SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 8. marca 2022(1)
Zadeva C‑391/20
Boriss Cilevičs,
Valērijs Agešins,
Vjačeslavs Dombrovskis,
Vladimirs Nikonovs,
Artūrs Rubiks,
Ivans Ribakovs,
Nikolajs Kabanovs,
Igors Pimenovs,
Vitālijs Orlovs,
Edgars Kucins,
Ivans Klementjevs,
Inga Goldberga,
Evija Papule,
Jānis Krišāns,
Jānis Urbanovičs,
Ļubova Švecova,
Sergejs Dolgopolovs,
Andrejs Klementjevs,
Regīna Ločmele-Luņova,
Ivars Zariņš,
ob udeležbi
Latvijas Republikas Saeima
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče, Latvija))
„Predhodno odločanje – Člen 49 PDEU – Svoboda ustanavljanja – Člen 56 PDEU – Svoboda opravljanja storitev – Omejitev – Nacionalna zakonodaja, ki visokošolskim ustanovam nalaga obveznost spodbujanja in razvoja nacionalnega uradnega jezika – Upravičenost – Sorazmernost – Člen 4(2) PEU – Nacionalna identiteta – Člen 13 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Akademska svoboda“
I. Uvod
1. Leto 2021 je zaznamovala 40. obletnica resolucije Evropskega parlamenta „o listini Skupnosti o regionalnih jezikih in kulturah ter o listini o pravicah narodnih manjšin“.(2) Besedilo te resolucije je bilo razmeroma kratko, vseeno pa je to, kolikor mi je znano, eden prvih primerov posredovanja na tem področju, v okviru katerega je Parlament države članice pozval k „izvajanju [posebne] politike na tem področju“. Glede vprašanja rabe jezikov običajno velja, da je tesno povezano z nacionalno suverenostjo in identiteto,(3) zaradi česar gre z družbenega in političnega vidika v večini držav članic za zelo občutljivo vprašanje.(4) Zato so tako zakonodajalec Unije kot tudi sodišči Unije vedno uporabljali precej previden, diplomatski in pragmatičen pristop glede jezikovnih ureditev, zlasti kadar je to pomenilo, da je treba državam članicam naložiti obveznosti v zvezi s tem.(5)
2. Parlament je v preambuli navedene resolucije izpostavil svojo zavezanost „oblikovanju tesnejše zveze med narodi Evrope in ohranjanju njihovih živih jezikov, da bi na podlagi jezikovne raznolikosti prispevali k obogatitvi in povečanju raznolikosti njihove skupne kulturne dediščine“.(6) Parlament je s tem povezal cilja, za katera se lahko na prvi pogled zdi, da sta le stežka združljiva, in sicer željo po vzpostavitvi tesnejše zveze med evropskimi državljani na eni strani ter po ohranjanju in spodbujanju njihove raznolike jezikovne in kulturne dediščine na drugi strani.
3. Danes, to je štiri desetletja po sprejetju zadevne resolucije, sta navedena cilja za evropski projekt še vedno aktualna in nadvse pomembna. Želja po nadaljevanju procesa „oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope“ je izražena tako v preambuli Pogodbe EU in Pogodbe DEU kot tudi v členu 1 PEU. Hkrati je v preambuli Pogodbe DEU in členu 3(3) PEU izražena tudi volja Unije, da „spoštuje svojo bogato kulturno in jezikovno raznolikost“ ter „skrbi za varovanje in razvoj evropske kulturne dediščine“.
4. Po mojem mnenju nedvomno drži, da se navedena cilja med seboj ne izključujeta ter da ju je posledično mogoče in treba uresničevati hkrati. Vendar ravno tako drži, da lahko v določenih okoliščinah privedeta do tega, da se začne Evropska Unija na tem področju razvijati v različnih smereh. Na primer, zaradi nacionalnih ukrepov, namenjenih spodbujanju in zaščiti rabe nacionalnega jezika, bi lahko v praksi nastale ovire pri uresničevanju pravice posameznikov in podjetij do prostega gibanja oziroma pretoka.
5. Menim, da je treba v takih okoliščinah zagotoviti pravično ravnotežje med tema ciljema, zato da bi bilo mogoče dejansko uresničevati oba. Obravnavana zadeva ponuja tak primer: Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče, Latvija) s svojima vprašanjema Sodišče v bistvu sprašuje, ali je nacionalna zakonodaja, ki visokošolskim ustanovam ob upoštevanju nekaterih izjem nalaga, da izvajajo izobraževalne programe samo v uradnem nacionalnem jeziku, združljiva s pravom Unije.
II. Pravni okvir
A. Pravo Evropske Unije
6. V uvodni izjavi 11 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (v nadaljevanju: Direktiva o storitvah)(7) je navedeno:
„Ta direktiva ne posega v ukrepe, ki jih države članice sprejmejo v skladu z zakonodajo Skupnosti v zvezi z ohranjanjem ali spodbujanjem kulturne in jezikovne različnosti ter pluralnosti medijev, vključno z njihovim financiranjem.“
7. Člen 1(1) in (4) Direktive o storitvah določa:
„1. Ta direktiva uvaja splošne določbe, ki ponudnikom storitev olajšujejo uveljavljanje svobode ustanavljanja in prostega pretoka storitev ter hkrati ohranjajo visoko raven kakovosti storitev.
[…]
4. Ta direktiva ne vpliva na ukrepe, ki se na ravni Skupnosti ali nacionalni ravni v skladu z zakonodajo Skupnosti sprejmejo za zaščito ali spodbujanje kulturne ali jezikovne raznolikosti ali pluralnosti medijev.“
B. Nacionalno pravo
1. Latvijska ustava
8. Člen 4 Latvijas Republikas Satversme (ustava Republike Latvije, v nadaljevanju: latvijska ustava) med drugim določa, da je „latvijščina […] uradni jezik Republike Latvije“.
9. Člen 105 latvijske ustave določa pravico do zasebne lastnine, s členom 112 latvijske ustave pa je priznana pravica do izobraževanja. Člen 113 latvijske ustave določa, da „[d]ržava priznava svobodo znanstvenega, umetniškega ali drugega ustvarjanja ter zagotavlja varstvo avtorskih in patentnih pravic“.
2. Zakon o visokošolskih ustanovah
10. Člen 5 Augstskolu likums (zakon o visokošolskih ustanovah) z dne 2. novembra 1995(8) je določal, da je naloga visokošolskih ustanov spodbujanje in razvoj znanosti in umetnosti. Z likums „Grozījumi Augstskolu likumā“ (zakon o spremembi zakona o visokošolskih ustanovah) z dne 21. junija 2018(9) je bil tretji stavek člena 5 tega zakona o visokošolskih ustanovah spremenjen tako: „V okviru svojih dejavnosti [visokošolske ustanove] skrbijo za spodbujanje in razvoj znanosti, umetnosti in uradnega jezika.“
11. Z zakonom o spremembi zakona o visokošolskih ustanovah je bil spremenjen tudi člen 56 tega zakona. Člen 56(3) zakona o visokošolskih ustanovah tako določa:
„V visokošolskih ustanovah ter na višjih in visokih strokovnih in poklicnih šolah se študijski programi izvajajo v uradnem jeziku. Študijski programi se lahko izvajajo v tujem jeziku le v naslednjih primerih:
(1) Študijski programi, ki jih v Latviji obiskujejo tuji študenti, in študijski programi, organizirani v okviru sodelovanja, predvidenega v programih Evropske unije in mednarodnih sporazumih, se lahko izvajajo v uradnih jezikih Evropske unije. Če traja študij v Latviji več kot šest mesecev ali predstavlja več kot 20 kreditnih točk, je treba v število obveznih ur izobraževanja, ki jih morajo opraviti tuji študenti, vključiti učenje uradnega jezika.
(2) S predmeti, ki se poučujejo v uradnih jezikih Evropske unije, ni mogoče pridobiti več kot petine kreditnih točk študijskega programa, vendar se v ta izračun ne štejejo zaključni in državni izpiti ter pisanje zaključnih del, diplomskih ali magistrskih nalog.
(3) Študijski programi se lahko izvajajo v tujem jeziku, kjer je to potrebno zaradi doseganja ciljev […] pri naslednjih kategorijah izobraževalnih programov: jezikoslovni in kulturološki študijski programi ali študiji jezikov. […]
(4) Skupni študijski programi se lahko izvajajo v uradnih jezikih Evropske unije.“
3. Zakon o stockholmski visoki šoli za ekonomske vede v Rigi in zakon o visoki šoli za pravo v Rigi
12. Člen 19(1) Likums „Par Rīgas Ekonomikas augstskolu“ (zakon o stockholmski visoki šoli za ekonomske vede v Rigi)(10) določa: „V tej ustanovi programi potekajo v angleščini. Pisanje in zagovor del, potrebnih za pridobitev naziva diplomant, magister ali doktor, in izpiti za poklicno kvalifikacijo se opravijo v angleščini.“
13. Člen 21 Juridiskās augstskolas likums (zakon o visoki šoli za pravo v Rigi)(11) določa: „Ta ustanova izvaja študijske programe, za katere je bila izdana ustrezna akreditacija in ki so bili potrjeni v skladu s predpisi. Študijski programi potekajo v angleščini ali drugem uradnem jeziku Evropske unije.“
III. Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanji za predhodno odločanje
14. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče) odloča o zahtevi za oceno ustavnosti, ki jo je vložila skupina 20 poslancev Saeima (latvijski parlament) (v nadaljevanju: predlagatelj). Predlagatelj v zahtevi izpodbija združljivost nekaterih določb zakona o visokošolskih ustanovah, kakor je bil spremenjen – predvsem tistih, ki visokošolskim ustanovam nalagajo izvajanje študijskih programov samo v uradnem nacionalnem jeziku – s pravom Unije.
15. Predlagatelj v postopku pred Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče) trdi, prvič, da izpodbijane določbe omejujejo avtonomijo zasebnih visokošolskih ustanov ter akademsko svobodo njihovih profesorjev in študentov. Prav tako navaja, da izpodbijane določbe omejujejo pravico visokošolskih ustanov do opravljanja gospodarske dejavnosti in opravljanja odplačnih storitev visokošolskega izobraževanja ter tako kršijo njihovo pravico do zasebne lastnine. Poleg tega naj bi izpodbijane določbe s tem, da ustvarjajo oviro za vstop na trg visokošolskega izobraževanja ter državljanom in podjetjem iz drugih držav članic Evropske unije preprečujejo opravljanje storitev visokošolskega izobraževanja v tujih jezikih, po mnenju predlagatelja posegale v svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev, kot sta določeni v členih 49 in 56 PDEU, ter v svobodo gospodarske pobude, določeno v členu 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
16. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče) je 11. junija 2020 izdalo odločbo v zadevi št. 2019-12-01. Odločilo je, da obravnavano zadevo razdeli na dva dela: zadevo, ki se nanaša na združljivost izpodbijanih določb s členom 112 latvijske ustave (v nadaljevanju: zadeva 1), in zadevo, ki se nanaša na združljivost izpodbijanih določb s členoma 1 in 105 ustave (v nadaljevanju: zadeva 2).
17. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče) je menilo, da v zadevi 1 lahko odloči. Ugotovilo je, da je člen 5(1), tretji stavek, zakona o visokošolskih ustanovah skladen s členom 112 latvijske ustave v povezavi z njenim členom 113. Nasprotno pa je ugotovilo, da člen 56(3) zakona o visokošolskih ustanovah in točka 49 prehodnih določb tega zakona nista skladna s členom 112 latvijske ustave v povezavi z njenim členom 113 v delu, v katerem se izpodbijane določbe uporabljajo za zasebne visokošolske ustanove. Vendar je to sodišče odločilo začasno ohraniti veljavnost izpodbijanih določb – in sicer do 1. maja 2021 – da bi nacionalnemu zakonodajalcu dalo dovolj časa za sprejetje nove zakonodaje.
18. V zvezi z zadevo 2 je Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče) menilo, da bi jo bilo treba ponovno vsebinsko preučiti. Ugotovilo je, da je treba pravico do zasebne lastnine iz člena 105 latvijske ustave razlagati ob upoštevanju načel Unije glede svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.
19. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče), ki se sprašuje o pravilni razlagi upoštevnih določb prava Unije, je zato 29. julija 2020 prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, pomeni omejitev svobode ustanavljanja, ki jo zagotavlja člen 49 [PDEU], oziroma, podredno, svobode opravljanja storitev, ki jo zagotavlja člen 56 [PDEU], in svobode gospodarske pobude, določene v členu 16 [Listine]?
2. Katere preudarke je treba upoštevati pri presoji upravičenosti, primernosti in sorazmernosti take ureditve glede na njen legitimni cilj, da se varuje uradni jezik kot izraz nacionalne identitete?“
20. Z zakonom z dne 8. aprila 2021, ki je začel veljati 1. maja 2021, so bile izpodbijane določbe spremenjene. Sodišče je zato 6. septembra 2021 Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče) vprašalo, ali želi umakniti svoj predlog za sprejetje predhodne odločbe ali pri njem vztraja. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče) je z odgovorom z dne 5. oktobra 2021 Sodišče obvestilo, da vztraja pri predlogu za sprejetje predhodne odločbe.
21. Pisna stališča so predložili predlagatelj v postopku v glavni stvari, francoska, latvijska, nizozemska in avstrijska vlada ter Evropska komisija.
IV. Analiza
22. V teh sklepnih predlogih bom obravnaval – vsekakor pomembno in občutljivo – problematiko, ki jo odpirata vprašanji, ki ju je predložilo Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče). Preden pa se posvetim tej problematiki, moram odgovoriti na pomisleke, ki jih je v zvezi s tem, ali sta predloženi vprašanji še vedno upoštevni za rešitev spora pred predložitvenim sodiščem, izrazila Komisija.
A. Dopustnost
23. Člen 267 PDEU in člen 94 Poslovnika Sodišča pogojujeta dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe z več vsebinskimi in postopkovnimi pogoji. Eden od teh pogojev je, da morajo biti odgovori Sodišča na predložena vprašanja upoštevni za rešitev spora, o katerem odloča predložitveno sodišče. Povedano drugače, odgovor na ta vprašanja mora biti nujen, da se predložitvenemu sodišču omogoči „izreči sodbo“ v zadevah, o katerih odloča.(12)
24. Pogoji za dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe morajo biti izpolnjeni ne le v trenutku, ko Sodišče začne postopek, ampak tudi med celotnim trajanjem postopka. Če se med postopkom izkaže, da ti pogoji niso več izpolnjeni, mora Sodišče postopek končati in ugotoviti, da na predlog za sprejetje predhodne odločbe ni treba odgovoriti. To se lahko na primer zgodi, če spor o glavni stvari zaradi poznejših odločb predložitvenega sodišča (ali drugega nacionalnega sodišča), izdanih v tem istem postopku ali v nekem povezanem postopku, postane brezpredmeten(13) ali če se upoštevne določbe nacionalnega prava spremenijo oziroma razveljavijo(14).
25. Komisija na podlagi te sodne prakse izraža določene dvome o dopustnosti tega predloga za sprejetje predhodne odločbe. Ugotavlja, da je Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče) z odločbo z dne 11. junija 2020 že ugotovilo, da so sporne nacionalne določbe v nasprotju z nacionalno ustavo. Poleg tega naj bi latvijski zakonodajalec na podlagi te odločbe sprejel spremembe zadevnih določb, ki so začele veljati 1. maja 2021.(15)
26. Z dvomi Komisije se ne strinjam.
27. Najprej je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločitev, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po sprejetju predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Iz tega sledi, da za vprašanja, ki jih postavijo nacionalna sodišča, velja domneva upoštevnosti in da lahko Sodišče odločanje o teh vprašanjih zavrne le, če zahtevana razlaga pravila Unije očitno nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če gre za hipotetičen problem ali če Sodišče nima na voljo potrebnih dejanskih in pravnih elementov, da bi lahko na postavljena vprašanja koristno odgovorilo.(16)
28. Zdi se mi, da ta zadeva ne spada pod nobenega od primerov, v katerih je mogoče domnevo upoštevnosti ovreči.
29. V zvezi s tem opozarjam, da je Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče) z odločbo, ki jo je izdalo 11. junija 2020, že odločilo, kot je navedeno v točkah od 16 do 18 teh sklepnih predlogov, da postopek v glavni stvari razdeli na dve ločeni zadevi, in sicer na zadevo 1 in zadevo 2. Predložitveno sodišče je v zadevi 1 že dokončno odločilo in ugotovilo, da izpodbijane določbe niso skladne z nekaterimi določbami latvijske ustave. V zadevi 2 pa je predložitveno sodišče menilo, da ne more opraviti analize glede domnevne nezdružljivosti izpodbijanih določb z drugimi določbami latvijske ustave. V tej zadevi je predložitveno sodišče menilo, da je treba zadevne določbe nacionalnega prava razlagati v skladu z nekaterimi določbami prava Unije, katerih področje uporabe naj ne bi bilo dovolj jasno.
30. Vprašanji, ki ju je predložilo Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče), se nanašata prav na to zadevo 2. Predložitveno sodišče je v odgovoru na vprašanje Sodišča z dne 5. oktobra 2021 pojasnilo, da postopek pred njim še ni končan in da mora v njem odločiti.(17) To pomeni, da je odgovor Sodišča na postavljeni vprašanji po mnenju predložitvenega sodišča še vedno nujen, da bi to lahko izdalo sodno odločbo.
31. Zdi se, da spis ne vsebuje nobenega elementa, zaradi katerega bi bilo mogoče podvomiti o presoji predložitvenega sodišča v zvezi s tem vidikom. Ravno nasprotno, iz številnih elementov je mogoče sklepati, da odgovor na vprašanji, postavljeni v obravnavanem predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ni postal brezpredmeten.
32. Prvič, ni mogoče izključiti, da bi se med preučevanjem problematike, ki bi ga v okviru zadeve 2 opravilo Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče), razkrili vidiki nezdružljivosti izpodbijanih določb z nacionalno ustavo – če se ta ustava razlaga ob upoštevanju prava Unije – ki bi bili drugačni od tistih iz zadeve 1. Tak položaj bi torej lahko bil podlaga za dodatno posredovanje latvijskega zakonodajalca, namenjeno zagotovitvi zakonitosti izpodbijanih določb. Zakonodajalec je namreč z zakonom z dne 8. aprila 2021 že pokazal, da je pripravljen izpodbijane določbe spremeniti, ne pa jih v celoti razveljaviti.
33. Drugič, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče) je kljub ugotovitvam, do katerih je prišlo v zadevi 1, odločilo, da bo začasno ohranilo veljavnost izpodbijanih določb, in sicer do 1. maja 2021. Te določbe so torej učinkovale v določenem časovnem obdobju. Zato možnosti, da bi podjetja in posamezniki, na katere so domnevno nezakonite določbe vplivale, po izdaji odločbe Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče) v zadevi 2 sprožili nadaljnje sodne postopke (na primer z vlaganjem zahtevkov za povrnitev škode), ni mogoče a priori izključiti.
34. Na podlagi navedenega ni gotovo, da je bila z odločbo Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče) v zadevi 1 in/ali z zakonom o spremembi izpodbijanih določb domnevna nezdružljivost izpodbijanih odločb s pravom Unije dejansko odpravljena. V teh okoliščinah ni očitno, da zahtevana razlaga določb Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari ali da je problem hipotetičen.(18)
35. Kar pa je še pomembneje, v zvezi s tem ne gre spregledati, da se postopek v glavni stvari, ki trenutno teče pred Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče), ne nanaša na enega ali več konkretnih sporov med določenimi fizičnimi ali pravnimi osebami in organi javne oblasti. Kot je namreč pojasnilo predložitveno sodišče, je treba v takih postopkih – ki jih zaradi varstva javnega interesa sprožijo posamezniki z aktivno legitimacijo (kakršni so poslanci latvijskega parlamenta) – opraviti abstrakten nadzor nad pravnimi pravili, da bi se ugotovilo, ali so izpodbijane določbe združljive z nadrejenimi pravnimi pravili.
36. V teh okoliščinah bi stališče, da postavljeni vprašanji nista upoštevni za rešitev spora o glavni stvari, v praksi pomenilo nespoštovanje narave in izničenje samega namena tega postopka.
37. Glede na navedeno menim, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
B. Vprašanji za predhodno odločanje
38. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče) z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, Sodišče v bistvu sprašuje, ali je nacionalna zakonodaja, ki visokošolskim ustanovam ob upoštevanju nekaterih izjem nalaga, da izvajajo izobraževalne programe samo v uradnem nacionalnem jeziku, združljiva s pravom Unije. V zvezi s tem se predložitvenemu sodišču postavljajo nekatera vprašanja o razlagi členov 49 in 56 PDEU ter člena 16 Listine.
39. Vendar so v stališčih, ki so bila Sodišču predložena v okviru tega postopka, izražena nekatera vprašanja glede pravnega okvira Unije, upoštevnega za to analizo. Zato je treba pred obravnavo vsebinske problematike, ki jo odpirata predloženi vprašanji, pojasniti določbe prava Unije, glede na katere je treba presojati združljivost zadevnih nacionalnih ukrepov.
1. Upoštevni pravni okvir
40. Menim, da je treba za določitev upoštevnega pravnega okvira za presojo združljivosti izpodbijanih določb s pravom Unije obravnavati tri vprašanja. Prvič, ali je izvajanje programov visokošolskega izobraževanja „gospodarska dejavnost“ in kot taka spada na področje uporabe pravil Unije o prostem pretoku storitev? Drugič, če je tako, ali je treba združljivost izpodbijanih določb s pravom Unije presojati glede na določbe Pogodbe DEU o pravici do ustanavljanja in/ali svobodi opravljanja storitev ali glede na določbe Direktive o storitvah? Tretjič in nazadnje, ali bi moralo Sodišče ločeno presojati združljivost izpodbijanih določb s členom 16 Listine?
a) Izvajanje programov visokošolskega izobraževanja kot gospodarska dejavnost v smislu Pogodbe DEU
41. Odgovor na prvo vprašanje iz prejšnje točke je precej enostaven.
42. Res je, kot je poudarila latvijska vlada, da sta kultura in izobraževanje področji, ki večinoma spadata v pristojnost držav članic. V skladu s členom 6 PDEU je namreč Unija na teh področjih pristojna le za „izvajanje ukrepov za podporo, uskladitev ali dopolnitev ukrepov držav članic“. Poleg tega mora Unija v skladu s členom 165(1) PDEU pri svojem delovanju na področju izobraževanja upoštevati „odgovornost držav članic za vsebino poučevanja in organizacijo izobraževalnih sistemov, pa tudi njihovo kulturno in jezikovno raznolikost“.
43. Vendar to ne pomeni, da ta področja ne spadajo na področje uporabe prava Unije. Prav tako ne pomeni, da lahko države članice ta področja urejajo po lastni presoji, če to vodi do kršitve katere od določb prava Unije, ki se lahko uporabljajo skupaj z upoštevnimi nacionalnimi pravili. Če parafraziram generalnega pravobranilca G. Tesaura, lahko mirno rečem, da kultura in izobraževanje nista „otoč[ka], ki [ju] vpliv prava [Unije] ne more doseči“.(19)
44. Obstaja namreč več zadev, v katerih je Sodišče sprejelo dosledne ugotovitve glede združljivosti nacionalnih ukrepov, sprejetih zaradi spodbujanja rabe nacionalnih ali manjšinskih jezikov, in nacionalnih pravil, ki urejajo opravljanje kulturnih in/ali izobraževalnih storitev, s pravom Unije. Precejšnje število teh zadev se je – tako kot obravnavana zadeva – nanašalo na združljivost nacionalnih ukrepov z določbami notranjega trga Unije.(20)
45. Natančneje, v zvezi z izobraževalnimi dejavnostmi je Sodišče presodilo, da pouk, ki ga izvajajo izobraževalne ustanove, ki se pretežno financirajo z zasebnimi sredstvi, pomeni „storitev“ v smislu prava Unije.(21) Zato morajo biti nacionalni zakoni, ki te dejavnosti urejajo, načeloma skladni s pravili notranjega trga, zlasti s pravili o prostem pretoku storitev.(22)
46. V obravnavani zadevi razumem, da se izpodbijane določbe uporabljajo tako za javne kot tudi za zasebne visokošolske ustanove, ne glede na to, ali se njihovi izobraževalni programi izvajajo odplačno. To pomeni, da morajo biti izpodbijane določbe, ker se uporabljajo za zasebne ustanove, ki se v glavnem financirajo iz zasebnih sredstev, skladne z določbami o prostem pretoku storitev.
b) Ali se uporabljajo določbe Pogodbe DEU o storitvah ali Direktiva o storitvah?
47. Predložitveno sodišče Sodišču predlaga, naj presodi o združljivosti izpodbijanih določb s pravom Unije, zlasti glede na člena 49 in 56 PDEU. Nekatere zainteresirane stranke, ki so Sodišču predložile stališča (zlasti latvijska in nizozemska vlada), pa so se sklicevale tudi na določbe Direktive o storitvah.
48. V zvezi s tem je treba opozoriti, da iz člena 1(1) Direktive o storitvah izhaja, da so bile s to direktivo uvedene „splošne določbe, ki ponudnikom storitev olajšujejo uveljavljanje svobode ustanavljanja in prostega pretoka storitev ter hkrati ohranjajo visoko raven kakovosti storitev“. Direktiva o storitvah je bila v bistvu sprejeta zato, da bi se preseglo tisto, kar je glede svobode opravljanja storitev že določeno v Pogodbi DEU.(23) Ta direktiva tako v praksi, odvisno od primera, predstavlja lex specialis glede na upoštevne določbe Pogodbe. Sodišče je tako za opredelitev skladnosti nacionalnih ukrepov s prostim pretokom storitev, kadar so ti ukrepi spadali na področje uporabe Direktive o storitvah, kot pravni okvir vedno uporabilo pravila iz tega pravnega akta, ne da bi te ukrepe preučilo z vidika člena 49 in/ali 56 PDEU.(24)
49. Ali se v teh okoliščinah določbe Direktive o storitvah uporabljajo za nacionalne ukrepe, kakršni so ti v postopku v glavni stvari?
50. Menim, da bi moral biti odgovor načeloma negativen oziroma, bolje, da določbe Direktive o storitvah ne nasprotujejo ukrepom, kakršni so izpodbijane določbe.
51. Iz člena 2(1) Direktive o storitvah izhaja, da se ta direktiva uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici. Pojem „storitev“ je v členu 4(1) te direktive široko opredeljen kot „pridobitn[a] dejavnost samozaposlene osebe, ki se praviloma opravlja za plačilo“. Res je sicer, da se izobraževalni programi, ki jih izvajajo zasebne visokošolske ustanove, lahko (in pogosto tudi se) opravljajo za plačilo in da zato pomenijo „storitve“ v smislu Direktive o storitvah.(25) Ti programi prav tako niso uvrščeni na seznam storitev, ki so v skladu s členom 2(2) izključene s področja uporabe te direktive.(26)
52. Vendar člen 1(4) Direktive o storitvah določa, da ta direktiva „ne vpliva na ukrepe, ki se na ravni Skupnosti ali nacionalni ravni v skladu z zakonodajo Skupnosti sprejmejo za zaščito ali spodbujanje kulturne ali jezikovne raznolikosti“.(27) Ta določba odraža uvodno izjavo 11 Direktive o storitvah, v skladu s katero ta direktiva „ne posega v ukrepe, ki jih države članice sprejmejo v skladu z zakonodajo Skupnosti v zvezi z ohranjanjem ali spodbujanjem kulturne in jezikovne različnosti […], vključno z njihovim financiranjem“.
53. Nesporno je, da je nacionalni zakonodajalec izpodbijane določbe sprejel zaradi ohranjanja in spodbujanja rabe nacionalnega jezika. Zato določb direktive o storitvah ni mogoče uporabljati na način, ki „vpliva“ na ta cilj ali vanj „posega“.(28)
54. Ne glede na navedeno pa člen 1(4) Direktive o storitvah ne pomeni, da nacionalni ukrepi, ki se sprejmejo zaradi zaščite ali spodbujanja kulturne oziroma jezikovne raznolikosti, ne morejo biti nikdar v nasprotju s pravili Unije o prostem pretoku storitev. V tej določbi je namreč – morda brez potrebe – navedeno, da ta direktiva ne vpliva na ukrepe le, če se ti sprejmejo „v skladu z zakonodajo [Unije]“.
55. Iz tega izhaja, da Direktiva o storitvah ne odpravlja potrebe po preverjanju, ali so izpodbijane določbe v skladu s členom 49 in/ali 56 PDEU.(29)
56. Če je tako, ali bi moralo Sodišče opraviti analizo na podlagi prvega, drugega ali obeh členov?
57. V zvezi s tem je treba navesti, da Sodišče, kadar je nacionalni ukrep hkrati povezan z več temeljnimi svoboščinami, tak ukrep v skladu z ustaljeno sodno prakso načeloma preizkusi zgolj glede na eno od teh, če je očitno, da so druge v okoliščinah obravnavane zadeve vsekakor drugotnega pomena v razmerju do prve in se ji lahko pridružijo.(30) Poglavitni elementi, ki jih je treba upoštevati v ta namen, so objektivni cilj(31) in učinki(32) nacionalnega ukrepa.
58. Zdi se mi, da lahko Sodišče v obravnavani zadevi svojo analizo omeji na člen 49 PDEU.
59. Res je, kot je ugotovilo predložitveno sodišče, da se izpodbijane določbe uporabljajo tudi za visokošolske ustanove s sedežem v tujih državah, ki želijo izobraževalne programe v Latviji izvajati začasno. Vendar še zdaleč ni sporno, da so bile te določbe – in zakonodaja, katere del so – sprejete predvsem zaradi ureditve dejavnosti ustanov, ki imajo sedež (ali so pripravljene imeti sedež) v Latviji.
60. V večini primerov bodo izpodbijane določbe vplivale prav na te ustanove. Da bi namreč ustanove programe visokošolskega izobraževanja sploh lahko izvajale, morajo običajno zagotoviti določeno upravno in logistično infrastrukturo, ki je za to potrebna, ter od organov javne oblasti pridobiti upoštevna dovoljenja za izdajo veljavnih diplom, spričeval ali drugih dokazil o formalni usposobljenosti. Take storitve ni mogoče enostavno zagotoviti kot enkratno storitev oziroma jo opravljati začasno ali občasno.(33)
61. To pa ne pomeni, da je čezmejno opravljanje tovrstnih storitev neobičajno ali celo nemogoče. Eksponentna rast izobraževalnih programov, ki se zagotavljajo prek interneta in ki smo ji priča v preteklih nekaj letih – ta rast bi se lahko zaradi izkušenj, pridobljenih med nedavno pandemijo, dodatno okrepila – je dejansko najboljši primer obstoja takega trga. Kljub temu pa velika večina ustanov, ki zagotavlja programe visokošolskega izobraževanja, to trenutno počne v državi, v kateri ima sedež. Čezmejne storitve so doslej predstavljale razmeroma majhen delež vseh gospodarskih dejavnosti teh ustanov.
62. Poleg tega ne morem izključiti možnosti, da je mogoče to vprašanje obravnavati tudi z vidika prejemnikov storitev, zaradi česar bi bila lahko presoja na podlagi člena 56 PDEU ravno tako upravičena.(34) To bi pomenilo, da je treba opraviti presojo vpliva, ki bi ga nacionalni ukrep, kakršen je obravnavani, lahko imel na pravico državljanov Unije do – začasnega – prostega gibanja v Uniji zaradi sodelovanja v programih visokošolskega izobraževanja. Lahko si predstavljamo, da bi vsaj nekateri od morebitnih „mednarodnih“ študentov lahko ali vsaj raje sodelovali le v (nekaterih ali vseh) programih, ki se izvajajo v drugih jezikih, ki niso latvijščina. Nedavni podatki Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) kažejo, da je v Latviji precejšnje število mednarodnih študentov,(35) izpodbijane določbe pa bi očitno lahko vplivale na določen delež teh študentov.
63. Latvijska vlada v zvezi s tem vztraja, da člen 56(3) zakona o visokošolskih ustanovah tujim študentom v večini primerov omogoča obiskovanje izobraževalnih programov, ki se izvajajo v drugih jezikih, ki niso latvijščina, zlasti pa v uradnih jezikih drugih držav članic Unije. Priznati moram, da teh navedb glede na informacije, ki so na voljo v spisu, ne razumem najbolje.
64. Vendar ta vidik v tem okviru ni bistven, saj najpomembnejše omejitve, ki izhajajo neposredno iz izpodbijanih določb, po mojem mnenju veljajo za določene ponudnike storitev, in sicer visokošolske ustanove. Njihova gospodarska svoboda je namreč zaradi zadevnega nacionalnega ukrepa povečini omejena in zdi se, da je prav ta vidik v središču spora, o katerem odloča predložitveno sodišče.
65. V vsakem primeru pa glede na podobnost obeh „ureditev“, ki veljata za pravico do ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev, ne razumem, kako bi lahko analiza združljivosti izpodbijanih določb s pravom Unije, ki bi se opravila glede na člen 56 PDEU, pokazala na kakršne koli pomembne razlike v primerjavi z analizo, opravljeno glede na člen 49 PDEU.(36)
66. Skratka, Sodišču predlagam, naj tudi zaradi ekonomičnosti postopka presodi združljivost izpodbijanih določb s pravom Unije glede na člen 49 PDEU.
c) Člen 16 Listine
67. Predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe Sodišče sprašuje tudi, ali so izpodbijane določbe združljive s členom 16 Listine. Ta določba, naslovljena „Svoboda gospodarske pobude“, določa: „Svoboda gospodarske pobude je priznana v skladu s pravom Unije ter nacionalnimi zakonodajami in običaji.“
68. V zvezi s tem menim, da v obravnavani zadevi posebna presoja glede na člen 16 Listine ni niti potrebna niti primerna.
69. Najprej, člena 49 in 56 PDEU sta vsaj do določene mere izraz svobode, kot je določena v členu 16 Listine. Sodišče je namreč večkrat presodilo, da preučitev omejitev, ki izvirajo iz nacionalnih ukrepov, na podlagi členov 49 in 56 PDEU zajema tudi morebitne omejitve pri uresničevanju pravic in svoboščin, določenih med drugim v členu 16 Listine, tako da ločena obravnava svobode gospodarske pobude praviloma ni potrebna.(37)
70. Poleg tega ne smemo spregledati dejstva, da člen 16 Listine priznava svobodo gospodarske pobude „v skladu s pravom Unije ter nacionalnimi zakonodajami“. Zato se člen 16 Listine pri opredelitvi področja uporabe te svoboščine izrecno sklicuje na pravo Unije, kar očitno vključuje določbe, kot sta člena 49 in 56 PDEU.(38)
71. Nazadnje, niti v predlogu za sprejetje predhodne odločbe niti v stališčih, predloženih v tem postopku, nisem zasledil nobenega elementa v zvezi z domnevno nezdružljivostjo izpodbijanih določb s pravom Unije, ki ne bi v celoti spadal na področje uporabe členov 49 in 56 PDEU. To z drugimi besedami pomeni, da nisem našel nobene trditve, ki bi se posebej nanašala na morebitno kršitev člena 16 Listine(39) in ki bi presegla okvir varstva ekonomskih pravic ponudnikov storitev s sedežem v tujini.
72. Glede na navedeno se bom v analizi, ki jo bom opravil v naslednjih oddelkih teh sklepnih predlogov, omejil na preverjanje, ali so zadevni nacionalni ukrepi združljivi s členom 49 PDEU.
2. Vsebinska vprašanja
73. V naslednjih točkah bom presodil, ali izpodbijane določbe pomenijo omejitev na podlagi člena 49 PDEU, in če jo, ali je to omejitev mogoče upravičiti glede na člen 4(2) PEU.
a) Obstoj omejitve
74. Z obravnavano zakonodajo se na prvi pogled uvaja omejitev pravice do ustanavljanja, ki jo zagotavlja člen 49 PDEU. V skladu s sodno prakso Sodišča je treba za omejitev svobode ustanavljanja šteti vsak ukrep, ki prepoveduje, ovira ali zmanjšuje privlačnost izvrševanja te svoboščine.(40)
75. Izpodbijane določbe v obravnavani zadevi nekaterim podjetjem s sedežem v tujini otežujejo, da bi svoj sedež prenesla v Latvijo ali v tej državi odprla katero drugo poslovno enoto. Predlagatelj v postopku v glavni stvari je pravilno izpostavil, da številne tuje visokošolske ustanove v Latviji ne bodo mogle uporabiti (verjetno znatnega) dela svojega upravnega in pedagoškega osebja, če bodo morale svoje izobraževalne programe izvajati (skorajda izključno) v latvijščini. Poleg tega naj tuje visokošolske ustanove ne bi mogle ponujati bolj raznolikega in konkurenčnega nabora storitev, kot so izobraževalni programi, ki se izvajajo v drugih jezikih, čeprav naj bi bilo povpraševanje po takih programih veliko.(41)
76. Glede na navedeno ugotavljam, da izpodbijane določbe visokošolskim ustanovam s sedežem v drugih državah članicah otežujejo izvrševanje svobode ustanavljanja in zmanjšujejo njegovo privlačnost, zaradi česar pomenijo omejitev na podlagi člena 49 PDEU.
b) Upravičenost
77. Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse Sodišča, je omejitev svobode ustanavljanja dopustna le, če jo je, prvič, mogoče upravičiti z nujnim razlogom v splošnem interesu in, drugič, če spoštuje načelo sorazmernosti. Kar zadeva sorazmernost, mora biti nacionalni ukrep primeren za dosledno in sistematično zagotavljanje uresničitve zastavljenega cilja in ne sme presegati tistega, kar je nujno za njegovo uresničitev. Poleg tega mora biti nacionalni ukrep sorazmeren stricto sensu: to je zagotavljati mora pravično ravnotežje med zadevnimi interesi, torej med interesom, ki mu sledi država z zadevnim ukrepom, in interesi oseb, na katere to negativno vpliva. Zadevna država članica mora dokazati, da sta ta kumulativna pogoja izpolnjena.(42)
78. Latvijska vlada je v obravnavani zadevi pojasnila, da so izpodbijane določbe izraz njene želje po zaščiti in spodbujanju rabe uradnega jezika te države. Latvijska vlada ravno tako poudarja, da bi moral uradni jezik šteti za del njene nacionalne identitete, in se v tem okviru sklicuje na določbe člena 4(2) PEU.
79. V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da Unija v skladu s členom 4(2) PEU spoštuje nacionalno identiteto držav članic, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami.(43) Sodišče je že priznalo, da lahko nacionalna identiteta države članice vključuje njen uradni jezik (ali uradne jezike).(44) Zato cilj promoviranja in spodbujanja uporabe tega jezika (ali teh jezikov) v okviru pravnega reda Unije pomeni legitimen interes, ki lahko upraviči omejitev ene ali več pravic do prostega gibanja.(45) Pravo Unije tako ne nasprotuje sprejetju politike, ki je usmerjena k zaščiti in spodbujanju uradnega jezika oziroma uradnih jezikov države članice.(46)
80. Vendar to ne pomeni, da je – na podlagi člena 4(2) PEU – vsak nacionalni ukrep, ki je del politike, usmerjene k zaščiti in spodbujanju uradnega jezika oziroma uradnih jezikov države članice, samodejno in sam po sebi združljiv s pravom Unije.
81. Na tej točki je morda koristno na kratko obravnavati člen 4(2) PEU.
1) Nekaj kratkih ugotovitev v zvezi s členom 4(2) PEU
82. Sodišče v zvezi s pojmom „nacionalna identiteta“ ali naravo in področjem uporabe „klavzule o nacionalni identiteti“, kot izhaja iz člena 4(2) PEU, doslej še ni podalo podrobnejših pojasnil. Kljub temu je treba glede na besedilo tega člena in ob upoštevanju zadev, v katerih je Sodišče doslej že odločilo, izpostaviti nekatere vidike člena 4(2) PEU (ali celo omejitve, ki so lastne temu členu).
83. Prvič, kar zadeva naravo člena 4(2) PEU, se mi zdi, da je narava te določbe predvsem dvojna. Po eni strani se s to določbo od zakonodajalca Unije zahteva, da pri sprejemanju zakonodaje upošteva nacionalne identitete držav članic. Logično je, da podobna obveznost velja tudi za vse institucije in organe Unije, če ti sprejemajo druge pravno zavezujoče akte. S tega vidika lahko torej nacionalna identiteta deluje tudi kot merilo za veljavnost: vsak akt Unije, ki bi bil neizogibno v nasprotju z nacionalno identiteto ene ali več držav članic, bi bil zaradi kršitve člena 4(2) PEU neveljaven. Po drugi strani pa člen 4(2) PEU določa, da morajo institucije in organi Unije – vključno s sodišči Unije – nacionalne identitete držav članic upoštevati tudi pri razlagi in uporabi prava Unije.(47)
84. Kljub temu še vedno ni jasno, ali, in če je tako, v kolikšni meri je mogoče člen 4(2) PEU razlagati tako, da se z njim uvaja horizontalna ali splošna klavzula, na katero se lahko države članice sklicujejo, da bi upravičeno uveljavljale odstopanja od pravil Unije. Ker pa je mogoče pravo Unije (v obravnavani zadevi) razlagati tako, da načeloma dopušča, da se vidiki nacionalne identitete, na katere se sklicuje latvijska vlada, ustrezno upoštevajo pri razlagi in uporabi upoštevnih pravil Unije, ni nobene potrebe po tem, da bi ta element obravnavali v teh sklepnih predlogih.
85. Drugič, kar zadeva področje uporabe te določbe, je iz besedila člena 4(2) PEU jasno razvidno, da se je mogoče nanjo sklicevati zgolj v zvezi z bistvenimi ustavnopravnimi elementi države članice. Ta določba dejansko napotuje na nacionalno identiteto držav članic, ki je neločljivo povezana z njihovimi „temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami“.(48) To potrjuje tudi besedilo člena 4(2) PEU, ki napotuje na obveznost Unije, da „[s]poštuje […] temeljne državne funkcije [držav članic]“.(49)
86. Menim, da ni naloga Unije, da za vsako državo članico določi elemente, ki so del tega jedra nacionalne identitete. Države članice imajo v zvezi s tem precejšen manevrski prostor.(50) Vendar diskrecijska pravica držav članic ne more biti neomejena. Sicer bi člen 4(2) PEU pomenil klavzulo, s katero bi se bilo mogoče vse prelahko izogniti spoštovanju pravil in načel Pogodb Unije in ki bi jo lahko kadar koli uveljavila katera koli država članica. Obveznost EU, da „spoštuje“ nacionalne identitete držav članic, ne more biti enaka pravici države članice, da ne upošteva prava Unije, kadar ji tako ustreza.
87. Tretjič, bistveni elementi nacionalne identitete, na katere se država članica sklicuje, morajo biti nujno združljivi z ustavnim okvirom Evropske Unije ter, natančneje, z njenimi temeljnimi vrednotami (člen 2 PEU) in cilji (člen 3 PEU). Člen 4(2) PEU določa temeljna načela, ki urejajo odnose med Unijo in državami članicami,(51) in ga ni mogoče razlagati tako, kot da na novo opredeljuje, kaj Unija je in kaj predstavlja. Natančneje, v zvezi s temeljnimi vrednotami so države članice same priznale – ponovno v Lizbonski pogodbi – da gre za vrednote, ki so jim „skupne“. Zato v zvezi s členom 4(2) PEU ni mogoče šteti, da odstopa od členov 2 in 3 PEU.(52)
88. Četrtič, tudi če bi se na obravnavano določbo sklicevali v zvezi z nacionalnimi ukrepi, ki so namenjeni zaščiti resničnega elementa nacionalne identitete, in če bi bil ta element povečini skladen z ustavnim okvirom Unije, se analiza združljivosti zadevnega nacionalnega ukrepa in prava Unije na tej točki ne bi mogla končati. Lahko bi namreč obstajali drugi vidiki zahtev, ki jih imajo države članice na podlagi člena 4(2) PEU, ki bi bili lahko – odvisno od pravil Unije, ki bi veljala za konkretne okoliščine posamezne zadeve – predmet sodnega nadzora.
89. Če se država članica na člen 4(2) PEU sklicuje, da bi upravičila morebitno omejevanje svoboščin notranjega trga, potem je v zadevah, kakršna je obravnavana, iz sodne prakse razvidno(53) – čemur praviloma pritrjuje pravna teorija(54) – da mora biti zadevni nacionalni ukrep predmet tradicionalnega preizkusa sorazmernosti.
90. Natančneje, čeprav je odločanje glede ravni, na kateri želijo zagotoviti zaščito zadevnega javnega interesa, v pristojnosti vlad držav članic,(55) pa mora obstajati možnost, da se na podlagi sodnega nadzora ugotovi, (i) ali nacionalni ukrepi pomembno prispevajo k uresničevanju navedenega cilja; (ii) ali obstajajo drugi ukrepi, s katerimi je mogoče ta cilj ravno tako doseči, ki pa v manjši meri omejujejo svoboščine notranjega trga; in (iii) ali lahko nacionalni ukrepi povzročijo nastanek nesorazmernih posledic za druge subjekte, na katere vplivajo.
91. Petič, v zadevi, kakršna je obravnavana, menim, da ni naloga Sodišča, da v zvezi s sorazmernostjo izpodbijanih določb pride do dokončne ugotovitve. Po mojem mnenju so namreč pristojna nacionalna sodišča najprimernejša za tehtanje različnih pravnih in dejanskih elementov, lastnih zadevni državi članici, da bi ugotovila, ali lahko zadevni nacionalni ukrepi prestanejo preizkus sorazmernosti.(56)
92. Nacionalna identiteta je običajno plod zgodovinskih, kulturnih in družbeno‑političnih značilnosti posamezne države. Nadnacionalno sodišče najbrž ne bi imelo lahke naloge, če bi skušalo v celoti razumeti pomen določenega elementa nacionalne identitete, ugotoviti raven zaščite, ki jo želijo zagotoviti nacionalni organi, in presoditi, ali obstaja razumno razmerje med navedenim ciljem in sredstvi, uporabljenimi za dosego tega cilja.
93. Če je torej predložena resnična zahteva, ki dejansko temelji na nacionalni identiteti, bi morala presojo sorazmernosti v glavnem opraviti pristojna nacionalna sodišča, razen če so postavljena vprašanja razmeroma enostavna in če je nacionalni interes, ki je predmet zaščite, povečini združljiv z ustavnim okvirom Unije. To pa seveda ne pomeni, da Sodišče pristojnim nacionalnim organom ne more zagotoviti vseh elementov za razlago, ki bi jim lahko koristili pri opravljanju te analize.(57)
94. Trditve, ki jih je latvijska vlada navedla na podlagi člena 4(2) PEU, je treba obravnavati ob upoštevanju teh načel.
2) Upravičenost omejitve v obravnavani zadevi
95. Najprej je treba navesti, da ni nobenega dvoma, da so izpodbijane določbe resnično namenjene zaščiti in spodbujanju rabe uradnega jezika države, to je latvijščine. To je, kot je navedeno v točki 79 teh sklepnih predlogov, legitimen interes, ki lahko upraviči omejitev pravice do ustanavljanja iz člena 49 PDEU.
96. Presoja sorazmernosti izpodbijanih določb pa nikakor ni očitna. Zato menim, da je to naloga, ki jo je najbolje prepustiti presoji predložitvenega sodišča.
97. Da pa bi temu sodišču zagotovil nekaj koristnih napotkov, bom ob upoštevanju posebnosti izpodbijanih določb v nadaljevanju vseeno predstavil nekaj preudarkov.
98. Prvič, običajno bi zlahka prišel do ugotovitve, da je izpodbijani ukrep načeloma primeren za uresničitev cilja zaščite in spodbujanja rabe uradnega jezika države. Dejstvo je, da se s tem, ko se s tem ukrepom od pedagoškega osebja in študentov zahteva, naj v okviru izobraževalnih programov na splošno uporabljajo latvijščino, zagotavljata raba in razširjenost tega jezika.
99. Vendar imata predlagatelj v postopku v glavni stvari in Komisija nekatere dvome glede tega, ali je z nacionalnim ukrepom sploh mogoče zagotoviti dosledno in sistematično uresničevanje tega cilja. Natančneje, trdita, da ni nobenega objektivnega razloga, iz katerega bi bili zasebni izobraževalni ustanovi, kakršni sta stockholmska visoka šola za ekonomske vede v Rigi in visoka šola za pravo v Rigi, deležni neke posebne obravnave, medtem ko do podobne obravnave ne bi bile upravičene ostale zasebne ustanove (vključno z ustanovami s sedežem v tujini). Poleg tega opozarjata, da je jezikovna ureditev, ki je v nacionalni zakonodaji predvidena za visokošolske ustanove, strožja od enakovrednih ureditev, ki veljajo za osnovnošolske in srednješolske vzgojno-izobraževalne ustanove. To naj po njunem mnenju ne bi bilo razumno: za uresničevanje cilja spodbujanja in zaščite rabe uradnega jezika bi bilo kvečjemu koristneje, če bi se strožja ureditev sprejela za osnovnošolske in srednješolske vzgojno-izobraževalne ustanove, ne pa za visokošolske ustanove.
100. Te trditve se mi zdijo dokaj utemeljene. Vendar moram priznati, da spis v zvezi s tema vidikoma (to je z razlogi za priznanje posebnega položaja stockholmski visoki šoli za ekonomske vede v Rigi in visoki šoli za pravo v Rigi ter z ureditvijo, ki velja za osnovnošolske in srednješolske vzgojno-izobraževalne ustanove) ne vsebuje dovolj informacij, da bi lahko glede skladnosti celotnega sistema zavzel trdnejše stališče. Menim, da mora to preveriti nacionalno sodišče.
101. Drugič, vprašanje, ali so izpodbijane določbe potrebne za dosego navedenega cilja, je po mojem mnenju bolj zapleteno.
102. Dvomi, ki jih imam v zvezi s tem, izhajajo predvsem iz dejstva, da se zdi, da izpodbijani ukrep temelji na predpostavki, da je treba zaradi spodbujanja rabe uradnega jezika države nujno „žrtvovati“ (ali vsaj močno omejiti) rabo drugih jezikov v visokošolskem izobraževanju. S tem stališčem se ne strinjam.
103. Prednosti in slabosti enojezičnosti in večjezičnosti so bile obravnavane v številnih znanstvenih delih in sam zagotovo nisem pristojen za izražanje mnenj v zvezi s temi vidiki. Vseeno pa želim zgolj poudariti, da sodobne raziskave na splošno potrjujejo, da učenje dveh ali več jezikov, zlasti v rani mladosti, ni razlog za zamudo v učnem procesu in da so dvojezični (ali večjezični) posamezniki običajno uspešnejši pri učenju dodatnih jezikov.(58) Na podlagi tega je mogoče sklepati, da ni nujno, da se ukrep, namenjen zaščiti in spodbujanju rabe določenega jezika, izvaja v škodo drugih jezikov.
104. V zvezi s tem ugotavljam, da je izjem od obveznosti izvajanja izobraževalnih programov v uradnem jeziku države razmeroma malo in da so te precej omejenega obsega. Učinek izpodbijanih določb se kaže v uvedbi de facto enojezičnosti na področju visokošolskega izobraževanja, tudi v zasebnem sektorju. Zdi se, da je nacionalni ukrep precej radikalen in ima zato morda prevelik doseg.(59)
105. Na primer, sprašujem se, ali ne bi bilo mogoče spodbujanja in zaščite uradnega jezika države zagotoviti z določeno razširitvijo in sprostitvijo izjem, predvidenih v členu 56(3) zakona o visokošolskih ustanovah, ki bi bile za ustanove s sedežem v drugih državah članicah manj omejujoče.
106. Tretjič in zadnjič, če tehtam med prednostmi, ki jih izpodbijane določbe zagotavljajo na področju spodbujanja in zaščite uradnega jezika države, in nevšečnostmi, ki jih te pomenijo za različne skupine posameznikov in podjetij, na katere negativno vplivajo, ne morem z gotovostjo trditi, da se tehtnica nagiba v korist teh prednosti.
107. Na eni strani tehtnice je namreč (vsekakor legitimna) namera po spodbujanju nacionalnega jezika države članice ter posledično po ohranjanju kulture in nacionalne identitete te države. Na drugi strani tehtnice pa je več drugih javnih in zasebnih interesov, ki jih ta ukrep močno omejuje ali vanje močno posega.
108. Za številne izmed teh interesov velja, da jim je treba zagotoviti varstvo na podlagi prava Unije in Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic, pa tudi – domnevam – na podlagi latvijskega nacionalnega prava. Kar zadeva pravo Unije, je treba navesti, da so nekateri izmed teh interesov v Listini opredeljeni kot elementi, ki so povezani s temeljnimi pravicami ali svoboščinami.(60) Poleg pravkar obravnavanih ekonomskih svoboščin, ki jih imajo ponudniki in prejemniki storitev (ki so, kot je bilo že navedeno, določene tudi v členu 16 Listine), se zdi, da tudi vpliv na pravice in svoboščine, predstavljene v nadaljevanju, ni zanemarljiv.
109. Za začetek, obravnavani ukrep omejuje akademsko svobodo pedagoškega osebja (kot je določena v členu 13 Listine) ter pravico posameznikov in podjetij do ustanavljanja izobraževalnih zavodov (kot je določena v členu 14(3) Listine). Izpodbijane določbe prav tako vplivajo na možnost študentov, da, kadar je to mogoče, sami izberejo izobraževanje, ki je v skladu z njihovimi „pedagoškimi prepričanji“ (to lahko vključuje tudi izrazitejšo rabo tujih jezikov v okviru programov visokošolskega izobraževanja). Čeprav ta pravica v Listini ni izrecno določena, se nagibam k mnenju, da je mogoče šteti, da izhaja iz „pravic[e] do izobraževanja“, ki jo ima v skladu s členom 14(1) Listine „[v]sakdo“, če se navedena določba razlaga v povezavi z odstavkom 3 tega člena.(61)
110. Poleg tega izpodbijane določbe povzročajo diskriminacijo na podlagi jezika, to je obliko diskriminacije, ki je na podlagi člena 21(1) Listine prepovedana, in sicer v škodo tujih državljanov, ki so zaposleni (ali bi se lahko zaposlili) na področju visokošolskega izobraževanja. V tem okviru ni treba posebej opozarjati, da lahko zahteve glede znanja jezika, ki veljajo za dostop do določene gospodarske dejavnosti, pogosto privedejo do posredne diskriminacije na podlagi državljanstva, saj domači strokovnjaki te zahteve lažje izpolnijo kot tuji strokovnjaki.
111. Prav tako moram poudariti, da ima pojem „jezikovna raznolikost“, ki jo mora Unija v skladu s členom 22 Listine in členom 3(3) PEU spoštovati, dve plati. Tega pojma ni mogoče razumeti zgolj kot izraz načela enakosti držav članic pred Pogodbama, določenega v členu 4(2) PEU, ki posledično pomeni, da mora Unija spoštovati uradne jezike držav članic in jih šteti za enakovredne. Ta pojem ima namreč dodaten vidik, in sicer spoštovanje manjšinskih jezikov.
112. To vprašanje je, kolikor razumem, v obravnavani zadevi bistveno, in sicer zaradi obstoja velike rusko govoreče manjšine v Latviji. V zvezi s tem moram opozoriti, da je varstvo manjšinskih jezikov vrednota, ki je določena v več določbah primarnega prava Unije (tudi v členu 2 PEU in členu 21(1) Listine) in v številnih mednarodnih instrumentih, katerih podpisnice so Unija in/ali države članice.(62)
113. Menim, da izpodbijane določbe s tem, da visokošolskim ustanovam, ki se financirajo iz zasebnih sredstev, onemogočajo izvajanje izobraževalnih programov v navedenem jeziku, znatno posegajo v jezikovne pravice te manjšine. To velja še toliko bolj, ker se izjeme, predvidene v členu 56(3) zakona o visokošolskih ustanovah, ne uporabljajo za ruščino, saj ta ni eden od uradnih jezikov Unije.
114. Ne glede na navedeno pa mora na koncu nacionalno sodišče, kot je bilo že pojasnjeno, opraviti ustrezno presojo elementov, obravnavanih v prejšnjih točkah teh sklepnih predlogov, in jih po potrebi med seboj pretehtati.
115. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na postavljena vprašanja odgovori, da je nacionalna zakonodaja, ki zaradi razvoja in spodbujanja uradnega jezika države visokošolskim ustanovam, ki se pretežno financirajo iz zasebnih sredstev, ob upoštevanju nekaterih izjem nalaga, da izvajajo izobraževalne programe samo v tem jeziku, združljiva s pravom Unije, če je primerna in potrebna za dosego navedenega cilja ter zagotavlja pravično ravnotežje med zadevnimi interesi.
116. Za konec naj podam še sklepno pripombo. Rad bi ponovno spomnil na to, kar sem navedel v uvodu. Popolnoma se strinjam z generalnim pravobranilcem M. Darmonom, da je treba nujno ohraniti kulturno bogastvo Evrope in zagotoviti varstvo raznolikosti njene jezikovne dediščine.(63) Vendar menim, da tega plemenitega cilja ni mogoče uspešno doseči tako, da država članica na določenem področju gospodarske dejavnosti uvede de facto enojezičnost, tudi če se to področje nanaša na izvajanje programov visokošolskega izobraževanja. Vzpostavljanje – če si ponovno izposodim zgoraj uporabljeno prispodobo – 27 enojezičnih (oziroma dvo- ali trijezičnih) „otočkov“ v Uniji ni niti v interesu držav članic niti v interesu Unije. To najbrž nista raznolikost in bogastvo, ki naj bi se spodbujala v okviru „vse tesnejše zveze“ med narodi Evrope. Nadaljnje povezovanje na eni strani ter ohranjanje raznolike jezikovne in kulturne dediščine Evrope na drugi strani namreč nista v nekem notranje nezdružljivem binarnem razmerju.
V. Predlog
117. Sodišču tako predlagam, naj na vprašanji, ki ju je predložilo Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče, Latvija), odgovori:
Nacionalna zakonodaja, ki zaradi razvoja in spodbujanja uradnega jezika države visokošolskim ustanovam, ki se pretežno financirajo iz zasebnih sredstev, ob upoštevanju nekaterih izjem nalaga, da izvajajo izobraževalne programe samo v tem jeziku, je združljiva s pravom Unije, če je primerna in potrebna za dosego navedenega cilja ter zagotavlja pravično ravnotežje med zadevnimi interesi.