NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 19. marca 2015 (1)
Vec C‑398/13 P
Inuit Tapiriit Kanatami a i.
proti
Európskej komisii a i.
„Odvolanie – Nariadenie (EÚ) č. 737/2010 – Nariadenie (ES) č. 1007/2009 – Obchodovanie s výrobkami z tuleňov – Zákaz uvádzania na trh v Európskej únii – Výnimky pre komunity Inuitov – Výber správneho právneho základu – Všeobecná právomoc v rámci harmonizácie vnútorného trhu (článok 95 ES) – Základné práva – Medzinárodné právo verejné – Deklarácia OSN o právach pôvodných obyvateľov“
I – Úvod
1. Mohol sa zákonodarca Únie v roku 2009 oprieť o článok 95 ES (teraz článok 114 ZFEÚ), aby v širšom rozsahu zakázal uvádzanie výrobkov z tuleňov na vnútorný trh Európskej únie? Toto je podstata otázky, ktorou sa má Súdny dvor v uvedenom konaní o odvolaní zaoberať.
2. Nie je potrebné zdôrazňovať, že problematika výkladu článku 95 ES v prípade rozdelenia právomoci medzi Úniu a členské štáty je veľmi citlivá.(2) Odhliadnuc od rozsahu tohto všeobecného rozdelenia právomocí v rámci harmonizácie vnútorného trhu s uvedeným prípadom súvisí aj problematika základných práv Únie. Je tiež dôležité prediskutovať s akými účinkami v rámci Únie je spojené vyhlásenie Valného zhromaždenia Organizácie Spojených národov.
3. Tieto otázky sú súdom Únie predkladané Inuit Tapiriit Kanatami, zástupcami záujmov kanadských Inuitov(3), ako aj radom ďalších účastníkov, predovšetkým výrobcov a obchodníkov s výrobkami z tuleňov, už druhýkrát. Po tom, čo im na podanie priamej žaloby proti základnému nariadeniu Parlamentu a Rady(4) chýbala aktívna legitimácia(5), teraz napádajú vykonávacie nariadenie Európskej komisie(6) a namietajú popritom (podľa článku 277 ZFEÚ) protiprávnosť základného nariadenia.
4. Ani tento raz nebola žiadosť Inuit Tapiriit Kanatami a jej spolužalobcov na prvom stupni úspešná. Ich žalobu o neplatnosť Všeobecný súd Európskej únie rozsudkom z 25. apríla 2013(7) zamietol ako nedôvodnú. Proti tomu sa teraz bránia týmto odvolaním.
II – Príslušné právne predpisy
A – Predpisy práva Únie
5. Právne predpisy Únie o uvádzaní výrobkov z tuleňov na európsky vnútorný trh sa nachádzajú sčasti v základnom nariadení, ktoré vydali Parlament a Rada v roku 2009 (nariadenie č. 1007/2009) a sčasti vo vykonávacom nariadení Komisie, ktoré bolo prijaté v roku 2010 (nariadenie č. 737/2010). Toto konanie je síce formálne namierené proti vykonávaciemu nariadeniu, obsahovo je však napádaná výlučne legálnosť základného nariadenia.
1. Základné nariadenie (nariadenie č. 1007/2009)
6. Predmet nariadenia č. 1007/2009 je v článku 1 vymedzený takto:
„V tomto nariadení sa ustanovujú zosúladené pravidlá týkajúce sa uvádzania výrobkov z tuleňov na trh.“
7. Podľa článku 3 nariadenia č. 1007/2009 platia nasledujúce podmienky „uvádzania výrobkov z tuleňov na trh“:
„1. Uvádzanie výrobkov z tuleňov na trh sa povoľuje len v prípade, že výrobky z tuleňov pochádzajú z lovov tradične vykonávaných komunitami Inuitov a inými komunitami pôvodného obyvateľstva na účely obživy. Tieto podmienky sa uplatňujú v čase alebo na mieste dovozu dovážaných výrobkov.
2. Odchylne od odseku 1:
a) dovoz výrobkov z tuleňov sa takisto povoľuje v prípade, ak má príležitostný charakter a pozostáva výlučne z tovaru na osobné použitie cestujúcich alebo ich rodín. Charakter a množstvo tohto tovaru nesmú naznačovať, že sa dováža z komerčných dôvodov;
b) takisto sa povoľuje uvádzanie na trh výrobkov z tuleňov, ktoré sú výsledkom vedľajších produktov lovu upraveného vnútroštátnymi právnymi predpismi a vykonávaného výhradne na účel udržateľného riadenia morských zdrojov. Takéto uvádzanie na trh sa povoľuje len na neziskovom základe. Charakter a množstvo takýchto výrobkov z tuleňov nesmú naznačovať, že sa uvádzajú na trh z komerčných dôvodov.
Uplatňovanie tohto odseku neohrozuje dosiahnutie cieľa tohto nariadenia.
3. Komisia v súlade s riadiacim postupom… vydá technické pokyny, v ktorých sa stanoví orientačný zoznam kódov kombinovanej nomenklatúry, ktoré sa môžu vzťahovať na výrobky z tuleňov podliehajúce tomuto článku.
4. Bez toho, aby bol dotknutý odsek 3, opatrenia na vykonávanie tohto článku, zamerané na zmenu a doplnenie nepodstatných prvkov tohto nariadenia jeho doplnením, sa prijmú v súlade s regulačným postupom s kontrolou….“
8. V článku 2 ods. 4 nariadenia č. 1007/2009 sa okrem toho uvádza aj nasledujúca definícia pojmu „Inuit“:
„,Inuit‘ je pôvodný obyvateľ inuitskej domoviny – t. j. tých arktických a subarktických oblastí, v ktorých majú Inuiti v súčasnosti alebo tradične priznané pôvodné práva a záujmy – ktorého Inuiti uznávajú za príslušníka svojho národa, do ktorého patria tieto skupiny: Inupiat, Yupik (Aljaška), Inuit, Inuvialuit (Kanada), Kalaallit (Grónsko) a Yupik (Rusko)“.
9. Na doplnenie treba tiež zmieniť odôvodnenie 14 nariadenia č. 1007/2009:
„Nemali by sa nepriaznivo ovplyvniť základné hospodárske a sociálne záujmy komunít Inuitov, ktoré sa zaoberajú lovom tuleňov ako prostriedkom zabezpečenia svojej obživy. Lov je integrálnou súčasťou kultúry a identity členov inuitskej spoločnosti a ako taký ho uznáva Deklarácia OSN o právach pôvodných obyvateľov. Uvádzať na trh výrobky z tuleňov pochádzajúcich z lovov tradične vykonávaných komunitami Inuitov alebo inými komunitami pôvodného obyvateľstva na účely obživy by malo byť preto povolené.“
2. Vykonávacie nariadenie (nariadenie č. 737/2010)
10. Na základe článku 3 ods. 4 nariadenia Komisie č. 1007/2009 z 10. augusta 2010 v znení nariadenia (EÚ) č. 737/2010 (ďalej len „vykonávacie nariadenie“) boli vydané vykonávacie predpisy pre obchodovanie s výrobkami z tuleňov.
11. Článok 1 nariadenia č. 737/2010 stanovuje:
„Týmto nariadením sa ustanovujú podrobné pravidlá umiestňovania výrobkov z tuleňov na trh podľa článku 3 nariadenia (ES) č. 1007/2009.“
12. V článku 3 nariadenia č. 737/2010 je stanovené, ktoré podmienky treba splniť, aby výrobky z tuleňov pochádzajúce z lovu realizovaného Inuitmi alebo inými komunitami pôvodného obyvateľstva bolo možné umiestniť na trh.
13. V článku 4 nariadenia č. 737/2010 je stanovené, za akých podmienok sa môžu dovážať výrobky z tuleňov na osobné účely cestujúcich alebo ich rodinných príslušníkov.
14. Za akých okolností sa výrobky z tuleňov pochádzajúce z hospodárenia s morskými zdrojmi môžu umiestniť na trh, upravuje článok 5 nariadenia č. 737/2010.
B – Rozhodnutia Organizácie Spojených národov
15. Valné zhromaždenie Spojených národov na svojom 107. plenárnom zasadnutí 13. septembra 2007 slávnostne vyhlásilo rezolúciou č. 61/295 „Deklaráciu OSN o právach pôvodných obyvateľov“ (ďalej len „Deklarácia“).
16. Článok 19 Deklarácie má nasledujúce znenie:
„Štáty v dobrej viere konzultujú a spolupracujú s pôvodnými obyvateľmi, prostredníctvom ich zastupiteľských organizácií, na účely dosiahnutia ich slobodného a informovaného súhlasu pred prijatím a implementáciou legislatívnych a administratívnych opatrení, ktoré na nich môžu mať vplyv.“
17. Z posledného odôvodnenia preambuly vyplýva, že Deklarácia bola proklamovaná ako „ideál, ktorý sa má dosiahnuť v duchu partnerstva a vzájomnej úcty“(8).
III – Konanie pred Súdnym dvorom
18. Inuit Tapiriit Kanatami a jej spolužalobcovia (ďalej len „odvolatelia“) spoločne písomným podaním z 8. júla 2013 podali uvedené odvolanie. Navrhujú, aby Súdny dvor
– zrušil napadnutý rozsudok, nariadenie č. 1007/2009 vyhlásil za protiprávne a podľa článku 277 ZFEÚ za neuplatniteľné, ako aj aby vyhlásil nariadenie č. 737/2010 podľa článku 263 ZFEÚ za neplatné v rozsahu, v akom Súdny dvor uzná, že sú splnené všetky predpoklady potrebné na rozhodnutie o žalobe o neplatnosti sporného nariadenia,
– subsidiárne zrušil napadnutý rozsudok a vrátil vec na rozhodnutie Všeobecnému súdu,
– zaviazal Komisiu na náhradu ich trov konania.
19. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor
– zamietol odvolanie a
– zaviazal odvolateľov na spoločnú a nerozdielnu náhradu trov konania.
20. Parlament, ktorý do prvostupňového konania vstúpil ako vedľajší účastník konania na strane Komisie, za seba navrhuje, aby Súdny dvor
– zamietol odvolanie a
– zaviazal odvolateľov na náhradu trov konania.
21. Na záver Rada, ktorá tiež už v rámci prvostupňového konania podporovala Komisiu ako vedľajší účastník konania, navrhuje, aby Súdny dvor
– odvolanie v celom rozsahu zamietol a
– zaviazal odvolateľov na náhradu trov konania, ktoré vznikli Rade.
22. O tomto odvolaní sa na Súdnom dvore pojednávalo písomne a 9. februára 2015 aj ústne.
IV – Posúdenie
23. Inuit Tapiriit Kanatami a jej spoluodvolatelia vo svojom odvolaní neuvádzajú všetky oblasti, ktoré boli predmetom konania na prvom stupni. Právne posúdenie sa v rámci odvolania týka iba určitých vybraných problémov, pričom všetky sa týkajú zákonnosti základného nariadenia.(9) Ide pritom o nesprávne právne posúdenie, ktorého sa mal dopustiť Všeobecný súd, keď zamietol incidenčné námietky na nezákonnosť základného nariadenia (článok 277 ZFEÚ), vznesené Inuit Tapiriit Kanatami a jej spolužalobcami. Predtým, než sa budem venovať hmotnoprávnym výhradám(10), je potrebné uviesť stručné poznámky k prípustnosti prvostupňovej žaloby o neplatnosť.
A – Úvodné poznámky o prípustnosti prvostupňovej žaloby o neplatnosť
24. Napriek námietkam Rady vzneseným v prvostupňovom konaní sa Všeobecný súd prekvapivo vzdal podrobnejšieho preskúmania aktívnej legitimácie Inuit Tapiriit Kanatami a jej spolužalobcov a hneď pristúpil k opodstatnenosti ich žaloby.(11)
25. Táto skutočnosť však nebráni Súdnemu dvoru sa v štádiu odvolania ex offo ubezpečiť, že Inuit Tapiriit Kanatami a jej spolužalobcovia majú potrebnú aktívnu legitimáciu v zmysle článku 263 ods. 4 ZFEÚ.(12)
26. Na rozdiel od prvého konania iniciovaného Inuit Tapiriit Kanatami a jej spolužalobcami, ktoré bolo namierené priamo proti základnému nariadeniu,(13) nevznikajú v uvedenej veci, ktorá je namierená proti vykonávaciemu nariadeniu, žiadne pochybnosti o prípustnosti v súvislosti s aktívnou legitimáciou. Je totiž možné argumentovať, že prinajmenšom tí žalobcovia, ktorí sami predávajú výrobky z tuleňov a tieto umiestňujú na európsky vnútorný trh, sú vykonávacím nariadením priamo dotknutí a nie je voči nim potrebné ďalšie vykonávacie opatrenie. Preto je v zmysle tretej alternatívy článku 263 ods. 4 ZFEÚ(14) možné ich považovať za oprávnených na podanie žaloby. V zmysle judikatúry uvedené postačuje na to, aby bola žaloba o neplatnosť, podaná všetkými žalobcami spoločne(15), považovaná celkovo za prípustnú.
B – O voľbe článku 95 ES ako právneho základu pre základné nariadenie (prvý odvolací dôvod)
27. Prvým odvolacím dôvodom Inuit Tapiriit Kanatami a jej spoluodvolatelia vytýkajú Všeobecnému súdu dve právne pochybenia vo vzťahu k článku 95 ES. Pritom nespochybňujú všeobecnú vhodnosť použitia tohto ustanovenia ako právneho základu pre široký zákaz umiestňovania určitých výrobkov na európsky vnútorný trh. Naopak obmedzujú sa na to, aby predmetom konania boli len dva úzko špecifikované problémy: Po prvé ide o časový okamih, ku ktorému musia byť splnené predpoklady na použitie článku 95 ES, a po druhé o význam objemu obchodov, ktoré musia byť dotknuté, aby bolo použitie článku 95 ES odôvodnené.
1. Relevantný časový okamih na posúdenie predpokladov článku 95 ES (prvá časť prvého odvolacieho dôvodu)
28. Po prvé odvolatelia uvádzajú vo vzťahu k bodom 36 až 64 napadnutého rozsudku, že Všeobecný súd pri skúmaní, či pre účely základného nariadenia boli splnené predpoklady článku 95 ES, nebral do úvahy správny okamih. Zastávajú názor, že rozhodujúcim nie je okamih vydania základného nariadenia, ale skorší okamih, a to konkrétne okamih predloženia návrhu uvedeného nariadenia Komisiou.
29. Toto tvrdenie je nedôvodné.
30. Rozhodujúcim pre posúdenie zákonnosti právneho aktu Únie sú podľa ustálenej judikatúry skutkové a právne okolnosti existujúce v čase prijatia aktu.(16) Toto v neposlednom rade platí aj pre otázku, o ktorej strany v uvedenom konaní vedú spor, konkrétne, či existujúce rozdiely medzi vnútroštátnymi právnymi úpravami sú dostatočne veľké na to, aby odôvodnili zásah normotvorcu Únie na základe článku 95 ES.(17)
31. Inak by Parlament a Rada mali podstatne sťaženú možnosť uskutočniť v rámci riadneho legislatívneho konania (predtým: spolurozhodovacie konanie) zmeny právneho aktu navrhovaného Komisiou, či už by išlo o zohľadnenie nových skutkových a právnych okolností alebo vyjadrenie iného politického posúdenia otázky, ktorá je predmetom rozhodnutia spolunormotvorcov vrátane otázky správneho právneho základu.
32. Ani zásada zverenia právomocí (článok 5 ods. 2 prvá veta v spojení s ods. 1 prvou vetou ZEÚ, predtým článok 5 ods. 1 ES), ani cieľ harmonizácie v zmysle článku 95 ES nie sú proti zohľadneniu okamihu vydania právneho aktu pri súdnom preskúmaní.
33. Je pravda, že Komisia by mala predložiť návrh právneho aktu Parlamentu a Rade až vtedy, keď je možné predpokladať, že v okamihu očakávaného prijatia obidvoma spolunormotvorcami budú splnené všetky predpoklady pre použitie článku 95 ES, a teda aj požiadavka potreby harmonizácie na úrovni Únie. Uvedené vyplýva z inštitucionálnej zodpovednosti Komisie (článok 17 ods. 1 a 2 ZEÚ), ako aj z povinnosti lojality voči ostatným orgánom Únie (článok 13 ods. 2 druhá veta ZEÚ) a voči členským štátom (článok 4 ods. 3 prvý pododsek ZEÚ). Predmetom súdneho preskúmania právneho aktu však nie je konanie orgánu, ktorý predložil návrh, ale konanie orgánov, ktoré právny akt vydali. Preto musí všeobecný súd zohľadniť okamih rozhodnutia Parlamentu a Rady, a nie okamih, ku ktorému Komisia začala legislatívny proces.
34. Obava odvolateľov, že vymyslený návrh Komisie by mohol – podobne ako seba naplňujúce proroctvo – vyprovokovať prijatie rozdielnych vnútroštátnych právnych a administratívnych aktov, a tým sám privolať splnenie predpokladov pre použitie článku 95 ES, sa mi zdá absurdná. Oveľa pravdepodobnejšie sa javí, že vnútroštátny zákonodarca sa zdrží regulácie konkrétnej oblasti, len čo Komisia predloží návrh na harmonizačné opatrenie na úrovni Únie.
35. Súhrnne Všeobecný súd tak právne pochybil, keď sa pri posudzovaní podmienok článku 95 ES opieral o okamih vydania základného nariadenia a nie o okamih predloženia návrhu Komisiou.
2. Predpoklady pre použitie článku 95 ES
36. Po druhé odvolatelia uvádzajú, že predpoklady pre použitie článku 95 ES neboli v uvedenom prípade splnené bez ohľadu na to, ktorý okamih sa vezme do úvahy. Táto kritika je naznačená už v prvej časti tohto prvého odvolacieho dôvodu vo forme niekoľkých alternatívne predložených tvrdení a v druhej časti je len rozšírená. Pritom je možné rozlíšiť dva okruhy problémov: Boli rozdiely medzi vnútroštátnymi právnymi a administratívnymi predpismi dostatočne veľké na to, aby privolali zásah normotvorcu Únie [pozri k tomu písm. a) nižšie]? Bolo obchodovanie s výrobkami z tuleňov vo vnútri Únie dostatočne významné, aby odôvodnilo prijatie harmonizačného opatrenia [k tomu písm. b) nižšie]?
a) Rozdiely medzi vnútroštátnymi právnymi a administratívnym predpismi (podporné argumenty pre prvú časť prvého odvolacieho dôvodu)
37. Podľa názoru odvolateľov neboli rozdiely medzi vnútroštátnymi právnymi úpravami o umiestňovaní výrobkov z tuleňov na európsky vnútorný trh k okamihu vydania základného nariadenia, ako ani predtým k okamihu predloženia návrhu Komisiou, ani zďaleka dostatočne veľké na to, aby vyvolali legislatívne konanie v zmysle článku 95 ES.
38. Toto tvrdenie nie je presvedčivé.
39. Je pravda, že cieľom opatrení podľa článku 95 ods. 1 ES musí byť nevyhnutne zlepšenie podmienok na vytvorenie a fungovanie vnútorného trhu.(18)
40. Hoci samotné konštatovanie rozdielov medzi vnútroštátnymi právnymi úpravami a abstraktným nebezpečenstvom vyplývajúcim z obmedzení základných slobôd alebo skreslenia hospodárskej súťaže nepostačuje na odôvodnenie výberu článku 95 ES ako právneho základu, normotvorca Únie môže tento článok použiť ako právny základ najmä v prípade rozdielov medzi vnútroštátnymi právnymi úpravami, ktoré by mohli byť prekážkou pri uplatňovaní základných slobôd(19) alebo spôsobiť značné skreslenie hospodárskej súťaže.(20)
41. Tieto požiadavky základné nariadenie celkom uspokojuje.
42. Podľa skutkových zistení Všeobecného súdu(21), proti ktorým neboli pred Súdnym dvorom vznesené žiadne námietky skreslenia, viaceré členské štáty prijali alebo prijímali či preverovali legislatívne opatrenia smerujúce k obmedzeniu alebo zákazu hospodárskych činností spojených s výrobou výrobkov z tuleňov. Presnejšie povedané v čase prijatia základného nariadenia niektoré členské štáty umiestňovanie výrobkov z tuleňov na európsky vnútorný trh už zakázali a iné plánovali takéto predpisy prijať, pričom v ostatných členských štátoch neexistovali žiadne obmedzenia na obchodovanie s týmito výrobkami, takže v rámci Únie existovali odlišné obchodné podmienky a existovala obava z fragmentácie vnútorného trhu.
43. Tieto rozdiely v uplatňovaných právnych predpisoch, na ktoré bolo viackrát v odôvodneniach základného nariadenia poukázané(22), mohli byť normotvorcom Únie vzaté za základ pre harmonizačné opatrenie na úrovni Únie. Takéto rozdiely by totiž mohli komplikovať obchodovanie s výrobkami z tuleňov na európskom vnútornom trhu.(23) Okrem toho vzhľadom na rozdielnosti vnútroštátnych predpisov existovalo riziko, že európsky spotrebiteľ bude podozrievavý voči takým výrobkom, ktoré síce nie sú z tuleňov, ale sú od nich len ťažko odlíšiteľné.(24)
44. Inuit Tapiriit Kanatami a jej spoluodvolatelia sa však sťažujú na to, že Všeobecný súd sa v tejto súvislosti spoľahol len na vágne a všeobecné tvrdenia v odôvodneniach základného nariadenia. Navyše nesprávne do svojich úvah zahrnul písomné vyhlásenia Komisie, ktoré boli predložené až počas súdneho konania.
45. Ani táto výhrada však nie je dôvodná.
46. Po prvé je potrebné poznamenať, že na odôvodnenie právneho aktu Únie so všeobecnou platnosťou nie je možné uplatňovať rovnaké požiadavky ako na odôvodnenia rozhodnutí orgánov Únie v konkrétnych prípadoch. Ak ide o akt určený na všeobecné uplatňovanie, odôvodnenie sa môže obmedziť na uvedenie celkovej situácie, ktorá viedla k jeho prijatiu, a na uvedenie všeobecných cieľov, ktorých dosiahnutie sa navrhuje; postačuje, že je z neho zrejmý základný cieľ sledovaný inštitúciou.(25)
47. Po druhé orgány Únie sú podľa ustálenej judikatúry oprávnené v konaní pred Všeobecným súdom v rámci svojich obranných tvrdení bližšie objasniť dôvody sporného právneho aktu.(26) Nemôžu však pritom „dopĺňať“ úplne nové dôvody.(27) Avšak nič nehovorí proti tomu, aby orgány Únie Všeobecnému súdu poskytli základné informácie k právnemu aktu, ktoré Všeobecnému súdu umožnia preskúmať platnosť dôvodov jeho prijatia uvedených v preambule tohto právneho aktu, a tým v konečnom dôsledku lepšie posúdiť jeho zákonnosť.
48. Tak je to aj v tomto prípade: Bez toho, aby sa opierala o nové dôvody, Komisia vo svojom písomnom vyjadrení v rámci prvostupňového konania len ilustrovala, ktoré členské štáty ku ktorému okamihu mali v rámci svojich právnych poriadkov prijaté zákazy umiestňovania výrobkov z tuleňov na európsky vnútorný trh alebo boli vo fáze ich prijímania.
49. Všeobecný súd(28) k tomu správne uviedol, že znenie, ani cieľ stanovený v článku 95 ES nepredpokladajú minimálny počet členských štátov, ktorých vnútroštátne predpisy sa musia od seba odlišovať, aby bolo možné siahnuť po harmonizačnom opatrení na úrovni Únie.
50. Na rozdiel od toho, čo si, zdá sa, myslia Inuit Tapiriit Kanatami a jej spoluodvolatelia, skutočnosť, že v dobe začatia legislatívneho procesu mali len dva členské štáty(29) zavedené vnútroštátne zákazy výrobkov z tuleňov, sama osebe nebráni uplatneniu článku 95 ES.(30)
51. Predpoklady pre zásah zákonodarcu Únie na základe článku 95 ES nie sú totiž kvantitatívnej, ale kvalitatívnej povahy. Pre vydanie harmonizačného opatrenia nie je také dôležité, či a v koľkých členských štátoch je konkrétny výrobok predmetom úpravy alebo zákazu. Každé existujúce alebo konkrétne očakávané narušenie obchodovania na vnútornom trhu odôvodňuje prijatie harmonizačného opatrenia, za predpokladu, že všeobecné princípy na výkon právomoci harmonizácie, predovšetkým princíp subsidiarity a primeranosti (článok 5 ods. 3 a 4 ZEÚ), sú zachované.
52. Chcela by som ešte dodať, že nezávisle od existencie alebo neexistencie rozdielov medzi vnútroštátnymi úpravami harmonizácia na úrovni Únie môže byť potrebná aj vtedy, ak pre určitý nový výrobok ešte neexistuje trh ani úprava obchodovania v rámci Európy, pretože najskôr musí byť vytvorený jednotný právny rámec.
53. Celkovo vzaté nevidím žiadne známky právneho pochybenia Všeobecného súdu pri preskúmavaní okolností, ktoré v uvedenom prípade odôvodňujú použitie článku 95 ES.
b) Význam dotknutých objemov obchodov na účely zásahu na základe článku 95 ES (druhá časť prvého odvolacieho dôvodu)
54. V rámci tohto prvého dovolacieho dôvodu odvolatelia tiež namietajú, že Všeobecný súd si pri posudzovaní existujúcich rozdielov medzi vnútroštátnymi predpismi, týkajúcimi sa obchodovania s výrobkami z tuleňov, zobral za základ nesprávne kritérium, keď na konci bodu 56 napadnutého rozsudku uviedol, že ide o výrobky, „s ktorými obchod medzi členskými štátmi určite nie je zanedbateľný“.
55. Na rozdiel od Parlamentu si myslím, že pri tomto dôvode nejde o pokus spochybniť hodnotenie skutočností a dôkazov Všeobecným súdom, čo by v odvolacom konaní bolo neprípustné. Ide skôr o otázku, či Všeobecný súd uplatnil pri preskúmaní zákonnosti sporného rozhodnutia správne právne kritériá a či zo skutkového stavu vyvodil z právneho hľadiska správne závery. Preskúmanie uvedeného je v každom prípade úlohou Súdneho dvora ako odvolacej inštancie.(31)
56. Odvolatelia v podstate vytýkajú Všeobecnému súdu, že mal príliš nízke požiadavky na vydanie harmonizačných opatrení normotvorcom Únie. S odkazom na formulácie niektorých skorších rozsudkov Súdneho dvora sa domnievajú, že článok 95 ES možno použiť ako právny základ len vtedy, ak ide o trh, na ktorom obchod medzi členskými štátmi tvorí „pomerne veľkú časť“(32) alebo, inak povedané, je trhom „s pomerne dôležitým“ obchodovaním.(33)
57. Zdá sa mi, že tieto dôvody sú založené na dvojitom nedorozumení.
58. Po prvé Všeobecný súd svojimi vyjadreniami v rámci súdnych sporov o „nie zanedbateľnom obchode“ nechcel stanoviť kritérium na použitie článku 95 ES, ale len odpovedať na tvrdenie, ktoré Inuit Tapiriit Kanatami a jej spolužalobcovia predniesli v rámci prvostupňového konania. Tvrdili totiž, že výroba výrobkov z tuleňov v Únii je „zanedbateľná“(34).
59. Po druhé námietka odvolateľov sa opiera o nesprávny výklad judikatúry Súdneho dvora k článku 95 ES. Je síce pravda, že Súdny dvor opakovane poukazoval na „pomernú dôležitosť“ alebo „pomerne veľkú časť“ obchodu s dotknutými výrobkami.(35) Pritom však išlo len o osobitné hodnotenie okolností konkrétneho prípadu a nie o požiadavku, ktorú musí normotvorca Únie splniť na použitie článku 95 ES.
60. Všeobecné rozdelenie právomocí v rámci harmonizácie vnútorného trhu (článok 95 ES, teraz článok 114 ZFEÚ) nepozná žiadnu de minimis hranicu, ktorá by zabraňovala normotvorcovi Únie, v prípade nedosiahnutia určitého minimálneho objemu obchodov, vydať harmonizačné opatrenie pre dotknuté výrobky.(36)
61. Na jednej strane by takáto de minimis hranica vzhľadom na rozmanitosti trhov s produktmi v Európe bola ťažko definovateľná pre všeobecné uplatnenie, a mohla by preto viesť k veľkej právnej neistote. Na druhej strane by existovalo vážne nebezpečenstvo, že by bol vytvorený „vnútorný trh dvoch tried“, v rámci ktorého by iba významné výrobky s veľkými objemami obchodov profitovali z jednotného právneho rámca platného v celej Únii, kým obchodovanie s menej dôležitými výrobkami by bolo v nevýhode. Práve pre niektoré nové druhy výrobkov, ktoré ešte vykazujú malé objemy obchodov a pre ich prielom na vnútornom trhu sa vyžaduje jednotný právny rámec, by uvedené mohlo predstavovať nevýhodu.
62. Článok 95 ES v žiadnom prípade nevylučuje harmonizáciu normotvorcom Únie právnych a administratívnych predpisov členských štátov týkajúcich sa produktov s nevýznamnými objemami obchodov, za predpokladu, že všeobecné princípy na výkon právomoci harmonizácie, predovšetkým princíp subsidiarity a primeranosti (článok 5 ods. 3 a 4 ZEÚ), sú zachované.
3. Predbežný záver
63. Na základe vyššie uvedeného je preto prvý odvolací dôvod v celom rozsahu nedôvodný.
C – O základných právach (druhý odvolací dôvod)
64. Svojím druhým odvolacím dôvodom uplatňujú Inuit Tapiriit Kanatami a jej spoluodvolatelia celkovo tri právne pochybenia, ktorých sa podľa ich názoru Všeobecný súd dopustil vo vzťahu k všeobecným zásadám týkajúcim sa základných práv.
1. Posúdenie EDĽP (prvá časť druhého odvolacieho dôvodu)
65. V rámci tohto druhého odvolacieho dôvodu ako prvé odvolatelia namietajú, že Všeobecný súd sa odvoláva len na Chartu základných práv Európskej Únie(37), a nie aj na EDĽP ako prameň všeobecných právnych zásad týkajúcich sa základných práv. Namietajú, že Všeobecný súd „prekvalifikoval“ ich prvostupňové vyjadrenia k EDĽP. Uvedené považujem za právne nesprávne.
66. K tomu je potrebné uviesť, že EDĽP v danom čase ešte nebol súčasťou práva Únie, pretože vtedy ešte formálne nebol prevzatý ako právny inštrument do právneho poriadku Únie.(38) V súlade s tým nie je možné použiť akúkoľvek medzinárodnú dohodu ako prostriedok na posudzovanie zákonnosti konania orgánov Únie.
67. Všeobecný súd sa preto správne namiesto toho v uvedenom prípade oprel o Chartu základných práv, ktorá má odo dňa účinnosti Lisabonskej zmluvy 1. decembra 2009 status ústavy (článok 6 ods. 1 prvý pododsek ZEÚ), a je tak jedným z najvýznamnejších prameňov základných práv v práve Únie.(39)
68. Pokiaľ ide o EDĽP, nesporne aj naďalej plní dve dôležité úlohy pri ochrane základných práv na úrovni Únie: Po prvé poskytuje informácie, čo sa týka zmyslu a rozsahu základných práv zakotvených v Charte, pokiaľ zodpovedajú právam zaručeným EDĽP (článok 52 ods. 3 prvá veta Charty). Po druhé je a naďalej ostáva najdôležitejším zdrojom informácií o nepísaných základných právach, ktoré sú ako všeobecné zásady súčasťou práva Únie (článok 6 ods. 3 ZEÚ). Tým EDĽP definuje minimálnu úroveň ochrany základných práv zabezpečovanú na úrovni Únie(40) (pozri tiež článok 53 Charty).
69. V uvedenom prípade však nie je jasné, v akom rozsahu sa v tomto prípade dajú z EDĽP, či už v spojení s článkom 6 ods. 3 ZEÚ, alebo s článkom 52 ods. 3 prvou vetou Charty, odvodiť prísnejšie požiadavky na normotvorcu Únie ako z Charty, ktorú citoval Všeobecný súd. Inuit Tapiriit Kanatami a jej spoluodvolatelia k tomu v odvolaní neposkytli žiadne vysvetlenie. A vysvetlenie neposkytli ani na ústnom pojednávaní na moju výslovnú otázku.
70. Nie je preto jasné, akú pridanú hodnotu by v uvedenom prípade priniesol odkaz Všeobecného súdu na EDĽP, ktorá podľa odvolateľov chýba, a do akej miery by chýbajúci odkaz mohol viesť k zrušeniu napadnutého rozsudku.(41)
71. V tejto súvislosti súhlasím s Parlamentom, že tvrdenie odvolateľov v súvislosti s EDĽP je neúčinné (francúzsky: „inopérant“). Prvá časť druhého odvolacieho dôvodu preto nie je dôvodná.
2. Posúdenie záujmov obchodnej povahy v rámci základného práva na ochranu majetku (druhá časť druhého odvolacieho dôvodu)
72. V rámci tohto druhého odvolacieho dôvodu odvolatelia po druhé namietajú, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď vylúčil záujmy obchodnej povahy spod ochrany práva na majetok.
73. Tento argument je nedôvodný.
74. Podľa ustálenej judikatúry sa právom Únie garantovaná ochrana vlastníckeho práva, ako je dnes zakotvené v článku 17 Charty základných práv, netýka jednoduchých záujmov alebo príležitostí obchodnej povahy, ktorých neistota je vlastná samotnej podstate hospodárskych činností.(42) Hospodársky subjekt sa nemôže dovolávať ani nadobudnutého práva, ani legitímnej dôvery v zachovanie existujúcej situácie, ktorá sa môže zmeniť rozhodnutiami prijatými normotvorcom Únie.(43)
75. Nič iné nevyplýva ani z článku 1 Protokolu č. 1 k EDĽP, ktorý je v zmysle článku 52 ods. 3 prvej vety Charty a článku 6 ods. 3 ZEÚ potrebné zohľadniť. V ňom zaručené právo na majetok totiž podľa judikatúry ESĽP tiež nezahŕňa ochranu samotnej príležitosti zisku.(44)
76. Podľa judikatúry štrasburského súdu môžu byť v zmysle článku 1 Protokolu č. 1 k EDĽP za určitých podmienok chránené aj oprávnené očakávania budúcej realizácie majetkových nárokov.(45) Inuit Tapiriit Kanatami a jej spoluodvolatelia sa však v uvedenom prípade nemôžu dovolávať takýchto oprávnených očakávaní. Ich obavy sú totiž založené len na subjektívnom želaní môcť umiestňovať na európsky vnútorný trh výrobky z tuleňov v doterajších množstvách. Nemajú však k dispozícii žiadne povolenie, prísľub alebo iný druh právneho úkonu, o ktorý by mohli oprieť svoje vyhliadky na takéto budúce obchody.(46) Ani na otázku na ústnom pojednávaní k tomu nevedeli uviesť žiadne konkrétne informácie.
77. K inému výsledku nevedú ani rôzne rozsudky ESĽP, na ktoré sa odvolatelia v rámci odvolacieho konania odvolávali. V každom rozsudku išlo totiž – na rozdiel od uvedenej veci – o viac než len o obyčajnú príležitosť podniku na zisk: okrem iného v týchto prípadoch boli v centre pozornosti licencie a zákazníci, t. j. nadobudnuté práva, resp. speňažiteľné aktíva podniku, ktoré tvoria jeho goodwill.(47)
78. Celkovo nemôže byť preto žiadna reč o tom, že napadnutý rozsudok nevzal do úvahy minimálnu úroveň ochrany majetku vyplývajúcu z EDĽP. Všeobecný súd sa nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď odmietol posudzovať očakávania Inuit Tapiriit Kanatami a jej spolužalobcov, že budú môcť naďalej umiestňovať na európsky vnútorný trh výrobky z tuleňov v doterajších množstvách, ako majetkovoprávne chránený záujem.(48)
79. V dôsledku toho nie je dôvodná ani druhá časť druhého odvolacieho dôvodu.
a) Doplňujúce pripomienky k slobode podnikania
80. Pre prípad, že by sa Inuit Tapiriit Kanatami a jej spoluodvolatelia v rámci odvolania chceli dovolávať tiež základného práva na slobodu podnikania (článok 16 Charty základných práv)(49), bolo by ich tvrdenie neprípustné z dvoch dôvodov.
81. Po prvé preskúmanie tohto základného práva by išlo nad rámec predmetu sporu posudzovaného v rámci prvého stupňa.(50)
82. Po druhé je potrebné pripomenúť, že sloboda podnikania nepredstavuje absolútne privilégium, ale je potrebné ju posudzovať s ohľadom na jej spoločenskú funkciu. Môže byť podriadená veľkému rozsahu zásahov verejnej moci, ktoré sú schopné vo verejnom záujme obmedziť výkon hospodárskej činnosti.(51) S touto okolnosťou sa odvolanie Inuit Tapiriit Kanatami a jej spolužalobcov na žiadnom mieste, a to ani v náznakoch, nevysporiadava. Jej prednes k slobode podnikania preto nie je dostatočne podložený na to, aby sa k nemu mohol Súdny dvor rozumne vyjadriť.(52)
3. Zohľadnenie Deklarácie Spojených národov o právach pôvodných obyvateľov (tretia časť druhého odvolacieho dôvodu)
83. Ako posledné namieta Inuit Tapiriit Kanatami a jej spoluodvolatelia v rámci tejto druhej časti druhého odvolacieho dôvodu nesprávne právne posúdenie, ktoré spočíva v tom, že Všeobecný súd nepreskúmaval základné nariadenie „s ohľadom na článok 19 Deklarácie OSN o právach pôvodných obyvateľov“.
a) Prípustnosť
84. Aj keď formulácia tohto dôvodu nie je vzorovým príkladom jasnej formulácie, predsa ju považujem, na rozdiel od Parlamentu, za dostatočne zrozumiteľnú na to, aby sa o nej mohlo zmysluplne konať. Všeobecnému súdu sa totiž v podstate vyčíta, že pri preskúmavaní zákonnosti základného nariadenia nevzal náležite do úvahy ustanovenia článku 19 Deklarácie o právach pôvodných obyvateľov.
85. Avšak táto tretia časť druhého odvolacieho dôvodu je neprípustná v tom rozsahu, v akom sa odvoláva na medzinárodné obyčajového právo. Tento aspekt totiž nebol predmetom konania pred prvostupňovým súdom. Ako podotkli Parlament a Rada, Inuit Tapiriit Kanatami a jej spoluodvolatelia sa preto nemôžu v odvolacom konaní dovolávať medzinárodného obyčajového práva.(53) Pre prípad, že by Súdny dvor považoval vyjadrenia odvolateľov k medzinárodnému obyčajového právu len za prehĺbenie prvostupňových tvrdení,(54) pre úplnosť sa v ďalšom budem venovať aj tomuto aspektu.
b) Dôvodnosť
86. Všeobecne platí, že Únia v zmysle článku 3 ods. 5 ZEÚ prispieva k prísnemu dodržiavaniu a rozvoju medzinárodného práva. Pokiaľ teda prijíma určitý akt, je povinná dodržiavať medzinárodné právo ako celok vrátane medzinárodného obyčajového práva, ktorým sú orgány Únie viazané.(55)
87. Pri povrchnom skúmaní by skutočne mohol vzniknúť dojem, že článok 19 Deklarácie o právach pôvodných obyvateľov svojím odkazom na „slobodný a informovaný súhlas“ poskytuje pôvodným obyvateľom akési právo veta legislatívnych a administratívnych opatrení, ktoré by mali na týchto obyvateľov vplyv.
88. Pri bližšom skúmaní však Deklarácia o právach pôvodných obyvateľov neobsahuje žiadne záväzné medzinárodnoprávne predpisy, ktoré by normotvorca Únie mohol vydaním základného nariadenia porušiť.
89. Po prvé rezolúcia Valného zhromaždenia OSN ako tá, ktorou bola Deklarácia o právach pôvodných obyvateľov slávnostne vyhlásená, nemá právne záväzné účinky. Uvedené zistenie podčiarkuje aj preambula Deklarácie o právach pôvodných obyvateľov. Podľa nej nie je toto vyhlásenie považované za záväzný právny text, ale za „ideál, ktorý sa má dosiahnuť v duchu partnerstva a vzájomnej úcty“(56). V súlade s tým toto vyhlásenie nie je právnym, ale politickým dokumentom, a preto samo osebe nie je spôsobilé slúžiť ako prostriedok na posudzovanie zákonnosti konania orgánov Únie.
90. Po druhé na rozdiel od názoru odvolateľov Deklaráciu o právach pôvodných obyvateľov nemožno považovať za kodifikáciu medzinárodného obyčajového práva. Je známe, že pre vznik medzinárodného obyčajového práva sa vyžaduje jeho všeobecný výkon dotknutými subjektmi medzinárodného práva (consuetudo, objektívny prvok), ktorý sa považuje za právo (opinio iuris sive necessitatis, subjektívny element).(57) O tom v tomto prípade nemôže byť reč. Je pravda, že rezolúcia valného zhromaždenia, ktorou bola Deklarácia o právach pôvodných obyvateľov slávnostne vyhlásená, bola podporená väčšinou členských štátov OSN. Avšak je zarážajúce, že niektoré významné štáty, v ktorých pôvodné obyvateľstvo žije, hlasovali buď výslovne proti rezolúcii, alebo sa hlasovania zdržali.(58) V tejto súvislosti nie je možné v čase prijatia základného nariadenia, ktoré bolo prijaté len asi dva roky po slávnostnom vyhlásení Deklarácie o právach pôvodných obyvateľov, vychádzať zo spoločného výkonu a presvedčenia o existencii práva dotknutých subjektov medzinárodného práva vo vzťahu k právam pôvodných obyvateľov.
91. Po tretie záväzné právne účinky Deklarácie o právach pôvodných obyvateľov voči Únii nie je možné odvodiť ani použitím judikatúry Súdneho dvora, citovanej odvolateľmi, vyjadrenej vo veciach NTN Toyo Bearing, Fediol a Nakajima. Pretože uvedená vec nie je porovnateľná ani s jednou z nich:
– Deklarácia o právach pôvodných obyvateľov nie je všeobecným a záväzným právnym rámcom, (spolu)vytvoreným Úniou v zmysle rozsudku NTN Toyo Bearing(59), ktoré by normotvorca Únie bol povinný pri vydaní zákazu uvádzania výrobkov z tuleňov na európsky vnútorný trh striktne dodržiavať.
– Rovnako tak nevznikla ani porovnateľná situácia s vecou Fediol.(60) Je pravda, že základné nariadenie na jednom mieste v preambule(61) výslovne na Deklaráciu odkazuje. Avšak týmto odkazom sa v žiadnom prípade nedosahuje to, že by sa jednotlivci mohli dovolávať pred súdom práv uvedených v článku 19 Deklarácie.
– Na záver základné nariadenie tiež vo všeobecnosti neslúži plneniu medzinárodných povinností Únie, ako tomu bolo vo veci Nakajima.(62) Ako už totiž bolo spomenuté, Deklarácia neobsahuje žiadne ustanovenia právne záväzné na konanie Únie alebo jej členských štátov.
92. Samozrejme, chýbajúca vlastnosť Deklarácie o právach pôvodných obyvateľov byť tzv. „hard law“ nemôže viesť k omylu, že takáto deklarácia je pre orgány Únie bezvýznamná. Ako „soft law“(63) jej možno prinajmenšom pripísať charakter odporúčania a okrem toho nezanedbateľnú politickú váhu. Uvedené platí o to viac, že Deklarácia o právach pôvodných obyvateľov bola slávnostne vyhlásená Valným zhromaždením OSN a mnohými štátmi, medzi nimi aj členskými štátmi Únie, podporená.
93. Rešpektovanie OSN (článok 3 ods. 5 druhá veta ZEÚ), ako aj lojalita Únie voči svojim členským štátom (článok 4 ods. 3 prvý pododsek ZEÚ) nariaďujú, aby sa orgány Únie vyrovnali s obsahom Deklarácie o právach pôvodných obyvateľov a v čo najväčšej možnej miere ju pri výkone svojich úloh zohľadnili, a to aj napriek tomu, že vyššie uvedená Deklarácia o právach pôvodných obyvateľov neobsahuje ustanovenia právne záväzné pre konanie Únie.
94. Účinky „soft law“ Deklarácie o právach pôvodných obyvateľov Všeobecný súd v žiadnom prípade neopomenul. Skôr sa uspokojil s tým, že normotvorca Únie sa s obsahom Deklarácie o právach pôvodných obyvateľov vysporiadal. Podľa zistení v napadnutom rozsudku(64) pri príprave základného nariadenia, ako aj vykonávacích opatrení, sa uskutočnili rozsiahle a opakované konzultácie s inuitskými komunitami a v nadväznosti na ne normotvorca Únie zaradil do základného nariadenia (článok 3 ods. 1 nariadenia č. 1007/2009) „výnimku pre Inuitov“, ktorá v obmedzenom rozsahu umožňuje uvádzanie výrobkov z tuleňov na trh v prípade, že výrobky z tuleňov pochádzajú z lovov tradične vykonávaných komunitami Inuitov a inými komunitami pôvodného obyvateľstva na účely obživy. Za týchto okolností nebolo možné od normotvorcu Únie požadovať viac.
95. V konečnom dôsledku ani táto tretia a posledná časť druhého odvolacieho dôvodu – ak je vôbec prípustná – nepresvedčí a je ju potrebné ako nedôvodnú zamietnuť.
D – Zhrnutie
96. Keďže ani prvý ani druhý odvolací dôvod nie sú dôvodné, nemá odvolací prostriedok šancu na úspech, a je potrebné ho zamietnuť čiastočne pre neprípustnosť a čiastočne pre nedôvodnosť.
V – Trovy
97. Ak bude odvolanie, tak ako navrhujem v tomto prípade, zamietnuté, Súdny dvor rozhodne podľa článku 184 ods. 2 rokovacieho poriadku o trovách konania, pričom podrobnosti vyplývajú z článkov 137 až 146 v spojení s článkom 184 ods. 1 rokovacieho poriadku.
98. Podľa článku 138 ods. 1 a 2 v spojení s článkom 184 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté; ak je viac účastníkov konania, ktorí vo veci nemali úspech, Súdny dvor medzi nich rozdelí náhradu trov konania. Keďže Komisia predniesla príslušný návrh na náhradu trov a odvolatelia nemali úspech vo veci, musia byť zaviazaní na náhradu trov konania. Keďže podali odvolanie spoločne, musia tieto trovy znášať spoločne a nerozdielne.(65)
99. Inak musí byť rozhodnuté o trovách Parlamentu a Rady. Tieto orgány, ktoré boli v rámci prvostupňového konania vedľajším účastníkom na strane Komisie, sa zúčastnili aj písomnej a ústnej časti odvolacieho konania. Súdny dvor môže v zmysle článku 184 ods. 4 druhej vety Rokovacieho poriadku takýmto účastníkom uložiť povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania.
100. Ako vyplýva zo samotného znenia („môže“), posledné ustanovenie v žiadnom prípade nevylučuje, aby Súdny dvor vo vhodných prípadoch mohol rozhodnúť inak a príslušným odvolateľom, ktorí vo veci nemali úspech, môže nariadiť úhradu trov konania vedľajších účastníkov konania na strane protistrany z prvého stupňa, keď títo – tak ako Parlament a Rada – mali v odvolacom konaní úspech.(66) V uvedenej veci sa mi však javí vhodné zotrvať na stanovených pravidlách článku 184 ods. 4 druhej vety rokovacieho poriadku. Uvedené ponúka tiež článok 140 ods. 1 v spojení s článkom 184 ods. 1 rokovacieho poriadku.(67)
VI – Návrh
101. Vzhľadom na všetky uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
1. Odvolanie sa zamieta.
2. Európsky parlament a Rada Európskej únie znášajú svoje vlastné trovy konania.
3. Ostatné trovy konania nahradia odvolatelia spoločne a nerozdielne.