JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
5 päivänä joulukuuta 2018(1)
Asia C-341/17 P
Helleenien tasavalta
vastaan
Euroopan komissio
Muutoksenhaku – EMOTR, maataloustukirahasto ja maaseuturahasto – Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot – Helleenien tasavallan menot – Asetus (EY) N:o 1782/2003 – Asetus (EY) N:o 796/2004 – Pinta-alatukijärjestelmä – Pysyvän laitumen käsite – Kiinteämääräinen rahoitusoikaisu
I Johdanto
1. Helleenien tasavalta vaatii nyt käsiteltävällä valituksellaan kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 30.3.2017 antaman tuomion Kreikka v. komissio(2) siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin on siinä hylännyt sen nostaman kanteen Euroopan komission täytäntöönpanopäätöksestä 2014/950/EU,(3) jonka nojalla Euroopan unionin rahoittamiin Helleenien tasavallan maksamiin erilaisiin maataloustukiin tehtiin kiinteämääräisiä vähennyksiä.
2. Unionin yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) tukijärjestelmälle on ominaista tietyn teknisen kompleksisuuden lisäksi myös se, että siihen sovellettavia sääntöjä täsmennetään, ajantasaistetaan ja täydennetään jatkuvasti.
3. Tämä on johtanut muun muassa siihen, että tukikelpoisen maatalousmaan määrittelemisessä käytetään erilaisia rinnakkaisia käsitteitä. Terminologiset erot, jotka johtuvat ennen kaikkea siitä erityisestä sääntely-ympäristöstä, jossa kyseistä käsitettä käytetään, voivat aiheuttaa merkittäviä vaikeuksia vahvistettaessa kyseisten alojen tukikelpoisuuden edellytyksiä.
4. Nämä vaikeudet ovat silmäänpistäviä tässä muutoksenhakumenettelyssä, joka liittyy yhteisen maatalouspolitiikan järjestelmässä vuosina 2005–2015 sovelletun pysyvän laitumen käsitteen ulottuvuuteen. Muutoksenhakumenettelyssä herää erityisesti kysymys, onko valituksenalaisessa tuomiossa hyväksytty komission suppea tulkinta tästä käsitteestä laillinen(4). Sen mukaan maa-alue voidaan luokitella pysyväksi laitumeksi vain silloin, kun sillä kasvaa lähinnä heinäkasveja ja nurmirehukasveja mutta ei puuvartisia kasveja. Välimeren alueen maissa tällä suppealla tulkinnalla on laajakantoisia seurauksia maataloustukien maksamiselle, minkä vuoksi Espanjan kuningaskunta on tässä asiassa väliintulijana tukemassa Helleenien tasavallan vaatimuksia. Pysyvän laitumen käsitteen ulottuvuuden määrittämisellä on merkitystä paitsi nyt käsiteltävässä asiassa myös Helleenien tasavallan unionin tuomioistuimessa vireille saattaman toisen muutoksenhakumenettelyn(5) kannalta sekä Espanjan kuningaskunnan unionin yleisessä tuomioistuimessa vireille saattaman oikeudenkäynnin(6) kannalta.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
5. Nyt käsiteltävässä valituksessa kyse on unionin tukimääriin tehtävistä vähennyksistä hakuvuodelta 2008. Asian kannalta merkitykselliset säädökset ovat asetus (EY) N:o 1782/2003(7) sekä sen nojalla annetut täytäntöönpanoasetukset (EY) N:o 795/2004(8) ja N:o 796/2004(9).
6. Asetus N:o 1782/2003 korvattiin asetuksella (EY) N:o 73/2009(10) ja tämä puolestaan asetuksella (EU) N:o 1307/2013(11). Helleenien tasavalta vetoaa tässä asiassa viimeksi mainittuun asetukseen, sillä siinä esitetty pysyvän laitumen määritelmä on ainakin sanamuodoltaan selkeästi laajempi kuin tässä merkityksellisessä asetuksessa N:o 1782/2003 esitetty määritelmä.
A Asetus N:o 1782/2003
7. Asetuksessa N:o 1782/2003 vahvistettiin yhteiset säännöt YMP:n eri tilatukijärjestelmiin sisältyville suorille tuille. Asetuksen N:o 1782/2003 johdanto-osan 3, 4, 21 ja 24 perustelukappaleessa säädettiin tältä osin seuraavaa:
”(3) Maatalousmaasta luopumisen välttämiseksi ja maan säilyttämiseksi viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa olisi vahvistettava vaatimukset, joiden olisi perustuttava hyvään viljelykäytäntöön, jonka perusta saattaa olla jäsenvaltioiden säännöksissä. Tämän vuoksi on aiheellista vahvistaa yhteisön kehys. Jäsenvaltioiden tämän kehyksen mukaisesti vahvistamissa vaatimuksissa olisi otettava huomioon asianomaisten viljelyalojen erityisominaisuudet, myös maaperä- ja ilmasto-olot, nykyiset viljelyjärjestelmät (maankäyttö, vuoroviljely, viljelykäytänteet) ja tilarakenteet.
(4) Koska pysyvillä laitumilla on myönteisiä ympäristövaikutuksia, on aiheellista hyväksyä toimenpiteitä, joilla kannustetaan nykyisten pysyvien laidunten säilyttämiseen entisellään ja vältetään suurten alueiden muuttaminen peltomaaksi.
– –
(21) Yhteisen maatalouspolitiikan mukaisissa tukijärjestelmissä säädetään suorasta tilatuesta erityisesti maatalousväestön kohtuullisen elintason turvaamiseksi. Tämä tavoite liittyy läheisesti maaseutualueiden säilyttämiseen. Yhteisön varojen virheellisen kohdentamisen estämiseksi tukea ei pitäisi maksaa viljelijöille, jotka ovat keinotekoisesti luoneet tukien saamiseen vaaditut edellytykset.
– –
(24) Yhteisön maatalouden kilpailukyvyn parantaminen sekä elintarvikkeiden laadun ja ympäristövaatimusten edistäminen merkitsevät väistämättä maataloustuotteiden virallisten hintojen laskua ja tuotantokustannusten nousua yhteisön maatiloilla. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi sekä markkinasuuntautuneemman ja kestävämmän maatalouden edistämiseksi on tarpeen täydentää siirtymistä tuotantotuesta tuottajatukeen ottamalla käyttöön tuotantomääristä riippumattoman maatilakohtaisen tilatuen järjestelmä. Tuen irrottaminen tuotantomääristä ei muuta viljelijöille tosiasiallisesti maksettavia määriä mutta parantaa huomattavasti tilatuen tehokkuutta. Tämän vuoksi on aiheellista asettaa tilatuen edellytykseksi se, että noudatetaan ympäristöä, elintarviketurvallisuutta, eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevia vaatimuksia ja että maatila säilytetään viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa.”
8. Asetuksen N:o 1782/2003 2 artiklan ensimmäisen kohdan c alakohdan mukaan
”’maataloustoiminnalla’ tarkoitetaan maataloustuotteiden tuotantoa, kasvatusta tai viljelyä, myös sadonkorjuuta, lypsämistä ja tuotantoeläinten kasvatusta ja pitoa, tai maan säilyttämistä viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa, kuten 5 artiklassa säädetään”.
9. Asetuksen N:o 1782/2003 29 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”Tukea ei makseta edunsaajille, joiden osalta on osoitettu, että he ovat keinotekoisesti luoneet kyseisten tukien saamiseen vaaditut edellytykset saadakseen hyötyä kyseisen tukijärjestelmän tavoitteiden vastaisesti; tällä ei kuitenkaan rajoiteta yksittäisten tukijärjestelmien erityissäännösten soveltamista.”
10. Asetuksen N:o 1782/2003 keskeinen osatekijä oli III osastossa säännelty tuotantomääristä irrotettu tilatuki. Sitä saadakseen viljelijöiden oli haettava tukioikeuksia, joista maksettiin tilatukea viljelijän ilmoittamien tukikelpoisten hehtaarien perusteella. Asetuksen 44 artiklan (”Tukioikeuksien käyttö”) 2 kohdan tässä asiassa merkityksellisessä versiossa(12) säädettiin seuraavaa:
”(2) ’Tukikelpoisilla hehtaareilla’ tarkoitetaan tilan maatalousalaa, joka on ollut peltona tai pysyvänä laitumena, lukuun ottamatta pysyvillä kasveilla, metsänä tai muussa kuin maatalouskäytössä olleita aloja.”
B Asetukset N:o 795/2004 ja N:o 796/2004
11. Asetuksen N:o 795/2004 2 artiklan tässä asiassa merkityksellisessä versiossa(13) säädettiin seuraavaa:
”Asetuksen (EY) N:o 1782/2003 III osastossa ja tässä asetuksessa tarkoitetaan:
a) ’maatalousmaalla’ pellon, pysyvien laidunten ja pysyvien viljelmien kokonaispinta-alaa”.
12. Asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan tässä asiassa merkityksellinen, asetuksilla N:o 239/2005 ja N:o 972/2007 muutettu versio(14) sisältää seuraavat määritelmät:
”(1) ’Pelto’ tarkoittaa kasvien tuotantoa varten viljeltyä maata ja kesannoitua maata tai maata, joka säilytetään maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa asetuksen (EY) N:o 1782/2003 5 artiklan mukaisesti, riippumatta siitä, onko kyseisellä maalla kasvihuoneita tai kiinteä tai irtonainen suoja.
(1 a) ’viljelylohko’ tarkoittaa yhtenäistä maa-alaa, jolla yksi viljelijä viljelee yhtä viljelykasviryhmää; jos tässä asetuksessa kuitenkin edellytetään erillistä ilmoitusta viljelykasviryhmään kuuluvan alan käytöstä, kyseinen käyttö rajaa viljelylohkoa;
– –
(2) ’Pysyvä laidun’ tarkoittaa maata, jota käytetään heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen joko luonnollisesti (itseuudistuva) tai viljelemällä (kylvämällä) ja joka ei ole vähintään viiteen vuoteen kuulunut tilan viljelykiertojärjestelmään, lukuun ottamatta – – kesannointijärjestelmiin kuuluvaa maata – –;
(2 a) ’Heinäkasvit tai muut nurmirehukasvit’ tarkoittaa kaikkia nurmikasveja, joita jäsenvaltiossa esiintyy luonnonlaitumilla tai jotka tavallisesti sisältyvät keto- tai niittysiemenseoksiin (riippumatta siitä käytetäänkö näitä alueita laiduntamiseen). – –”
13. Asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 ja 2a alakohdan tässä sovellettava versio perustuu asetukseen N:o 239/2005, jonka johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”On tarpeen selkeyttää useita komission asetuksen (EY) N:o 796/2004 2 artiklassa säädettyjä määritelmiä. Erityisesti on tarpeen selkeyttää kyseisen artiklan 2 kohdassa olevaa pysyvän laitumen määritelmää ja ottaa käyttöön ilmaisun ’heinäkasvit tai muut nurmirehukasvit’ määritelmä. Tässä yhteydessä olisi kuitenkin huomioitava, että jäsenvaltioilla olisi oltava tietty joustovara paikallisten maatalousolojensa huomioon ottamiseksi.”
14. Asetuksen N:o 796/2004 8 artiklan (”Viljelylohkoja koskevat yleiset periaatteet”) 1 kohdan tässä merkityksellisessä versiossa (eli ei vielä muutettuna asetuksella N:o 380/2009 )(15) säädettiin seuraavaa:
”1. Lohkoa, jolla kasvaa puita, pidetään pinta-alatukijärjestelmään kuuluvana viljelylohkona, jos asetuksen (EY) N:o 1782/2003 51 artiklassa tarkoitetut maataloustoimet tai tapauksen mukaan suunniteltu tuotanto voidaan toteuttaa samalla tavalla kuin saman alueen puuttomilla lohkoilla.”
15. Asetuksen N:o 796/2004 30 artiklan 2 kohdassa, johon ei ole tehty muutoksia, säädettiin seuraavaa:
”Viljelylohkon kokonaispinta-ala voidaan ottaa huomioon, jos sitä käytetään kokonaisuudessaan jäsenvaltion tai kyseisen alueen tavanomaisten sääntöjen mukaisesti. Muussa tapauksessa otetaan huomioon tosiasiallisesti käytössä oleva pinta-ala.
Alueilla, joilla tietyt piirteet kuten pensasaidat, ojat tai aidat kuuluvat perinteisesti hyvään viljely- tai maankäyttötapaan, jäsenvaltiot voivat katsoa niitä vastaavan alan kokonaan käytössä olevan alan osaksi edellyttäen, ettei se ylitä jäsenvaltioiden määrittämää kokonaisleveyttä. Leveyden on vastattava kyseisellä alueella perinteisesti käytettyä leveyttä, eikä se saa ylittää kahta metriä.
– –”
C Asetus N:o 1307/2013
16. Asetus N:o 1307/2013 liittyy YMP:n 1990- ja 2000-luvun uudistusprosessiin.
17. Asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklassa säädetään nyttemmin seuraavaa:
”1. Tässä asetuksessa tarkoitetaan
– –
h) ’pysyvällä nurmella ja pysyvällä laitumella’, yhdessä ’pysyvä nurmi’, maata, jota käytetään heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen joko luontaisella tavalla (itseuudistuva) tai viljelemällä (kylvämällä) ja joka ei ole kuulunut tilan viljelykiertoon vähintään viiteen vuoteen; se voi sisältää muitakin laidunnettavia lajeja, kuten pensaita ja/tai puita, edellyttäen, että enemmistönä ovat heinäkasvit ja muut nurmirehukasvit, samoin kuin, jos jäsenvaltio niin päättää, maata, joka on laidunnettavaa ja osa vakiintunutta paikallista käytäntöä alueella, jolla heinäkasvit ja muut nurmirehukasvit eivät perinteisesti ole enemmistönä laidunmailla;
– –
2. Jäsenvaltioiden on
– –
Jäsenvaltiot voivat päättää, että maa, joka on laidunnettavaa ja osa vakiintunutta paikallista käytäntöä alueella, jolla heinäkasvit ja muut nurmirehukasvit eivät perinteisesti ole enemmistönä laidunmailla, katsotaan 1 kohdan h alakohdassa tarkoitetuksi pysyväksi nurmeksi.”
18. Asetuksen N:o 1307/2013 32 artiklan 5 kohdassa, joka liittyy perustukijärjestelmään, joka vastaa periaatteessa asetuksessa N:o 1782/2003 tarkoitettua tilatukijärjestelmää, säädetään lisäksi seuraavaa:
”’Tukikelpoisten hehtaarien’ määrittämiseksi jäsenvaltiot, jotka ovat tehneet 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun päätöksen, voivat soveltaa vähennyskerrointa kyseisten hehtaarien muuntamiseksi ’tukikelpoisiksi hehtaareiksi’.”
III Asian tausta
A Komission päätös
19. Valituksenalaisen tuomion 1–11 kohdan mukaan asian tausta on olennaisin osin seuraavanlainen:
20. Euroopan komissio suoritti syyskuussa 2008 ja helmikuussa 2009 kaksi tutkimusta, jotka koskivat Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta sekä Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto)(16) pinta-alatukien ja maaseudun kehittämistoimenpiteiden osalta suoritettuja Helleenien tasavallan menoja.
21. Komissio ilmoitti 21.11.2008 ja 13.5.2009 päivätyillä kirjeillään Helleenien tasavallalle tutkimustensa tuloksista, joihin Helleenien tasavalta otti kirjallisesti kantaa vuoden 2009 tammi- ja heinäkuussa.
22. Tämän johdosta pidettiin kahdenvälinen kokous 8.4.2010. Komissio ilmoitti Helleenien tasavallalle 2.6.2010 päätelmänsä, joihin tämä vastasi 2.8.2010.
23. Komissio ilmoitti 31.5.2013 päivätyllä kirjeellään Helleenien tasavallalle pysyvänsä kannassaan, joka koski nettomäärää, jonka se aikoi määrätä maksettavaksi, sekä sen oikaisuperusteita.
24. Tämän jälkeen Helleenien tasavalta saattoi 11.7.2013 päivätyllä kirjeellään asian käsiteltäväksi sovitteluelimeen, joka tosin totesi 31.1.2014 päivätyssä kannanotossaan, ettei osapuolten kantoja ollut mahdollista lähentää toisiinsa, mutta kehotti niitä olemaan muutoin yhteydessä.
25. Komissio hyväksyi lopullisen kantansa 26.3.2014. Se viittasi ensinnäkin puutteisiin, joita oli viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän ja paikkatietojärjestelmän(17) toiminnassa ja jotka vaikuttivat ristiintarkastuksiin ja hallinnollisiin tarkastuksiin, ja toiseksi paikalla tehtävissä tarkastuksissa ilmenneisiin puutteisiin sekä kolmanneksi puutteisiin maksujen ja seuraamusten laskennassa. Komissio korosti myös epäkohtia koskevien toteamusten toistuvuutta. Helleenien tasavallalle määrätyn oikaisun lopullinen nettomäärä oli 86 007 771,11 euroa.
26. Komissio antoi 19.12.2014 riidanalaisen täytäntöönpanopäätöksen. Komissio hylkäsi kyseisessä päätöksessä Helleenien tasavallan menoja pinta-alatukien alalla hakuvuodelta 2008 yhteensä 61 012 096,85 euroa, josta se vähensi lopuksi 2 135 439,32 euroa, jolloin rahoitusvaikutukset olivat 58 876 657,53 euroa. Komissio määräsi myös pinta-alaperusteisten maaseudun kehittämistoimenpiteiden alalla oikaisuja 10 504 391,90 euroa, josta se vähensi lopuksi 2 588 231,20 euroa, jolloin rahoitusvaikutukset olivat 7 916 160,70 euroa.
27. Oikaisut koskivat seuraavia luokituksia:
– ainoastaan laitumia ilmoittaneiden viljelijöiden osalta sovellettiin 10 prosentin kiinteämääräistä oikaisua
– viljelijöiden, jotka eivät ilmoittaneet laitumia, osalta sovellettiin 2 prosentin kiinteämääräistä oikaisua
– pinta-alaperusteisiin lisätukiin sovellettiin 5 prosentin kiinteämääräistä oikaisua
– kaikkiin pinta-alaperusteisiin maaseudun kehittämistoimenpiteisiin sovellettiin 5 prosentin kiinteämääräistä oikaisua.
28. Riidanalaiseen täytäntöönpanopäätökseen liitetyssä yhteenvetokertomuksessa(18) komissio perusteli oikaisujen tekemistä toistuvasti todetuilla puutteilla, jotka liittyvät yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään, tarkemmin sanottuna viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän toimintaan ja paikalla tehtäviin tarkastuksiin, jotka eivät olleet asetuksen N:o 1782/2003 20 artiklassa tai asetuksen N:o 796/2004 23 ja 30 artiklassa asetettujen vaatimusten mukaisia. Havaittuja epäjohdonmukaisuuksia olivat muun muassa seuraavat:
– Viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän käytössä oli – erityisesti laitumena käytettyjen pinta-alojen suhteen – havaittu virheitä viitelohkojen rajojen ja niiden tukikelpoisen enimmäispinta-alan osalta. Tämän vuoksi ristiintarkastukset, joilla pyrittiin estämään saman tuen myöntäminen perusteetta useita kertoja, eivät monesti olleet ratkaisevia.
– Paikalla tehdyissä tarkastuksissa tukikelpoisiksi aloiksi oli luokiteltu pinta-aloja, jotka eivät täyttäneet asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 ja 2 a alakohdassa vahvistettuja pysyvän laitumen edellytyksiä; ilmoitetuilla aloilla kasvoi puuvartisia kasveja ja nurmirehukasveja ja ne sijaitsivat syrjäseuduilla ilman näkyviä rajoja. Pinta-aloja ei ollut mitattu. Lisäksi kaukokartoituksena paikalla tehtävät tarkastukset ja perinteiset paikalla tehtävät tarkastukset olivat olleet riittämättömiä.
29. Nämä puutteellisuudet merkitsivät jatkuvia puutteita olennaisten tarkastusten ja toissijaisten tarkastusten toimivuudessa ja aiheuttivat maatalousrahastoille pinta-alatukia koskevan riskin. Puutteellisuudet heijastuivat myös pinta-alaan ”sidottuihin” lisätukiin.
B Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio
30. Helleenien tasavalta nosti 2.3.2015 kanteen, jossa se vaati, että unionin yleinen tuomioistuin toteaa riidanalaisen täytäntöönpanopäätöksen mitättömäksi siltä osin kuin sen nojalla Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettiin pinta-alaperusteisten tukien alalla hakuvuodelta 2008 suoritetut menot, jotka vastaavat 10:tä prosenttia laiduntamistuista aiheutuneiden menojen kokonaismäärästä, 5:tä prosenttia pinta-alaperusteisesta lisätuesta aiheutuneiden menojen kokonaismäärästä ja 5:tä prosenttia pinta-alaperusteisten maaseudun kehittämistoimenpiteiden alalla aiheutuneiden menojen kokonaismäärästä.
31. Unionin yleinen tuomioistuin totesi ensinnäkin laiduntamistukia koskevien menojen 10 prosentin oikaisusta, että pysyvän laitumen käsitteen tulkinnasta riippumatta tämä oikaisu oli perusteltu ja oikeasuhteinen jo pelkästään yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän puutteiden vuoksi.(19) Unionin yleinen tuomioistuin tukeutui tältä osin viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän virheelliseen täytäntöönpanoon, jolla oli vaikutusta useaan kertaan tehtyjen ilmoitusten havaitsemiseen ja hallinnollisten ristiintarkastusten luotettavuuteen sekä siihen, että paikalla tehtävien tarkastusten yhteydessä pinta-aloja ei mitattu ja kaukokartoituksena tehtävät tarkastukset toteutettiin virheellisesti; tietoja ei myöskään tallennettu, jotta tosiasiallisesti suoritettuja paikalla tehtäviä tarkastuksia olisi voitu seurata.(20) Näiden laajojen puutteiden vuoksi unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että ilmoitettujen pinta-alojen tukikelpoisuutta asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdan mukaisena pysyvänä laitumena koskeva kysymys ja näin olen tämän käsitteen tulkintaa koskeva kysymys eivät ole merkityksellisiä asian ratkaisemiseksi.(21) Unionin yleinen tuomioistuin silti nimenomaisesti hyväksyi komission esittämän arvioinnin pinta-alojen tukikelpoisuudesta ja tämän arvioinnin taustalla olevan tulkinnan pysyvän laitumen käsitteestä.(22)
32. Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin piti voimassa pinta-alaperusteisten lisätukien 5 prosentin oikaisun.(23)
33. Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin totesi riidanalaisen täytäntöönpanopäätöksen mitättömäksi siltä osin kuin sillä tehtiin pinta-alaperusteisia maaseudun kehittämistoimenpiteitä koskevien niiden menojen osalta, jotka varainhoitovuodelle 2009 vahvistettiin hakuvuonna 2008, 5 007 867,36 euron oikaisu, jonka rahoitusvaikutus on 2 689 811,61 euroa (2 318 055,75 euron vähennyksen jälkeen). Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan komissio ei ollut perustellut riittävästi, missä määrin täytäntöönpanopäätöksen 2013/214/EU(24) nojalla aiemmin tehty oikaisu oli otettu huomioon kaksinkertaisen oikaisun välttämiseksi.(25)
34. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kanteen muilta osin ja velvoitti Helleenien tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
IV Asianosaisten vaatimukset ja oikeudenkäyntimenettely unionin tuomioistuimessa
35. Helleenien tasavalta teki valituksenalaisesta tuomiosta nyt käsiteltävän valituksen 6.6.2017 päivätyllä kirjelmällään. Se vaatii, että unionin tuomioistuin
– kumoaa valituksenalaisen tuomion siltä osin kuin siinä hylätään sen kanne, joka koskee riidanalaista täytäntöönpanopäätöstä
– toteaa riidanalaisen täytäntöönpanopäätöksen mitättömäksi ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
36. Komissio puolestaan vaatii, että unionin tuomioistuin
– jättää valituksen osittain tutkimatta ja osittain hylkää sen perusteettomana ja
– velvoittaa Helleenien tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
37. Espanjan kuningaskunta on tässä asiassa väliintulijana tukemassa Helleenien tasavallan vaatimuksia. Se vaatii, että unionin tuomioistuin
– hyväksyy valituksen ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
38. Asianosaiset ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Istunto järjestettiin 13.9.2018.
V Oikeudellinen arviointi
39. Valitus, joka komission mukaan olisi jätettävä tutkimatta (ks. tästä A), perustuu yhteensä kuuteen valitusperusteeseen. Helleenien tasavalta riitauttaa kolmessa ensimmäisessä valitusperusteessa unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin ainoastaan laitumia ilmoittaneiden viljelijöiden osalta sovelletusta 10 prosentin kiinteämääräisestä oikaisusta (ks. tästä B). Neljännessä ja viidennessä valitusperusteessa se riitauttaa unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin, joka koskee pinta-alaperusteisiin lisätukiin sovellettua 5 prosentin kiinteämääräistä oikaisua (ks. tästä C). Kuudennessa valitusperusteessa Helleenien tasavalta arvostelee unionin yleisen tuomioistuimen arviointia maaseudun kehittämistukiin sovelletusta 5 prosentin kiinteämääräisestä oikaisusta siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin ei todennut oikaisua mitättömäksi (ks. tästä D).
A Valituksen tutkittavaksi ottaminen
40. Komission väitteistä poiketen Helleenien tasavalta ei rajoitu toistamaan ensimmäisessä oikeusasteessa komission alkuperäisestä päätöksestä jo esittämiään kanneperusteita. Vaikka valitusperusteet ovat samankaltaisia kuin komission päätöstä vastaan alun perin esitetyt kanneperusteet ja vaikka ensimmäisen oikeusasteen kirjelmiin on viitattu yksityiskohtaisesti, Helleenien tasavalta esittää pikemminkin itsenäistä oikeudellista kritiikkiä unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksista viittaamalla konkreettisiin, osittain sanatarkasti toistettuihin tuomion kohtiin.
41. Näin ollen kanne on otettava tutkittavaksi.
B Valitusperusteet, jotka koskevat unionin yleisen tuomioistuimen arviointia ainoastaan laitumia ilmoittaneiden viljelijöiden osalta sovelletusta 10 prosentin rahoitusoikaisusta
42. Helleenien tasavalta esittää kolme valitusperustetta unionin yleisen tuomioistuimen tekemästä, ainoastaan laitumia ilmoittaneiden viljelijöiden osalta sovellettua 10 prosentin kiinteämääräistä oikaisua koskevasta arvioinnista.(26)
43. Ensimmäinen ja toinen valitusperuste liittyvät ilmoitettujen pinta-alojen tukikelpoisuuteen sovellettaessa asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohtaa, jossa esitetään pysyvän laitumen käsitettä koskeva määritelmä (ks. tästä 1. ja 2.). Helleenien tasavalta riitauttaa kolmannessa valitusperusteessa unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin, jonka mukaan 10 prosentin kiinteämääräinen oikaisu olisi voitu määrätä jo siitä syystä, että yhdennettyyn hallinnointi- ja valvontajärjestelmään liittyi puutteita (ks. tästä 3.).
1. Ensimmäinen valitusperuste
44. Helleenien tasavalta väittää ensimmäisessä valitusperusteessaan ensinnäkin, että asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohtaa on rikottu pysyvän laitumen käsitteen virheellisen tulkinnan vuoksi (ks. tästä a). Toiseksi se riitauttaa sen mukaan virheellisesti ja riittämättömästi perustellun päätelmän, joka on esitetty valituksenalaisen tuomion 66 kohdassa (ks. tästä b). Kolmanneksi se moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, ettei tämä ole selventänyt riittävästi pysyvän laitumen käsitteen tulkinnan kannalta merkityksellisiä arviointiperusteita (ks. tästä c).
a) Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa
45. Helleenien tasavalta väittää, että riidanalaisessa tuomiossa tulkitaan virheellisesti pysyvän laitumen käsitettä sen kattamien kasvillisuustyyppien osalta.
46. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan asetuksessa N:o 796/2004 vahvistettu laiduntamistukea koskeva kriteeri oli kyseisten alojen kasvillisuustyyppi. Tällä haluttiin varmistaa, ettei tukea makseta pinta-alasta, jota ei käytetä maataloustoimintaan. Muiden kasvien kuin nurmikasvien hallitsevuus viittasi maataloustoiminnasta luopumiseen kyseisillä aloilla. Pysyvän laitumen määritelmän rajaamisella pelkästään aloihin, joilla kasvoi heinäkasveja tai muita nurmirehukasveja, pyrittiin näin ollen estämään riski pinta-alatuen myöntämisestä aloille, joita ei käytetä todellisuudessa eläinten kasvatukseen.(27)
47. Unionin yleisen tuomioistuimen päätelmien mukaan(28) alan luokitteleminen pysyväksi laitumeksi edellyttää asetusten N:o 1782/2003 ja N:o 796/2004 nojalla, että kyse on ”maataloustuotantoon käytetystä pinta-alasta”,(29) jolloin määritelmä kattaa lähtökohtaisesti ”ainoastaan heinäkasvit ja muut nurmirehukasvit”,(30) kun taas ”metsät ja puuvartisten kasvien peittämät lohkot”(31)jätetään lähtökohtaisesti määritelmän ulkopuolelle. Sen mukaan ainoastaan ”marginaalinen puuvartisten kasvien esiintyminen” voitiin hyväksyä ”niin kauan kuin ne eivät vaarantaneet nurmirehuvarojen kehitystä ja siten viljelylohkojen tehokasta käyttöä laiduntamiseen”.(32)
48. Tarkastelu ei kata yksityiskohtia eikä etenkään sitä, missä määrin puuvartisten kasvien ja nurmikasvien rinnakkainen esiintyminen on sallittua käytännössä. Unionin yleinen tuomioistuin viittaa tässä yhteydessä vuonna 2008 sovellettuun komission yhteisen tutkimuskeskuksen oppaaseen,(33) jossa ohjeistetaan, miten YMP:tä koskevaa voimassa olevaa lainsäädäntöä noudatetaan parhaiten,(34) mutta ei selvennä sen täsmällistä merkitystä.(35)
49. Helleenien tasavalta, jota Espanjan kuningaskunta tukee, katsoo, että pysyvän laitumen käsitettä olisi tulkittava laajasti siten, että se käsittää myös niin kutsutut Välimeren alueen tyypilliset laitumet, joille on ominaista myös (tai vain) pensaikot ja puuvartiset kasvit.
50. Unionin tuomioistuinten vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkinnassa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on.(36)
51. Tässä asiassa tulkinta perustuu pinta-alaperusteisten tukien järjestelmään, sellaisena kuin sitä sovellettiin hakuvuonna 2008 voimassa olleiden asetusten N:o 1782/2003 ja N:o 796/2004 mukaan.
52. Helleenien tasavalta viittaa lisäksi asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan h alakohtaan, joka sisältää pysyvän nurmen käsitteen laajan määritelmän. Sen mukaan pysyvällä nurmella tarkoitetaan myös maata, jolla kasvaa muitakin laidunnettavia kasveja, kuten pensaita ja/tai puita, edellyttäen, että heinäkasvit ja muut nurmikasvirehut ovat enemmistönä, tai maata, joka on osa vakiintunutta paikallista käytäntöä, jossa heinäkasvit ja muut nurmirehukasvit eivät perinteisesti ole enemmistönä laidunmailla.(37)
53. Kuten kaikki asianosaiset ovat perustellusti huomauttaneet, kyseistä säännöstä ei voida soveltaa suoraan, sillä se on tullut voimaan vasta tämän oikeudenkäyntimenettelyn kannalta merkityksellisen ajanjakson jälkeen, eikä mistään taannehtivasta soveltamisesta ole säädetty. Helleenien tasavallan väitteen vastaisesti säännökseen voidaan tukeutua tulkinnan yhteydessä vain tietyin edellytyksin. Myöhemmin annetut säännökset eivät sisällä itsessään oikeudellisesti sitovaa lausumaa niitä edeltäneen säännöksen normatiivisesta sisällöstä, sillä sanamuotoon tehdyt muutokset voidaan ymmärtää siten, että niillä paitsi selvennetään myös muutetaan oikeussääntöjen sisältöä.(38) Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin todettava, että asetuksessa N:o 1307/2013 esitetty pysyvän laitumen määritelmä ei ole esteenä tämän käsitteen laajalle tulkinnalle ainakaan asetusta N:o 1782/2003 sovellettaessa.
54. Tulkinnan lähtökohtana on näin ollen asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohta, sellaisena kuin se oli voimassa nyt käsiteltävässä asiassa merkityksellisenä ajankohtana.(39) Siinä esitetyn määritelmän mukaan ”’pysyvä laidun’ tarkoittaa maata, jota käytetään heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen joko luonnollisesti (itseuudistuva) tai viljelemällä (kylvämällä) ja joka ei ole vähintään viiteen vuoteen kuulunut tilan viljelykiertojärjestelmään”. Asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 a alakohdan mukaan ”’heinäkasvit tai muut nurmirehukasvit’ tarkoittaa kaikkia nurmikasveja, joita jäsenvaltiossa esiintyy luonnonlaitumilla tai jotka tavallisesti sisältyvät keto- tai niittysiemenseoksiin (riippumatta siitä käytetäänkö näitä alueita laiduntamiseen)”.(40)
55. Tämän perusteella voidaan tehdä kolme päätelmää: Ensinnäkin asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 ja 2 a alakohdan mukaan pysyväksi laitumeksi luokitteleminen edellyttää nurmikasveista muodostuvaa kasvillisuutta.(41) Toiseksi tämän kasvillisuuden alkuperällä ei ole merkitystä. Asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdassa lähtökohtana on nimenomaisesti joko kylväminen että itseuudistuminen. Kolmanneksi tästä seuraa, että sanamuotoa ”heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattaminen” ei pidä ymmärtää sanan ”kasvattaminen” tavanomaisessa mielessä istuttamisena ja aktiivisena maanmuokkauksena, jonka tarkoituksena on maataloustuotteiden tuottaminen. Sillä voidaan viitata korkeintaan kyseisen alan käyttöön maataloudessa.
56. Asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdan sanamuoto kattaa näin ollen kiistatta ainoastaan maatalouskäytössä olevat maat, joilla kasvaa ainoastaan nurmikasveja. Sanamuoto on epäselvä sekaviljelyalojen osalta. Siksi on kyseenalaista, onko ”heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien” nimenomaisella maininnalla haluttu sulkea järjestelmällisesti pois muiden kasvillisuustyyppien esiintyminen tai maatalouskäyttö.
57. On kuitenkin hylättävä suppea käsitys, jonka mukaan pysyvän laitumen käsite ei kata sekaviljelyaloja eikä aloja, joilla kasvaa ainoastaan puuvartisia kasveja.
58. Näin ollen asetuksen N:o 239/2005 johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan jäsenvaltioilla olisi oltava tietty joustovara ilmaisujen ”pysyvä laidun” ja ”heinäkasvit tai muut nurmirehukasvit” määritelmissä unionissa vallitsevien erilaisten maatalousolojen huomioon ottamiseksi.(42) Tämän perusteella voidaan päätellä, että asetuksen 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdassa esitettyä pysyvän laitumen määritelmää, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 239/2005, ei pidä tulkita – etenkään kasvillisuuden kannalta – liian suppeasti. Kuten sekä Helleenien tasavalta että Espanjan kuningaskunta ovat todenneet istunnossa, tekijät, joilla on vaikutusta maatalousoloihin, ovat erityisesti ympäristöseikat, kuten maantieteellinen sijainti, ilmasto ja maatalousperinteet.
59. Toiseksi on otettava huomioon, että asetuksella N:o 796/2004, jossa esitetään pysyvän laitumen määritelmä, pannaan täytäntöön asetus N:o 1782/2003, jossa säädetään muun muassa tilatukijärjestelmästä, jota sovellettaessa pysyvä laidun on tukikelpoinen ala.(43) Täytäntöönpanoasetukselle on annettava perusasetuksen säännösten kanssa yhteensoveltuva tulkinta, jos se on mahdollista.(44)
60. Asetuksessa N:o 1782/2003 pysyvälle laitumelle ei aseteta mitään erityisiä kasvillisuustyyppiä koskevia vaatimuksia. Sen 44 artiklan 2 kohdassa suljetaan pois ainoastaan pysyvät kasvit ja metsät.(45) Vaikka kyseisen säännöksen muutamissa kieliversioissa vaikutetaan viittaavan nurmikasvien muodostamaan kasvillisuuteen,(46) kieliversioiden selvässä valtaosassa käytetään kuitenkin kasvillisuuden kannalta neutraaleja käsitteitä, jotka voidaan kääntää pikemminkin pysyväksi laitumeksi (tai pysyviksi laitumiksi).(47)
61. Lisäksi asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan 2 kohdan mukaan, luettuna yhdessä asetuksen N:o 795/2004 2 artiklan a alakohdan kanssa, pysyvä laidun on maatalousmaan alakäsite. Asetuksen N:o 795/2004 2 artiklan a alakohdan mukaan maatalousmaan käsitteellä tarkoitetaan nimittäin ”pellon, pysyvien laidunten ja pysyvien viljelmien kokonaispinta-alaa”.(48)
62. Tukikelpoiselle maatalousmaalle ominainen piirre on tällaisella maalla harjoitettu, asetuksen N:o 1782/2003 2 artiklan ensimmäisen kohdan c alakohdassa tarkoitettu ”maataloustoiminta”.(49). Tämä perustuu yhtäältä mainitun asetuksen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa mainittuun hylättyä maatalousmaata koskevaan rajoitukseen ja toisaalta johdanto-osan 21 ja 24 perustelukappaleessa ilmaistuun tilatuen tarkoitukseen, joka on maataloustulojen vakauttaminen maatalousväestön kohtuullisen elintason turvaamiseksi.(50) Tulotukea maksetaan kuitenkin asetusta N:o 1782/2003 koskevan komission ehdotuksen perustelujen mukaan ainoastaan aktiivisille viljelijöille, ”jotka harjoittavat aktiivista tuotantoa tai ylläpitävät maan hyvää viljelykuntoa ja ovat säilyttäneet yhteyden maahan”.(51)
63. Pysyvän laitumen määritelmän osalta edellä esitetystä seuraa, että kasvillisuustyyppi on alan käyttöön nähden toissijainen kriteeri. Olennaista on näin ollen, että maa-alaa käytetään tosiasiassa pysyvälle laitumelle tyypilliseen maataloustoimintaan.(52) Asetuksen N:o 1782/2003 2 artiklan ensimmäisen kohdan c alakohdan mukaan se voi olla esimerkiksi tuotantoeläinten pitoa, kuten Helleenien tasavalta ja Espanjan kuningaskunta väittävät.
64. Puuvartisten kasvien esiintyminen ei näin ollen voi olla esteenä maa-alan luokittelemiselle pysyväksi laitumeksi, jos sillä ei haitata maataloustoiminnan tehokasta harjoittamista. Näin voi olla esimerkiksi silloin, kun puuvartiset kasvit ovat vain toissijaisia nurmikasveihin nähden. Lisäksi puuvartisten kasvien esiintyminen voi jopa edistää maataloustoiminnan harjoittamisen tehokkuutta. Tehokkuutta on aina arvioitava jo edellä mainittujen(53) maatalousoloihin liittyvässä konkreettisessa tilanteessa. Pysyvän laitumen käsitteen on joka tapauksessa katettava myös sekaviljelyalat, joilla kasvaa pääasiassa puuvartisia kasveja, tai alat, joilla kasvaa ainoastaan puuvartisia kasveja, jos vallitsevien maatalousolojen vuoksi ei ole odotettavissa, että kasvillisuus muodostuu pääasiassa nurmikasveista, ja siksi kyseisiä aloja on käytettävä pysyvälle laitumelle tyypillisiin toimintoihin.
65. Tällainen pysyvän laitumen käsitteen laaja tulkinta, joka kattaa paitsi alat, joilla kasvaa pelkästään nurmikasveja, myös sekaviljelyalat ja alat, joilla kasvaa ainoastaan puuvartisia kasveja, edellyttäen, että ne otetaan tosiasiassa maatalouskäyttöön, vastaa myös asetuksen N:o 1782/2003 tavoitteita, joita ovat maataloustulon vakauttaminen, maaseutualueiden säilyttäminen ja ympäristönsuojelu.
66. Maataloustulon vakauttamista koskeva tavoite(54) koskee asetuksen N:o 1782/2003 mukaisen järjestelmän mukaan yhtäläisesti unionin koko maatalousväestöä. Viljelijän alueellinen sijainti ei näin ollen saa määrittää myöskään välillisesti kyseisessä asetuksessa säädettyjen maatilan tilatukien saatavuutta. Tämä olisi kuitenkin seurauksena, jos kasvillisuustyyppi, jonka esiintymiseen ilmasto vaikuttaa voimakkaasti, olisi ratkaiseva peruste maatalousmaan tukikelpoisuudelle. Siksi ei voida hyväksyä sitä, että aktiiviset viljelijät, jotka tosiasiassa käyttävät käytettävissään olevia maa-aloja vallitsevissa maatalousoloissa, hyötyvät tilatukijärjestelmään perustuvasta tulojen vakauttamisesta vähemmässä määrin kuin unionin muiden jäsenvaltioiden viljelijät vain ilmastosta johtuvan erityyppisen kasvillisuuden vuoksi.
67. Lisäksi asetuksen N:o 1782/2003 johdanto-osan 21 perustelukappaleen mukaan tulojen vakauttaminen liittyy läheisesti maaseutualueiden säilyttämiseen.(55) Komissio piti mielessä vuoden 2003 yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen yhteydessä myös monimuotoisten perinteisten ja ekologisesti arvokkaiden viljelyjärjestelmien kohdennetun tukemisen, jotta pidetään yllä suuntausta, jossa painotetaan erikoistunutta kotieläintuotantoa ja viljanviljelyä sekä monivuotisia viljelykasveja.(56) Tämän perusteella nimenomaan perinteisesti hoidetut sekaviljelyalat ja alat, joilla kasvaa ainoastaan puuvartisia kasveja, vaikuttavat olevan tukikelpoisia.
68. Lisäksi ympäristönsuojelu kuuluu sekä YMP:n yleisiin tavoitteisiin(57) että asetuksen N:o 1782/2003 tilatukijärjestelmän konkreettisiin tavoitteisiin.(58) Pysyvälle laitumelle annettava tuki on tältä osin erityisen tärkeää asetuksen johdanto-osan kolmannen ja neljännen perustelukappaleen perusteella, koska sillä luodaan taloudellisia kannustimia ekologisesti epätoivottujen skenaarioiden, toisin sanoen maatalousmaasta luopumisen tai suurten alueiden peltomaaksi muuttumisen välttämiseksi. Tämän mekanismin tehokkuus kuitenkin kärsisi, jos asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdassa esitettyä pysyvän laitumen määritelmää tulkittaisiin kasvillisuuden osalta liian suppeasti. Vaikka käytöstä luopumista tai käyttötarkoituksen muuttamista ei tarvitsisi pelätä, käsitteen laaja määritelmä on välttämätön ympäristönsuojelun kannalta. Muutoin kannustettaisiin hävittämään muunlaiset kasvillisuuden rakenteet ottamatta huomioon niiden hyötyä ympäristölle, vaikka niillä ei sinällään vaikutettaisi kielteisesti maataloustoiminnan harjoittamiseen kyseisillä maa-aloilla.
69. Asetuksen N:o 1782/2003 tavoitteisiin pohjautuva pysyvän laitumen käsitteen laaja tulkinta, jossa olennainen kriteeri on tosiasiallinen maatalouskäyttö, ei kuitenkaan tarkoita, että asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdassa vahvistettu kasvillisuuskriteeri olisi merkityksetön. Sillä voidaan perustella lainsäädäntöön perustuvaa olettamaa siinä mielessä, että maatalouskäytössä oleva ala, jonka kasvillisuus koostuu ainoastaan nurmikasveista, voidaan ilman muuta luokitella asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdassa tarkoitetuksi pysyväksi laitumeksi. Sen sijaan sekaviljelyalat tai alat, joilla kasvaa ainoastaan puuvartisia kasveja, edellyttävät lisätarkastelua, jonka yhteydessä on osoitettava, että ne ovat tosiasiallisesti maatalouskäytössä ja että niillä mahdollisesti harjoitetaan perinteistä viljelyä.
70. Lisäksi asetuksen N:o 796/2004 8 artiklan 1 kohdassa ja 30 artiklan 2 kohdassa(59) korostetaan, että tosiasiallinen maatalouskäyttö tai perinteiset viljelymuodot ovat alan tukikelpoisuuden kannalta tärkeämpiä kuin maisemalliset piirteet. Niiden mukaan lohkoja, joilla kasvaa puita tai joille on ominaista tietyt piirteet, kuten pensasaidat, ojat tai aidat, pidetään viljelylohkoina, jos maataloustoimintaa ei rajoiteta tai jos nämä piirteet kuuluvat paikallisiin maatalousperinteisiin.(60)
71. Sen sijaan asetuksen N:o 1782/2003 (laajaperäistämispalkkiota koskeva) 132 artiklan 3 kohdan toinen alakohta, johon Espanjan kuningaskunta viittaa, ei ole merkityksellinen pysyvän laitumen käsitteen tulkinnan kannalta. Laajaperäistämispalkkio on osa muuhun kuin pinta-alaan perustuvaa tukijärjestelmää, jolla pyritään vähentämään voimaperäistä kotieläintuotantoa ja joka oli käytössä jo ennen tilatukijärjestelmän käyttöönottoa. Tässä yhteydessä käytetyllä laidunmaan käsitteellä ei määritellä tukikelpoisia aloja, vaan se on ainoastaan laskennallinen viitearvo, jonka avulla määritetään eläintiheys eli nautayksikköjen ja hehtaarimäärän välinen suhde. Pysyvän laitumen käsitettä käytetään erityisesti karjankasvatuksessa, minkä vuoksi käsitteiden odotetaan jossain määrin lähentyvän, mutta pysyvän laitumen käsite on silti määriteltävä pelkästään sen erityisessä asiayhteydessä.
72. Sekaviljelyalojen ja ainoastaan puuvartisten kasvien peittämien alojen sisällyttäminen asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdassa tarkoitettuun pysyvän laitumen määritelmään ei lopulta lisää väärinkäytösten riskiä. Asetuksen N:o 1782/2003 johdanto-osan 21 perustelukappaleessa ja 29 artiklassa säädetään nimittäin, että tukea ei makseta edunsaajille, jotka ovat keinotekoisesti luoneet kyseisten tukien saamiseen vaaditut edellytykset saadakseen hyötyä kyseisen tukijärjestelmän tavoitteiden vastaisesti.(61) Sekaviljelyaloille ja ainoastaan puuvartisten kasvien peittämille aloille, joita käytetään korkeintaan muodon vuoksi, jolloin maa-alojen viljelymahdollisuuksia ei haluta hyödyntää ja maa-aloja käytetään vain tukikelpoisuuden saamiseksi, ei kuitenkaan makseta tukea myöskään pysyvän laitumen käsitteen laajan määritelmän perusteella, sillä sen olennaisena kriteerinä on alojen maatalouskäyttö.
73. Asetuksissa N:o 1782/2003 ja N:o 796/2004, sellaisina kuin ne olivat voimassa hakuvuonna 2008, tarkoitetun pysyvän laitumen käsitteen laaja tulkinta, joka tukeutuu siihen, että maa-alaa käytetään tosiasiassa pysyvälle laitumelle tyypilliseen maataloustoimintaan, on näin ollen hyvin lähellä myöhemmin annetun asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan h alakohdassa esitettyä pysyvän nurmen määritelmää. Se kattaa puhtaiden laidunten lisäksi nimenomaisesti myös maa-alueet, joilla kasvaa muita kasvilajeja ja jotka osana paikallista käytäntöä ovat laidunnettavia(62). Tästä seuraa, että – vaikka yksin asetuksen N:o 1307/2013 perusteella ei voida lähtökohtaisesti tehdä sitovaa päätelmää asetuksen N:o 796/2004 tulkinnasta(63) – asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdassa tarkoitettua pysyvän laitumen käsitettä ei kuitenkaan pidä tulkita laajemmin kuin asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan h alakohdassa tarkoitettua käsitettä.
74. Asetuksessa N:o 1307/2013 sallitaan tämän osalta, että tilatukien laskennassa voidaan ottaa huomioon, että ainoastaan nurmikasvien peittämien maa-alojen säilyttämisen kustannukset eivät yleensä ole samat kuin sekaviljelyaloilla ja aloilla, joilla kasvaa ainoastaan puuvartisia kasveja. Asetuksen N:o 1307/2013 32 artiklan 5 kohdassa säädetään tätä varten vähennyskertoimesta, jota jäsenvaltiot voivat soveltaa vaihtoehtoisesti. Tämä vastaa vaikutukseltaan määräsuhteeseen perustuvaa järjestelmää, jollainen on vahvistettu esimerkiksi valituksenalaisessa tuomiossa mainitussa Kreikan vuoden 2012 toimintasuunnitelmassa(64) asetuksella N:o 1307/2013 toteutettua uutta järjestelmää silmällä pitäen.(65) Tällaista järjestelmää sovellettaessa maksettavat tilatuet lasketaan pienentämällä pysyvän laitumen alan kokonaishehtaarimäärää prosentuaalisesti maa-alalla kasvavien puuvartisten kasvien mukaan.
75. Jos asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdassa tarkoitettua pysyvän laitumen käsitettä tulkitaan siten, että sillä tarkoitetaan alaa, jota käytetään tosiasiallisesti pysyvälle laitumelle tyypilliseen maataloustoimintaan, tämä ei näin ollen ole esteenä tällaisen määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltamiselle. Sen avulla pysyvän laitumen muodostamilla aloilla kasvavien nurmikasvien suhteellinen määrä voidaan ottaa huomioon tukien laskennassa,
76. Tällä ei kuitenkaan kyseenalaisteta kyseisen alan lähtökohtaista luokittelemista pysyväksi laitumeksi. Komission näkemyksen vastaisesti, ja kuten Espanjan kuningaskunta huomautti perustellusti istunnossa, pysyvän laitumen muodostaman alan tukikelpoisuutta koskevaa kysymystä on tarkasteltava ennen kuin siirrytään tarkastelemaan sitä, voidaanko kyseisille aloille maksettavaa tukea vähentää prosentuaalisesti puuvartisten kasvien esiintymisen vuoksi soveltamalla määräsuhteeseen perustuvaa järjestelmää.
77. Unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisessa tuomiossa, että asetuksessa N:o 1782/2003 alojen tukikelpoisuuden ehdoksi asetettiin lähtökohtaisesti se, että ala on todellisuudessa ja tosiasiassa maatalouskäytössä.(66) Unionin yleinen tuomioistuin on kuitenkin lopulta vahvistanut riidanalaisessa täytäntöönpanopäätöksessä esitetyn komission arvioinnin ja näin ollen yliarvioinut nurmikasvien esiintymisen vaikutusta ratkaisevana kriteerinä sille, että ala voidaan luokitella pysyväksi laitumeksi.(67) Näin ollen ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa on perusteltu.
b) Ensimmäisen valitusperusteen toinen osa
78. Helleenien tasavalta arvostelee ensimmäisen valitusperusteen toisessa osassa valituksenalaisen tuomion 66 kohdassa esitettyä yleisen tuomioistuimen toteamusta, jonka mukaan riidanalaiset pinta-alat olisivat olleet tukikelvottomia pysyvän laitumen käsitteen määritelmästä riippumatta. Helleenien tasavallan mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole ottanut riittävästi huomioon – kuten ei myöskään komissio riidanalaisessa täytäntöönpanopäätöksessään – sitä, että vain pientä osaa ilmoitetuista pinta-aloista käytettiin tukioikeuksien aktivoimiseen tilatukijärjestelmän rajoissa.(68)
79. Tällä moitteellaan Helleenien tasavalta viittaa niin kutsuttuun puskurivaikutukseen. Se perustuu siihen, että useilla viljelijöillä on enemmän maata kuin tukioikeuksia, jolloin ainoastaan osaa ilmoitetuista pysyvistä laitumista voidaan käyttää tilatuen maksamisen perusteena. Näin pienennetään maatalousrahastojen tappioiden riskiä, joka aiheutuu, jos tukioikeuksien aktivoimiseen käytetään pinta-aloja, jotka eivät täytä asetettuja kriteerejä. Olettamuksena on nimittäin, että kriteerit täyttäviä pinta-aloja on yhä ilmoittamatta. Puskurivaikutus on näin ollen tärkeä tekijä laskettaessa oikaisujen suuruutta, joka määräytyy valvontajärjestelmän puutteiden laajuuden ja niiden vuoksi maatalousrahastoihin kohdistuvan tappioiden suuremman riskin perusteella.
80. Unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan tarkastele valituksenalaisen tuomion 66 kohdassa oikaisujen suuruuden laskentaa, vaan ainoastaan toteaa, että riidanalaiset pinta-alat olisivat olleet tukikelvottomia pysyvän laitumen käsitteen tulkinnasta riippumatta. Kuten valituksenalaisen tuomion 40 kohdassa todetaan, ja kuten komissio vahvisti istunnossa, riidanalaiset pinta-alat eivät olleet puhtaasti laitumia eivätkä sekaviljelyaloja tai aloja, joilla kasvaa ainoastaan puuvartisia kasveja, vaan – siltä osin kuin ne kyettiin paikantamaan – meren hiekkarantaa, metsää tai vastaavanlaisia alueita.
81. Tästä seuraa, että väite on hylättävä.
c) Ensimmäisen valitusperusteen kolmas osa
82. Helleenien tasavalta väittää ensimmäisen valitusperusteen kolmannessa osassa, että perustelut ovat puutteellisia, sillä valituksenalaisen tuomion 20–22 kohdassa esitetyistä unionin tuomioistuimen toteamuksista ei käy riittävän selvästi ilmi ensimmäisen kanneperusteen arviointiperusteita. Sen mukaan niissä ei viitata ensimmäisen kanneperusteen keskeiseen oikeudelliseen ongelmaan eli asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdassa tarkoitetun pysyvän laitumen käsitteen tulkintaan.
83. Tämä väite perustuu valituksenalaisen tuomion 20–22 kohdan virheelliseen ymmärtämiseen. Siinä esitetyissä toteamuksissa ei ole lainkaan kyse ensimmäisen kanneperusteen oikeudellisesta arviointiperusteesta. Ne toimivat pikemminkin alustuksena kanneperusteiden oikeudelliselle arvioinnille, ja niillä selvennetään koko tuomion kannalta merkityksellisiä oikeuskäytännön periaatteita, jotka liittyvät näyttö- ja todistustaakkaan, joita komissioon sovelletaan, jos se kieltäytyy rahoittamasta tiettyjä menoja maatalousrahastoista unionin oikeuden säännösten rikkomisen vuoksi. Unionin yleisen tuomioistuimen näkemyksen mukaan pysyvän laitumen käsitteen tulkinnan kannalta merkitykselliset oikeussäännöt on sen sijaan esitetty valituksenalaisen tuomion 27–32 kohdassa. Tähän ei liity oikeudellista virhettä.
84. Tästä seuraa, että ensimmäisen valitusperusteen kolmas osa on perusteeton.
2. Toinen valitusperuste
85. Helleenien tasavalta väittää toisessa valitusperusteessaan ensinnäkin, että SEUT 296 artiklaa, jonka mukaan unionin säädökset on perusteltava, on rikottu, sillä unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen hylätessään väitteen, jonka mukaan riidanalaisen täytäntöönpanopäätöksen perustelut ovat riittämättömiä (ks. tästä a). Toiseksi Helleenien tasavalta vetoaa valituksenalaista tuomiota koskeviin riittämättömiin perusteluihin, sillä sen mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole perustellut tuomiota riittävästi Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 36 artiklan ja 53 artiklan ensimmäisen kohdan sekä unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 117 artiklan mukaisesti (ks. tästä b).
a) Toisen valitusperusteen ensimmäinen osa
86. Helleenien tasavalta väittää toisen valitusperusteensa ensimmäisessä osassa, että unionin yleinen tuomioistuin on rikkonut SEUT 296 artiklaa valituksenalaisen tuomion 68–76 kohdassa. Se katsoo, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen hylätessään väitteen, jonka mukaan komissio ei ole ottanut huomioon riidanalaisen täytäntöönpanopäätöksen perusteluissa kaikkia Helleenien tasavallan pysyvän laitumen käsitteen tulkinnasta esittämiä perusteluja.
87. Kuten unionin yleinen tuomioistuin toteaa samalla kun se viittaa asiaa koskevaan oikeuskäytäntöön(69), sellaisen päätöksen perusteluja, jolla kieltäydytään rahoittamasta menoja maatalousrahastoista, on pidettävä riittävinä, kun tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn yhteydessä käydystä kirjeenvaihdosta ja yhteenvetokertomuksesta käy ilmi, että asianomainen jäsenvaltio on osallistunut kiinteästi menettelyyn ja näin ollen tuntee päätöksen keskeiset syyt. Tämä on perusteltua jäsenvaltioiden laajaa osallistumista edellyttävän tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn erityispiirteiden vuoksi. Valituksenalaisen tuomion 72–74 kohdassa esitettyjen unionin yleisen tuomioistuimen toteamusten mukaan pysyvän laitumen käsitteen tulkintaa koskevaa kysymystä tarkasteltiin nyt käsiteltävässä asiassa tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyssä, eikä Helleenien tasavalta riitauta näitä toteamuksia. Näin ollen ei ole nähtävissä, että Helleenien tasavallan väitteen, jonka mukaan komission päätöksen perustelut ovat riittämättömiä, hylkäämiseen liittyisi oikeudellista virhettä.
88. Toisen valitusperusteen ensimmäinen osa ei näin ollen ole perusteltu.
b) Toisen valitusperusteen toinen osa
89. Myös toisen valitusperusteen toisessa osassa esitetty väite, jonka mukaan itse valituksenalaisessa tuomiossa ei ole tarkasteltu riittävästi Helleenien tasavallan pysyvän laitumen käsitteen tulkinnasta esittämiä perusteluja, on hylättävä.
90. Unionin yleinen tuomioistuin on nimittäin tarkastellut perusteellisesti pysyvän laitumen käsitteen tulkintaa ja ottanut tältä osin huomioon Helleenien tasavallan esittämät perustelut.(70) Unionin yleinen tuomioistuin on tarkastellut tässä yhteydessä erityisesti myös Helleenien tasavallan toisessa valitusperusteessa mainitsemia perusteluja, jotka liittyvät Välimeren alueen tyypillisten laidunten tukikelpoisuuden merkitykseen Välimeren alueen maille sekä asetuksella N:o 1307/2013 toteutettuun uuteen järjestelyyn.
3. Kolmas valitusperuste
91. Helleenien tasavalta arvostelee kolmannessa valitusperusteessaan riidanalaisen tuomion 88–103 kohdassa esitettyjä unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksia, joiden mukaan – pysyvän laitumen käsitteen määritelmästä riippumatta – ainoastaan laitumia ilmoittaneiden viljelijöiden tukien osalta sovellettu 10 prosentin oikaisu on oikeasuhteinen. Helleenien tasavalta väittää tässä yhteydessä lähinnä, että unionin yleinen tuomioistuin on täydentänyt riidanalaisen täytäntöönpanopäätöksen perusteluja laittomasti eikä se ole perustellut valituksenalaista tuomiota myöskään tältä osin riittävästi (tästä a), minkä lisäksi se on loukannut suhteellisuusperiaatetta (tästä b).
a) Kolmannen valitusperusteen ensimmäinen osa
92. Helleenien tasavalta katsoo, että valituksenalaisen tuomion 88–103 kohta on kolmessa suhteessa virheellinen. Unionin yleinen tuomioistuin on ensinnäkin täydentänyt riidanalaista täytäntöönpanopäätöstä laittomasti hyväksymällä sen, että pelkästään hallinnointi- ja valvontajärjestelmän sääntöjenvastaisuuksilla voidaan perustella 10 prosentin oikaisun soveltamista ainoastaan laitumia ilmoittaneisiin viljelijöihin. Helleenien tasavallan mukaan tämä päätös perustuu ainoastaan pysyväksi laitumeksi ilmoitettujen pinta-alojen tukikelvottomuuteen ja näin ollen asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdassa tarkoitetun pysyvän laitumen käsitteen virheelliseen tulkintaan. Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin ei ole tarkastellut oikaisun perusteetonta korottamista 10 prosenttiin edellisen vuoden 5 prosentista eikä perinteisiin paikalla tehtäviin tarkastuksiin liittyviä todettuja parannuksia. Kolmanneksi tuomiossa ei ole tarkasteltu riittävästi niin kutsuttua puskurivaikutusta(71) ja sen vaikutusta oikaisun suuruuteen.
93. Helleenien tasavallan näkemyksen vastaisesti yhteenvetokertomuksesta, joka sisältää riidanalaista täytäntöönpanopäätöstä koskevat perustelut, käy kuitenkin ilmi, että komissio ei ole päättänyt 10 prosentin oikaisusta, jota sovelletaan ainoastaan laitumia ilmoittaneille viljelijöille maksettaviin tukiin, ensisijaisesti tiettyjen alojen tukikelvottomuuden vaan valvontajärjestelmän puutteellisuuksien vuoksi. Tukikelvottomuuteen viitataan ainoastaan sen merkiksi, että paikalla tehtävät tarkastukset ovat olleet puutteellisia. Vastaavasti unionin yleinen tuomioistuin ei tehnyt oikeudellista virhettä täydentämällä komission päätöstä, kun se perusteli valituksenalaisessa tuomiossa oikaisun määrää valvontajärjestelmän yksittäisillä puutteilla.(72)
94. Unionin yleinen tuomioistuin on tarkastellut nimenomaisesti myös paikalla tehtäviin tarkastuksiin liittyvien, todettujen parannusten merkitystä(73), edellisen vuoden oikaisujen suuruutta(74) ja puskurivaikutusta(75).
95. Edellä esitetyn perustella tämän arvioinnin päätelmää eli sitä, että valvontajärjestelmän puutteilla voidaan perustella oikaisun suuruutta pysyvän laitumen määritelmästä riippumatta, ei voida pitää komission perustelujen laittomana täydentämisenä eikä puutteellisesti perusteltuna. Kolmannen valitusperusteen ensimmäinen osa ei näin ollen ole perusteltu.
b) Kolmannen valitusperusteen toinen osa
96. Helleenien tasavallan mukaan suhteellisuusperiaatetta on loukattu, koska valituksenalaisen tuomion 88–103 kohdassa on vahvistettu, että ainoastaan laitumia ilmoittaneille viljelijöille maksettaviin tukiin sovelletaan 10 prosentin oikaisua. Oikaisun olisi pitänyt olla 5 prosenttia. Helleenien tasavallan mukaan 10 prosentin oikaisu johtuu siitä, että valvontajärjestelmän puutteita on arvioitu kaikkia ilmoitettuja aloja silmällä pitäen ottamatta riittävästi huomioon puskurivaikutusta(76).
97. Unionin yleisen tuomioistuimen soveltamien, oikeuskäytännössä kehitettyjen arviointiperusteiden(77) mukaan kiinteämääräisen oikaisun suuruus perustuu valvontajärjestelmän puutteiden laajuuteen ja niistä maatalousrahastoille aiheutuvaan tappioiden suurempaan riskiin, joka johtuu unionin säännösten vastaisesti toteutetuista menoista. Oikaisun suuruutta määritettäessä on aina noudatettava suhteellisuusperiaatetta.
98. Unionin yleinen tuomioistuin on katsonut nyt käsiteltävässä asiassa komission tavoin, että viljelylohkojen tunnistamis- ja paikkatietojärjestelmän toiminnassa ja paikalla tehtävissä tarkastuksissa todetut sääntöjenvastaisuudet ovat vakavia puutteita valvontajärjestelmän täytäntöönpanossa, ja niistä aiheutuu rahastoille tyypillisesti suuri tappioiden riski. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan komission laatimien, rahoitusseuraamusten määrittämistä EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa koskevien suuntaviivojen(78) perusteella 25 prosentin oikaisu olisi lähtökohtaisesti perusteltu.(79) Komissio on huomauttanut istunnossa, että se on harkinnut jopa 50 prosentin oikaisua. Komission mukaan Kreikassa myöhemmin tehdyssä riidanalaisten pinta-alojen uudelleenmittauksessa, jossa sovellettiin laajempaa määritelmää, tukikelpoiset pinta-alat vähenivät noin 50 prosenttia, mikä ilmentää valvontajärjestelmän täytäntöönpanoon liittyvien alkuperäisten ongelmien laajuutta. Myös valituksenalaisessa tuomiossa on jo viitattu tähän seikkaan.(80) Oikaisun merkittävä alentaminen 25 tai 50 prosentista 10 prosenttiin johtuu näin ollen puskurivaikutuksen huomioon ottamisesta.(81)
99. Nämä toteamukset osoittavat, että unionin yleinen tuomioistuin on ottanut asianmukaisesti huomioon suhteellisuusperiaatteen ja tältä osin merkitykselliset näkökohdat, eikä tämän osalta ole nähtävissä oikeudellista virhettä. Tässä yhteydessä on lisäksi otettava huomioon, että kyse on kiinteämääräisestä oikaisusta. Helleenien tasavalta näyttää jättävän tämän seikan huomiotta halutessaan, että valvontajärjestelmän virheet otetaan huomioon vain siltä osin kuin sellaisia on ilmennyt tukioikeuksien aktivointiin käytettyjen alojen yhteydessä.
100. Lisäksi Helleenien tasavalta väittää, että suhteellisuusperiaatetta on loukattu sen takia, että valituksenalaisen tuomion 103 kohdassa esitetyt toteamukset ovat ristiriidassa tuomiossa Planes Bresco(82)esitettyjen unionin tuomioistuimen toteamusten kanssa. Ei ole kuitenkaan ilmeistä, mikä merkitys oikaisun suuruuden oikeasuhteisuuden arviointiin on tuomiosta Planes Bresco lainatulla kohdalla, jossa asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu tukikelpoisten pysyvien laidunten alaa koskeva käsite erotetaan kyseisen asetuksen 43 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta tilan tukioikeuksien laskemisessa alun perin huomioon otetun rehualan käsitteestä.
101. Näin ollen myös kolmannen valitusperusteen toinen osa on hylättävä perusteettomana.
4. Välipäätelmä
102. Edellä esitetyn perusteella on näin ollen todettava, että ainoastaan ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa hyväksytään. Unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen tulkitessaan valituksenalaisessa tuomiossa liian suppeasti asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdassa tarkoitettua pysyvän laitumen käsitettä.
103. Tämä oikeudellinen virhe ei kuitenkaan johda tässä asiassa valituksenalaisen tuomion kumoamiseen.(83) Unionin yleinen tuomioistuin on nimittäin todennut nimenomaisesti, että yhdennetyn hallinnointi- ja valvontajärjestelmän puutteet oikeuttavat määrätyn 10 prosentin oikaisun ainoastaan laitumia ilmoittaneiden viljelijöiden osalta pysyvän laitumen käsitteen määritelmästä riippumatta.(84) Unionin yleinen tuomioistuin on näin ollen esittänyt itse ne perusteet, jotka tukevat valituksenalaisen tuomion tuomiolauselmaa pysyvän laitumen käsitteen tulkinnasta riippumatta. Helleenien tasavalta ei ole riitauttanut menestyksellisesti unionin yleisen tuomioistuimen tätä toteamusta. Siksi ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisen osan menestyminen ei johda valituksenalaisen tuomion kumoamiseen.
104. Tätä toteamusta ei sitä paitsi horjuta se, että nyt käsiteltävässä asiassa paitsi ainoastaan laitumista ilmoittaneille viljelijöille niin myös kaikki tuet, joihin riidanalaisella täytäntöönpanopäätöksellä toteutetuilla vähennyksillä on vaikutusta, olivat ilmoitettuihin viljelyaloihin sidottuja tukia.(85)
105. Ensinnäkin pinta-alaperusteinen lisätuki ei nimittäin liity pysyvän laitumen esiintymiseen tukikelpoisena alana vaan tiettyjen maataloustuotteiden viljelyyn käytettyihin aloihin(86). Toiseksi Helleenien tasavalta ei ole arvostellut valituksessaan unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksia pinta-alaperusteisten maaseudun kehittämistukien vähennyksistä siltä osin kuin ne koskevat käytettyjen pinta-alojen tukikelpoisuutta tai vähennysten oikeasuhteisuutta, vaan ainoastaan siltä osin kuin täytäntöönpanopäätös 2013/214 on jätetty huomiotta hakuvuoden 2008 / varainhoitovuoden 2010 osalta.(87)
106. Näin ollen sen toteamisella tämän muutoksenhaun yhteydessä, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen pysyvän laitumen käsitteen tulkinnassa, ei voi olla merkitystä pinta-alaperusteiseen lisätukeen ja pinta-alaperusteisiin maaseudun kehittämistoimenpiteisiin liittyvien vähennysten arvioinnin kannalta.
C Valitusperusteet, jotka koskevat unionin yleisen tuomioistuimen arviointia pinta-alaperusteiseen lisätukeen sovelletusta 5 prosentin rahoitusoikaisusta
107. Helleenien tasavalta riitauttaa neljännessä ja viidennessä valitusperusteessa unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin pinta-alaperusteisiin lisätukiin sovelletusta 5 prosentin kiinteämääräisestä oikaisusta.(88)
1. Neljäs valitusperuste
108. Neljännessä valitusperusteessa Helleenien tasavalta väittää, että asetuksen (EY) N:o 1290/2005(89) 31 artiklaa, luettuna yhdessä asetuksen (EY) N:o 885/2006(90) 11 artiklan kanssa, on tulkittu ja sovellettu väärin tai että niiden yhteydessä annetut perustelut ovat puutteellisia. Ne edellyttävät, että kaikista valvonnan tuloksista, joihin rahoitusoikaisu viime kädessä perustuu, keskustellaan asianomaisen jäsenvaltion kanssa kahdenvälisessä kokouksessa komission aloitteesta.
109. Unionin yleinen tuomioistuin ei ole antanut kahdenväliselle kokoukselle tällaista merkitystä. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaan päätökseen johtava kontradiktorinen menettely käynnistyy asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti ensimmäisestä kirjallisesta tiedonannosta, jossa jo on annettava jäsenvaltiolle täydelliset tiedot tarkastusten tuloksista, jotta taataan, että jäsenvaltiolla on mahdollisuus esittää kantansa asiasta.(91) Jos komissio on täyttänyt tämän tiedonantovelvollisuuden, jäsenvaltio ei voi vedota siihen, että tuloksista ei ole keskusteltu myös kahdenvälisessä kokouksessa asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti.(92)
110. Tämä tulkinta ei sisällä oikeudellista virhettä.
111. Kahdenvälisen kokouksen sisällöstä ei säädetä asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklassa eikä asetuksen N:o 885/2005 11 artiklassa. Ensin mainitussa säädetään ainoastaan, että tarkastuksen tulokset on annettava jäsenvaltiolle tiedoksi kirjallisina, ja jälkimmäisessä täsmennetään tämän osalta, että se on tehtävä jo ensimmäisessä kirjallisessa tiedonannossa.
112. Kahdenvälisen kokouksen ensisijaisena tarkoituksena ei ole enää jäsenvaltiolle tiedottaminen, vaan sen tarkoituksena on mahdollistaa se, että jo menettelyn varhaisessa vaiheessa voidaan päästä aiemmin käydyn tietojenvaihdon perusteella asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 3 kohdassa edellytettyyn sopimukseen sääntöjenvastaisuuksien oikeudellisesta arvioinnista ja toteutettavista toimenpiteistä.
113. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin on soveltanut asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan, luettuna asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan kanssa, mukaista menettelyllisten takeiden sisältöä koskevaa näkemystään loogisesti ja ymmärrettävästi kyseessä oleviin tosiseikkoihin.(93)
114. Unionin yleisen tuomioistuimen toteamukset ovat myös muilta osin riittävän perusteellisia ja ymmärrettäviä. Tästä seuraa, että Helleenien tasavallan esittämä väite unionin yleisen tuomioistuimen esittämien, mainittuja menettelyllisiä takeita koskevien perustelujen puutteellisuudesta ja ristiriitaisuudesta on hylättävä.
115. Neljäs valitusperuste on näin ollen kokonaisuudessaan perusteeton.
2. Viides valitusperuste
116. Helleenien tasavalta väittää viidennessä valitusperusteessa, että pinta-alaperusteisiin lisätukiin sovellettua 5 prosentin oikaisua koskevat perustelut ovat riittämättömiä ja että riidanalaisen täytäntöönpanopäätöksen perusteluja on täydennetty laittomasti valituksenalaisen tuomion 126–128, 132 ja 133 kohdassa.
117. Komission näkemyksen vastaisesti viidennen valitusperusteen tutkittavaksi ottamiset edellytykset täyttyvät. Vaikka sen perustelut – kuten valituskirjelmän muutkin kohdat – ovat epämääräisiä, valitusperuste on kuitenkin olennaisin osin riittävän konkreettinen, jotta sen asiasisältö voidaan tutkia, koska siinä juuri viitataan tuomion tiettyihin kohtiin.
118. Vastoin Helleenien tasavallan näkemystä seikat, jotka olivat ratkaisevia pinta-alaperusteisiin lisätukiin sovellettavan 5 prosentin oikaisun määräämiseksi, käyvät ymmärrettävällä tavalla ilmi valituksenalaisesta tuomiosta.(94) Tämä koskee erityisesti jo mainittuja valvontajärjestelmään liittyviä sääntöjenvastaisuuksia, jotka, kuten edellä on jo todettu, käyvät ilmi myös yhteenvetokertomuksesta,(95) sekä puskurivaikutusta,(96) jolla ei ole merkitystä pinta-alaperusteisten lisätukien osalta, ja näin ollen sitä seikkaa, että pinta-alaperusteisiin lisätukiin sovellettu 5 prosentin oikaisu oli suurempi kuin viljelijöihin, jotka eivät olleet ilmoittaneet laitumia, sovellettu 2 prosentin oikaisu.(97) Unionin yleinen tuomioistuin on ottanut asian tarkastelussa asianmukaisesti huomioon myös Helleenien tasavallan asiaa koskevat perustelut.
119. Edellä todetusta seuraa, että myös viides valitusperuste on perusteeton.
D Valitusperuste, joka koskee unionin yleisen tuomioistuimen arviointia pinta-alaperusteisiin maaseudun kehittämistoimenpiteisiin sovelletusta 5 prosentin rahoitusoikaisusta (kuudes valitusperuste)
120. Kuudes valitusperuste koskee maaseudun kehittämistoimenpiteisiin sovellettua 5 prosentin kiinteämääräistä oikaisua siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin ei todennut sitä mitättömäksi.(98)
121. Helleenien tasavalta väittää tältä osin, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole tarkastellut sen ensimmäisessä oikeusasteessa esittämää väitettä kokonaisvaltaisesti, mikä voidaan rinnastaa perustelujen laiminlyöntiin. Sen mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tarkastellut väitettä, joka koskee jo täytäntöönpanopäätöksen 2013/214 nojalla tehdyn, maaseudun kehittämistukea koskevan oikaisun riittämätöntä huomioon ottamista ainoastaan hakuvuoden 2008 / varainhoitovuoden 2009, mutta ei hakuvuoden 2008 / varainhoitovuoden 2010 osalta.
122. Helleenien tasavalta oli väittänyt ensimmäisessä oikeusasteessa esittämässään kannekirjelmässä maaseudun kehittämistukeen sovellettua 5 prosentin oikaisua koskevassa kanneperusteessaan ensinnäkin, että perustelut olivat puutteelliset, että tosiseikkojen arvioinnissa oli tehty virhe ja että suhteellisuusperiaatetta oli loukattu, ja se oli riitauttanut näin ollen kyseisen oikaisun kokonaisuudessaan (joka oli 5 prosenttia kyseisistä menoista eli 10 504 391,90 euroa(99)). Toiseksi Helleenien tasavalta oli väittänyt, että komissio ei ollut ottanut riittävästi huomioon täytäntöönpanopäätöksen 2013/214nojalla aiemmin samoista syistä määrättyä oikaisua, joka oli 6 175 094,49 euroa, kun se vähensi 10 504 391,90 euron summasta ainoastaan 2 588 231,20 euroa.(100) Tällä väitteellään Helleenien tasavalta ei tähdännyt maaseudun kehittämistukeen sovelletun oikaisun perusmäärän (5 prosenttia kyseisistä menoista eli 10 504 391,90 euroa) kumoamiseen, vaan riidanalaisen täytäntöönpanopäätöksen kumoamiseen siltä osin kuin tästä perusmäärästä vähennettävän summan laskennassa ei ollut otettu asianmukaisesti huomioon täytäntöönpanopäätöstä 2013/214.
123. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisessa tuomiossa puutteellisia perusteluja koskevan väitteen sekä – vaikkakin implisiittisesti – tosiseikkojen virheellistä arviointia ja suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevan väitteen.(101) Helleenien tasavalta oli väittänyt tältä osin, että komissio ei ollut ottanut riittävästi huomioon paikalla tehtävien tarkastusten lisäämistä, vaikka näillä parannetuilla tarkastuksilla oli onnistuttu vähentämään merkittävästi todettujen virheiden aiheuttamaa riskiä. Unionin yleinen tuomioistuin on tarkastellut väitteen sisältöä ja hylännyt sen, vaikka se ei olekaan toistanut erikseen tosiseikkojen virheelliseen arviointiin ja suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen liittyviä perusteluja.(102) Tämän väitteen hylkäämisestä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt kokonaisuudessaan Helleenien tasavallan vaatimuksen kumota maaseudun kehittämistukea koskeva 5 prosentin oikaisu.
124. Unionin yleinen tuomioistuin on sitä vastoin hyväksynyt osittain Helleenien tasavallan vaatimuksen, joka sisältyy asiaa koskevan kanneperusteen toiseen osaan, joka koskee aiemmin tehdyssä täytäntöönpanopäätöksessä 2013/214 määrätyn oikaisun riittämätöntä huomioon ottamista ja johon nyt tarkasteltava valitusperuste liittyy. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että sen omista tutkimuksista ja laskelmista huolimatta se ei pysty päättelemään, miten komission maaseudun kehittämistukea koskevan 5 prosentin oikaisusta vähentämät määrät oli laskettu. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi tämän perusteella, että riidanalaista täytäntöönpanopäätöstä koskevat perustelut ovat riittämättömiä siltä osin kuin kyse on täytäntöönpanopäätöksen 2013/214 nojalla aiemmin määrätyn maaseudun kehittämistukea koskevan oikaisun huomioon ottamisesta.(103)
125. Unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion perusteluissa ja tuomiolauselmassa esittämät asiaa koskevat toteamukset rajoittuvat ilman näkyvää syytä riidanalaisessa täytäntöönpanopäätöksessä vahvistettuun hakuvuotta 2008 / varainhoitovuotta 2009 koskevaan oikaisuun ja sen yhteydessä vähennettyyn määrään (5 007 867,36 euron oikaisu, 2 318 055,75 euron vähennys ja 2 689 811,61 euron jäljellä jäävä summa(104)). Ensimmäisen oikeusasteen kannekirjelmässään Helleenien tasavalta oli kuitenkin korostanut nimenomaisesti, että täytäntöönpanopäätöksessä 2013/214 vahvistettu maaseudun kehittämistukea koskeva oikaisu olisi otettava huomioon kokonaisuudessaan riidanalaisen täytäntöönpanopäätöksen yhteydessä. Molemmat päätökset koskivat sekä hakuvuotta 2008 / varainhoitovuotta 2009 että hakuvuotta 2008 / varainhoitovuotta 2010. Täytäntöönpanopäätöksestä 2013/214 ja riidanalaisesta täytäntöönpanopäätöksestä sekä niihin liitetyistä yhteenvetokertomuksista käy todella ilmi, että molemmissa täytäntöönpanopäätöksissä määrätään maaseudun kehittämistukia koskevista oikaisuista sekä hakuvuodelta 2008 / varainhoitovuodelta 2009 että hakuvuodelta 2008 / varainhoitovuodelta 2010.(105)
126. Koska unionin yleinen tuomioistuin on tarkastellut oikaisua ainoastaan hakuvuodelta 2008 / varainhoitovuodelta 2009, se ei ole käsitellyt Helleenien tasavallan väitettä kokonaisuudessaan. Se ei näin ollen ole noudattanut perusteluvelvollisuutta.(106)
127. Kuudes valitusperuste on näin ollen perusteltu.
128. Tämän ratkaisuehdotuksen 122 ja 125 kohdassa esitetystä käy lisäksi ilmi, että komission väitteen vastaisesti tällä valitusperusteella ei laajenneta ensimmäisessä oikeusasteessa esitettyjä kanneperusteita. Tämä valitusperuste liittyy myös valituksenalaisen tuomion perusteluihin ja siihen, onko unionin yleinen tuomioistuin käsitellyt riittävästi Helleenien tasavallan väitettä eikä, kuten komissio katsoo, tosiseikkoihin, joita ei arvioida muutoksenhakuvaiheessa.
129. On kuitenkin todettava komission tavoin, että valituksenalaisen tuomion tuomiolauselma on ymmärrettävä kyseisen tuomion perustelujen perusteella siten, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole kumonnut maaseudun kehittämistukia koskevan 5 prosentin oikaisua hakuvuodelta 2008 / varainhoitovuodelta 2009 niiden perusmäärän osalta vaan ainoastaan sen (riittämättömän) määrän osalta, jonka komissio on vähentänyt tästä perusmäärästä täytäntöönpanopäätöksen 2013/214 nojalla jo tehdyn oikaisun huomioon ottamiseksi.(107) Nyt käsiteltävä valitusperuste on näin ollen ymmärrettävä siten, että Helleenien tasavalta vaatii, että valituksenalainen tuomio kumotaan siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin ei ole ottanut huomioon maaseudun keittämistukien osalta täytäntöönpanopäätöksen 2013/214 nojalla jo samoista syistä tehtyä oikaisua hakuvuodelta 2008 / varainhoitovuodelta 2010.
VI Valituksenalaisen tuomion kumoaminen ja asian lopullinen ratkaiseminen
130. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen päätöksen, jos muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi. Se voi tällöin joko itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
131. Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa ja kuudes valitusperuste on hyväksyttävä. Edellä on kuitenkin jo todettu, että ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisen osan menestyminen ei voi johtaa valituksenalaisen tuomion kumoamiseen.(108) Tämän seurauksena valituksenalainen tuomio on kumottava ainoastaan siltä osin kuin se koskee unionin yleisen tuomioistuimen arviointia maaseudun kehittämistukiin sovelletusta 5 prosentin rahoitusoikaisusta, josta kuudennessa valitusperusteessa on kyse.
132. Käsiteltävänä oleva asia on tältä osin myös ratkaisukelpoinen. Unionin yleinen tuomioistuin on käsitellyt kahdesti tehtyä oikaisua koskevaa väitettä ainoastaan hakuvuoden 2008 / varainhoitovuoden 2009 osalta. Asiaa koskevat huomautukset, joiden mukaan komissio ei kyennyt osoittamaan perustellusti, missä määrin täytäntöönpanopäätöksessä 2013/214 tehty oikaisu on vaikuttanut riidanalaisessa täytäntöönpanopäätöksessä vahvistettuun oikaisuun, ovat kuitenkin sovellettavissa myös hakuvuodelta 2008 / varainhoitovuodelta 2010 tehtyyn oikaisuun. Unionin tuomioistuin voi näin ollen ratkaista asian tältä osin lopullisesti.
VII Oikeudenkäyntikulut
133. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan, jota sovelletaan kyseisen työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, 3 kohdassa määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan. Unionin tuomioistuin voi kuitenkin myös päättää, että asianosainen vastaa omien kulujensa lisäksi osasta toisen asianosaisen kuluja, jos tämä on perusteltua asiassa ilmenneiden seikkojen vuoksi.
134. Nyt käsiteltävässä asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan Helleenien tasavallan hyväksi sekä valituksen että ensimmäisessä oikeusasteessa käydyn oikeudenkäynnin osalta.
135. Siksi vaikuttaa perustellulta päättää sekä ensimmäisessä oikeusasteessa että muutoksenhakumenettelyssä aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen osalta, että Helleenien tasavalta vastaa yhdestä kolmasosasta omia kulujaan ja yhdestä kolmasosasta komission kuluja ja että komissio vastaa kahdesta kolmasosasta omia kulujaan sekä kahdesta kolmasosasta Helleenien tasavallan kuluja.
VIII Ratkaisuehdotus
136. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) unionin yleisen tuomioistuimen 30.3.2017 antama tuomio (T-112/15, EU:T:2017:239) kumotaan siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt väitteen, joka koskee kahdesti samalla perusteella tehtyä oikaisua hakuvuodelta 2008 / varainhoitovuodelta 2010 ja jossa on kyse maaseudun kehittämistukien 5 prosentin rahoitusoikaisusta, ja velvoittanut Helleenien tasavallan vastaamaan ensimmäisessä oikeusasteessa aiheutuneista kuluista kokonaisuudessaan.
2) 19.12.2014 annettu komission täytäntöönpanopäätös 2014/950/EU todetaan mitättömäksi Helleenien tasavallalle alalla maaseudun kehittäminen, maaseuturahasto, toimintalinja 2 (2007–2013, pinta-alaperusteiset tuet) aiheutuneiden menojen osalta siltä osin kuin se koskee 2.5.2013 annetun komission täytäntöönpanopäätöksen 2013/214/EU huomioon ottamista laskettaessa oikaisua varainhoitovuodelta 2010 viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä sekä paikalla tehtävissä tarkastuksissa (toinen pilari, hakuvuosi 2008) todettujen puutteiden vuoksi.
3) Valitus hylätään muilta osin.
4) Helleenien tasavalta vastaa yhdestä kolmasosasta ensimmäisessä oikeusasteessa ja muutoksenhakumenettelyssä aiheutuneita omia oikeudenkäyntikulujaan sekä yhdestä kolmasosasta ensimmäisessä oikeusasteessa ja muutoksenhakumenettelyssä aiheutuneita komission oikeudenkäyntikuluja.
5) Komissio vastaa kahdesta kolmasosasta ensimmäisessä oikeusasteessa ja muutoksenhakumenettelyssä aiheutuneita omia oikeudenkäyntikulujaan sekä kahdesta kolmasosasta ensimmäisessä oikeusasteessa ja muutoksenhakumenettelyssä aiheutuneita Helleenien tasavallan oikeudenkäyntikuluja.