в Белгия, както и Северен Рейн—Вестфалия, Долна Саксония и Бремен — в Германия).
18. MNSF се състои от четири компонента: i) основна безвъзмездна помощ, която представлява фиксирана сума, изплащана месечно, и в зависимост от това дали студентът живее вкъщи, или самостоятелно включва надбавка за пътни разходи и допълнителна надбавка, ако студентът има партньор или е самотен родител, ii) допълнителна безвъзмездна помощ според доходите и приноса на родителите на студента, за която е установен таван, iii) основен заем, ако е подадена молба, за който е установен таван, и iv) заем за покриване на такси, ако е подадена молба, до размера на максималната такса, събирана от нидерландските образователни институции за еквивалентен курс.
19. Основната безвъзмездна помощ, допълнителната безвъзмездна помощ (с изключение на първата година от обучението) и надбавката за пътни разходи се предоставят като заеми. Те се превръщат в безвъзмездна помощ, ако лицето завърши образованието десет години след започването му.
20. Максималният размер на финансиране по MNSF, с изключение на надбавките, варира от 739,15 EUR до 929,69 EUR месечно в зависимост от това дали студентът живее вкъщи, или отделно. Същият таван се прилага за финансиране на образованието в Нидерландия.
Производството
21. След обичайното досъдебно производство Комисията иска от Съда да установи, че като въвежда за работници мигранти, включително погранични работници, и членовете на семействата им, които са на тяхна издръжка, изискване за пребиваване (а именно, на правилото за „три от шестте години“), за да имат право на финансиране по WSF, предназначено за образование в чужбина, Кралство Нидерландия непряко дискриминира работниците мигранти и не изпълнява задълженията си по член 45 ДФЕС и член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68, както и да осъди Кралство Нидерландия да заплати съдебните разноски.
22. Нидерландското правителство иска от Съда да отхвърли иска и да осъди Комисията да заплати разноските.
23. Правителствата на Белгия, Дания, Германия и Швеция встъпват в подкрепа на исканията на Нидерландия.
24. Главните и всички встъпили страни представят устни становища в заседанието, проведено на 10 ноември 2011 г.
Съображения
Предварителни бележки
25. В хода на цялото производство Комисията ограничава иска си до член 45 ДФЕС и член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68. Тя твърди, че е налице непряка дискриминация срещу работници мигранти, работещи в Нидерландия, и членовете на семействата им, които са на тяхна издръжка, във връзка с MNSF. Искът не съдържа твърдения, основаващи се на член 24 от Директива 2004/38, член 21 ДФЕС, или каквито и да било други разпоредби от правото на Съюза, уреждащи права, свързани с гражданството.
26. Член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 е израз на принципа на равно третиране, закрепен в член 45 ДФЕС, що се отнася до социалните и данъчни предимства, и трябва да бъде тълкуван по същия начин(8). Следователно, ако мярка, уреждаща достъпа до социално предимство, нарушава член 7, параграф 2, тъй като третира работниците мигранти по по-неблагоприятен начин от работниците, които са граждани на съответната държава, то тя е несъвместима и с член 45 ДФЕС. Ако една мярка обаче е съвместима с член 7, параграф 2, тя все пак би могла да нарушава член 45 ДФЕС(9). Поради това най-напред ще разгледам изискването за пребиваване с оглед на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68. В случай че то нарушава член 7, параграф 2, то ще бъде забранено и по силата на член 45 ДФЕС.
27. Нидерландия, подкрепена от встъпилите държави членки, твърди, че член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 не намира приложение. При условията на евентуалност Нидерландия изтъква, че изискването за пребиваване не представлява непряка дискриминация срещу работниците мигранти.
28. При всички положения Нидерландия и встъпилите държави членки твърдят, че изискването за пребиваване е оправдано поради две причини. На първо място, то служи за идентификация на желаната целева група студенти: а именно тези, които в отсъствието на MNSF биха учили в Нидерландия и които ще се върнат там, ако се обучават в чужбина. На второ място, изискването за пребиваване не позволява схемата да се превърне в неразумна финансова тежест, която да се отрази на общото равнище на помощта, която се предоставя. Тази цел е възприета от Съда в Решение по дело Bidar и потвърдена в Решение по дело Förster(10).
Принципно изискването за пребиваване нарушава ли член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68?
Бенефициери на равното третиране по член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68
29. Нидерландия изтъква, че член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 принципно не се прилага спрямо членове на семействата на работници мигранти, които са на тяхна издръжка, независимо от местопребиваването им. Тя приема, че е налице изключение при пряка дискриминация срещу деца на работници мигранти. Като цяло обаче тези лица попадат в приложното поле на член 12 от Регламент № 1612/68, а не на член 7, параграф 2. Това е така, тъй като член 12 представлява конкретен израз на задължението за равно третиране, тъй като се прилага спрямо децата и достъпа до общо образование и курсовете за производствено и професионално обучение. Изискването за пребиваване в член 12 би се обезсмислило, ако се приеме, че член 7, параграф 2 се прилага спрямо деца на работници мигранти.
30. Комисията твърди, че в своята практика Съдът е потвърдил, че член 7, параграф 2 се прилага спрямо всички членове на семействата на работници мигранти, които са на тяхна издръжка.
31. Съгласна съм с Комисията.
32. Преките ползватели на равното третиране, гарантирано от член 7, параграф 2, са гражданите на държава членка, които работят в друга държава членка. Пограничните работници, които по дефиниция пребивават извън приемащата държава членка, попадат в тази категория(11). Следователно няма изискване работниците да пребивават там, където работят, за да се ползват от защита по член 7, параграф 2, нито пък член 7, параграф 2 дава право на равно третиране, което да зависи от мястото, на което социалното предимство реално се ползва.
33. Членовете на семейството на работник мигрант, които са на негова издръжка, са непреки ползватели на задължението за равно третиране по член 7, параграф 2, тъй като дискриминация спрямо тях във връзка със социално предимство представлява и дискриминация срещу работника мигрант, който в този случай трябва да издържа члена на семейството. Съдът вече е изяснил, че тази група непреки ползватели включва членовете на семейството на работника по възходяща и низходяща линия, които са на негова издръжка, и съпрузите(12). Няма изискване те да пребивават в държавата членка, в която работникът мигрант е зает, за да се ползват със защита по член 7, параграф 2(13).
34. Терминът „социални предимства“ в член 7, параграф 2 включва финансиране, предназначено за висше образование на работници мигранти или членове на семействата им, които са на тяхна издръжка(14). В конкретния случай по-специално децата на издръжка на работници мигранти, работещи в Нидерландия, могат да кандидатстват за MNSF, за да учат на друго място, а не в Нидерландия.
35. Нидерландия настойчиво се позовава на факта, че по всички дела, по които Съдът е приел, че член 7, параграф 2 се прилага спрямо деца на работници мигранти, е ставало дума за пряка дискриминация. За разлика от Нидерландия, не намирам за логично тълкуване, което поставя персоналното приложно поле на задължение за равно третиране в зависимост от конкретен вид дискриминация. Поради това считам, че няма значение дали твърдяната дискриминация е пряка или непряка.
36. Член 12 от Регламент № 1612/68 предоставя на децата на работниците мигранти отделно и независимо право на самостоятелно основание.
37. В съответствие с тази разпоредба приемащата държава членка допуска децата на работници мигранти до общото образование, курсовете за производствено и професионално обучение. Член 12 се прилага и спрямо деца, които учат извън приемащата държава членка(15).
38. Член 12 се прилага конкретно спрямо „[д]ецата на гражданин на държава членка, който е или е бил нает на работа на територията на друга държава членка“ и които „пребивават на нейна територия“. Съдът е приел, че член 12 предоставя на деца, които са установили пребиваването си в държава членка, докато родителят им упражнява правото си да пребивава като работник мигрант в същата държава членка, самостоятелно право на пребиваване, за да посещават общообразователни курсове там(16). Детето се ползва с това право, независимо дали родителят запазва статуса си на работник мигрант в приемащата държава членка(17).
39. Нещо повече, детето не трябва да доказва, че е на издръжка на работника мигрант, за да се ползва от член 12. Ако родителят вече не е работник мигрант, ползващ се от равно третиране по член 7, параграф 2 или осигуряващ издръжка на детето, детето може въпреки това на самостоятелно основание да претендира достъп до социалните предимства, дефинирани в член 12, и то при същите условия като местните граждани, в случай че детето пребивава в приемащата държава членка(18).
40. За разлика от Нидерландия, не считам, че тъй като член 12 изрично регламентира определена, ограничена група от членове на семейството като преки ползватели, то персоналното приложно поле на член 7, параграф 2 да трябва да бъде тълкувано като изключващо тази група от косвените ползватели. Нидерландия се позовава на редица дела в подкрепа на своето твърдение. Никое от тези дела не решава въпроса дали член 7, параграф 2 защитава членовете на семейството на работник мигрант, които са на негова издръжка и търсят финансова подкрепа за висше образование.
41. По дело Brown на жалбоподателя е отказана защита по член 7, параграф 2, тъй като е придобил статус на работник мигрант единствено в резултат на това, че е бил приет да учи в приемащата държава членка(19). Той не е имал право да търси защита по член 12 (нито според мен като косвен ползвател по член 7, параграф 2), тъй като нито един от родителите му не е имал статус на работник мигрант след раждането му(20). Дела Lair и Matteucci, от друга страна, се отнасят до прилагането на член 7, параграф 2 спрямо жалбоподатели, които са работници мигранти(21).
42. По дело Casagrande Съдът тълкува член 12 в рамките на спор, в който участва детето на работник мигрант, пребиваващо в страната, в която родителят е зает, и приема, че тази разпоредба обхваща и общите мерки, целящи да насърчат присъствието в учебните заведения(22). По сходен начин Решение по дело Di Leo(23) се отнася до прилагането на член 12 спрямо детето на работник мигрант, напускащо приемащата държава членка, за да учи в чужбина.
43. Заключението ми е, че членовете на семейството, които са на издръжка, включително децата, се ползват от правото на равно третиране на работника мигрант по силата на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68. Това се прилага независимо къде пребивават те или работникът мигрант и независимо дали твърдяната дискриминация е пряка или непряка.
Съществува ли обективна разлика между работниците, пребиваващи в Нидерландия, и работниците, пребиваващи извън Нидерландия?
44. Комисията твърди, че работници мигранти (включително погранични работници), заети в Нидерландия, и членовете на семействата им, които са на тяхна издръжка, са третирани по-неблагоприятно от нидерландски работници и членовете на семействата им, които са на тяхна издръжка.
45. Нидерландия изтъква, че съществува обективна разлика между работниците, пребиваващи в Нидерландия, и тези, пребиваващи извън Нидерландия, защото последните не се нуждаят от стимули, за да учат в чужбина. Този аргумент предполага, че работниците мигранти, работещи в Нидерландия и пребиваващи в друга държава членка, не са в сравнимо положение с нидерландски работници (а следователно и с работниците мигранти), работещи и пребиваващи в Нидерландия.
46. Не съм съгласна с Нидерландия.
47. Дискриминацията съгласно член 7, параграф 2 е налице, когато работниците мигранти са третирани по-неблагоприятно от местните работници в сходно положение. За да се прецени дали случаят е такъв, трябва да се определи кой има полза от равното третиране и във връзка с каква конкретна полза. В това отношение предметът на правната уредба, с която се установява разликата в третирането, е релевантен при оценката дали съществува обективна разлика между съответните категории лица(24). Добавям, че според мен твърдените обективни разлики трябва генерално да отразяват правно или фактическо разграничение, различно от провежданото с въпросната правна разпоредба.
48. В конкретния случай ползата е предоставянето на финансиране за образование навсякъде извън Нидерландия. В контекста на член 7, параграф 2 работниците мигранти в Нидерландия се ползват от равно третиране.
49. Може относително лесно да се приеме, че следните две категории съдържат работници, които действително могат да бъдат сравнени. На първо място, работниците мигранти, пребиваващи и работещи в Нидерландия, очевидно са сравними и следва да бъдат третирани наравно с нидерландските граждани, пребиваващи и работещи в Нидерландия. На второ място, работниците мигранти, работещи в Нидерландия, но пребиваващи на друго място, очевидно са сравними и следва да бъдат третирани наравно с нидерландски граждани, работещи в Нидерландия, но пребиваващи другаде.
50. Нидерландия използва наличието на тези две ясно разпознаваеми категории, за да обоснове твърдението си, че те не могат да бъдат сравнявани помежду си — тоест, твърди, че пребиваващите в Нидерландия се намират в обективно различно положение от пребиваващите извън Нидерландия. От определена гледна точка това очевидно е така. Да живееш в Амстердам не е същото като да живееш в Париж. Но дали това е релевантна разлика, която обективно да обосновава различно третиране(25)?
51. Не мисля така.
52. Нидерландия приема (и то с основание), че децата на работници мигранти, които желаят да учат в Нидерландия, следва да имат достъп до финансиране, предназначено за това обучение, при точно същите условия като гражданите на Нидерландия, независимо дали тези работници мигранти (и децата им, които са на тяхна издръжка) пребивават в Нидерландия или някъде другаде.
53. По този начин тя имплицитно приема, че поне някои от децата на работниците мигранти също като децата на нидерландските работници, могат да проявят желание да учат в Нидерландия (независимо дали понастоящем пребивават там или не) и че трябва да имат достъп до финансиране, предназначено за тази цел. Според мен обаче необходима последица от това е, че Нидерландия вече не може основателно да твърди, че мястото на пребиваване почти автоматично определя къде ще учат работникът мигрант или децата му, които са на негова издръжка. И ако това е така, то не е основателно местопребиваването да се използва като уж „обективен“ критерий за различно третиране. Напротив, работникът мигрант, зает в Нидерландия, но пребиваващ в друга държава членка, може надлежно да бъде сравнен с нидерландски работник, пребиваващ и работещ в Нидерландия.
Изискването за пребиваване води ли до непряка дискриминация?
54. Съгласно постоянната съдебна практика в производства по иск за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка Комисията трябва да докаже наличието на твърдяното нарушение и да предостави на Съда доказателствата, които са му необходими, за да установи, че задължението не е изпълнено. Във връзка с това Комисията не може да се позовава на презумпции(26).
55. В конкретния случай Комисията трябва да покаже, че работниците мигранти и нидерландските работници са третирани различно, като последиците от това са подобни на последиците от прилагането на условие за гражданство.
56. Комисията твърди, че изискването за пребиваване нарушава член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68, тъй като винаги е по-вероятно местните работници да го изпълнят по-лесно от работниците мигранти. Тя изтъква, че по дело Meeusen(27) и по дело Meints(28) се установява, че изискването за пребиваване по дефиниция представлява непряка дискриминация. В конкретния случай при всички положения изискването за пребиваване е непряко дискриминационно, доколкото то задължително изключва пограничните работници и членовете на семействата им, които са на тяхна издръжка. Нидерландия се позовава на дело Sotgiu и дело Kaba II в подкрепа на твърдението, че изискването за пребиваване не е дискриминационно при всички обстоятелства(29).
57. Не споделям нито едно от тълкуванията на практиката на Съда.
58. По дело Meeusen Съдът е установил, че „държава членка не може да предостави социално предимство по смисъла на член 7 […] под условие облагодетелстваният субект да пребивава на нейна територия“(30). Дело Meeusen има за предмет пряко дискриминационно изискване за пребиваване, което поради това е било забранено. От своя страна приетото от Съда по дело Meeusen се основава на дело Meints(31). По това дело Съдът е приел, че спорното изискване за пребиваване представлява непряка дискриминация, но след като е преценил дали изискването се изпълнява по-лесно от местни работници (и дали е оправдано)(32). Следователно в нито едно от решенията не се приема, че изискването за пребиваване винаги представлява непряка дискриминация.
59. Приетото от Съда по дело Sotgiu и по дело Kaba II обаче също не обосновава обратната позиция, а именно, че има възможност да се наложи изискване за пребиваване на граждани и на лица, които не са граждани, но са в сходно положение, без това да води до непряка дискриминация. По дело Sotgiu съответните работници попадат в различни категории според това дали са били задължени да се преместят. Следователно Съдът приема, че пребиваването формира обективен критерий за различно третиране на работници, които се намират в обективно различни положения. По дело Kaba II се приема, че съпругът на работник мигрант, която е гражданин на държава членка, различна от Обединеното кралство, и съпругът на лице, което „присъства и е установено“ в Обединеното кралство, не се намират в сходни положения поради разграничение, съдържащо се разпоредба на националното право, различна от спорната(33).
60. Въпреки това съм съгласна с Комисията, че изискването за пребиваване представлява непряка дискриминация спрямо работниците мигранти.
61. Поради същността си изискването за минало, настоящо или бъдещо пребиваване (особено ако предвижда пребиваване за определено време) вероятно в по-малка степен ще засегне работници, които са граждани на държава членка, отколкото работници мигранти, които са в сходно положение. Това е така, тъй като подобно условие винаги разграничава работниците, които не трябва да се местят, за да го изпълнят, от работниците, които трябва да се преместят. Първите обикновено, макар и вероятно невинаги, са граждани на приемащата държава членка.
62. Правилото за три години от последните шест се отнася до предходно пребиваване с определена продължителност. Считам, че е по-вероятно това условие да могат да изпълнят нидерландските работници в сравнение с работниците мигранти, пребиваващи в Нидерландия.
63. Възможно е подобно изискване за пребиваване да не представлява дискриминация срещу всеки пограничен работник(34). Въпреки това вероятно значителен брой трансгранични работници и членовете на семействата им, които са на тяхна издръжка, попадат извън приложното поле на MNSF, тъй като семейството пребивава заедно в граничен район и следователно извън Нидерландия.
64. Поради това заключавам, че изискването за пребиваване съставлява непряка дискриминация, която принципно е забранена по силата на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68.
Въпреки това изискването за пребиваване оправдано ли е?
65. В случай че изискването за пребиваване съставлява непряка дискриминация, забранена от член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68, Съдът трябва да определи дали то все пак не е оправдано. В този смисъл Нидерландия трябва да покаже, че изискването за пребиваване: i) преследва легитимна цел, оправдана с императивни съображения от обществен интерес, ii) е подходящо за постигането на преследваната легитимна цел (има подходящ характер), и iii) не надхвърля необходимото за постигането ѝ (пропорционалност)(35).
66. Нидерландия твърди, че изискването за пребиваване е оправдано, тъй като е подходящо и не надхвърля необходимото: i) за избягване на неразумна финансова тежест, ако бъде предоставен достъп до MNSF на всички студенти (тоест с икономическа цел), и същевременно ii) за осигуряване на възможността MNSF да се предоставя единствено на студенти, които в отсъствието му биха следвали в Нидерландия и вероятно ще се завърнат там, ако учат в чужбина (тоест със социална цел).
67. Преди да разгледам обосновката на изискването за пребиваване с оглед на всяка от целите, бих желала накратко да обсъдя принципите, уреждащи тежестта и стандарта на доказване. Ще направя това, тъй като никоя от страните по делото не е приложила тези принципи правилно.
68. Съдът е приел, че държавата членка ответник трябва да представи „съображения, които държавите членки могат да посочат в свое оправдание“ и „анализ на подходящия характер и пропорционалността на приетата от тази държава ограничителна мярка, както и конкретни доказателства, подкрепящи нейните доводи“(36). Следователно тя носи тежестта на доказване да установи prima facie, че мярката е подходяща и не надхвърля необходимото за постигане на целта/целите ѝ.
69. Тежестта, носена от държавата членка ответник за доказването на пропорционалност обаче, „не би могла да стига дотам, че да се изисква от тази държава членка да докаже по положителен начин, че никоя друга възможна мярка не позволява да се осъществи посочената цел при същите условия“(37). Казано другояче, не може да се иска от държавата членка да докаже отрицателен факт.
70. В случай че държавата членка установи, че спорната мярка е prima facie пропорционална, то Комисията би следвало да оспори анализа на държавата членка, като представи други мерки, които не са толкова ограничителни. Комисията не може просто да предложи алтернативна мярка. Тя трябва да обясни също защо и как тази мярка е подходяща за постигане на заявената/заявените цел/цели, и най-вече — по-малко ограничителна от спорната мярка. Без подобно обяснение държавата членка ответник няма да знае къде точно да падне фокусът при оборването.
Изискването за пребиваване оправдано ли е от икономическата цел?
– Легитимна цел, обоснована от императивни съображения от обществен интерес, ли е икономическата цел?
71. Нидерландия твърди, че изискването за пребиваване е оправдано, тъй като целта ѝ е да гарантира, че MNSF не налага прекомерна финансова тежест на обществото. По дело Bidar и по дело Förster Съдът е приел, че държавите членки могат основателно да се опасяват за финансовите последици от политиките и поради това е необходима определена степен на интеграция, преди да бъде предоставено финансиране, предназначено за образование(38). Нидерландия изчислява приблизително, че премахването на изискването за пребиваване би довело до допълнителна финансова тежест от около 175 милиона евро годишно за предоставянето на MNSF по-конкретно на деца на работници мигранти и граждани на Нидерландия, които или живеят извън Нидерландия, или са живели в Нидерландия по-малко от три от последните шест години.
72. Комисията твърди, че мотивите, изложени в Решение по дело Bidar и в Решение по дело Förster, не се прилагат спрямо работници мигранти, тъй като правото на ЕС третира икономически активните граждани на ЕС различно от икономически неактивните граждани на ЕС. Член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 потвърждава това разграничение. Дори на Нидерландия да бъде позволено да изисква определена връзка, самият статус на работника мигрант показва достатъчно тясна връзка с Нидерландия, а в Решение по дело Bidar Съдът приема, че при подобни обстоятелства не може да бъде налагано изискване за пребиваване(39). Нещо повече, единствено опасенията относно последиците за бюджета не могат да бъдат квалифицирани като императивно съображение от обществен интерес.
73. Съгласна съм с Комисията.
74. От Съда е поискано да приложи мотивите относно икономически неактивните граждани на ЕС от Решение по дело Bidar и Решение по дело Förster спрямо работниците мигранти. Преди това обаче, какво точно е постановил Съдът в Решение по дело Bidar и в Решение по дело Förster?
75. По дело Bidar Обединеното кралство иска да оправдае изискване за пребиваване в продължение на три години въз основа на необходимостта да осигури, че: i) направените при данъчно облагане вноски са достатъчни да оправдаят предоставянето на финансиране, и ii) е налице реална връзка между студента, търсещ финансирането, и пазара на труда на приемащата държава членка(40). По същество опасението е, че в Обединеното кралство могат да пристигнат студенти от целия Европейски съюз и незабавно да кандидатстват за финансиране, предназначено за образование в Обединеното кралство.
76. В отговор на първата част от довода на Обединеното кралство Съдът е приел, че „всяка държава членка е в правото си да следи предоставянето на помощи за покриване на разходите за издръжка на студенти с произход от други държави членки да не се превръща в неразумна тежест, която да се отрази на общото равнище на помощта, която може да бъде предоставена от тази държава“(41). В резултат на това е законосъобразно да се отпуска финансиране „само на студенти, които са доказали, че в определена степен са се интегрирали в обществото на тази държава“(42).
77. Съдът не е приел втората част от доводите на Обединеното кралство. Държава членка няма право да отпуска финансиране за обучение в зависимост от връзката между студента и пазара на труда. По същество Съдът е установил, че изискване за пребиваване, което представлява непряка дискриминация, не може да бъде оправдано с необходимостта да се предостави финансиране единствено на студенти, които вече са работили в приемащата държава членка или които ще работят там след обучението си. Действително Съдът е приел, че не е задължително образованието да прикрепя студента към конкретен географски пазар на труда(43). За разлика от Комисията, не тълкувам тази част от Решение по дело Bidar в смисъл, че не допуска наличието на изискване работникът мигрант да покаже определена степен на обвързаност с приемащата държава членка. Съдът просто не е разгледал този въпрос. Той е отхвърлил довода, че обвързването на мястото на обучение с мястото на заетост е цел, която би могла да оправдае непряката дискриминация.
78. Съдът също така е приел, че предходното пребиваване за определено време в приемащата държава членка би могло да обоснове необходимата степен на свързаност(44). Ограничаването на кръга от получатели чрез критерий, изразяващ степен на близост с финансиращата държава членка, например предходно пребиваване, следователно е подходяща мярка, осигуряваща предоставянето на финансиране на студенти от други държави членки да не се превърне в неразумна тежест, която да се отрази на общото равнище на помощта, която може да бъде предоставена от тази държава.
79. Нидерландия очевидно счита, че Решение по дело Förster потвърждава Решение по дело Bidar.
80. Не съм убедена в това тълкуване на Решение по дело Förster.
81. По дело Förster Съдът най-напред е отбелязал, че съгласно Решение по дело Bidar всяка държава е в правото си да осигури, че социалното предимство няма да се превърне в неразумна тежест, която да се отрази на общото равнище на помощта(45). Наистина това е легитимната цел, призната в Решение по дело Bidar(46).
82. По-нататък Съдът е приел, отново в съответствие с Решение по дело Bidar, че е легитимно да се отпуска помощ, която покрива разходите за издръжка само на студентите, които са доказали, че в определена степен са се интегрирали в обществото на държавата членка(47). Съдът се позовава на пасажа в Решение по дело Bidar, съгласно който може да се счита, че студентът е показал определена степен на интеграция в приемащата държава членка, ако е пребивавал там определен период от време(48).
83. След това Съдът е приложил тези мотиви спрямо фактите по дело Förster. Съдът е трябвало да разреши въпроса дали непрякото дискриминационно изискване за пребиваване в продължение на пет години може „да бъде оправдано за приемащата държава членка от целта да се гарантира наличието на определена степен на интеграция на нейна територия на студентите, които са граждани на другите държави членки“(49). Следователно в Решение по дело Förster Съдът е разгледал пропорционалността на изискването за пребиваване във връзка с целта да се осигури интеграция на студента, а не да се избегне рухването на действащата схема поради финансовите ѝ разходи(50).
84. По дело Bidar обаче Съдът не е признал тази цел. В решението по това дело доказателствата за определена степен на интеграция се третира като средство за избягване на неразумна финансова тежест.
85. Жалко би било повърхностният прочит на Решение по дело Förster да доведе до объркване между средство и цел. Съществува опасността да се възприеме тълкуване, че съгласно Решение по дело Förster държавите членки могат да поставят изискване за пребиваване, независимо дали то е предназначено да осигури, че предоставянето на социално предимство няма да окаже неблагоприятно въздействие върху стабилността на публичната ѝ финансова система или преследването на всяка друга легитимна цел, оправдана с императивни съображения от обществен интерес. На тази основа държавите членки може да се опитат да оправдаят по-неблагоприятното третиране на (както икономически активните, така и икономически неактивните) граждани на ЕС от гледна точка на социалната политика (интеграция), като прилагат критерии за достъп като продължителност на пребиваването, брачно и семейно положение, език, дипломи, заетост и т.н., без никога да се обясни защо предоставянето на социално предимство трябва да бъде ограничено по този начин.
86. На фона на тълкуванието на Решение по дело Bidar и Решение по дело Förster ще разгледам дали избягването на неразумна финансова тежест, която би оказала въздействие върху цялостното равнище на финансирането, предназначено за образование, е цел, която може да бъде транспонирана от контекста на икономически неактивните граждани на ЕС и изтъкната, за да оправдае непряката дискриминация спрямо работници мигранти.
87. Считам, че това не е възможно.
88. Приемам, че финансовата тежест от широкото предоставяне на социално предимство би могло да застраши съществуването и цялостното му равнище(51). При тези обстоятелства опасенията за бюджетните последици са неразривно свързани със съществуването и целта на самото социално предимство и затова не може изцяло да бъдат пренебрегнати. В противен случай държавите членки биха могли изцяло да се откажат от предоставянето на определени социални предимства, което би било в ущърб на обществения интерес.
89. Все пак считам, че Нидерландия не може да се позовава на бюджетни опасения, за да оправдае дискриминационното третиране на работници мигранти и издържаните от тях членове на семействата им. Всички условия във връзка с MNSF, целящи да държат разходите в разумни граници, трябва да бъдат налагани наравно на работниците мигранти и нидерландските работници.
90. Работниците мигранти и техните семейства се ползват от свободата да се местят от една държава членка в друга въз основа на съображението, че „мобилността на работна[та] сила в [Съюза] трябва да бъде едно от средствата, чрез които на работника се гарантира възможност за подобряване на неговите условия на живот и труд и за стимулиране на социалния му напредък, като същевременно се допринася за задоволяване изискванията на икономиките на държавите членки“(52). Следователно държавите членки трябва да премахнат всички пречки за упражняването на свободата на движение и свързаните с нея права на работниците мигранти, включително пречките „[за] правото на работника да бъде заедно със своето семейство и [за] условията за интегриране на това семейство в приемащата страна“(53).
91. Според мен, ако държавите членки предоставят социално предимство на собствените си работници, независимо дали то е обвързано с вноски от лицето, те следва да го предоставят при равни условия и на работниците мигранти. Всяко ограничение, наложено с цел запазване на финансовата цялост, трябва да се прилага при равни условия за местните работници и за работниците мигранти(54).
92. Наистина Съдът е приел, че целта да се избегне неразумна финансова тежест, която може да се отрази върху цялостното равнище на предоставената социална помощ, може да оправдае дискриминация спрямо икономически неактивни граждани на ЕС. Според мен Съдът е приел това, тъй като съгласно действащото право на ЕС все още не се гарантира напълно равно третиране на всички граждани на ЕС по отношение на социалните предимства.
93. Преди въвеждането на гражданството на ЕС няколко директиви предвиждаха, че граждани на държавите членки, които не упражняват икономическо право на свободно движение, имат право да се движат и да пребивават в друга държава членка, при условие че те и членовете на семейството им притежават здравно застрахователно покритие и притежават „достатъчно средства, за да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване“ [неофициален превод](55). Условието е наложено, защото тези граждани „не следва да се превръщат в неразумна тежест за системата за публичните финанси на приемащата държава членка“(56). Конкретно, Директива 93/96 ограничава правото на студенти да пребивават в друга държава членка и не установява право на изплащане на помощи за издръжка от приемащата държава членка(57).
94. Независимо от дейността им, след влизането в сила на Договора от Маастрихт тези граждани станаха граждани на ЕС(58). Въз основа на този статут те имат право да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки при ограниченията, установени в правото на ЕС. Съдът е приел, че приемащата държава членка следва да покаже известна финансова солидарност със студенти, които са граждани на друга държава членка и са упражнили правото си да се движат и да пребивават в приемащата държава членка(59).
95. Директива 2004/38 консолидира съществена част от по-ранното законодателство и съдебна практика. Тя поддържа разграничението между граждани на ЕС, които са упражнили икономическото право на свободно движение, и другите граждани на ЕС и изрично запазва правото на държавите членки да дискриминират последните за определен период от време. В този смисъл член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 предвижда, че докато студентите не придобият право на постоянно пребиваване в държавата членка, където учат, „[ч]рез дерогация от“ задължението за равно третиране на гражданите на съответната държава членка и другите граждани на ЕС приемащата държава членка не се задължава да им отпуска финансова помощ за издръжка за обучение, състояща се от безвъзмездна помощ или заеми. Макар фактите по дело Bidar да предшестват приемането на Директива 2004/38, мотивите по него отразяват правото на държавите членки да провеждат дискриминация при тези обстоятелства. Дерогацията обаче не се прилага спрямо „работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус и членове на техните семейства“. Напротив, тези лица са защитени от общото правило за равно третиране.
96. Поради това заключавам, че икономическата цел не може да бъде разглеждана като легитимна цел, оправдана с императивни съображения от обществен интерес. Изводът е, че освен ако не бъде обоснована социалната цел, защитата на Нидерландия е неоснователна.
97. Ако Съдът обаче не е съгласен с моите изводи относно икономическата цел, накратко ще разгледам подходящия характер на изискването за пребиваване с оглед на тази цел и пропорционалността му.
– Подходящо ли е изискването за пребиваване с оглед на постигането на икономическата цел?
98. Нидерландия твърди, че изискването за пребиваване е подходящо средство да се гарантира, че MNSF не води до прекомерна, неразумна финансова тежест. Нидерландия представи изследване, което според нея показва, че премахването на условието би довело до допълнителна тежест в размер на около 175 милиона евро.
99. Комисията лаконично посочва, че има „съмнения“ относно позицията на Нидерландия във връзка с подходящия характер на мярката.
100. Дори Комисията да не полага нужното усилие да обори доводите и доказателствата, представени от Нидерландия, Нидерландия трябва по убедителен начин да защити твърдението си, че изключването на студенти, които са живели в Нидерландия по-малко от три от общо шест години, е взаимосвързано с неразумната финансова тежест, която се твърди, че се предотвратява с това изключване. Не е нужно да се установи, че изискването за пребиваване е най-подходящата мярка за постигане на заявената цел(60).
101. Приемам довода, изтъкнат от Нидерландия.
102. Изискването за пребиваване задължително изключва група от потенциални кандидати и следователно ограничава разходите за MNSF. Очевидно Нидерландия застъпва тезата, че допълнителната тежест от 175 милиона евро годишно би нарушила схемата на MNSF в сегашния ѝ вариант.
103. Не виждам причина да поставям тази позиция под въпрос. В крайна сметка държавите членки имат свобода да решават в кой момент конкретно равнище на финансиране за обучение се превръща в неразумна финансова тежест с въздействие върху цялостното равнище на финансирането, което се предоставя по схемата. Държавите членки, а не Съдът определят прага.
104. Тъй като Комисията не е положила усилие да обори тезата на Нидерландия, заключавам, че Нидерландия е доказала, че изискването за пребиваване е подходящо.
– Изискването за пребиваване пропорционално ли е спрямо икономическата цел?
105. Доводите на страните във връзка с пропорционалността се изясниха в заседанието, проведено по инициатива на Съда.
106. По същество страните не могат да постигнат съгласие дали е пропорционално да се изисква работници мигранти, които вече са свързани с Нидерландия чрез заетостта си там, да изпълнят и правилото за „три от шестте години“.
107. Комисията твърди, че статусът на работник мигрант сам по себе си е достатъчен да покаже необходимата степен на свързаност и че Нидерландия не може да налага допълнително изискване за пребиваване. Тя предлага съгласуване с други държави членки като алтернативна мярка. Нидерландия изтъква, че статусът на работник мигрант е недостатъчен и че не съществуват алтернативни мерки. Когато е решила да наложи изискването за пребиваване, тя е взела предвид и че може да съществуват алтернативни източници за финансиране и видове финансова помощ, че други държави членки са въвели предходното пребиваване като условие за финансиране, сходно с MNSF, и че изискването за пребиваване предотвратява определени рискове от измама.
108. Не съм убедена, че изискването за пребиваване е пропорционално.
109. За разлика от Нидерландия, не считам, че след като Съдът е приел изискване за пребиваване в продължение на пет години като пропорционално по дело Förster, това означава, че правилото за три от шестте години е пропорционално в настоящия случай. По дело Förster Съдът се е позовал на разпоредбата на член 16, параграф 1 и член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 и е постановил, че държава членка не е длъжна да отпуска стипендии за обучение за икономически неактивни граждани на ЕС, които не са пребивавали законно в тази държава членка за срок от пет години непрекъснато(61). За разлика от генералния адвокат(62), Съдът не е показал готовност да постави под въпрос твърдението, че изискваната степен на свързаност не би могла да се докаже с други средства.
110. Член 24, параграф 2 обаче посочва ясно, че условието за пребиваване в продължение на пет години, предвидено в Директива 2004/38, не може да се налага на работници мигранти и семействата им, които са на тяхна издръжка.
111. Може ли въпреки това държава членка да наложи изискването за пребиваване в рамките на „три от шестте години“ на такива лица?
112. Считам, че не може.
113. За разлика от Нидерландия, не считам, че в Решение по дело Bidar се възприема подобно изискване за пребиваване. В този случай не се е налагало Съдът да разгледа пропорционалността, тъй като в резултат от изискването за пребиваване в съчетание с правилата за придобиване на „статус на установил се“ в Обединеното кралство, независимо от реалната степен на интеграция на г‑н Bidar, той никога не би могъл да изпълни условията за получаване на помощ, покриваща разходите му за издръжка.
114. В конкретния случай трудността при оценката на пропорционалността на изискването за пребиваване произтича от това, че доводите на страните се основават на разбирането, че Нидерландия може да изисква определена степен на свързаност, без да отчитат, че това е средство за постигането на цел.
115. При моя прочит на Решение по дело Bidar обаче разглеждането на пропорционалността на изискването за пребиваване изисква да се прецени и дали Нидерландия е доказала, че правилото за „три от шестте години“ не надхвърля необходимото за избягване на неразумна финансова тежест.
116. Нидерландия наистина е представила доказателства в този смисъл.
117. Числото от 175 милиона евро годишно се основава на анализ на риска, който отчита приблизителните допълнителни разходи за финансиране по-конкретно на деца на работници мигранти (група 1) и на граждани на Нидерландия (група 2), които в момента са изключени от MNSF(63). Твърди се, че премахването на изискването за пребиваване за децата от група 2 би довело до допълнителни разходи в размер на 132,1 милиона евро, което е почти три пъти повече от разхода в размер на 44,5 милиона евро в резултат на премахването на изискването спрямо децата от група 1.
118. Тези приблизителни стойности се основават на набор от допускания, които в най-добрия случай изглеждат съмнителни. При изчисляването на броя деца от група 1, които пребивават извън Нидерландия например, авторите на изследването приемат, че между 15 % и 30 % от източноевропейските работници мигранти в Нидерландия продължават да пребивават със семействата си в своята държава членка. Следователно се допуска, че тези работници пътуват или ежедневно, или по-рядко например от Варшава до Нидерландия. Същевременно фактът, че тези пътуващи работници мигранти могат да прекарат повече дни седмично в Нидерландия, отколкото в своята държава членка, не е отчетен при определянето дали са местни за Нидерландия лица. Друг пример е, че авторите на изследването допускат, че децата на пограничните работници учат в граничния район, където пребивават. Следователно, изглежда, те не прилагат корекция за децата на работници мигранти и граждани на Нидерландия, пребиваващи в чужбина, независимо дали в граничен район или не, които имат право да получат MNSF за обучение в пограничен район.
119. Като оставим настрана тези опасения във връзка с прилаганата методология, децата от групи 1 и 2 отговарят на условията за финансиране за обучение в Нидерландия, въпреки че не пребивават там. Нидерландия доброволно е поела тежестта да финансира такива студенти в рамките на определени максимални ограничения. Едни и същи ограничения се прилагат при финансирането за обучение в Нидерландия и в чужбина. Нидерландия не обяснява защо една и съща финансова тежест е приемлива във връзка с обучение в Нидерландия, но неразумна в контекста на MNSF(64).
120. В случай че Съдът прецени, че Нидерландия има право да изисква определена степен на свързаност, без отношение към опасенията във връзка с финансовите разходи за MNSF, считам, че все пак е непропорционално да се изисква работник мигрант и членовете на семейството му, които са на негова издръжка, да отговарят на условието за „три от шестте години“.
121. Съдът е приел, че изискването за пребиваване може да бъде непропорционално, ако има прекалено абсолютен характер, тъй като „неоснователно отдава по-голямо значение на обстоятелство, което невинаги е показателно за реалната и действителна степен на свързаност […], като изключва взимането предвид на каквито и да било други показателни в това отношение обстоятелства“(65). За да бъдат пропорционални, съответните свързващи елементи трябва предварително да са известни и трябва да се предвиди възможност за обжалване пред съд(66).
122. Според мен Нидерландия не дава убедително обяснение защо или с едно по-гъвкаво изискване за пребиваване от правилото за „три от шестте години“, или с други елементи, изразяващи сравнима степен на свързаност, например заетост, не би била постигната същата цел без толкова строги ограничения. По-конкретно не обяснява защо приема, че гражданин на ЕС, пребиваващ в Нидерландия три от шестте години, във всички случаи е достатъчно свързан с Нидерландия независимо от участието му в това общество, а директно отхвърля възможността статусът на работник мигрант да се използва като надлежно средство, за да се докаже необходимата степен на свързаност с Нидерландия.
123. Останалите доводи на Нидерландия не ми дават основание да преразгледам този извод.
124. За разлика от Нидерландия, считам че наличието на алтернативни източници на финансиране за обучение извън Нидерландия или извън собствената държава членка за студенти, изключени от обхвата на MNSF, е без значение, както е без значение и че други държави членки предоставят финансиране за обучение в чужбина под сходно условие. Фактът, че студентите могат да кандидатстват в Нидерландия да получат финансиране за обучение в Нидерландия или че могат да се ползват от широко достъпно данъчно облекчение и от други предимства във връзка с обучение в чужбина, не отстранява дискриминационното третиране, на което са подложени във връзка с MNSF. При всички положения Комисията възразява, че изглежда тези алтернативни предимства не са толкова благоприятни като MNSF; и наличието им не показва, че изискването за пребиваване не надвишава необходимото за постигане на желаната цел. По сходен начин мерки, приети от други държави членки, не могат да поправят дискриминационното третиране, прилагано от Нидерландия. Съгласно постоянната съдебна практика държава членка не може да оправдае незаконосъобразна мярка с факта, че други държави членки са приели същата мярка и могат следователно да нарушават правото на ЕС по същия начин(67).
125. По-нататък Нидерландия изтъква, че изискването за пребиваване: i) не допуска студенти, които пребивават в чужбина, да твърдят, че живеят самостоятелно и следователно имат право на по-голяма по размер безвъзмездна помощ, докато те всъщност все още живеят вкъщи, и ii) не допуска лицата да придобият статус на работници мигранти в Нидерландия след символичен период на заетост, като получат право на MNSF и след това се обучат извън Нидерландия (евентуално, наистина, в своята държава членка).
126. Според мен нито един от тези рискове не е специфичен за MNSF. И двата съществуват и във връзка с молбите на студентите да получат финансиране за обучение в Нидерландия. Във връзка с това финансиране Нидерландия вероятно е открила други начини адекватно да се справи с тези опасения, тъй като то се предоставя наравно на граждани на Нидерландия и на работници мигранти, независимо от местопребиваването им.
127. При всички положения Нидерландия може да провери дали лицето реално има статус на работник мигрант(68) и да предприеме мерки за защита срещу злоупотреба с права и измами, отчитайки конкретните обстоятелства по случая и разликата между използването на предоставена по закон възможност и злоупотреба с права(69).
128. Следователно заключавам, че Нидерландия не е доказала, че изискването за пребиваване е prima facie пропорционално.
129. Въпреки това, за да съм изчерпателна, ще разгледам дали Комисията не е изтъкнала други мерки, които не са толкова ограничителни.
130. Комисията е предложила една-единствена алтернатива. Тя предлага Нидерландия да се съгласува с други държави членки. Във връзка с това тя се позовава на моя забележка по дело Bressol, че приемащата държава членка и собствената държава членка споделят отговорността чрез преговори активно да търсят решение на проблемите, произтичащи от високите равнища на студентска мобилност(70).
131. Съгласна съм с Нидерландия, че правото на ЕС не налага задължение за съгласуване. Съгласуването по-скоро е форма на сътрудничество, което изисква съгласието на поне още една държава членка. В случай че Нидерландия има право да се позове на легитимна цел, за да оправдае непряка дискриминация, средството за това не може да зависи от съгласието на друга държава членка и готовността да се намери решение чрез преговори. Държавите членки си запазват компетенциите във връзка с организацията на образователните си системи. Въпреки че съгласуването може да реши някои трудности, с които се сблъскват държави членки, които като Нидерландия желаят да насърчават мобилността на студентите чрез финансиране, задължаването им да постигнат координация би било в разрез със самия дух на член 165, параграф 1 ДФЕС. Следователно съгласуването не е налична и по-малко ограничителна алтернативна мярка.
132. При всички положения Комисията не е обяснила как и защо възможността за съгласуване доказва, че изискването за пребиваване не е пропорционално.
133. В писмената си дуплика Нидерландия изглежда приема, че Комисията е изтъкнала три възможни мерки: ограничаване на местата, където MNSF може да се използва, ограничаване на продължителността на MNSF и задължението за съгласуване. Първата и втората възможност обаче се съдържат в частта от писмената реплика на Комисията, в която Комисията обобщава мерките, които самата Нидерландия е изтъкнала и обсъдила в защитата си. Следователно не считам, че Комисията е направила тези предложения. При всички положения сами по себе си те не представляват по-малко ограничителни алтернативи. Една държава членка трябва да има свободата да предлага щедра финансова подкрепа за обучение където и да е по света, при положение че съблюдава задълженията си съгласно правото на ЕС (и, разбира се, поема финансовата отговорност за разходите за щедрата си схема).
– Заключение
134. Смятам, че непряката дискриминация срещу работници мигранти и членове на семействата им на тяхна издръжка, произтичаща от изискването за пребиваване, не може да бъде оправдана с икономическата цел, призната от Съда по дело Bidar. Остава обаче да разгледам дали изискването за пребиваване може да бъде оправдано въз основа на социалната цел, изтъкната от Нидерландия.
Изискването за пребиваване оправдано ли е въз основа на социалната цел?
– Социалната цел представлява ли легитимна цел, оправдана с императивни съображения от обществен интерес?
135. Целта на MNSF е да увеличи студентската мобилност от Нидерландия към други държави членки. Тя не е да насърчава мобилността между две държави членки, различни от Нидерландия, или от друга държава членка към Нидерландия, нито да финансира студенти, пребиваващи извън Нидерландия, които желаят да учат там, където пребивават. MNSF е само за студенти, които иначе биха учили в Нидерландия и които, както изтъква Нидерландия, вероятно ще се завърнат там, ако учат в чужбина. Следователно то е насочено към студенти, които вероятно ще използват опита, натрупан в чужбина, за да обогатят нидерландското общество и (евентуално) нидерландския пазар на труда.
136. Приемам, че това е легитимна цел. Изглежда, че и Комисията не я оспорва.
137. „Насърчаването на мобилността на студенти“ е една от целите на ЕС; значението ѝ се подчертава от Парламента и от Съвета(71). Поради това за държавите членки това е легитимна цел, която да преследват в организацията на своите образователни системи и системите за финансиране на обучението(72).
138. Също така приемам, че насърчаването на студентската мобилност обслужва обществения интерес. То насърчава културното и езиковото многообразие и укрепва професионалното развитие. По този начин то допринася за плуралистичното общество в държавите членки и в Европейския съюз като цяло.
139. В един напълно интегриран Европейски съюз може да е неприемливо финансирането да се поставя под условието за вероятно завръщане на студента в държавата членка по произход, тъй като това би възпрепятствало свободата на движение на гражданите на ЕС. При липсата на хармонизация в тази област обаче държавите членки си запазват значителна свобода да решават при какви условия да предоставят право на финансиране за обучение, при положение че правят това в съответствие с правото на ЕС.
140. Поради това приемам, че социалната цел представлява легитимна цел, оправдана с императивни съображения от обществен интерес.
– Подходящо ли е изискването за пребиваване за постигането на социалната цел?
141. Нидерландия изтъква, че изискването за пребиваване е подходящо, за да се гарантира, че единствено целевата група ще получава MNSF.
142. Комисията не изтъква доводи във връзка с това. Тя просто заявява, че има „съмнения“ относно тезата на Нидерландия.
143. Дори Комисията да не полага нужното усилие да обори доводите, представени от Нидерландия, Нидерландия трябва по убедителен начин да защити твърдението си, че изискването за пребиваване е подходящо с оглед на постигането на заявената цел(73).
144. Не съм убедена, че Нидерландия е направила това.
145. Приемам, че местопребиваването на студентите, преди да следват висше образование, може да окаже известно въздействие къде ще се обучават. Наистина Нидерландия не е представила доказателства, подкрепящи тази взаимовръзка. Не считам, че това е препятствие. Реалният или потенциален принос на дадена мярка за постигане на заявената цел може да бъде установен чрез количествен или качествен анализ. В конкретния случай считам, че качественият анализ е достатъчен и сам по себе си този довод е убедителен.
146. Съгласна съм и с Нидерландия, че изискването за пребиваване препятства студентите да използват MNSF, за да се обучават там, където пребивават, тъй като студентите, пребиваващи извън Нидерландия, нямат право да кандидатстват за MNSF.
147. Не съм убедена обаче, че съществува явна връзка между това къде студентите пребивават, преди да следват висше образование, и вероятността те да се завърнат в Нидерландия след завършване на обучението си в чужбина. Не считам, че по естеството си е вероятно повечето студенти, които пребивават в Нидерландия и след това учат в чужбина, задължително да се завърнат да пребивават в Нидерландия. Може да съществуват начини това да се насърчи(74), но не е очевидно само по себе си, че предходното пребиваване представлява подходящо средство да се предвиди къде студентите ще пребивават и работят в бъдеще.
148. В заключение смятам, че Нидерландия не е установила, че изискването за пребиваване е подходящо с оглед на идентифицирането на кръга студенти, на които желае да предостави MNSF.
149. За изчерпателност накратко ще разгледам дали изискването за пребиваване е пропорционално спрямо социалната цел.
– Изискването за пребиваване пропорционално ли е спрямо социалната цел?
150. Нидерландия трябва да докаже, че правилото за „три от шестте години“ не надхвърля необходимото за идентифицирането на кръга студенти, които поначало биха учили в Нидерландия и които вероятно ще се върнат там, ако учат в чужбина(75).
151. Считам, че доводите, изтъкнати от нея във връзка с това, са недостатъчни.
152. Съгласна съм с Нидерландия, че условието за владеене на нидерландски език или притежаване на диплом от нидерландско училище не представляват ефективни алтернативни мерки.
153. Не е задължително владеенето на нидерландски да е добър показател за това дали студентите биха учили в Нидерландия без MNSF, или дали ще се завърнат там след приключване на обучението им в чужбина. Студент, който говори нидерландски, може да реши да учи в Антверпен, защото знае езика. Може да реши и да учи в Париж, за да подобри френския си, или във Варшава, за да научи полски.
154. Същите съображения важат и относно условието бъдещият студент да притежава диплом от нидерландско училище. Ако предположим, че дипломът от нидерландско училище се признава в други държави членки и че по сходен начин Нидерландия признава еквивалентността на дипломи от чужбина, е трудно да се намери каквато и да е неразривна пряка взаимовръзка между мястото, където е получен дипломът за средно образование, и дали конкретен студент би учил в Нидерландия в отсъствието на MNSF, както и дали ще се завърне там след приключване на обучението си в чужбина.
155. При всички положения и двете изисквания съставляват непряка дискриминация и вероятно биха засегнали работниците мигранти по същия начин както изискването за пребиваване.
156. Достатъчно ли е Нидерландия да изтъкне две мерки, които очевидно не представляват пропорционални начини за постигането на целта (и които при всички положения са също толкова (ако не и в по-голяма степен) дискриминационни в сравнение с изискването за пребиваване), за да докаже, че изискването за пребиваване издържа проверката за пропорционалност?
157. Считам, че не е достатъчно.
158. В качеството си на страна, носеща тежестта на доказване, Нидерландия трябва поне да покаже защо предпочита пребиваване в рамките на три от шестте години пред изключването на всички други представителни елементи, като (например) пребиваване за по-кратък период от време или защо целевата група не може да се идентифицира с други (вероятно не толкова ограничителни) мерки, като (например) разпоредба, която да предвижда, че MNSF не може да се използва за обучение по местопребиваване.
159. Ако въпреки това по мнение на Съда Нидерландия е успяла да установи, че принципно изискването за пребиваване е пропорционално, считам, че Комисията не е доказала съществуването на други, не толкова ограничителни мерки за постигане на същия резултат. От писмените и устните становища на Комисията не става ясно дали тя изтъква каквито и да е подобни алтернативи. Ако доводите ѝ във връзка със съгласуването се отнасят до социалната цел, считам, че те трябва да бъдат отхвърлени поради изложените по-горе причини(76).
– Заключение
160. Моят извод е, че непряката дискриминация срещу работници мигранти и членове на семейството на издръжка, произтичаща от изискване за пребиваване, принципно би могла да бъде оправдана въз основа на социалната цел, на която Нидерландия се позовава. Не съм убедена обаче, че Нидерландия е доказала, че изискването за пребиваване е подходящо и пропорционално средство за постигане на тази цел. Затова считам, че защитата ѝ следва да бъде отхвърлена.
Заключение
161. С оглед на изложените по-горе съображения смятам, че Съдът следва:
1) да постанови, че като изисква работниците мигранти и членовете на семействата, които са на издръжка, да отговарят на изискване за пребиваване, за да имат право по силата на Wet Studiefinanciering да получат финансиране за обучение в чужбина, Кралство Нидерландия не изпълнява задълженията си по член 45 ДФЕС и член 7, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1612/68 на Съвета от 15 октомври 1968 година относно свободното движение на работници в Общността;
2) да осъди Кралство Нидерландия да заплати съдебните разноски.