MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 6. srpnja 2017.(1)
Predmet C‑304/16
American Express Co.
protiv
The Lords Commissioners of Her Majesty’s Treasury,
uz sudjelovanje:
Diners Club International Ltd,
MasterCard Europe SA
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud, Engleska i Wales, Odjel Queen's Bench, Upravni sud, Ujedinjena Kraljevina))
„Uredba (EU) 2015/751 – Platne transakcije na temelju kartica – Međubankovne naknade za platne transakcije na temelju kartica – Četverostrana kartična platna shema – Pojam izdavatelja kartice – Trostrana platna kartica s co‑branding partnerom – Trostrana platna kartica sa zastupnikom”
1. Iza toliko uobičajene i, naizgled, toliko jednostavne transakcije kao što je plaćanje kupljene robe i usluga karticom krije se zamršena mreža pravnih odnosa koje potrošači teško mogu zamisliti. U svaku transakciju platnom karticom uključena je, osim potrošača i trgovca, barem još banka ili banke jednog i drugog kao i subjekt koji upravlja karticom.
2. Među najvažnijim elementima te složene situacije su naknade(2) koje financijske institucije naplaćuju u zamjenu za usluge koje pružaju potrošačima i trgovcima kako bi se olakšala upotreba platnih kartica. Nakon što je Europska komisija primijenila pravila o zaštiti slobodnog tržišnog natjecanja na „višestrane međubankovne naknade”(3) sustava plaćanja MasterCard, Sud je imao priliku izjasniti se u vezi s njima(4).
3. Sud je sada suočen s drugom poteškoćom, odnosno razlikovanjem između dvaju velikih modela kartičnih platnih shema(5): četverostranog (najraširenijeg, koji predstavljaju MasterCard i Visa) i trostranog (koji, među ostalim, predstavljaju American Express i Diners Club).
4. Uredba (EU) 2015/751(6) ograničava međubankovne naknade na četverostrane sustave i ostavlja slobodu kod utvrđivanja naknada u trostranim sustavima. Budući da razlike između dvaju sustava nisu razvidne na temelju te Uredbe, Sud je pozvan razjasniti ih za slučaj da je zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio sud koji je uputio zahtjev dopušten.
I. Pravni okvir: pravo Unije
5. Međubankovne naknade jedan su od najznačajnijih troškova kod platnih transakcija na temelju kartica. Zbog postojećih razlika među državama članicama, koje su negativno utjecale na integraciju europskog tržišta platnog prometa u maloprodaji (koji nije u gotovini), Unija ih je odlučila uskladiti s ciljem smanjenja njihova iznosa i poboljšanja njihova nadzora.
6. Uredba je donesena u tu svrhu. Budući da se radi o propisu koji se izravno primjenjuje, on načelno ne zahtijeva razradu nacionalnih provedbenih propisa (osim sankcija, čije su utvrđivanje i primjena povjereni državama članicama, u skladu s izričitim upućivanjem iz članka 14. stavka 1. Uredbe).
7. U okviru Uredbe vodilo se računa o dvama modelima kartičnih platnih shema: četverostranom i trostranom. U vezi s njima, uvodne izjave u nastavku utvrđuju sljedeće:
„(28) Platne transakcije na temelju kartica obično se provode na temelju dvaju glavnih poslovnih modela, takozvanih „trostranih kartičnih platnih shema” (imatelj kartice – shema koja prihvaća i izdaje – trgovac) i „četverostranih kartičnih platnih shema” (imatelj kartice – banka izdavateljica – banka prihvatiteljica – trgovac). Mnoge četverostrane kartične platne sheme koriste se eksplicitnom međubankovnom naknadom, uglavnom višestranom. Kako bi se uvažilo postojanje implicitnih međubankovnih naknada i doprinijelo stvaranju ujednačenih uvjeta, trostrane kartične platne sheme u kojima se pružatelji platnih usluga koriste kao izdavatelji ili prihvatitelji trebalo bi promatrati na isti način kao četverostrane kartične platne sheme te bi se one trebale pridržavati istih pravila, dok bi se transparentnost i druge mjere koje se odnose na pravila poslovanja trebali primjenjivati na sve pružatelje. Međutim, uzimajući u obzir posebnosti koje postoje za takve trostrane sheme, prikladno je omogućiti prijelazno razdoblje tijekom kojeg države članice mogu odlučiti ne primjenjivati pravila o gornjoj granici međubankovnih naknada ako takve sheme imaju vrlo ograničeni tržišni udio u dotičnoj državi članici.
(29) Usluga izdavanja temelji se na ugovornom odnosu između izdavatelja platnog instrumenta i platitelja, neovisno o tome drži li izdavatelj novčana sredstva u ime platitelja. Izdavatelj platitelju stavlja na raspolaganje platne kartice, odobrava transakcije na terminalima ili ekvivalentnim uređajima te može prihvatitelju jamčiti plaćanje za transakcije koje su u skladu s pravilima relevantne sheme. Stoga sama distribucija platnih kartica ili tehničke usluge, poput obrade i pohrane podataka, ne predstavlja izdavanje.
[…]
(32) Potrošači često nisu upoznati s naknadama koje trgovci plaćaju za platni instrument kojim se koriste. U isto vrijeme niz poticajnih postupaka koje primjenjuju izdavatelji (poput putničkih vaučera, bonusa, popusta, povrata, besplatnog osiguranja itd.) potrošače bi mogao usmjeriti na upotrebu platnih instrumenata, time stvarajući visoke naknade za izdavatelje. S ciljem rješavanja navedenog, mjere kojima se uvode ograničenja međubankovnih naknada trebale bi se primjenjivati samo na platne kartice koje su postale masovni proizvod pa ih trgovci obično nerado odbijaju zbog njihovog raširenog izdavanja i upotrebe (to jest potrošačke debitne i kreditne kartice). Kako bi se poboljšalo učinkovito funkcioniranje tržišta u neuređenim dijelovima tog sektora i ograničio prijenos poslovanja iz reguliranih u neregulirane dijelove sektora, nužno je donijeti niz mjera, uključujući razdvajanje sheme i infrastrukture, usmjeravanje platitelja od strane primatelja plaćanja i selektivno prihvaćanje platnih instrumenata od strane primatelja plaćanja.
(33) Razdvajanjem sheme i infrastrukture svim bi se izvršiteljima obrade trebala dati mogućnost da se nadmeću za korisnike shema. Budući da trošak obrade čini znatan dio ukupnog troška prihvaćanja kartica, važno je taj dio vrijednosnog lanca otvoriti za učinkovito tržišno natjecanje. Na temelju razdvajanja sheme i infrastrukture, kartične sheme i izvršitelji obrade trebali bi biti neovisni u pogledu računovodstva, ustroja i postupka odlučivanja.
[…]”
8. Članak 1., obuhvaćen Poglavljem I. („Opće odredbe”), navodi:
„1. Ovom se Uredbom utvrđuju ujednačeni tehnički i poslovni zahtjevi za platne transakcije na temelju kartica izvršene unutar Unije kada se i pružatelj platnih usluga platitelja i pružatelj platnih usluga primatelja plaćanja nalaze u Uniji.
[…]
3. Poglavlje II. ne primjenjuje se na sljedeće:
(a) transakcije komercijalnim karticama;
(b) podizanje gotovog novca s bankomatâ ili na šalteru pružatelja platnih usluga; i
(c) transakcije platnim karticama koje su izdale trostrane kartične platne sheme.
4. Članak 7. ne primjenjuje se na trostrane kartične platne sheme.
5. Kada trostrana kartična platna shema ovlasti druge pružatelje platnih usluga za izdavanje platnih instrumenata na temelju kartica ili prihvaćanje platnih transakcija na temelju kartica, ili oboje, ili izdaje platne instrumente na temelju kartica s co‑branding partnerom ili putem zastupnika, to se smatra četverostranom kartičnom platnom shemom. Međutim, do 9. prosinca 2018. kod nacionalnih platnih transakcija na takvu trostranu kartičnu platnu shemu može se primijeniti izuzeće od obveza u okviru poglavlja II., pod uvjetom da platne transakcije na temelju kartica izvršene u državi članici u okviru takve trostrane kartične platne sheme godišnje ne premašuju 3 % vrijednosti svih platnih transakcija na temelju kartica izvršenih u toj državi članici.”
9. Članak 2. sadržava dug popis definicija korištenih izraza. U ovom predmetu od posebnog su interesa one iz točaka 2., 10. do 12., 15. do 18. i 32., koje glase:
„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
2. ‚izdavatelj’ znači pružatelj platnih usluga koji se ugovorom obvezuje platitelju dati platni instrument za iniciranje i obradu platiteljevih platnih transakcija na temelju kartica;
[…]
10. ‚međubankovna naknada’ znači naknada koja se izravno ili neizravno (tj. preko treće strane) plaća za svaku transakciju između izdavatelja i prihvatitelja uključenih u platnu transakciju na temelju kartica. Neto nadoknada ili druga dogovorena naknada smatra se dijelom međubankovne naknade;
11. ‚neto nadoknada’ znači ukupan neto iznos plaćanja, popusta ili poticaja koje je izdavatelj primio od kartične platne sheme, prihvatitelja ili bilo kojeg drugog posrednika u vezi s platnim transakcijama na temelju kartica ili povezanim aktivnostima;
12. ‚naknada koja se zaračunava trgovcima’ znači naknada koju primatelj plaćanja plaća prihvatitelju u vezi s platnim transakcijama na temelju kartica;
[…]
15. ‚platna kartica’ znači kategorija platnog instrumenta koja platitelju omogućuje iniciranje transakcije debitnom ili kreditnom karticom;
16. ‚kartična platna shema’ znači jedinstven skup pravila, prakse, normi i/ili provedbenih smjernica za izvršenje platnih transakcija na temelju kartica te koji je odvojen od infrastrukture ili platnog sustava koji podupiru njegovo funkcioniranje i uključuje određeno tijelo koje donosi odluke, organizaciju ili subjekt koji su odgovorni za funkcioniranje sheme;
17. ‚četverostrana kartična platna shema’ znači kartična platna shema u kojoj se platne transakcije na temelju kartica izvršavaju s računa za plaćanje platitelja na račun za plaćanje primatelja plaćanja uz posredovanje sheme, izdavatelja (na strani platitelja) i prihvatitelja (na strani primatelja plaćanja);
18. ‚trostrana kartična platna shema’ znači kartična platna shema u kojoj sama shema pruža usluge prihvaćanja i izdavanja, a platne transakcije na temelju kartica izvršavaju se s računa za plaćanje platitelja u korist računa za plaćanje primatelja plaćanja unutar sheme. Kada trostrana kartična platna shema ovlasti druge pružatelje platnih usluga za izdavanje platnih instrumenata na temelju kartica ili prihvaćanje platnih transakcija na temelju kartica, ili oboje, ili izdaje platne instrumente na temelju kartica s co‑branding partnerom ili preko zastupnika, to se smatra četverostranom kartičnom platnom shemom;
[…]
32. ‚co‑branding’ znači uključivanje barem jednog platnog brenda i barem jednog neplatnog brenda na isti platni instrument na temelju kartica;
[…].”
10. Članak 3. stavak 1. utvrđuje:
„Pružatelji platnih usluga ni za koju transakciju debitnom karticom ne smiju nuditi niti zahtijevati međubankovnu naknadu po transakciji koja premašuje 0,2 % vrijednosti transakcije.”
11. U skladu s člankom 4.:
„Pružatelji platnih usluga ni za koju transakciju kreditnom karticom ne smiju nuditi niti zahtijevati međubankovnu naknadu po transakciji koja premašuje 0,3 % vrijednosti transakcije. Za nacionalne transakcije kreditnom karticom države članice mogu utvrditi nižu gornju granicu međubankovnih naknada po transakciji.”
12. U skladu s člankom 5.:
„Za potrebe primjene gornjih granica iz članaka 3. i 4., sve dogovorene naknade, uključujući neto nadoknadu, s istom svrhom ili učinkom kao međubankovne naknade, koje izdavatelj primi od kartične platne sheme, prihvatitelja ili bilo kojeg drugog posrednika u vezi s platnim transakcijama ili povezanim aktivnostima smatraju se dijelom međubankovne naknade.”
13. Članak 7., koji se ne primjenjuje na trostrane kartične platne sheme, uređuje razdvajanje kartične platne sheme i izvršitelja obrade platnih transakcija.
II. Glavni postupak i prethodna pitanja
14. American Express Company (u daljnjem tekstu: Amex) uslužno je međunarodno društvo sa sjedištem u New Yorku koje, uz potporu svojih društava kćeri, pruža usluge plaćanja, putovanja, razmjene valuta i platforme vjernosti, istodobno obavljajući aktivnosti izdavanja i prihvaćanja kartica u cijelom svijetu, uključujući u Europskoj uniji.
15. To društvo upotrebljava kartičnu platnu shemu American Express, koja se smatra trostranom. Amex je u Uniji sklopio niz ugovora o co‑brandingu i pružanju usluga s drugim subjektima. U skladu s tim ugovorima, ne dovodeći u pitanje tumačenje Uredbe, njegove transakcije podliježu ograničenjima koja su njome utvrđena za četverostrane kartične platne sheme.
16. U sličnoj se situaciji nalazi Diners Club International Limited, društvo kći društva Discover Financial Services, koje pruža trostranu kartičnu platnu shemu Diners Club i koje u okviru tužbe pred sudom a quo podupire Amexove argumente.
17. U ovom sporu sudjeluje i MasterCard Europe SA (u daljnjem tekstu: MasterCard), glavno europsko društvo kći društva MasterCard Incorporated. To društvo na globalnoj razini pruža četverostrane sheme kreditnih i debitnih kartica pod nazivom MasterCard. Amexovim se navodima protivi kao intervenijent, što mu je dopustio sud koji je uputio zahtjev.
18. Amex je pred sudom a quo podnio tužbu u vezi s obvezom ili namjerom Her Majesty’s Treasury (Ministarstvo gospodarstva i financija Ujedinjene Kraljevine(7)) da u toj državi članici provede i primijeni određene aspekte članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18. Uredbe.
19. Konkretno, sporno se pitanje odnosi na dva od tri slučaja predviđena člankom 1. stavkom 5. i člankom 2. točkom 18. Uredbe, u kojima se određene trostrane kartične platne sheme kvalificiraju kao četverostrane.
20. Sud koji je uputio zahtjev navodi da su stranke suglasne i da ne dvoje u vezi s primjenom prvog slučaja predviđenog tim pravilima: kada trostrana kartična platna shema ovlasti druge pružatelje platnih usluga za izdavanje platnih kartica ili prihvaćanje platnih transakcija na temelju kartica, ili oboje, na nju se primjenjuje Uredba jednako kao i na četverostrane kartične platne sheme.
21. Dvojbe se odnose na druga dva slučaja, to jest kada trostrana shema „izdaje platne instrumente na temelju kartica s co‑branding partnerom ili preko zastupnika”. Sud koji je uputio zahtjev želi da mu Sud razjasni mogu li se, u tim okolnostima, aktivnosti trostrane sheme izjednačiti s onima četverostranih shema za potrebe Uredbe u svim slučajevima (odnosno, da je dovoljno da postoji samo jedan co‑branding partner ili zastupnik) ili samo onda kada su ti partneri ili zastupnici osim toga pružatelji platnih usluga koji izdaju kartice.
22. U konačnici, ako trostrana kartična platna shema postane četverostrana zbog sudjelovanja co‑branding partnera ili zastupnika, sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje u vezi s valjanošću članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18. Uredbe.
23. U kontekstu tih razmatranja, High Court of Justice of England & Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud, Engleska i Wales, Odjel Queen's Bench, Upravni sud, Ujedinjena Kraljevina) Sudu je odlukom od 30. svibnja 2016. uputio sljedeća prethodna pitanja:
„1. Primjenjuje li se zahtjev iz članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18. Uredbe […] 2015/751 (u daljnjem tekstu: IFR) da se trostrana kartična platna shema koja izdaje platne instrumente na temelju kartica s co‑branding partnerom ili putem zastupnika smatra četverostranom kartičnom platnom shemom samo ako co‑branding partner ili zastupnik djeluje kao ‚izdavatelj’ u smislu članka 2. točke 2. i uvodne izjave 29. IFR‑a (naime, kada je navedeni partner ili zastupnik u ugovornom odnosu s platiteljem kojim se obvezuje platitelju dati platni instrument za iniciranje i obradu platiteljevih platnih transakcija na temelju kartica)?
2. Ako je odgovor na prvo pitanje negativan, jesu li članak 1. stavak 5. i članak 2. točka 18. IFR‑a nevaljani u dijelu u kojem određuju da se takvi dogovori smatraju četverostranom kartičnom platnom shemom, na temelju:
(a) nepostojanja obrazloženja u skladu s člankom 296. UFEU‑a;
(b) očite pogreške u ocjeni; i/ili
(c) povrede načela proporcionalnosti?”
24. Pisana očitovanja u postupku pred Sudom podnijeli su Amex, MasterCard, vlade Ujedinjene Kraljevine i Portugala, Komisija, Vijeće i Europski parlament. Na raspravi održanoj 27. travnja 2017. prisustvovali su Amex, MasterCard, vlada Ujedinjene Kraljevine, Komisija, Vijeće i Europski parlament.
III. Analiza
25. Komisija, Parlament i Vijeće protive se dopuštenosti prethodnih pitanja. Njihove ću prigovore razmotriti prije nego što, eventualno, provedem ispitivanje merituma. Ako ono bude provedeno, izravno ili podredno, morat će biti popraćeno prethodnim objašnjenjem u vezi s pravnim odnosima koji se primjenjuju na platne transakcije na temelju kartica, a koje će olakšati njihovo razumijevanje.
A. Dopuštenost prethodnih pitanja
26. Tri institucije, koje su složne po pitanju prigovora nedopuštenosti, oslanjaju se na sljedeće argumente: a) među strankama ne postoji stvaran spor jer tužba za sudsko preispitivanje zakonitosti (judicial review) „namjere i/ili obveze” vlade Ujedinjene Kraljevine da primijeni Uredbu, u biti, podrazumijeva sredstvo za zaobilaženje sustava pravnih lijekova koji je uspostavljen UFEU‑om; b) postavljeno pitanje je hipotetsko; i c) sud koji je uputio zahtjev ne navodi relevantne činjenične i pravne elemente kao ni razloge koji su ga naveli da postavi pitanje o valjanosti članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18. Uredbe.
27. Točno je da ovaj zahtjev za prethodnu odluku nije tipičan i da sadržava niz nepravilnosti kojima bi se mogla opravdati njegova nedopuštenost, u skladu sa sudskom praksom Suda i člankom 94. Poslovnika.
28. Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev ne opisuje činjenični okvir spora. Isključivo navodi da je predmet Amexove tužbe „obveza ili namjera tuženika [Ministarstva gospodarstva i financija Ujedinjene Kraljevine] da u Ujedinjenoj Kraljevini primijeni određene aspekte članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18. Uredbe”. Ne navodi način na koji britanska tijela namjeravaju primijeniti sporne odredbe, kao ni to je li već došlo do te upravne primjene.
29. Kao drugo, u odluci o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku navodi se da se Amex, kao tužitelj, i Ministarstvo gospodarstva i financija Ujedinjene Kraljevine, kao tuženik, slažu oko rješenja spora. Tuženo tijelo zapravo se ne protivi tužbi koju je podnijelo društvo koje je tužitelj. Štoviše, surađuje s njime na zahtjevu za prethodnu odluku.
30. Kao treće, sud a quo samo ističe argumente stranaka i ne iznosi vlastite razloge na kojima temelji zahtjev za prethodnu odluku niti objašnjava zašto su njegova pitanja potrebna za rješavanje (navodnog) spora. U biti, Sudu upućuje dokument koji su pripremile stranke, a koji uključuje u svoju odluku(8).
31. Sud ne bi trebao dopustiti prethodno pitanje postavljeno u tim uvjetima.
32. Međutim, postoji posebna okolnost koja bi možda mogla objasniti postupak suda a quo. Pitanja su se pojavila u okviru tužbe (judicial review) za sudsko preispitivanje zakonitosti „namjere i/ili obveze” Ujedinjene Kraljevine da primijeni odredbu sekundarnog zakonodavstva Unije. Riječ je o postupku sui generis britanskog prava koji, onako kako se primjenjuje u praksi, pojedincima omogućuje da zahtijevaju tumačenje ili proglašenje nevaljanosti normativnog akta a da (još) nije primijenjen.
33. Smatram da je Sud bio prilično blagonaklon kad je dopustio zahtjeve za prethodnu odluku britanskih sudova podnesene u okviru tih postupaka, kad je riječ o ocjeni valjanosti propisa Unije(9). Po mojem se mišljenju time pojedincima koji se spore u Ujedinjenoj Kraljevini (za razliku od onih u drugim državama članicama) pruža mogućnost da valjanost normativnih akata Unije opće primjene dovedu u pitanje čak i prije nego što bi oni mogli proizvesti pravne učinke u nacionalnom pravnom poretku(10). Na taj ću se aspekt vratiti kasnije.
34. Postoji međutim više razloga koji idu u prilog dopuštenosti. Kao prvo, pretpostavka relevantnosti koju Sud priznaje zahtjevima za prethodnu odluku zbog ovlasti ocjene nacionalnog suda u vezi s onim što je nužno u njegovu zahtjevu. Riječ je, međutim, o oborivoj pretpostavci(11).
35. Osim toga, značajno je da je Sud već odgovarao na prethodna pitanja koja su britanski sudovi postavili u istoj vrsti postupaka za sudsko preispitivanje zakonitosti (judicial review)(12). Točno je da se većina tih prethodnih zahtjeva za prethodnu odluku odnosila na tumačenje direktiva, ali smatram da ne postoje nepremostive teškoće kako bi ih se proširilo na tumačenje i valjanost uredbe(13).
36. Uredba se izravno primjenjuje (članak 288. drugi stavak UFEU‑a), što znači da ne može biti predmet zakonodavnog uređenja donošenjem zakona ili propisa u državama članicama, osim ako je to predviđeno sâmom uredbom(14). Međutim, uredbe u mnogim slučajevima zahtijevaju njihovu upravnu primjenu uz potporu nacionalnih tijela pa je uobičajeno da se zbog te primjene pred nacionalnim sudovima javljaju dvojbe u vezi s načinom tumačenja nekih od njihovih odredaba ili u vezi s njihovom valjanošću(15).
37. Tako je i u ovom predmetu jer postoje barem dva načina za tumačenje i primjenu članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18. Uredbe na trostrane kartične platne sheme, a moguće je i navesti razloge protiv njihove valjanosti.
38. Osim toga, sudska praksa Suda dopuštenost prethodnih pitanja ne uvjetuje okolnošću da su u nacionalnom pravu stvarno donesene mjere za primjenu nekog akta Unije. Dovoljno je da sud odlučuje u stvarnom sporu u kojem se kao prethodno postavlja pitanje njegova tumačenja ili valjanosti.
39. Kao treće, sud koji je uputio zahtjev prihvatio je radnju kojom se pokreće postupak, što znači da smatra da je spor pokrenut u skladu s važećim pravilima u njegovu pravnom poretku(16). Čini se da mu mogućnost odlučivanja o tumačenju i valjanosti dvaju ranije navedenih članaka prije njihove upravne primjene ne pričinja postupovne teškoće.
40. U konačnici, tehnika koju je nacionalni sud primijenio pri sastavljanju odluke o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku očigledno se može poboljšati jer se ograničava na preuzimanje objašnjenja činjeničnih i pravnih elemenata u predmetu koje su pružile stranke, a bez vlastite razrade(17). Ali ako se promatra u cjelini, odluka omogućava primjereno shvaćanje tih činjeničnih i pravnih elemenata(18), a zainteresiranim strankama (Komisiji, Vijeću, Europskom parlamentu, britanskoj i portugalskoj vladi, Amexu i MasterCardu) pružila je mogućnost da, u skladu s člankom 23. Statuta Suda Europske unije, podnesu očitovanja.
41. Unatoč snazi tih argumenata, smatram da u prilog nedopuštenosti idu još dva suprotna argumenta.
42. Postupci poput ovog strankama u postupku pred britanskim sudovima pružaju mogućnost „zaobilaženja” ograničenjâ aktivne legitimacije utvrđenih za tužbe za poništenje protiv normativnih akata Unije opće primjene. Upotreba prethodnog postupka, kao što je provedena u ovom slučaju, pruža im nezanemarivu postupovnu prednost pobijanja zakonitosti tih akata prije njihove upravne primjene te u odnosu na njihove buduće, a ne sadašnje, učinke na pravni položaj njihovih primatelja(19).
43. Dopuštenost zahtjevâ za prethodnu odluku s takvim značajkama mogla bi stvoriti diskriminaciju u upotrebi mehanizma prethodnog postupka na štetu pojedinaca iz preostalih država članica, koji moraju čekati da se na njih počne primjenjivati upravni provedbeni akt kako bi ga mogli pobijati i, po potrebi, zahtijevati utvrđenje ništavosti kako tog pojedinačnog akta tako i pravila Unije na kojem se temelji.
44. U skladu s logikom sustava pravnih lijekova Unije, zahtjeve za poništenje mogu pokrenuti samo tužitelji koji uživaju opću aktivnu legitimaciju ili pojedinci na koje se određeni akt odnosi izravno i osobno. Dok se od potonjih zahtijeva pravodobna upotreba (izravne) tužbe za poništenje pred Općim sudom, oduzima im se mogućnost da, prethodno ili istodobno, pokušaju postići to da nacionalni sud uputi prethodno pitanje o ocjeni valjanosti(20).
45. Smatram da bi se ta posljednja značajka sustava pravnih lijekova protiv akata Unije mogla rascjepkati u korist uopćavanja zahtjeva za prethodnu odluku kao što je ovaj. Predlaganje njegove nedopuštenosti ne podrazumijeva kritiku, pa čak ni neizravnu, značajki sudskog preispitivanja zakonitosti (judicial review), čiju fleksibilnost smatram hvalevrijednom. Autonomija koja se državama članicama priznaje za strukturiranje nacionalnog postupovnog prava dopušta im oblikovanje svojeg sustava pravnih lijekova na način koji smatraju najprikladnijim. Međutim, kada upućuju zahtjeve za prethodnu odluku, one nužno moraju poštovati članak 267. UFEU‑a i sudsku praksu Suda u vezi s uvjetima pod kojima se može pobijati valjanost akata Unije, kako izravno tako i putem zahtjeva za prethodnu odluku.
46. Osim toga, kao što sam istaknuo, u ovom slučaju pred nacionalnim sudom nije došlo do stvarnog spora između Amexa i britanske uprave. Oboje zagovaraju isto stajalište, a sudu se ne obraćaju kako bi on riješio stvaran spor oko čijeg se rješenja ne slažu, nego isključivo kako bi Sudu uputio pitanja koja su pripremile sâme stranke.
47. Svakom je sporu svojstveno (i temeljno) suprotstavljanje suprotnih stajališta, koja nisu istovjetna. Suprotno tomu, ovdje je prije riječ o dogovorenom i smišljenom postupovnom manevru s isključivim ciljem donošenja presude Suda a da ne postoji stvaran spor između tužitelja i tuženika. U biti odgovara zahtjevu za donošenje mišljenja Suda kako bi razriješio određene dvojbe u vezi s tumačenjem i valjanošću Uredbe.
48. U tim okolnostima sklon sam predložiti Sudu da prethodna pitanja proglasi nedopuštenima. Ipak, za slučaj da taj prijedlog ne bude prihvaćen, u nastavku ću razmotriti meritum postavljenih pitanja.
B. Opća razmatranja o kartičnim platnim shemama
49. U svakoj kupnji platnom karticom obično su uključeni sljedeći subjekti: a) imatelj kartice; b) financijska institucija – najčešće banka – koja izdaje tu karticu te je svojim klijentima stavlja na raspolaganje (u daljnjem tekstu: banka izdavateljica)(21); c) trgovac koji prodaje robu ili pruža usluge za koje se plaća terećenjem kartice; d) financijska institucija koja trgovcu pruža usluge koje mu omogućavaju prihvaćanje kartice, pri čemu je i ona najčešće banka te se, u žargonu tih transakcija, naziva „banka prihvaćanja” ili „banka prihvatiteljica”; i e) kartične platne sheme, kao što su Visa, MasterCard, American Express i Diners Club. Osim toga, uključene mogu biti i lokalne mreže koje obrađuju platne transakcije na temelju kartica.
50. Plaćanje karticom stvara zamršenu mrežu pravnih odnosa među tim subjektima(22). Kao prvo, postoji ugovor o izdavanju platne kartice između njezina imatelja i banke izdavateljice, na temelju kojeg mu ona obično naplaćuje naknadu. Banke izdavateljice daju suglasnost za izvršenje potrošačeva naloga, potvrđujući da raspolaže dovoljnim saldom na svojem računu (debitna kartica) ili da je iznos plaćanja pokriven raspoloživim kreditnim limitom (kreditna kartica).
51. Kao drugo, postoji članski ugovor između trgovca i banke prihvatiteljice, na temelju kojeg mu ona pruža usluge potrebne za prihvaćanje kartica kao sredstva plaćanja. Trgovcu se odbija iznos od konačne cijene njegove robe ili usluga (u koji su uključene međubankovne naknade) kao naknada za podršku koju mu pruža banka (putem POS terminala ili sustava za plaćanje povezanog s internetskom stranicom trgovine) za primanje naloga za plaćanje od potrošača i za naplatu kupovnih transakcija koje predoči trgovačko poduzeće. Osim toga, banke prihvatiteljice bilježe podatke o transakciji, prosljeđuju ih izvršiteljima obrade te trgovcu isplaćuju sredstva, nakon zadržavanja međubankovnih naknada i naknada koje se zaračunavaju trgovcima.
52. Kartične platne sheme vrše obračun i namiru naloga za plaćanje, a za tu zadaću od banaka (izdavateljica i prihvatiteljica) ovlaštenih za njihove brendove primaju naknadu.
53. U konačnici, uključenost izvršitelja obrade plaćanja dovodi do sklapanja ugovora o davanju ovlasti i korištenju brendom između njih i kartičnih platnih shema. Ti izvršitelji obrade djeluju kao instrument kolektivnog sudjelovanja financijskih institucija u njemu, a međubankovne naknade obično se utvrđuju kolektivno.
54. Ovisno o sudionicima, kartične platne sheme svoje radnje kanaliziraju u skladu s dvama modelima: četverostranim ili otvorenim shemama i trostranim ili zatvorenim shemama.
55. Na tržištu prevladavaju četverostrane sheme (Visa i MasterCard). U njima se plaćanja izvršavaju s računa platitelja (potrošača) u korist računa primatelja plaćanja (trgovca) putem kartičnih platnih shema. Uključeni su banka izdavateljica kartice potrošača i banka prihvatiteljica, koja pruža tehničku podršku kako bi trgovac primio uplatu(23).
56. Četverostrane sheme tako se nazivaju jer su u njih uključene četiri strane (imatelj kartice i njegova banka izdavateljica te primatelj plaćanja i njegova banka prihvatiteljica) zajedno s poduzećem koje upravlja sustavom plaćanja. Otvorene su jer su, osim društva koje upravlja kartičnom platnom shemom, uključene dvije financijske institucije.
57. U okviru tih shema banka izdavateljica kartice naplaćuje banci prihvatiteljici naknadu („međubankovna naknada”) kojom nadoknađuje troškove koje ne može naplatiti od naknada koje snosi imatelj (kao što su, među ostalim, naknade za predaju kartice ili njezino godišnje održavanje).
58. Banka prihvatiteljica tu međubankovnu naknadu istodobno prevaljuje na trgovca kao trošak koji se pridodaje drugim komponentama pruženih financijskih usluga koje oblikuju naknadu koja se zaračunava trgovcima. Međubankovna naknada čini minimalni prag i važnu sastavnicu financijskih troškova koje banka prihvatiteljica prevaljuje na trgovca, koji je, s druge strane, obično prenosi na potrošače u sklopu prodajnih cijena.
59. Drugi su model kartičnih platnih sustava trostrane ili zatvorene sheme, kao što je American Express ili Diners Club, u kojima postoji izravna povezanost potrošača (imatelja kartice) i trgovca sa shemom koja izdaje karticu. Smatra ih se trostranima jer u njih nije uključena nijedna druga financijska institucija: riječ je o zatvorenim sustavima.
60. U transakcije u trostranom sustavu uključen je samo pružatelj financijskih usluga, koji djeluje kao izdavatelj i kao prihvatitelj. Budući da ne postoji banka izdavateljica kartice ni banka prihvatiteljica plaćanja, nema međubankovne naknade. Trostrana shema slobodna je pojedinačno utvrđivati naknade koje će ubirati od trgovaca za financijske usluge koje im pruža.
61. Trostrane sheme u Europskoj uniji ostvaruju vrlo malen broj transakcija u usporedbi s četverostranima te su usmjerene na privlačenje posebnih kategorija potrošača. Budući da trostrane sheme ne zauzimaju dominantan položaj na tržištu platnih kartica, trgovci imaju stvarnu slobodu prihvatiti ili ne prihvatiti njihovu upotrebu.
62. Međutim, postoje trostrane sheme koje nisu prave i koje odstupaju od ranije opisanog funkcioniranja. To je slučaj kada s drugim financijskim institucijama sklapaju ugovore o davanju ovlasti i korištenju brendom kako bi one djelovale kao izdavateljice njihovih platnih kartica. U tim okolnostima ugovorene naknade istovjetne su međubankovnim naknadama.
63. Također postoje takozvane „proširene trostrane sheme”, koje se pojavljuju kada shema svoje djelovanje proširi surađujući s trećim stranama ili pak koristeći se izdavanjem kartica „s co‑branding partnerom” („proširenje putem co‑branding partnera”)(24) ili „preko zastupnika” („proširenje putem zastupnika”). U oba slučaja iznosi koji se razmjenjuju između trostrane sheme i drugih brendova ili zastupnika mogli bi predstavljati naknade istovjetne međubankovnim naknadama iz četverostranih shema. Sud a quo od Suda zahtijeva da razjasni tu dvojbu.
64. Međubankovne naknade poskupljivale su pružanje usluga plaćanja karticom na štetu potrošača a, osim toga, njihovi su se iznosi uvelike razlikovali od jedne države članice do druge(25). Unija je stoga najprije pokušala ograničiti njihov trošak primjenom pravila o zaštiti tržišnog natjecanja te je, zatim, započela s usklađivanjem zakonodavstava u okviru razvoja zajedničkih propisa u području plaćanja.
65. Komisija je pravila o tržišnom natjecanju primijenila na MIF‑ove Vise(26) i MasterCarda(27). Te su naknade činile zajednički trošak koji su snosile sve banke prihvatiteljice uključene u četverostranu shemu, čija je visina funkcionirala kao „minimalna cijena” kada su te banke s vlastitim klijentima (trgovcima) ugovarale cijenu usluga koje su im pružale.
66. Komisija je utvrdila da su ugovori o MIF‑ovima četverostranih shema protivni pravu Unije, osobito zato što su banke trgovcima kolektivno nametale minimalnu cijenu, što je naknadno potvrdio Sud(28).
67. Komisija je na taj način postigla kompromise u vezi sa znatnim smanjenjima MIF‑ova Vise i MasterCarda, koji su se spustili na 0,3 % za transakcije kreditnim karticama i na 0,2 % za transakcije debitnim karticama.
68. Međutim, to se djelovanje pokazalo nedovoljnim za nadzor međubankovnih naknada(29). Rivalstvo između kartičnih platnih shema, koje pokušavaju uvjeriti financijske institucije koje pružaju platne usluge da izdaju njihove kartice paradoksalno dovodi do povećanja, a ne do smanjenja tih naknada, suprotno učinku ograničenja cijena koji natjecanje obično ima u tržišnom gospodarstvu(30). Ta je okolnost opravdala donošenje Uredbe, koja ex lege utvrđuje nadzor najviših pragova međubankovnih naknada, zajedno s drugim mjerama kojima se uređuju odnosi među različitim subjektima uključenima u platne transakcije na temelju kartica. Njezin je cilj da međubankovne naknade ne budu prepreka razvoju integriranog tržišta platnih usluga u Uniji.
C. Prvo pitanje: primjena Uredbe na proširene trostrane sustave
69. Već sam naveo da ni sud koji je uputio zahtjev ni stranke ne dvoje o tome da trostranu shemu koja ovlašćuje druge pružatelje platnih usluga da izdaju njezine kartice, da prihvaćaju platne transakcije na temelju njezinih kartica ili oboje treba kvalificirati kao četverostranu shemu u skladu s člankom 1. stavkom 5. i člankom 2. točkom 18. Uredbe(31).
70. Dvojbe suda koji je uputio zahtjev i mišljenja stranaka odnose se na druga dva slučaja predviđena člankom 1. stavkom 5. i člankom 2. točkom 18. Uredbe, odnosno na slučaj kada trostrana shema „izdaje platne instrumente na temelju kartica s co‑branding partnerom ili preko zastupnika”. Sud mora utvrditi treba li se proširena trostrana shema u tim dvama slučajevima smatrati četverostranom ili je to tako samo ako partner ili zastupnik preuzmu izdavanje kartice i/ili prihvaćanje plaćanja.
71. Tekst članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18. Uredbe nije u potpunosti jasan i njegova se dvosmislenost ne može razjasniti pukim čitanjem tih odredaba.
72. Amex i britanska vlada zagovaraju usko tumačenje tih odredaba. Zagovaraju stajalište da se trostrane sheme moraju smatrati četverostranima samo kada partner ili zastupnik koji djeluju kao njihovo proširenje izdaju ili prihvaćaju plaćanja. Suprotno tomu, MasterCard, portugalska vlada i Komisija zagovaraju široko tumačenje tih istih članaka, prema kojem bi se četverostranom shemom smatrali svi slučajevi proširenja trostrane sheme putem co‑brandinga ili zastupnika.
73. Izbor jednog ili drugog tumačenja te odredbe ima važne posljedice. Usko tumačenje podrazumijeva da se na tu kategoriju trostranih shema (s proširenjima putem co‑brandinga ili zastupnika) ne primjenjuju više ograničenja iz Uredbe, u skladu s njezinim člankom 1. stavcima 3. i 4. Konkretno, naknade utvrđene u okviru tih shema ne bi se smatrale međubankovnim naknadama, što bi ih oslobodilo od poštovanja već istaknutih granica (od 0,2 % za debitne kartice i od 0,3 % za kreditne kartice). Na njih se ne bi odnosila ni zabrana zaobilaženja tih granica utvrđivanjem naknada s istim učinkom kao te naknade. Osim toga, na njih se ne bi primjenjivala obveza razdvajanja kartičnih platnih shema i izvršiteljâ obrade (članak 7. Uredbe).
74. Ističem da ću zagovarati široko tumačenje članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18. Uredbe. Kao što je uobičajeno, u svrhu razumijevanja njihova smisla, upotrijebit ću kriterije doslovnog, sustavnog i teleološkog tumačenja.
1. Kriterij doslovnog tumačenja
75. Tekst članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18. Uredbe jednak je i iz njega proizlazi da do izjednačavanja četverostranih i trostranih shema dolazi u tri slučaja:
– trostrane sheme koje ovlašćuju drugog pružatelja platnih usluga za izdavanje njihovih kartica ili za prihvaćanje platnih transakcija na temelju njihovih kartica (trostrane sheme koje nisu prave)(32);
– trostrane sheme koje izdaju platne instrumente na temelju kartica s co‑branding partnerom (trostrana shema s proširenjem putem co‑brandinga partnera)(33); i
– trostrane sheme koje izdaju platne instrumente preko zastupnika (trostrana shema s proširenjem putem zastupnika).
76. Dvije posljednje kategorije najčešće su na tržištu. U tim slučajevima poduzeće koje je nositelj co‑brandinga ili zastupnik ne djeluju kao financijske institucije. Stoga ne izdaju kartice i ne prihvaćaju plaćanja, nego trostranoj shemi samo pružaju pristup svojem portfelju klijenata.
77. Odredbe koje su predmet analize ne govore ništa o tome da treće strane koje sklapaju te ugovore s trostranom shemom moraju „izdavati platne instrumente na temelju kartica ili prihvaćati platne transakcije na temelju kartica, ili oboje”. Upravo je ta okolnost navedena u slučaju trostranih shema koje nisu prave. Ako ugovor o co‑brandingu ili agencijski ugovor podrazumijeva da treći suradnik djeluje kao izdavatelj(34) ili prihvatitelj(35), tada se ne bi radilo o ugovorima o proširenju, nego o davanju ovlasti.
78. Portugalska vlada pravilno ističe da drukčije tumačenje ne bi imalo smisla jer bi značilo da su dva posljednja slučaja predviđena člankom 1. stavkom 5. i člankom 2. točkom 18. Uredbe obuhvaćena prvim slučajem.
79. Stoga doslovno tumačenje tih dviju odredaba ide u prilog izjednačavanju s četverostranim shemama svih trostranih shema s proširenjima putem co‑brandinga ili zastupnika, neovisno o tome jesu li partneri ili zastupnici pružatelji platnih usluga(36) i djeluju li kao izdavatelji kartica ili prihvatitelji plaćanja, ili oboje.
80. Britanska vlada i Amex ne slažu se s tim tumačenjem. Smatraju da članak 1. stavak 5. i članak 2. točka 18. Uredbe govore o trostranim shemama koje „izda[ju] […] s co‑branding partnerom” i koje „izda[ju] […] putem zastupnika”. Prema njihovu mišljenju, izrazi „s” i „putem” pokazuju da co‑branding partner ili zastupnik trebaju biti uključeni u izdavanje kartice, radi čega upućuju na poveznicu s drugim odredbama iste uredbe.
81. Kao što sam upravo istaknuo, ne dijelim to stajalište koje se u biti ne temelji na strogo terminološkoj analizi, nego na sustavnom pristupu koji ću ispitati u nastavku.
2. Kriteriji sustavnog i teleološkog tumačenja
82. Naime, britanska vlada i Amex oslanjaju se na sustavno tumačenje upućujući na pojmove izdavatelja i izdavanja platne kartice sadržane u članku 2. točki 2. i u uvodnoj izjavi 29. Uredbe(37). Na temelju njih zaključuju da, kada co‑branding partneri i zastupnici platitelju ne stavljaju na raspolaganje platne kartice, ne odobravaju transakcije na terminalima za plaćanje li ekvivalentnim uređajima i prihvatitelju ne jamče plaćanje za izvršene transakcije, ne može ih se smatrati stranama s kojima (ili putem kojih) trostrana shema izdaje platne instrumente na temelju kartice.
83. U tom smislu Amex i britanska vlada navode da, ako co‑branding partner ili zastupnik svoju aktivnost ograničavaju na distribuciju kartica, tehničke platne usluge ili običnu obradu i čuvanje podataka, oni ne djeluju kao izdavatelji, tako da ugovori o proširenju trostranih shema nisu obuhvaćeni člankom 1. stavkom 5. i člankom 2. točkom 18. Uredbe pa ih se ne može izjednačiti s četverostranim shemama.
84. Prema mišljenju britanske vlade i Amexa, taj pristup potvrđuje uvodna izjava 28. Uredbe(38), koji trostrane sheme izjednačuje s četverostranim samo ako koriste drugog pružatelja platnih usluga kao izdavatelja ili prihvatitelja. Izostanak upućivanja na ugovore s co‑branding partnerima ili agencijske ugovore koji ne djeluju kao izdavatelji ili prihvatitelji kartica navodi na zaključak da u tim slučajevima ne postoje implicitne naknade usporedive s međubankovnom naknadom. Stoga ih ne bi bilo opravdano izjednačiti s četverostranim shemama.
85. Amex dodaje da je njegovo tumačenje članka 1. stavka 5. u skladu s logikom odredbe jer se, u trima slučajevima koje predviđa, uz trostranu shemu zahtijeva djelovanje dodatnog pružatelja platnih usluga koji prima naknade, zbog čega se ti slučajevi jednako tretiraju kao i četverostrane sheme.
86. Suprotno tomu, smatram da to tumačenje izraza „izdavanje” (platne kartice), „co‑branding” i „zastupnik” dovodi do ishoda koji nije u skladu s kontekstom, sustavom i ciljevima Uredbe. Za razliku od drugih, ti pojmovi nisu definirani tom odredbom i, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, moraju u cijeloj Uniji imati autonomno i ujednačeno tumačenje s obzirom na to da ne sadržavaju nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica radi utvrđivanja svojeg smisla i dosega(39).
87. Kao što sam naveo, članak 1. stavak 5. i članak 2. točka 18. Uredbe ne razlikuju slučajeve proširenja (putem co‑brandinga ili putem zastupnika) u kojima su partner ili zastupnik pružatelji platnih usluga koji izdaju kartice ili primaju uplate na temelju kartica, ili oboje, s jedne strane, i onih u kojima partner ili zastupnik obavljaju samo druge vrste aktivnosti, s druge strane. Komisija pravilno ističe da je to razlikovanje rezultat tumačenja koje je proveo Amex, ali tamo gdje pravilo ne čini razliku, to ne smije činiti ni onaj koji ga tumači.
88. Protiv tog razlikovanja govori i to što ono nije sadržano u pojmu „co‑branding” iz članka 2. stavka 32. Uredbe(40). Suprotno tomu, ta odredba utvrđuje da upotreba co‑brandinga podrazumijeva uključivanje platnog brenda (primjerice Amexa) i barem „jednog neplatnog brenda”, koji pripada poduzeću koje ne pruža financijske usluge(41).
89. Osim toga, razlikovanje dviju vrsta proširenja, ovisno o tome djeluju li co‑branding partner ili zastupnik kao financijske institucije, temelji se na zajedničkoj analizi članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18. u vezi s uvodnom izjavom 29. Uredbe, što mi također nije uvjerljivo.
90. Ti članci u svojem tekstu govore o trostranim shemama „koje izdaju platne instrumente na temelju kartica s co‑branding partnerom ili putem zastupnika”. Trostrane su sheme dakle izdavatelji platnih instrumenata. Ni u jednoj od tih odredaba ništa ne navodi na zaključak da co‑branding partneri ili zastupnici moraju biti ti koji izdaju platne kartice ili prihvaćaju plaćanja izvršena tim karticama, ili oboje.
91. Kao što to sud koji je uputio zahtjev objašnjava u točkama 29. do 31. svoje odluke, najčešće trostrane sheme s proširenjima putem co‑brandinga ili zastupnika ugovaraju se s poduzećima koja ne pružaju financijske usluge(42). Ta proširenja predstavljaju provođenje zajedničkog marketinga putem kojeg dva subjekta uzajamno dijele svoje portfelje klijenata i potiču na potrošnju robe i usluga koje pružaju. Za trostrane kartične platne sheme upotreba te vrste proširenja važan je način pristupa novim klijentima s obzirom na to da, za razliku od četverostranih shema, ne surađuju s drugim financijskim institucijama.
92. Osim toga, kao što ističe Komisija, sustavno tumačenje nalaže uzimanje u obzir pojmova „neto nadoknade” i „međubankovne naknade”, kako su definirani u članku 2. točkama 10. i 11. Uredbe, i implicitnih međubankovnih naknada sadržanih u uvodnoj izjavi 31.(43), zajedno sa zabranom zaobilaženja utvrđenih pragova (članak 5.).
93. Na temelju sustavnog tumačenja tih odredaba predlažem široko shvaćanje pojma međubankovne naknade. U suprotnom bi trostrane sheme mogle lako zaobići pravila koja ograničavaju njihovu količinu te ih izbjeći upotrebom neizravnih pogodnosti i naknada. Na to se zaobilaženje poziva članak 5. Uredbe, koji primjenjuje široku definiciju tog pojma: međubankovna naknada obuhvaća sve dogovorene naknade, uključujući neto nadoknadu, s istom svrhom ili učinkom, koje izdavatelj primi od kartične platne sheme, prihvatitelja ili bilo kojeg drugog posrednika u vezi s platnim transakcijama ili povezanim aktivnostima.
94. Pojam međubankovne naknade stoga treba uključivati ukupan neto iznos plaćanja, popusta ili poticaja koje su co‑branding poduzeće i/ili zastupnik primili od sheme (neto nadoknada). Drugim riječima, treba obuhvaćati sve izravno ili neizravno plaćene naknade. Uvodna izjava 31. Uredbe navodi kako izravne naknade (to jest utemeljene na obujmu ili povezane s određenom transakcijom) tako i neizravne naknade (uključujući poticaje za stavljanje na tržište, bonuse, popuste za postizanje određenog obujma transakcija). Osobito navodi dobit izdavateljâ koja proizlazi iz posebnih programa koje zajednički provode ta poduzeća i kartične platne sheme.
95. Smatram da bi naknade koje trostrana shema može, izravno ili neizravno, naplatiti poduzećima ili zastupnicima s kojima ugovara proširenje mogle imati jednaku svrhu i/ili učinak kao naknade koje odgovaraju međubankovnim naknadama u slučaju četverostranih shema(44).
96. U skladu s logikom i svrhom Uredbe, kada trostrana shema plaća naknade trećoj strani koja sudjeluje u njezinoj aktivnosti (što je slučaj s co‑branding poduzećima ili zastupnicima), njihov se iznos prevaljuje na cijenu usluge i plaćaju je potrošači. Svakako je riječ o neizravnim naknadama koje omogućavaju pristup portfelju klijenata tih suradničkih poduzeća, ali one ne prestaju biti naknade s istim učinkom kao međubankovne naknade koje se primjenjuju u četverostranim shemama ili trostranim shemama koje nisu prave.
97. Osim toga, trostrane sheme s proširenjima putem co‑brandinga ili zastupnika ne odgovaraju razlozima koji opravdavaju neprimjenu gornjih granica međubankovnih naknada na prave trostrane sheme.
98. Djelujući s potporom posrednika pred potrošačima usluga plaćanja karticom (za razliku od pravih trostranih shema), postoji mogućnost utvrđivanja visokih naknada, koje će co‑branding partneri i zastupnici moći prevaliti na potrošače povećanjem cijene usluga plaćanja karticom. Riječ je o istom riziku koji postoji i kod četverostranih shema koje djeluju u suradnji s drugim financijskim institucijama.
99. Smatram da je logika za smanjenje tih međubankovnih naknada jednaka u prvom i drugom slučaju. Stoga se nameće tumačenje članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18. Uredbe, prema kojem se trostrane sheme s proširenjima putem co‑brandinga ili zastupnika moraju izjednačiti s četverostranim shemama.
100. Do istog se zaključka dolazi ako se u obzir uzme potreba osiguranja poštenog tržišnog natjecanja među različitim kartičnim platnim shemama, što je drugi vrijedan element sustavnog i teleološkog tumačenja Uredbe.
101. Primjena gornjih granica samo na međubankovne naknade četverostranih shema, dok se istodobno ostavlja potpuna sloboda trostranim shemama s proširenjima putem co‑brandinga ili zastupnika u pogledu utvrđivanja naknada, davala bi prednost potonjima jer bi im se omogućilo privlačenje trećih osoba za širenje njihovih kartica pod povoljnijim uvjetima.
102. Proširene trostrane sheme bile bi neopravdano povlaštene kad bi ih se izuzelo iz gornjih granica utvrđenih za četverostrane sheme jer bi imale dodatne mogućnosti financijskog nagrađivanja poduzeća koja s njima surađuju na prodaji njihovih kartica(45). Čak je moguće zamisliti i da bankovna institucija djeluje kao zastupnik trostrane sheme a da nije uključena ni u izdavanje kartice ni u prihvaćanje plaćanja, s ciljem primanja većih naknada(46).
103. Manja prisutnost trostranih shema opravdava povoljni tretman kada djeluju bez nekog drugog posrednika. Ako im Uredba daje taj povoljni tretman, dopuštajući im da s trgovcima pregovaraju o naknadama bez ograničenja koja se odnose na četverostrane sheme, onda je to upravo zato da bi se povećalo tržišno natjecanje u sektoru plaćanja karticom. Ta konkurentska prednost, međutim, nije opravdana za trostrane sheme koje nisu prave ili one koje uključuju co‑branding partnera ili zastupnika(47), jer u njima sudjeluje posrednik kojemu shema treba isplatiti naknadu, i mora postojati gornja granica međubankovnih ili istovjetnih naknada. Značajke dviju shema približavaju se(48) u tom pogledu, zbog čega nema smisla dati prednost jednoj na štetu druge.
104. U konačnici, članak 1. stavak 5. i članak 2. točku 18. Uredbe treba tumačiti na način da trostrane sheme koje izdaju platne instrumente na temelju kartica s co‑branding partnerom ili putem zastupnika treba smatrati četverostranim shemama, neovisno o tome sudjeluju li partner ili zastupnik u izdavanju kartica ili u prihvaćanju plaćanja, ili oboje.
D. Drugo pitanje: valjanost članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18. Uredbe
105. Izjednačavanje koje sam upravo branio vodi k drugom pitanju suda koji je uputio zahtjev, koje je postavljeno upravo za taj slučaj. Argumenti na koje se poziva u vezi s valjanošću tih odredaba Uredbe odnose se na obvezu obrazlaganja iz članka 296. UFEU‑a, na načelo proporcionalnosti i na postojanje moguće očite pogreške u ocjeni zakonodavca Unije.
106. Ističem da mi se nijedan od tih razloga nevaljanosti ne čini osnovanim. Analizirat ću ih i pokušati ne pretjerano ponavljati dosad navedeno.
1. Nedostatak obrazloženja
107. Sud koji je uputio zahtjev, navodeći Amexove tvrdnje, iznosi dvojbe u vezi s obrazloženjem članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18. Uredbe. Ni u njezinim člancima ni u njezinim uvodnim izjavama ne spominju se razlozi za jednako tretiranje trostranih shema s proširenjima putem co‑brandinga ili zastupnika poput četverostranih shema.
108. Konkretno, neke od tih uvodnih izjava objašnjavaju zašto su utvrđene gornje granice međubankovnih naknada, ali ne i zašto se ti isti pragovi moraju primijeniti na ugovore o co‑brandingu ili na agencijske ugovore kojima se koriste trostrane sheme. Uvodna izjava 28. opravdava proširenje područja primjene odredaba Uredbe o četverostranim shemama na trostrane sheme u određenim okolnostima, ali ne navodi (čak ni implicitno) sklopljene ugovore o co‑brandingu ili agencijske ugovore.
109. U skladu s odlukom o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku, ni prijedlog Uredbe ni prateća studija utjecaja(49) ne sadržavaju razloge za to proširenje. Štoviše, regulatorne granice koje su Uredbom predviđene za četverostrane sheme u pripremnim se aktima nisu namjeravale utvrditi za proširene trostrane sheme, s obzirom na čimbenike kao što su njihov malen tržišni udio, njihovi ograničeni izgledi za rast i njihova usmjerenost na posebne klijente(50).
110. Sud je opširno tumačio obvezu obrazlaganja normativnih akata Unije, iz članka 296. stavka 2. UFEU‑a. U skladu s ustaljenom praksom Suda, iako obrazloženje akta mora biti jasno i nedvosmisleno, ne mora sadržavati napomenu o svim pravnim ili činjeničnim elementima koji su relevantni. Poštovanje obveze obrazlaganja mora se, s druge strane, ocjenjivati ne samo s obzirom na tekst akta nego i na njegov kontekst te na sva pravna pravila kojima se uređuje dotično područje(51).
111. Kad se radi o općem aktu, obrazloženje se može ograničiti samo na navođenje, s jedne strane, ukupne situacije koja je dovela do njegova donošenja i, s druge strane, općih ciljeva čije se ostvarivanje predlaže. Sud je također u više navrata smatrao da bi, ako iz općeg akta jasno proizlazi bit cilja koji institucija nastoji postići, bilo pretjerano zahtijevati posebno obrazloženje za svaki tehnički odabir koji je institucija izvršila(52).
112. U kontekstu te sudske prakse, ne vidim nikakav nedostatak u obrazlaganju iz Uredbe koji bi mogao utjecati na njezinu valjanost, u odnosu na postupanje s proširenim trostranim shemama. Uvodne izjave (osobito 28.) koje sam naveo prilikom analize prvog prethodnog pitanja omogućuju razumijevanje logike izjednačavanja proširenih trostranih shema s četverostranim shemama. To u svojim očitovanjima priznaju portugalska vlada, Komisija, Vijeće i Parlament.
113. Pripremni akti (studija utjecaja i Komisijin prijedlog) Uredbe ne sadržavaju upućivanja na to izjednačavanje jer je ono bilo, na inicijativu Europskog parlamenta, uključeno naknadno u postupku njezina donošenja, što je u potpunosti legitimno.
114. Navedene uvodne izjave razumno ističu potrebu usklađivanja i utvrđivanja razina međubankovnih naknada koje se primjenjuju na transakcije karticama, zbog razlika u državama članicama i nemogućnosti da ih se nadzire primjenom pravila o zaštiti tržišnog natjecanja.
115. Konkretno, uvodna izjava 28., koju je Europski parlament unio u postupku donošenja Uredbe, zajedno s posljednjom rečenicom članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18., u dovoljnoj mjeri objašnjava razliku između četverostranih i trostranih shema. Nakon uvažavanja postojanja implicitnih međubankovnih naknada, dodaje da potonje treba izjednačiti s prvima kada koriste druge pružatelje usluga kako bi se stvorili ujednačeni uvjeti tržišnog natjecanja.
116. Krug obrazlaganja zatvara se uvodnom izjavom 31., koja se poziva na važnost toga da se spriječi izbjegavanje ograničenja međubankovnih naknada. Navodi da bi do tog zaobilaženja moglo doći ako se kao međubankovne naknade ne smatraju sva izravna ili neizravna plaćanja koje kartična shema može izvršiti subjektima koji s njome surađuju na provođenju kartičnog plaćanja.
117. Ta obrazloženja sadržana u Uredbi čine mi se primjerena i uvelike ispunjavaju zahtjev obrazlaganja za opće akte kako ga je utvrdio Sud. Objašnjavaju ukupnu situaciju koja je dovela do njezina donošenja i ciljeve čije se ostvarivanje predlaže. Osim toga, odnose se na veći dio tehničkih odabira koje ona sadržava, pri čemu nije nužno da navode baš sve odabire.
118. Konkretno, odluka o jednakom tretmanu trostranih shema s proširenjima putem co‑brandinga ili zastupnika i četverostranih shema osobito proizlazi iz uvodnih izjava 28. i 31. U Uredbi stoga ne postoji nedostatak obrazlaganja koji bi mogao dovesti do njezine nevaljanosti.
2. Očita pogreška u ocjeni
119. Sud koji je uputio zahtjev, ponovno navodeći Amexove argumente, iznosi dvojbe u vezi s valjanošću Uredbe, pri čijem su donošenju institucije Unije mogle počiniti očitu pogrešku u ocjeni izjednačivši sporne sheme.
120. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, potrebno je priznati široku marginu prosudbe zakonodavcu Unije u područjima koja uključuju njegovo sudjelovanje u odlukama političke, gospodarske i socijalne naravi i u kojima on mora izvršiti složene ocjene. Stoga samo očita neprikladnost mjere donesene u tim područjima u odnosu na cilj koji nadležna institucija želi postići može utjecati na njezinu zakonitost(53).
121. Prema mojem mišljenju, institucije Unije nisu počinile pogrešku (a još manje očitu pogrešku) u ocjeni uključivši u Uredbu članak 1. stavak 5. i članak 2. točku 18. Argumenti na koje se Amex poziva(54) protiv odluke zakonodavca Unije da trostrane sheme s proširenjima putem co‑brandinga ili zastupnika izjednači s četverostranim shemama odražavaju njegov interes da ne dođe do navedenog izjednačavanja jer ono smanjuje njegove mogućnosti natjecanja s Visom i MasterCardom.
122. Međutim, tijekom zakonodavnog postupka institucije Unije odgovarajuće su uzele obzir jedne i druge argumente te se u konačnici odlučile za one koji idu u prilog izjednačavanju. Riječ je o odluci zakonodavne politike koja, s obzirom na to da pripada složenom gospodarskom području (kao što je ono međubankovnih naknada u kartičnom plaćanju), nedvojbeno može biti legitimno donesena ako nadležna tijela Unije smatraju da preteže nad suprotnom odlukom.
123. Naime, kao što pojašnjavaju Vijeće i Europski parlament, institucije su smatrale da bi se neprimjenom gornjih granica iz Uredbe na trostrane sheme s proširenjima putem co‑brandinga ili zastupnika za njih stvorila neopravdana konkurentska prednost u odnosu na četverostrane sustave, u slučajevima poput predmetnih u kojima se razlika između njih gubi. Osim toga, potaknulo bi se zaobilaženje gornjih granica međubankovnih naknada.
124. Naravno, adresati te odluke zakonodavne politike mogu je legitimno kritizirati. Međutim, ako je, kao što je ovdje slučaj, donesena u okviru široke margine prosudbe kojom raspolaže zakonodavac Unije, nakon odgovarajuće ocjene interesa o kojima je riječ, argumenti koje je iznio Amex nisu dovoljni da joj se oduzme uvjerljivost te se iz njih uopće ne zaključuje da je zahvaćena očitom pogreškom u ocjeni.
3. Povreda načela proporcionalnosti
125. Sud koji je uputio zahtjev, ponovno navodeći Amexove tvrdnje, iznosi dvojbe u pogledu toga da se trostrane sheme s proširenjima putem co‑brandinga ili zastupnika jednako tretiraju kao i četverostrane sheme, ovaj puta s aspekta načela proporcionalnosti.
126. Amex smatra da su ta proširenja koja trostrane sheme ugovaraju s partnerima ili zastupnicima razumno i proporcionalno sredstvo za postizanje ciljeva Uredbe. Izjednačavanje s četverostranim shemama nametnulo bi drakonsko ograničenje cijena trostranim shemama bez ikakvog opravdanog razloga. Prema njegovu mišljenju, to je opterećenje očito nerazmjerno i ne čini se prikladnim i nužnim za postizanje ciljeva Uredbe, zbog čega krši načelo proporcionalnosti (članak 5. UEU‑a i članak 5. Protokola br. 2). Stoga ga smatra nevaljanim.
127. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, načelo proporcionalnosti zahtijeva da su akti institucija Unije prikladni za ostvarenje zadanih legitimnih ciljeva predmetnog propisa i da ne prekoračuju granice onoga što je nužno za ostvarenje tih ciljeva, pri čemu, kad je moguće odabrati između više prikladnih mjera, valja primijeniti onu koja je najmanje ograničavajuća, a prouzročeni nepovoljni učinci ne smiju biti nerazmjerni zadanim ciljevima(55).
128. Sudski nadzor Suda nad usklađenošću sa zahtjevima koji proizlaze iz načela proporcionalnosti ograničen je. U skladu s njegovom ustaljenom sudskom praksom, Unijinu zakonodavcu treba priznati široku marginu prosudbe u područjima koja od njega zahtijevaju političke, gospodarske i socijalne odluke i pri čemu je pozvan provoditi složene procjene. Slijedom navedenog, ne treba utvrditi je li mjera koju je zakonodavac donio u takvom području bila jedina ili najbolja moguća jer na zakonitost takve mjere može utjecati samo očita neprikladnost mjere s obzirom na cilj koji nadležna institucija nastoji postići(56).
129. Smatram također da institucije Unije nisu prekoračile zahtjeve načela proporcionalnosti, na način na koji ih tumači Sud, time što su trostrane sheme s proširenjima putem co‑brandinga ili zastupnika izjednačile s četverostranim shemama.
130. Čak i ako ću možda ponoviti ono što sam već rekao, podsjetit ću da se Uredbom željelo smanjiti prevaljivanje troškova nastalih plaćanjem karticom na potrošače, pri čemu su međubankovne naknade bile najznačajnije od svih. Budući da ih nije mogao smanjiti primjenom pravila o zaštiti tržišnog natjecanja i s obzirom na razlike u njihovim iznosima između pojedinih država članica, zakonodavac je Unije na njih odlučio primijeniti najviše iznose ex lege. Međubankovne naknade lako se mogu utvrditi za plaćanja karticom koja su izvršile četverostrane sheme, na koje se Uredba primjenjuje u cijelosti, a koje ne postoje u trostranim shemama, zbog čega se potonje nije podvrgnulo tom ograničenju, iako ih se podvrgnulo drugim uvjetima predviđenima tom Uredbom.
131. Međutim, to isključenje bilo je ograničeno na prave trostrane sheme, odnosno na one u kojima shema ne surađuje s trećim stranama, u kojem slučaju nema međubankovnih i istovjetnih naknada. Međutim, zakonodavac Unije smatrao je da bi trostrana shema trećem operatoru, kada je on uključen, trebala pružiti naknadu koja bi imala isti učinak kao međubankovne naknade. Ta je okolnost prisutna u trima slučajevima iz članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18. Uredbe, odnosno kada trostrana shema surađuje s trećim stranama davanjem ovlasti za izdavanje ili prihvaćanje plaćanja, proširenjem putem co‑brandinga ili agencijskim proširenjem.
132. Kao što su Vijeće, Komisija i Parlament tvrdili u svojim pisanim očitovanjima, zakonodavac Unije takvim postupanjem nije donio mjeru koja je očito neprikladna u pogledu cilja koji se želi postići. Izjednačavanje, koje je ograničeno na već opisan način, u skladu je s načelom proporcionalnosti jer se radi o mjeri koja je relevantna za stvaranje ujednačenih uvjeta tržišnog natjecanja među modelima kartičnih platnih shema koje pribjegavaju trećim stranama kako bi proširile poslovanje i kojima plaćaju(57) međubankovne naknade ili naknade s istim učinkom. Isto tako, smatram da je riječ o prikladnoj, nužnoj i proporcionalnoj mjeri kako bi se spriječilo izbjegavanje gornjih granica međubankovnih naknada.
133. U konačnici, Amex navodi da je to izjednačavanje neproporcionalna mjera, u dijelu u kojem krši pravo na slobodu poduzetništva zajamčeno člankom 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Njegova mi se tvrdnja, međutim, ne čini prihvatljiva.
134. Sloboda poduzetništva, ako se tumači u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje, nije nespojiva s donošenjem propisa. Njezino se izvršavanje može ograničiti pod uvjetom da je predviđeno zakonom, da poštuje njezinu bit, ako su ograničenja nužna i ako doista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba(58).
135. Primjenom ograničenja visine međubankovnih naknada, kako je utvrđena Uredbom, želi se zaštititi interes potrošača, odnosno izbjeći da plaćanja karticom dovedu do neopravdanih povećanja cijena, kao što sam već naveo.
136. To ograničenje, kao i druga ograničenja iz Uredbe, ne utječe na bit slobode poduzetništva samo zato što je njime obuhvaćena određena kategorija trostranih shema, usporediva s četverostranim shemama. Nije jasno zbog čega bi se sloboda poduzetništva poštovala u slučaju zadnjenavedenih shema, ali ne i u slučaju prvonavedenih.
137. Jednostavno se radi o regulatornoj mjeri u sektoru kojem je svojstvena uključenost javnih vlasti radi očuvanja boljeg funkcioniranja tržišta i zaštite korisnika platnih kartica. Osim toga, treba uzeti u obzir da je zakonodavac Unije najviše razine međubankovnih naknada izračunao primjenom takozvanog „testa neutralnosti trgovca”(59) upravo zato da se ne bi utjecalo na gospodarsku održivost kartičnih platnih shema.
138. U svakom slučaju, valja podsjetiti da članak 1. stavak 5. i članak 2. točku 18. Uredbe predviđaju prijelazno razdoblje prilagodbe za trostrane sheme do 9. prosinca 2018.
139. U konačnici, prethodnom analizom nije otkriven nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18. Uredbe.
IV. Zaključak
140. Slijedom navedenoga, predlažem Sudu da utvrdi da su prethodna pitanja High Court of Justice of England & Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud Engleske i Walesa, Odjel kraljičinog stola – Upravni sud, Ujedinjena Kraljevina) nedopuštena i da, podredno, odgovori na sljedeći način:
„1. Članak 1. stavak 5. i članak 2. točka 18. Uredbe (EU) 2015/751 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2015. o međubankovnim naknadama za platne transakcije na temelju kartica treba tumačiti na način da trostrane sheme koje izdaju platne instrumente na temelju kartica s co‑branding partnerom ili putem zastupnika treba smatrati četverostranim shemama, neovisno o tome sudjeluju li partner ili zastupnik u izdavanju kartice ili u prihvaćanju plaćanja, ili oboje.
2. Nije utvrđen nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost članka 1. stavka 5. i članka 2. točke 18. Uredbe 2015/751.”