SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA (seduta plenaria)
11 dicembre 2013 (*)
«Funzione pubblica – Funzionari – Pensioni – Trasferimento dei diritti a pensione maturati presso un regime pensionistico nazionale – Regolamento che adegua l’aliquota del contributo al regime pensionistico dell’Unione – Adeguamento dei valori attuariali – Necessità di adottare disposizioni generali di esecuzione – Applicazione nel tempo delle nuove disposizioni generali di esecuzione – Revoca di una proposta di abbuono di annualità – Legittimità – Presupposti»
Nella causa F‑130/11,
avente ad oggetto un ricorso proposto ai sensi dell’articolo 270 TFUE, applicabile al Trattato CEEA in forza del suo articolo 106 bis,
Marco Verile, funzionario della Commissione europea, residente in Cadrezzate (Italia),
Anduela Gjergji, agente contrattuale dell’Agenzia esecutiva per la rete transeuropea di trasporto, residente in Bruxelles (Belgio),
rappresentati da D. Abreu Caldas, A. Coolen, J.‑N. Louis, É. Marchal e S. Orlandi, avvocati,
ricorrenti,
contro
Commissione europea, rappresentata da D. Martin e J. Baquero Cruz, in qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA
(seduta plenaria),
composto da S. Van Raepenbusch, presidente, M.I. Rofes i Pujol, presidente di sezione, E. Perillo (relatore), R. Barents e K. Bradley, giudici,
cancelliere: J. Tomac, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 24 aprile 2013,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con atto introduttivo pervenuto nella cancelleria del Tribunale il 2 dicembre 2011, il sig. Verile e la sig.ra Gjergji hanno proposto il presente ricorso diretto, in particolare, all’annullamento delle decisioni, rispettivamente, del 20 e del 19 maggio 2011, con le quali la Commissione europea ha revocato la prima proposta che aveva fissato, su loro richiesta, il numero delle annualità di abbuono nel regime pensionistico dell’Unione e ha notificato a ciascuno di loro un nuovo abbuono di annualità risultante dal trasferimento dei diritti a pensione che essi avevano maturato presso regimi pensionistici nazionali prima di entrare al servizio della Commissione.
Contesto normativo
2 L’articolo 83 bis dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto») così recita:
«1. L’equilibrio del regime delle pensioni è assicurato secondo le modalità previste all’allegato XII [dello Statuto].
(…)
3. Al momento della valutazione attuariale quinquennale effettuata conformemente all’allegato XII [dello Statuto], e al fine di assicurare l’equilibrio del regime [pensionistico], il Consiglio [dell’Unione europea] decide l’aliquota dei contributi e l’eventuale modifica dell’età per il collocamento a riposo.
4. Ogni anno, la Commissione presenta al Consiglio una versione aggiornata della valutazione attuariale, conformemente all’articolo 1, paragrafo 2, dell’allegato XII [dello Statuto]. Nel caso in cui risulti uno scarto di almeno 0,25 punti tra l’aliquota dei contributi in corso di applicazione e quella necessaria al mantenimento dell’equilibrio attuariale, il Consiglio verifica se occorre adattare tale aliquota secondo le modalità definite all’allegato XII [dello Statuto].
(…)».
3 L’articolo 84 dello Statuto dispone quanto segue:
«Le modalità del regime delle pensioni sono stabilite dall’allegato VIII [dello Statuto]».
4 L’articolo 110, paragrafo 1, dello Statuto prevede quanto segue:
«Le disposizioni generali di esecuzione del presente statuto sono adottate da ciascuna istituzione, previa consultazione del comitato del personale e previo parere del comitato dello statuto. (…)».
5 L’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto, prima dell’entrata in vigore del regolamento (CE, Euratom) n. 1324/2008 del Consiglio, del 18 dicembre 2008, che adegua, con decorrenza 1º luglio 2008, l’aliquota del contributo al regime pensionistico dei funzionari e degli altri agenti delle Comunità europee (GU L 345, pag. 17), prevedeva quanto segue:
«L’equivalente attuariale della pensione di anzianità è per definizione uguale al valore in capitale della prestazione spettante al funzionario, calcolata in base alla tavola di mortalità di cui all’articolo 9 dell’allegato XII [dello Statuto], e in base al saggio di interesse del 3,5% l’anno che può essere riveduto secondo le modalità previste all’articolo 10 dell’allegato XII [dello Statuto]».
6 L’articolo 2 del regolamento n. 1324/2008 stabilisce al riguardo quanto segue:
«Con decorrenza 1º gennaio 2009 il tasso per il calcolo degli interessi composti, di cui all’articolo 4, paragrafo 1, e all’articolo 8 dell’allegato VIII [dello Statuto] (…) è del 3,1%».
7 Ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, dell’allegato VIII dello Statuto:
«Il funzionario che cessa dalle sue funzioni per:
– entrare al servizio di un’amministrazione ovvero organizzazione nazionale o internazionale che abbia concluso un accordo con l’Unione,
(…)
ha diritto di far trasferire alla cassa pensioni di tale amministrazione [o] organizzazione (…) l’equivalente attuariale, attualizzato alla data del trasferimento effettivo, dei suoi diritti alla pensione di anzianità maturati presso l’Unione».
8 Viceversa, in forza del paragrafo 2 dell’articolo 11 dell’allegato VIII dello Statuto:
«Il funzionario che entra al servizio dell’Unione dopo:
– aver cessato di prestare servizio presso un’amministrazione, un’organizzazione nazionale o internazionale
(…)
ha facoltà, tra il momento della sua nomina in ruolo e il momento in cui ottiene il diritto a una pensione di anzianità (…) di far versare all’Unione il capitale, attualizzato fino al trasferimento effettivo, che rappresenta i diritti a pensione da lui maturati per le attività di cui sopra.
In tal caso l’istituzione presso cui il funzionario presta servizio determina, mediante disposizioni generali di esecuzione, tenuto conto dello stipendio base, dell’età e del tasso di cambio alla data della domanda di trasferimento, le annualità che computa, secondo il regime dell’Unione delle pensioni, a titolo di servizio prestato in precedenza, sulla base del capitale trasferito, previa deduzione dell’importo corrispondente alla rivalutazione del capitale tra la data della domanda di trasferimento e quella del trasferimento effettivo.
Il funzionario potrà avvalersi di questa facoltà soltanto una volta per Stato membro e per fondo di pensione».
9 Con decisione C(2004) 1588 del 28 aprile 2004, pubblicata nelle Informazioni amministrative n. 60 del 9 giugno 2004, la Commissione ha adottato le disposizioni generali di esecuzione degli articoli 11 e 12 dell’allegato VIII dello Statuto, relativi al trasferimento di diritti a pensione (in prosieguo: le «DGE 2004»). Le DGE 2004 rinviano a due tabelle di valori attuariali, oggetto di due allegati, l’allegato 1, riguardante i valori attuariali (V1) calcolati in base ai parametri previsti nell’allegato XII dello Statuto per il calcolo dell’importo dell’equivalente attuariale trasferibile in applicazione dell’articolo 11, paragrafo 1, e dell’articolo 12 dell’allegato VIII dello Statuto, e l’allegato 2, riguardante i valori attuariali (V2) calcolati in base ai parametri previsti nell’allegato XII dello Statuto per il calcolo del numero di annualità da abbuonare in applicazione dell’articolo 11, paragrafi 2 e 3, dell’allegato VIII dello Statuto.
10 I valori attuariali V1 e V2, calcolati in funzione dell’età alla data della domanda e in base ai parametri previsti nell’allegato XII dello Statuto, sono identici.
11 Con decisione C(2011) 1278, del 3 marzo 2011, relativa alle disposizioni generali di esecuzione degli articoli 11 e 12 dell’allegato VIII dello Statuto, relativi al trasferimento di diritti a pensione, pubblicata nelle Informazioni amministrative n. 17 del 28 marzo 2011, la Commissione ha abrogato le DGE 2004 e ha adottato nuove disposizioni generali di esecuzione degli articoli 11 e 12 dell’allegato VIII dello Statuto (in prosieguo: le «DGE 2011»).
12 Le DGE 2011 sono entrate in vigore il 1° aprile 2011 e precisano, all’articolo 9, quanto segue:
«Le presenti disposizioni generali di esecuzione (…) entrano in vigore il primo giorno del mese successivo alla data in cui sono pubblicate nelle [Informazioni amministrative].
Esse abrogano e sostituiscono le [DGE 2004].
Tuttavia [le DGE 2004] rimangono applicabili per i trasferimenti ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, e dell’articolo 12 dell’allegato VIII dello Statuto nei casi in cui la cessazione dalle funzioni sia avvenuta prima del [1º gennaio] 2009. Esse rimangono altresì applicabili ai fascicoli degli agenti la cui domanda di trasferimento ai sensi dell’articolo 11, paragrafi 2 e 3, dell’allegato VIII dello Statuto sia stata registrata prima del [1º gennaio] 2009.
I coefficienti di conversione (…) previsti nell’allegato 1 si applicano con decorrenza [1º gennaio] 2009. Tali coefficienti di conversione saranno modificati di pieno diritto dal verificarsi degli effetti dell’adeguamento del saggio di interesse indicato all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto».
13 Diversamente dalle DGE 2004, l’allegato 1 delle DGE 2011 contiene una sola tabella in cui figurano valori attuariali, ora definiti «coefficienti di conversione», validi sia per il calcolo dell’importo dell’equivalente attuariale trasferibile sia per il calcolo del numero di annualità da abbuonare. Tali coefficienti di conversione, calcolati anch’essi in funzione dell’età alla data della domanda e in base ai parametri previsti nell’allegato XII dello Statuto, sono superiori ai valori attuariali V1 e V2 che figurano negli allegati 1 e 2 delle DGE 2004.
Fatti
Per quanto riguarda il sig. Verile
14 Il sig. Verile, funzionario assegnato al Centro comune di ricerca della Commissione a Ispra (Italia), ha chiesto, il 17 novembre 2009, il trasferimento dei diritti a pensione che lo stesso aveva maturato a Lussemburgo prima di entrare al servizio della Commissione e corrispondenti a contributi nazionali versati tra il 1º luglio 1999 e il 31 marzo 2007.
15 Con nota del 5 maggio 2010, il servizio competente della Commissione, nella fattispecie il settore «Trasferimenti» dell’unità «Pensioni» dell’Ufficio «Gestione e liquidazione dei diritti individuali» (PMO) (in prosieguo: il «PMO 4»), ha inviato al sig. Verile una proposta di abbuono di annualità che fissava in sette anni e nove mesi il numero di annualità di pensione statutaria risultanti dal trasferimento dei suoi diritti a pensione maturati in Lussemburgo. L’eccedenza di capitale, costituente la somma di EUR 58 557,18, che non poteva essere convertita in annualità di pensione statutaria, doveva essere versata al sig. Verile in caso di trasferimento definitivo dei suoi diritti a pensione.
16 Il 7 maggio 2010 il sig. Verile ha accettato, firmandola, la proposta di abbuono di annualità del precedente 5 maggio. Il PMO 4 ha ricevuto la proposta firmata il 18 maggio 2010.
17 Il 20 maggio 2011, in seguito all’entrata in vigore delle DGE 2011, il PMO 4 ha comunicato al sig. Verile una nuova proposta di abbuono di annualità, accompagnata da una nota in cui si chiariva che la nuova proposta «annulla[va] e sostitui[va]» la precedente proposta di abbuono di annualità. Secondo questa nuova proposta di abbuono di annualità, i coefficienti di conversione adottati nella prima proposta di abbuono di annualità erano «obsoleti» e «privi di fondamento normativo a decorrere dal 1° gennaio 2009» a causa dell’entrata in vigore, nella stessa data, del saggio di interesse definito dal regolamento n. 1324/2008. Tale saggio di interesse era, infatti, uno degli elementi rientranti nel calcolo dei coefficienti di conversione da utilizzare per la conversione dei diritti a pensione maturati anteriormente in numero di annualità di pensione statutaria da abbuonare. Pertanto, la prima proposta di abbuono di annualità doveva «essere considerat[a] null[a] e non avvenut[a]». In applicazione dei coefficienti di conversione fissati dalle DGE 2011, il numero di annualità da abbuonare non è stato modificato, ma l’eccedenza di capitale da rimborsare è stata ridotta da EUR 58 557,18 a EUR 9 200,77.
18 Il 17 giugno 2011 il sig. Verile ha accettato, firmandola, la seconda proposta di abbuono di annualità. Il PMO 4 ha ricevuto la seconda proposta firmata il 24 giugno 2011.
19 Il 26 luglio 2011 il sig. Verile ha presentato tuttavia un reclamo, fondato sull’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, chiedendo all’autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l’«APN») di revocare la seconda proposta di abbuono di annualità e di procedere al trasferimento dei suoi diritti a pensione sulla base non già delle DGE 2011, bensì delle disposizioni generali di esecuzione applicabili alla data di presentazione della sua domanda di trasferimento, ossia le DGE 2004.
20 Con decisione del 19 agosto 2011, ricevuta dal sig. Verile il successivo 29 agosto, l’APN ha respinto il suddetto reclamo.
Per quanto riguarda la sig.ra Gjergji
21 La sig.ra Gjergji è agente contrattuale dell’Agenzia esecutiva per la rete transeuropea di trasporto con sede in Bruxelles (Belgio). Il 1º luglio 2009 la sig.ra Gjergji ha chiesto il trasferimento dei diritti a pensione maturati in Belgio prima della sua entrata al servizio della suddetta agenzia e corrispondenti a contributi nazionali versati tra il 1998 e il 2004.
22 Con nota del 30 luglio 2010, il servizio competente della Commissione, nella fattispecie il PMO 4, ha inviato alla sig.ra Gjergji una proposta di abbuono di annualità che fissava in cinque anni, cinque mesi e due giorni il numero di annualità di pensione statutaria risultanti dal trasferimento dei suoi diritti a pensione maturati in Belgio. L’eccedenza di capitale, costituente la somma di EUR 13 143,08, che non poteva essere convertita in annualità di pensione statutaria, doveva essere versata alla sig.ra Gjergji in caso di trasferimento definitivo dei suoi diritti a pensione.
23 Il 7 settembre 2010 la sig.ra Gjergji ha accettato, firmandola, la proposta di abbuono di annualità del 30 luglio 2010. Il PMO 4 ha ricevuto la proposta firmata il successivo 16 setttembre.
24 Il 19 maggio 2011, in seguito all’entrata in vigore delle DGE 2011, il PMO 4 ha fatto pervenire alla sig.ra Gjergji una nuova proposta di abbuono di annualità, accompagnata da una nota redatta negli stessi termini della nota inviata al sig. Verile, che riduceva il numero di annualità di pensione statutaria da abbuonare da cinque anni, cinque mesi e due giorni a quattro anni, dieci mesi e diciassette giorni e non prevedeva più l’eccedenza di capitale da rimborsare.
25 Il 23 settembre 2011 la sig.ra Gjergji ha accetttato, firmandola, questa seconda proposta di abbuono di annualità.
26 Nel frattempo, la sig.ra Gjergji aveva tuttavia presentato, contro la seconda proposta di abbuono di annualità, un reclamo, fondato sull’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto e datato 27 luglio 2011. Il reclamo della sig.ra Gjergji conteneva anche una domanda, fondata sull’articolo 90, paragrafo 1, dello Statuto, diretta a ottenere il trasferimento dei suoi diritti a pensione maturati in Belgio in base alla prima proposta di abbuono di annualità, la quale applicava i parametri previsti dalle DGE 2004.
27 Con decisione del 22 agosto 2011, l’autorità abilitata a stipulare i contratti di assunzione (in prosieguo: l’«AASC») ha respinto il reclamo della sig.ra Gjergji nonché la sua domanda fondata sull’articolo 90, paragrafo 1, dello Statuto.
Conclusioni delle parti e procedimento
28 I ricorrenti chiedono, ciascuno per quanto lo riguarda, che il Tribunale voglia:
– annullare la seconda proposta di abbuono di annualità;
– annullare la decisione di rigetto del reclamo;
– condannare la Commissione alle spese.
29 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso irricevibile e, in ogni caso, infondato;
– condannare i ricorrenti alle spese.
30 Con lettera del 28 gennaio 2013, il Tribunale ha chiesto alle parti, nell’ambito di misure di organizzazione del procedimento, di fornire precisazioni su taluni punti delle loro memorie e di produrre vari documenti. Le parti hanno ottemperato a tali misure conformemente alle istruzioni del Tribunale.
31 La causa, inizialmente assegnata alla Terza Sezione del Tribunale, è stata riassegnata alla seduta plenaria del Tribunale, circostanza comunicata alle parti con lettera della cancelleria dell’8 febbraio 2013, recante la convocazione all’udienza e la trasmissione della relazione preparatoria d’udienza.
In diritto
Sull’oggetto del ricorso
32 Si deve ricordare che una domanda di annullamento formalmente diretta contro la decisione di rigetto di un reclamo, nel caso in cui tale decisione sia priva di contenuto autonomo, comporta che il Tribunale sia chiamato a conoscere dell’atto che è stato oggetto del reclamo (sentenza della Corte del 17 gennaio 1989, Vainker/Parlamento, 293/87, punto 8).
33 Nella fattispecie, le decisioni di rigetto dei reclami non fanno che confermare le seconde proposte di abbuono di annualità del 20 maggio 2011, per quanto riguarda il sig. Verile, e del 19 maggio 2011, per quanto riguarda la sig.ra Gjergji (in prosieguo: le «seconde proposte di abbuono di annualità»). Il ricorso va quindi considerato come diretto soltanto contro tali proposte di abbuono di annualità.
Sulla ricevibilità del ricorso
Argomenti delle parti
34 La Commissione sostiene che il ricorso è irricevibile, in quanto diretto contro le seconde proposte di abbuono di annualità, che non costituirebbero atti lesivi.
35 Secondo la Commissione, il procedimento amministrativo riguardante il trattamento delle domande di trasferimento dei diritti a pensione maturati presso un regime pensionistico nazionale sarebbe costituito da cinque fasi: in primo luogo, la domanda di trasferimento da parte del funzionario o dell’agente interessato; in secondo luogo, la proposta di abbuono di annualità che fissa il numero di annualità che possono essere riconosciute nel regime pensionistico dell’Unione, inviata dalla Commissione all’interessato; in terzo luogo, l’accettazione o il rifiuto, da parte dell’interessato, della suddetta proposta; in quarto luogo, in caso di accettazione della stessa da parte dell’interessato, la domanda di trasferimento del capitale corrispondente ai diritti a pensione maturati presso il regime pensionistico nazionale, inviata dalla Commissione all’autorità nazionale competente; in quinto luogo, l’adozione della decisione che fissa definitivamente il numero di annualità di pensione statutaria riconosciute al funzionario o all’agente, notificata al medesimo solo dopo che la Commissione abbia effettivamente ricevuto dalle casse pensioni nazionali o internazionali interessate il capitale corrispondente ai diritti a pensione precedentemente maturati.
36 Tenuto conto della summenzionata descrizione del procedimento amministrativo di trattamento delle domande di trasferimento di diritti a pensione, che i ricorrenti non contestano, l’abbuono di annualità contenuto nella proposta inviata all’interessato diventerebbe definitivo, secondo la Commissione, solo dopo che le somme corrispondenti al capitale attualizzato dei diritti a pensione precedentemente maturati siano state effettivamente versate sul conto bancario della Commissione dalle casse pensioni nazionali o internazionali interessate. La decisione adottata nella quinta fase del procedimento amministrativo summenzionato sarebbe quindi l’unico atto lesivo per il funzionario o per l’agente che ha presentato una domanda di trasferimento dei suoi diritti a pensione maturati prima della sua entrata in servizio presso l’Unione. La Commissione ne ha dedotto che la proposta di abbuono di annualità, corrispondente alla seconda fase del procedimento amministrativo in questione, è un atto preparatorio, il cui obiettivo consisterebbe unicamente nel preparare la decisione definitiva di abbuono di annualità. Ciò è quanto avverrebbe, nella fattispecie, per le seconde proposte di abbuono di annualità, oggetto della controversia.
Giudizio del Tribunale
37 Occorre anzitutto ricordare che il sistema di trasferimento dei diritti pensionistici, quale previsto dall’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto, consentendo un coordinamento tra i regimi pensionistici nazionali e quello dell’Unione, mira ad agevolare il passaggio dagli impieghi nazionali, pubblici o privati, ed anche internazionali, all’amministrazione dell’Unione e a garantire in tal modo all’Unione le maggiori possibilità di scelta di personale qualificato che abbia già un’adeguata esperienza professionale (ordinanza della Corte del 9 luglio 2010, Ricci, C‑286/09 e C‑287/09, punto 28, e giurisprudenza ivi citata).
38 In tale contesto, il Tribunale di primo grado delle Comunità europee ha avuto modo, in particolare, di considerare che le proposte di abbuono di annualità trasmesse per approvazione al funzionario sono «decisioni» aventi un duplice effetto: da un lato, quello di conservare, a vantaggio del funzionario interessato e nell’ordinamento giuridico di origine, l’ammontare dei diritti a pensione da lui maturati presso il regime pensionistico nazionale e, dall’altro, quello di garantire, nell’ordinamento giuridico dell’Unione, e previo soddisfacimento di determinate condizioni ulteriori, la presa in considerazione di detti diritti nel regime pensionistico dell’Unione (sentenza del Tribunale di primo grado del 18 dicembre 2008, Belgio e Commissione/Genette, T‑90/07 P e T‑99/07 P, punto 91, e giurisprudenza ivi citata).
39 Anche il Tribunale aveva già dichiarato, a sua volta, che le proposte di abbuono di annualità costituiscono atti a carattere unilaterale, che non richiedono alcun’altra misura da parte dell’istituzione competente e arrecano pregiudizio all’interessato. In caso contrario, atti di tal genere non potrebbero essere contestati, in quanto tali, in sede contenziosa o, quantomeno, potrebbero formare oggetto di un reclamo o di un ricorso solo in seguito all’adozione di una decisione successiva, in una data imprecisata e da parte di un’autorità diversa dall’APN. Tale analisi non rispetterebbe né il diritto dei funzionari a una tutela giurisdizionale effettiva né le esigenze della certezza del diritto inerenti alle norme sui termini stabilite dallo Statuto (ordinanza del Tribunale del 10 ottobre 2007, Pouzol/Corte dei conti, F‑17/07, punti 52 e 53).
40 Infine, tale orientamento giurisprudenziale è stato altresì confermato dalla sentenza del Tribunale dell’11 dicembre 2012, Cocchi e Falcione/Commissione (F‑122/10, attualmente oggetto di impugnazione dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T‑103/13 P, punti da 37 a 39), nella quale il Tribunale ha dichiarato che la proposta di abbuono di annualità era un atto recante pregiudizio al funzionario interessato.
41 Dalla giurisprudenza citata ai punti da 38 a 40 della presente sentenza emerge in definitiva che la proposta di abbuono di annualità, che i servizi competenti della Commissione sottopongono al consenso del funzionario, nell’ambito del procedimento amministrativo a più fasi descritto al punto 35 della presente sentenza, è un atto unilaterale, scindibile dal contesto procedurale nel quale interviene, adottato in forza di una competenza vincolata, attribuita ex lege all’istituzione, in quanto direttamente derivante dal diritto individuale che l’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto conferisce espressamente ai funzionari e agli agenti al momento della loro entrata in servizio presso l’Unione.
42 Infatti, l’esercizio di tale competenza vincolata obbliga la Commissione a stilare una proposta di abbuono che sia fondata su tutti i dati pertinenti che essa deve ottenere, da parte delle autorità nazionali o internazionali interessate, precisamente nell’ambito di un coordinamento stretto e di una leale cooperazione tra queste ultime e i suoi servizi. Siffatta proposta di abbuono di annualità non può essere quindi considerata come la manifestazione di una «mera intenzione» dei servizi dell’istituzione di informare il funzionario interessato, in attesa di ricevere effettivamente il suo consenso nonché, successivamente, di riscuotere il capitale che consente di procedere all’abbuono. Al contrario, siffatta proposta costituisce il necessario impegno, da parte dell’istituzione, di procedere correttamente all’applicazione effettiva del diritto al trasferimento dei diritti a pensione del funzionario che il medesimo ha esercitato presentando la domanda di trasferimento. Il trasferimento del capitale attualizzato al regime pensionistico dell’Unione costituisce, a sua volta, l’adempimento di un obbligo distinto incombente alle autorità nazionali o internazionali, necessario al completamento dell’intera procedura di trasferimento dei diritti a pensione verso il regime pensionistico dell’Unione.
43 Pertanto, l’esercizio della competenza vincolata ai fini dell’applicazione dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto obbliga la Commissione a impiegare tutta la diligenza necessaria a consentire al funzionario, che ha presentato una domanda di applicazione dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto, di prestare il proprio consenso sulla proposta di abbuono di annualità con piena cognizione di causa, sia per quanto riguarda gli elementi necessari al calcolo relativo alla determinazione del numero di annualità di pensione statutaria da computare sia per quanto riguarda le norme che disciplinano, «alla data della domanda di trasferimento», le modalità di tale calcolo, come precisato dal dettato dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto quando prevede che l’istituzione presso la quale il funzionario presta servizio «determina», mediante disposizioni generali di esecuzione, tenuto conto dello stipendio base, dell’età e del tasso di cambio alla data della domanda di trasferimento, «le annualità» che essa computa.
44 Da tutte le suesposte considerazioni emerge che una proposta di abbuono di annualità è un atto che arreca pregiudizio al funzionario che ha presentato domanda di trasferimento dei suoi diritti a pensione.
45 Tale conclusione è confermata anche dalle considerazioni qui di seguito esposte.
46 In primo luogo, confermando una prassi precedente, espressa nelle clausole contenute nelle proposte di abbuono di annualità, le DGE 2011 prevedono ora espressamente, all’articolo 8, che il consenso alla proposta di abbuono di annualità che il funzionario è invitato a prestare, una volta prestato, è «irrevocabile». Orbene, l’irrevocabilità del consenso del funzionario, una volta prestato, si giustifica solo qualora la Commissione abbia presentato, a sua volta, all’interessato una proposta il cui contenuto è stato calcolato e affermato con tutta la diligenza necessaria e che vincola la Commissione, nel senso che la obbliga a dar seguito, su tale base, alla procedura di trasferimento in caso di consenso dell’interessato.
47 In secondo luogo, la proposta di abbuono di annualità è formulata, in via di principio, in base a un metodo di calcolo identico a quello applicato nel momento in cui il regime pensionistico dell’Unione riceve l’intero capitale definitivamente trasferito dalle casse nazionali o internazionali di origine.
48 Ciò che potrebbe tutt’al più cambiare, eventualmente, tra la data della proposta di abbuono di annualità e quella di riscossione del capitale definitivamente trasferito è l’ammontare della somma di cui trattasi, in quanto l’importo del capitale trasferibile attualizzato alla data della domanda di trasferimento può differire dall’importo del capitale alla data in cui viene effettivamente trasferito in funzione delle variazioni, ad esempio, del tasso di cambio. Anche in quest’ultimo caso, che peraltro può riguardare soltanto i trasferimenti di capitale espressi in valute diverse dall’euro, il metodo di calcolo applicato a questi due valori è identico.
49 In terzo luogo, la tesi della Commissione, secondo cui arrecherebbe pregiudizio al funzionario interessato soltanto la decisione di abbuono adottata dopo la riscossione del capitale trasferito, è manifestamente in contrasto con lo scopo del procedimento amministrativo di trasferimento dei diritti a pensione. Tale procedimento è proprio finalizzato a consentire al funzionario interessato di decidere, con piena cognizione di causa e prima che il capitale corrispondente all’insieme dei suoi contributi sia definitivamente trasferito al regime pensionistico dell’Unione, se sia per lui più vantaggioso cumulare i precedenti diritti a pensione con quelli che matura quale funzionario dell’Unione o, invece, mantenere tali diritti nell’ordinamento giuridico nazionale (v. sentenza Belgio e Commissione/Genette, cit., punto 91). Infatti, la tesi della Commissione obbligherebbe il funzionario interessato a contestare il metodo con il quale i servizi della Commissione hanno calcolato il numero di annualità di abbuono cui egli ha diritto solo dopo che le casse pensioni nazionali o internazionali di origine abbiano definitivamente trasferito il capitale alla Commissione, il che vanificherebbe in pratica l’essenza stessa del diritto conferito al funzionario dall’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto di scegliere di procedere al trasferimento dei suoi diritti a pensione oppure di mantenerli nelle casse pensioni nazionali o internazionali di origine.
50 Infine, in quarto luogo, non si può sostenere, come fa la Commissione, che le proposte di abbuono di annualità siano soltanto atti preparatori, sulla base del rilievo che l’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto impone che il numero di annualità sia calcolato «sulla base del capitale trasferito».
51 Al riguardo, occorre anzitutto ricordare che dal tenore letterale dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto emerge che l’istituzione interessata «determina» il numero di annualità innanzi tutto «mediante disposizioni generali di esecuzione, tenuto conto dello stipendio base, dell’età e del tasso di cambio alla data della domanda di trasferimento», e che essa computa poi il numero di annualità, così determinato, secondo il regime pensionistico dell’Unione «sulla base del capitale trasferito».
52 Tale tenore letterale è confermato da quello dell’articolo 7 delle DGE 2004 e dell’articolo 7 delle DGE 2011. Entrambi i testi di tali articoli dispongono infatti, al paragrafo 1, che il numero di annualità da computare viene calcolato «sulla base dell’importo trasferibile che rappresenta i diritti maturati (…), previa deduzione dell’importo corrispondente alla rivalutazione del capitale tra la data di registrazione della domanda di trasferimento e la data del trasferimento effettivo».
53 Il paragrafo 2 dell’articolo 7 delle DGE 2004 al pari di quello delle DGE 2011 precisa che il numero di annualità da computare «viene poi calcolato (…) sulla base dell’importo trasferito», conformemente alla formula matematica contenuta nel primo trattino del medesimo paragrafo.
54 Dalle disposizioni summenzionate emerge quindi che le proposte di abbuono di annualità sono calcolate sulla base dell’importo trasferibile alla data di registrazione della domanda, come comunicato dalle autorità nazionali o internazionali competenti ai servizi della Commissione, previa deduzione, eventualmente, dell’importo corrispondente alla rivalutazione del capitale tra la data di registrazione della domanda e la data del trasferimento effettivo, tale differenza pecuniaria non dovendo essere, infatti, sopportata dal regime pensionistico dell’Unione.
55 Da tutte le suesposte considerazioni deriva che le seconde proposte di abbuono di annualità costituiscono un atto lesivo e che la domanda di annullamento è quindi ricevibile.
Nel merito
56 A sostegno della loro domanda diretta contro le seconde proposte di abbuono di annualità (in prosieguo: le «decisioni controverse»), i ricorrenti deducono tre motivi:
– il primo, vertente su un errore di diritto e sulla violazione dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto, nonché, in sostanza, del rispetto dei diritti quesiti;
– il secondo, vertente sulla violazione del termine ragionevole, sui principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento;
– il terzo, vertente sulla violazione dei principi della parità di trattamento, di non discriminazione e di proporzionalità.
57 Occorre esaminare congiuntamente il primo e il secondo motivo.
Argomenti delle parti
58 In primo luogo, i ricorrenti sostengono che l’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto impone alla Commissione, qualora intenda modificare i valori attuariali applicabili alle domande di trasferimento di diritti a pensione maturati in uno Stato membro verso il regime pensionistico dell’Unione (in prosieguo: il «trasferimento “in”»), l’obbligo di adottare nuove disposizioni generali di esecuzione. Orbene, la Commissione avrebbe adottato nuove disposizioni generali di esecuzione solo il 3 marzo 2011. Le DGE 2004, in vigore prima di tale data, sarebbero quindi le uniche applicabili alla loro rispettiva domanda di trasferimento.
59 In ogni caso, l’entrata in vigore, il 1° gennaio 2009, del regolamento n. 1324/2008 non inciderebbe sul saggio da applicare al calcolo del numero di annualità da abbuonare. Infatti, tale regolamento avrebbe modificato il saggio di interesse previsto all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto, il quale verrebbe esclusivamente applicato in caso di trasferimento verso un regime pensionistico nazionale dell’equivalente attuariale statutario, ossia il capitale dei diritti a pensione maturati da un funzionario in seno all’Unione (in prosieguo: il «trasferimento “out”») e non sarebbe quindi applicabile in caso di trasferimento «in».
60 Peraltro, anche supponendo che il regolamento n. 1324/2008 abbia modificato «per analogia» il saggio di interesse sotteso ai coefficienti di conversione applicabili in caso di trasferimento «in», le disposizioni generali di esecuzione dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto prevarrebbero, secondo i ricorrenti, in quanto lex specialis, sul suddetto regolamento. In definitiva, in forza del principio di presunzione di legittimità degli atti dell’amministrazione, un regolamento dell’Unione non potrebbe privare di fondamento normativo disposizioni generali di esecuzione adottate specificamente, in base allo Statuto, da ciascuna istituzione interessata. Orbene, poiché le DGE 2004 sono state abrogate dalle DGE 2011 solo il 3 marzo 2011, esse erano applicabili al momento dell’adozione delle prime proposte di abbuono di annualità ad essi inviate e della loro rispettiva accettazione.
61 Pertanto, considerando, da un lato, che uno dei parametri di calcolo applicabili in caso di trasferimento «in» poteva essere modificato in modo «implicito e incidentale» dal regolamento n. 1324/2008, la Commissione avrebbe violato l’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto. Dall’altro, considerando che il regolamento n. 1324/2008 la costringeva ad applicare le DGE 2011 alla data di entrata in vigore del nuovo saggio di interesse e, di conseguenza, ad applicarle retroattivamente al 1°gennaio 2009, la Commissione sarebbe incorsa in un errore di diritto.
62 I ricorrenti sottolineano inoltre che, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, il trasferimento dei diritti a pensione maturati prima dell’entrata in servizio presso l’Unione sarebbe definitivo allorché il funzionario interessato abbia accettato la proposta di abbuono di annualità. Solo una totale assenza di versamento del capitale, da parte dell’autorità nazionale, priverebbe di qualsiasi valore l’accordo tra il funzionario e l’istituzione interessata. Nella fattispecie, le prime proposte di abbuono di annualità sarebbero quindi divenute definitive in quanto accettate, sebbene il versamento del capitale non fosse stato ancora effettuato.
63 In secondo luogo, i ricorrenti fanno valere che le prime proposte di abbuono di annualità non erano inficiate da alcun vizio di illegittimità. Revocando siffatte proposte, la Commissione non avrebbe quindi rispettato i loro diritti quesiti e avrebbe violato il principio del legittimo affidamento. Inoltre, essi avrebbero più volte ricevuto rassicurazioni circa il fatto che alle loro domande di trasferimento sarebbero state applicate le DGE 2004.
64 In terzo luogo, i ricorrenti rilevano che la Commissione ha revocato la prima proposta di abbuono di annualità, inviata al sig. Verile, dopo un anno dalla sua accettazione e, per quanto riguarda la proposta inviata alla sig.ra Gjergji, dopo più di sei mesi dalla sua accettazione, in violazione dei principi del termine ragionevole e della certezza del diritto.
65 Inoltre, nella loro risposta alle misure di organizzazione del procedimento, i ricorrenti sottolineano che la Commissione ha atteso sino al 17 settembre 2010 per richiamare l’attenzione del personale su tale punto, mediante una nota diffusa sul suo sito intranet e che essa ha poi atteso nuovamente sino al 3 marzo 2011 per adottare nuove disposizioni generali di esecuzione, mentre, secondo le decisioni controverse, essa riteneva che l’entrata in vigore, al 1° gennaio 2009, del nuovo saggio di interesse previsto dal regolamento n. 1324/2008 avesse privato di «fondamento normativo» le DGE 2004.
66 Contro il primo motivo, la Commissione fa valere che la premessa del ragionamento dei ricorrenti, ossia che il saggio di interesse fissato dall’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto riguarderebbe esclusivamente il metodo di calcolo dell’equivalente attuariale in caso di trasferimento «out» e non il metodo di calcolo del capitale attualizzato o del numero di annualità in caso di trasferimento «in», sarebbe errata. Il primo motivo dedotto dai ricorrenti sarebbe quindi infondato.
67 Nella sua risposta alle misure di organizzazione del procedimento, la Commissione ha rilevato che, poiché i coefficienti di conversione previsti dalle disposizioni generali di esecuzione dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto «dipendono direttamente» dal saggio di interesse previsto all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto, la modifica di quest’ultimo, determinata, al 1º gennaio 2009, dall’entrata in vigore del regolamento n. 1324/2008, aveva comportato «necessariamente», alla stessa data, la modifica dei suddetti coefficienti di conversione. I coefficienti di conversione previsti dalle DGE 2004 sarebbero così divenuti «obsoleti» e «privi di fondamento normativo» al 1º gennaio 2009, e ciò indipendentemente da qualsiasi abrogazione formale delle DGE 2004.
68 In secondo luogo, la Commissione fa valere che i ricorrenti non hanno formalmente dedotto il motivo vertente sulla violazione delle norme in materia di revoca degli atti amministrativi e che, in ogni caso, le prime proposte di abbuono di annualità, dall’entrata in vigore del regolamento n. 1324/2008, erano prive di fondamento normativo e quindi inidonee a dar luogo a diritti quesiti per i ricorrenti o a un legittimo affidamento.
69 Del resto, la Commissione osserva che la comunicazione del 17 settembre 2010, diffusa sul suo sito intranet ha richiamato l’attenzione del personale sull’entrata in vigore dei nuovi valori attuariali e che le organizzazioni sindacali professionali erano venute a conoscenza del futuro saggio di interesse sin dal 2008 e dei futuri coefficienti di conversione sin dal novembre 2009. Informare singolarmente i funzionari e agenti la cui domanda di trasferimento fosse stata registrata dopo il 1° gennaio 2009 sarebbe stato, peraltro, materialmente impossibile da realizzare entro un termine ragionevole, a causa del numero assai elevato (superiore a 10 000) di funzionari e agenti interessati.
70 Infine, anche supponendo che i coefficienti di conversione previsti dalle DGE 2011 siano stati applicati retroattivamente, siffatta applicazione sarebbe giustificata da un «interesse inderogabile». Infatti, il costo dell’applicazione dei valori attuariali previsti dalle DGE 2004 sino all’entrata in vigore delle DGE 2011 rischierebbe di compromettere, a causa del numero dei fascicoli interessati, l’equilibrio del regime pensionistico dell’Unione.
71 In terzo luogo, la Commissione ritiene che il motivo vertente sulla violazione del termine ragionevole non sia sufficientemente suffragato e che, anche supponendolo fondato, siffatto motivo non potrebbe comportare l’annullamento delle decisioni controverse. In ogni caso, le prime proposte di abbuono di annualità sarebbero state revocate entro un termine ragionevole, tenuto conto delle circostanze del caso di specie.
Giudizio del Tribunale
72 Con il primo e il secondo motivo, i ricorrenti sollevano, in sostanza, l’eccezione di illegittimità dell’articolo 9, terzo comma, ultima frase, nonché dell’articolo 9, quarto comma, prima frase, delle DGE 2011. Secondo i ricorrenti, tali disposizioni delle DGE 2011 prevedono che i coefficienti di conversione contenuti nell’allegato 1 delle DGE 2011, fissati in conformità al regolamento n. 1324/2008, si applichino a decorrere dal 1º gennaio 2009, data di entrata in vigore del suddetto regolamento, mentre a tale data l’allegato 2 delle DGE 2004, che prevedeva coefficienti di conversione diversi e applicabili a decorrere dal 1º maggio 2004, non era stato oggetto di alcuna modifica formale. I ricorrenti sostengono che siffatta modifica formale si imponeva, in applicazione dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto, e che l’applicazione con effetto retroattivo al 1º gennaio 2009 dei nuovi coefficienti di conversione previsti dall’allegato 1 delle DGE 2011, anche ai fascicoli dei funzionari e degli agenti la cui domanda di trasferimento «in» fosse stata presentata prima di tale data, viola i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento.
73 Per giustificare in diritto l’articolo 9, terzo e quarto comma, delle DGE 2011, la Commissione afferma, in sostanza, che l’articolo 2 del regolamento n. 1324/2008 ha fatto decadere e ha reso automaticamente prive di fondamento normativo le DGE 2004 per quanto riguarda il metodo di calcolo del numero di annualità da computare.
– Sull’incidenza del regolamento n. 1324/2008 sulle DGE 2004
74 Dalla formulazione letterale dell’articolo 2 del regolamento n. 1324/2008 emerge che il medesimo ha, per quanto riguarda i funzionari e gli altri agenti dell’Unione, soltanto due oggetti.
75 Il primo riguarda la determinazione, da parte dell’articolo 4, paragrafo 1, dell’allegato VIII dello Statuto, del saggio applicabile al calcolo dei diritti a pensione di un funzionario che riprende servizio all’interno dell’Unione dopo avervi compiuto un precedente periodo di attività. Tale oggetto risulta prima facie non pertinente nel caso di specie.
76 Il secondo riguarda la fissazione del saggio da impiegare per la definizione dell’«equivalente attuariale» della pensione di anzianità. Orbene, è giocoforza constatare che tale nozione viene utilizzata all’articolo 11, paragrafo 1, dell’allegato VIII dello Statuto per i trasferimenti «out» e non all’articolo 11, paragrafo 2, del medesimo allegato per i trasferimenti «in».
77 Occorre, infatti, ricordare che l’articolo 11 dell’allegato VIII dello Statuto fissa una distinzione netta tra, da un lato, al paragrafo 1, il trasferimento «out» e, dall’altro, al paragrafo 2, il trasferimento «in».
78 In caso di trasferimento «out», l’articolo 11, paragrafo 1, dell’allegato VIII dello Statuto dispone che il funzionario interessato abbia diritto di far trasferire «l’equivalente attuariale, attualizzato alla data del trasferimento effettivo, de[i] diritti alla pensione di anzianità maturati presso l’Unione». Per contro, in caso di trasferimento «in», il paragrafo 2 della medesima disposizione prevede che il funzionario interessato abbia la facoltà di far versare all’Unione «il capitale, attualizzato fino al trasferimento effettivo, che rappresenta i diritti a pensione da lui maturati [presso il regime nazionale o internazionale al quale era iscritto fino a quel momento]». In caso di trasferimento «out», la somma trasferita costituisce l’«equivalente attuariale» dei diritti maturati presso l’Unione; in caso di trasferimento «in», la somma trasferita costituisce il «capitale attualizzato», ossia una somma che rappresenta materialmente i diritti a pensione maturati a fronte delle attività anteriormente svolte dal funzionario interessato presso il regime pensionistico nazionale o internazionale di cui trattasi, come attualizzato ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, primo comma, dell’allegato VIII dello Statuto, alla data del trasferimento effettivo (v., in tal senso, sentenza della Corte del 5 dicembre 2013, Časta, C‑166/12, punto 26).
79 Orbene, l’«equivalente attuariale» di cui al paragrafo 1 dell’articolo 11 dell’allegato VIII dello Statuto e il «capitale attualizzato» di cui al paragrafo 2 del medesimo articolo sono due nozioni giuridiche distinte, riconducibili ciascuna a regimi fra loro indipendenti.
80 L’«equivalente attuariale» si presenta infatti, nel diritto dello Statuto, come una nozione autonoma, propria del sistema del regime pensionistico dell’Unione. Esso è definito, all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto, come «uguale al valore in capitale della prestazione [della pensione di anzianità] spettante al funzionario, calcolata in base alla tavola di mortalità di cui all’articolo 9 dell’allegato XII [dello Statuto], e in base al saggio di interesse del 3,1% l’anno che può essere riveduto secondo le modalità previste all’articolo 10 dell’allegato XII [dello Statuto]». L’ultima revisione del saggio d’interesse previsto all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto è stata effettuata, in forza dell’articolo 10 dell’allegato XII dello Statuto, proprio dal regolamento n. 1324/2008, che ha ridotto il saggio di interesse dal 3,5% al 3,1%.
81 Il «capitale attualizzato» non viene, per contro, definito dallo Statuto, che non indica nemmeno il suo metodo di calcolo, e ciò in quanto il suo calcolo e le modalità di controllo di tale calcolo rientrano, come precisato da una giurisprudenza costante, esclusivamente nella competenza delle autorità nazionali o internazionali interessate (sentenza Belgio e Commissione/Genette, cit., punti 56 e 57, e giurisprudenza ivi citata).
82 La Commissione sostiene, tuttavia, che l’equivalente attuariale sia anch’esso un «metodo» di calcolo che, in quanto tale, dovrebbe essere utilizzato non solo in caso di trasferimento «out», quando le somme escono dalle casse del regime pensionistico dell’Unione per entrare in quelle di un regime pensionistico di uno Stato membro o di un’organizzazione internazionale, ma anche in caso di trasferimento «in», quando, viceversa, le somme entrano nelle casse del regime pensionistico dell’Unione.
83 In quanto metodo di calcolo, l’equivalente attuariale si applicherebbe quindi, secondo la Commissione, sia all’uno che all’altro dei due casi di trasferimento dei diritti alla pensione di anzianità. La Commissione sottolinea, al riguardo, che l’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto prevede, dalla riforma statutaria del 2004, una nuova condizione a carico delle autorità nazionali interessate, ossia che il capitale corrispondente all’insieme dei contributi versati dal funzionario appena entrato al servizio dell’Unione sia «attualizzato fino al trasferimento effettivo». Secondo la Commissione, questa nuova condizione, in quanto contenuta nello Statuto, farebbe sorgere, a carico delle autorità nazionali interessate, l’obbligo di attualizzare il capitale secondo i parametri indicati nello Statuto, tra i quali il saggio di interesse, come modificato, in ultimo, dal regolamento n. 1324/2008.
84 La tesi della Commissione non è tuttavia fondata in diritto.
85 Dalla giurisprudenza emerge, infatti, che il sistema di trasferimento «in» comprende due fasi amministrative distinte. La prima fase consiste nella determinazione del capitale attualizzato da parte delle autorità nazionali o internazionali che gestiscono il regime pensionistico al quale l’interessato è stato iscritto sino all’entrata in servizio nell’Unione. Tale fase rientra interamente nella competenza esclusiva delle autorità nazionali o internazionali competenti. La seconda fase, per contro, consiste nella conversione, da parte dell’istituzione dell’Unione interessata, del capitale attualizzato, così determinato dalle autorità nazionali o internazionali di origine, in annualità da computare nel regime pensionistico dell’Unione, e ciò in base a regole proprie del regime pensionistico dell’Unione, comprese le regole contenute nelle disposizioni generali di esecuzione che ogni istituzione è tenuta ad adottare per i trasferimenti «in» (v., in tal senso, sentenza Belgio e Commissione/Genette, cit., punti 56 e 57).
86 Le due decisioni relative, la prima, alla determinazione del capitale attualizzato e, la seconda, alla conversione di detto capitale attualizzato in annualità di pensione statutaria si collocano quindi in due ordinamenti giuridici distinti e ciascuna di esse è soggetta al sindacato giurisdizionale proprio di ognuno dei due ordinamenti in parola.
87 La circostanza che l’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto preveda, dalla riforma statutaria del 2004, che le autorità nazionali o internazionali debbano attualizzare, fino al trasferimento effettivo, il capitale corrispondente all’insieme dei contributi versati dal funzionario o dall’ agente appena entrato al servizio dell’Unione comporta, è vero, un obbligo a carico delle suddette autorità, ma non implica tuttavia, in mancanza di disposizioni espresse in tal senso, che tale attualizzazione debba essere effettuata secondo il metodo fissato per i trasferimenti «out». Per contro, come ha dichiarato la Corte nella citata sentenza Časta, punti 25 e 26, gli Stati membri possono applicare o il metodo dell’«equivalente attuariale», o il metodo del «forfait di riscatto», o anche altri metodi.
88 Di conseguenza, per quanto riguarda, in primo luogo, il calcolo, da parte delle autorità nazionali o internazionali competenti, ai fini del trasferimento «in», del capitale attualizzato, tale capitale viene determinato sul fondamento del diritto nazionale applicabile e secondo le modalità definite da tale diritto oppure, per quanto riguarda le organizzazioni internazionali, in base alle regole proprie di queste ultime, e non già sul fondamento dell’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto e secondo il saggio di interesse fissato da tale disposizione. Del resto, ciò è quanto il Tribunale di primo grado ha precisato al punto 57 della citata sentenza Belgio e Commissione/Genette, quando ha affermato che, in caso di trasferimento «in», la decisione relativa al calcolo dell’ammontare dei diritti a pensione da trasferire si colloca nell’ordinamento giuridico nazionale competente ed è unicamente soggetta al sindacato del giudice nazionale (v., in tal senso, sentenza Časta, cit., punto 24).
89 Ne consegue che l’articolo 2 del regolamento n. 1324/2008 non dev’essere considerato come elemento del metodo di calcolo del capitale corrispondente ai diritti a pensione maturati dal funzionario o dall’agente prima della sua entrata in servizio presso l’Unione e non dev’essere preso obbligatoriamente in considerazione dalle autorità nazionali o internazionali interessate quando procedono all’attualizzazione del suddetto capitale, che esse sono tenute a trasferire.
90 In secondo luogo, per quanto attiene al calcolo del numero delle annualità di abbuono da computare nel regime pensionistico dell’Unione, che costituisce un calcolo distinto da quello del capitale attualizzato, come emerge dai punti da 85 a 87 della presente sentenza, occorre constatare che né l’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto, relativo ai trasferimenti «in», né altre disposizioni statutarie prevedono espressamente l’obbligo di applicare al calcolo del numero di annualità di abbuono nel regime pensionistico dell’Unione il saggio di interesse previsto all’articolo 8 del medesimo allegato. Ne consegue che l’affermazione della Commissione secondo la quale i coefficienti di conversione, in caso di trasferimento «in», «dipend[erebbero] direttamente» dal saggio di interesse indicato nell’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto non è fondata su alcuna disposizione statutaria.
91 Inoltre, il Consiglio non può, mediante un regolamento di esecuzione adottato in base all’articolo 83 bis dello Statuto, ridurre la portata dell’articolo 11, paragrafo 2, secondo comma, dell’allegato VIII dello Statuto rimettendo in discussione l’autonomia riconosciuta dal legislatore dell’Unione, in tale disposizione, alle istituzioni conferendo loro il potere di determinare, attraverso disposizioni generali di esecuzione, il numero di annualità di abbuono in caso di trasferimento «in».
92 È vero che l’articolo 7, paragrafo 2, delle DGE 2004 rinvia, ai fini del calcolo del numero di annualità da computare in base al capitale corrispondente ai contributi effettivamente trasferiti al regime pensionistico dell’Unione, ai valori attuariali V2 previsti nella tabella dell’allegato 2 delle DGE 2004, i quali, in forza del suddetto allegato 2, sono a loro volta «calcolati in base ai parametri previsti nell’allegato XII dello Statuto». Orbene, tra questi parametri figura il saggio fissato all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto.
93 Tuttavia, l’allegato 2 delle DGE 2004 prevede i valori attuariali quali calcolati, segnatamente, in base al saggio del 3,5% di cui all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto prima della sua modifica ad opera del regolamento n. 1324/2008. Sono proprio questi valori ad essere stati presi in considerazione dalla Commissione per la formulazione delle prime proposte di abbuono di annualità presentate ai ricorrenti, anche se l’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto era stato nel frattempo modificato dal regolamento n. 1324/2008.
94 In tali circostanze, nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto e, in particolare, ai fini dell’attualizzazione dei coefficienti di conversione in caso di trasferimento «in», alla luce del nuovo saggio del 3,1%, previsto all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto, in seguito all’entrata in vigore del regolamento n. 1324/2008, incombeva alla Commissione, conformemente al suddetto articolo 11, paragrafo 2, il quale rinvia, per la sua applicazione, a disposizioni generali di esecuzione, e anche conformemente al principio della certezza del diritto, modificare le DGE 2004 e stabilire una nuova tabella dei valori attuariali. Del resto, ciò è proprio quanto ha fatto la Commissione adottando le DGE 2011, contenenti nell’allegato nuovi valori attuariali, denominati in queste ultime disposizioni generali di esecuzione «coefficienti di conversione» ai fini del calcolo delle annualità di abbuono.
95 Occorre aggiungere che l’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto, come modificato in seguito all’entrata in vigore del regolamento n. 1324/2008, potrebbe essere reso applicabile ai trasferimenti «in» solo mediante disposizioni generali di esecuzione, che incombe alle istituzioni adottare conformemente all’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto. L’applicabilità di detto articolo 8, nella fattispecie, deriva dal riferimento ai «parametri previsti nell’allegato XII dello Statuto», contenuti nel titolo dell’allegato 2 delle DGE 2004, e ciò in quanto il suddetto allegato XII rinvia a sua volta, ai suoi articoli 1, paragrafo 2, 10, paragrafo 2, e 12, al saggio indicato all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto. Orbene, il titolo dell’allegato 2 delle DGE 2004 ha un valore esplicativo del metodo di calcolo adottato dalla Commissione in base ai suoi poteri di esecuzione, conferiti dall’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto, che può solo servire a interpretare la norma contenuta nella tabella dei valori attuariali (v., per quanto riguarda il valore normativo del titolo di un articolo di una direttiva, sentenza della Corte del 3 aprile 2003, Hoffmann, C‑144/00, punti da 37 a 40). Inoltre, siffatti rinvii a catena, per di più ampiamente ermetici, non possono prevalere sui dati espliciti contenuti nella tabella dei valori attuariali in questione se non violando il principio della certezza del diritto.
96 In conclusione, l’argomento della Commissione volto a considerare che il metodo di calcolo dell’equivalente attuariale, previsto all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto, dovrebbe essere necessariamente utilizzato anche nella determinazione del capitale attualizzato, se non addirittura del numero di annualità di abbuono, previsti dall’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto, va contro il tenore letterale di quest’ultima disposizione e contro l’intento del legislatore dell’Unione, che ha infatti voluto mantenere, nello Statuto, una netta distinzione tra i due casi di trasferimento dei diritti a pensione «in» e «out» e, di conseguenza, anche tra le nozioni di capitale attualizzato e di equivalente attuariale.
97 Alla luce delle suesposte considerazioni, la tesi della Commissione, secondo la quale il regolamento n. 1324/2008 ha fatto decadere e ha reso automaticamente prive di fondamento normativo le DGE 2004 per quanto riguarda il metodo di calcolo del numero di annualità di abbuono, è errata in diritto, in quanto la giustificazione di siffatta tesi contravviene sia alla portata del suddetto regolamento sia all’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto.
98 Occorre quindi esaminare la questione se la Commissione potesse applicare i nuovi coefficienti di conversione contenuti nell’allegato 1 delle DGE 2011 alle domande di trasferimento presentate prima dell’entrata in vigore, il 1º aprile 2011, delle DGE 2011.
– Sull’applicazione retroattiva dei coefficienti di conversione contenuti nell’allegato 1 delle DGE 2011
99 Si deve ricordare, in limine, che, secondo un principio generalmente riconosciuto, e salvo deroghe, una nuova norma si applica immediatamente alle situazioni che non si sono ancora verificate, nonché agli effetti futuri delle situazioni che si sono già verificate, ma senza essersi interamente costituite, sotto la vigenza della vecchia norma (sentenza del Tribunale del 13 giugno 2012, Guittet/Commissione, F‑31/10, punto 47, e giurisprudenza ivi citata).
100 Pertanto, occorre verificare se, alla data in cui sono divenuti applicabili i nuovi coefficienti di conversione previsti dalle DGE 2011, ossia il 1º aprile 2011, i ricorrenti si trovassero in una situazione verificatasi e costituitasi interamente sotto la vigenza delle DGE 2004. Solo in tale ipotesi si potrebbe effettivamente riconoscere che i coefficienti di conversione previsti dalle DGE 2011 sono stati applicati ai ricorrenti in modo retroattivo. In tal caso, occorrerebbe esaminare l’eccezione di illegittimità sollevata dai ricorrenti e, più in particolare, la legittimità dell’applicazione retroattiva dei coefficienti di conversione previsti dalle DGE 2011, alla luce dei principi della certezza del diritto e del rispetto del legittimo affidamento (v., in tal senso, sentenza Guittet/Commissione, cit., punto 48).
101 Nella fattispecie, affinché la situazione di un funzionario o di un agente, che ha presentato una domanda di trasferimento «in», si sia interamente costituita sotto la vigenza dei valori attuariali V2 allegati alle DGE 2004, si deve accertare che, entro la fine del giorno precedente alla data di entrata in vigore dei nuovi coefficienti di conversione previsti dalle DGE 2011, ossia il 31 marzo 2011, l’interessato aveva accettato la proposta di abbuono di annualità che gli era stata fatta in forza delle DGE 2004.
102 Nel presente caso, i ricorrenti hanno accettato, ciascuno per parte sua, la prima proposta di abbuono di annualità. La loro situazione, con riferimento al loro diritto al trasferimento «in», verificatasi sotto la vigenza delle DGE 2004, al momento dell’entrata in vigore delle DGE 2011 si era quindi interamente costituita e, di conseguenza, erano ad essi applicabili le DGE 2004.
103 Alla luce delle suesposte considerazioni, risulta che l’articolo 9 delle DGE 2011, in quanto prevede, nella prima frase del quarto comma, che i coefficienti di conversione previsti nell’allegato 1 delle DGE 2011 si applichino con decorrenza dal 1º gennaio 2009, ha ad oggetto, per quanto riguarda i funzionari o gli agenti che abbiano accettato una proposta di abbuono di annualità prima del 31 marzo 2011, situazioni interamente costituitesi sotto la vigenza delle DGE 2004. L’articolo 9 delle DGE 2011 attribuisce quindi una portata retroattiva all’applicazione dei suddetti coefficienti.
104 Orbene, come è stato ricordato ai punti 99 e 100 della presente sentenza, il principio della certezza delle situazioni giuridiche vieta di fissare l’inizio della validità di un atto giuridico dell’Unione ad una data precedente alla sua entrata in vigore. A tale principio può derogarsi eccezionalmente nel caso in cui lo richieda l’obiettivo perseguito e venga tenuto debito conto del legittimo affidamento degli interessati (sentenza Guittet/Commissione, cit., punti 63 e 64, e giurisprudenza ivi citata).
105 Nella fattispecie, la Commissione non ha provato che l’obiettivo perseguito richiedeva un’applicazione retroattiva delle DGE 2011. Infatti, sebbene la Commissione abbia sostenuto che l’entrata in vigore dei coefficienti di conversione al 1º gennaio 2009 era necessaria in applicazione del regolamento n. 1324/2008, dai punti da 91 a 97 della presente sentenza emerge, per contro, che il regolamento n. 1324/2008 non ha fatto decadere né ha reso automaticamente prive di fondamento normativo le DGE 2004 per quanto riguarda il metodo di calcolo del numero di annualità di abbuono.
106 Inoltre, va constatato che la Commissione non ha dimostrato che un interesse superiore e inderogabile le imponeva di applicare le DGE 2011 a decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento n. 1324/2008. Infatti, occorre ricordare che, conformemente all’articolo 83 bis dello Statuto, la responsabilità del mantenimento dell’equilibrio del regime pensionistico dell’Unione rientra nella competenza del Consiglio che, in base alla valutazione attuariale ad esso presentata ogni anno dalla Commissione e su proposta di quest’ultima, adotta a maggioranza qualificata il regolamento corrispondente, il quale, come è avvenuto, del resto, per il regolamento n. 1324/2008, è applicabile a tutte le istituzioni, organi e organismi dell’Unione. Pertanto, non spetta soltanto alla Commissione garantire, da sola, il mantenimento dell’equilibrio del regime pensionistico dell’Unione e ancor meno garantirlo mediante sue proprie disposizioni generali di esecuzione.
107 Infine, l’applicazione dei coefficienti di conversione previsti nell’allegato 1 delle DGE 2011, prima dell’entrata in vigore, in data 1º aprile 2011, delle suddette disposizioni generali di esecuzione a funzionari o ad agenti che abbiano accettato una proposta di abbuono di annualità prima del 1° aprile 2011, ha necessariamente violato il legittimo affidamento di tali funzionari o di tali agenti (v., in tal senso, sentenza Guittet/Commissione, cit., punto 66).
108 Dalle suesposte considerazioni deriva che le disposizioni dell’articolo 9, terzo comma, ultima frase, e dell’articolo 9, quarto comma, prima frase, delle DGE 2011 devono essere dichiarate illegittime in quanto prevedono l’applicazione dei coefficienti di conversione, previsti nell’allegato 1 delle DGE 2011, ai funzionari e agli agenti che abbiano accettato una proposta di abbuono di annualità prima dell’entrata in vigore delle DGE 2011.
109 Le prime proposte di abbuono di annualità, che applicavano le DGE 2004, non erano inficiate, al riguardo, da alcun vizio di illegittimità e non potevano quindi essere revocate (v., in tal senso, sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 12 maggio 2010, Bui Van/Commissione, T‑491/08 P, punto 37, e giurisprudenza ivi citata).
110 In ogni caso, le disposizioni generali di esecuzione applicabili alle date di registrazione delle domande di trasferimento «in» dei ricorrenti, rispettivamente il 17 novembre e il 1º luglio 2009, erano le DGE 2004 e non le DGE 2011. Dato che le decisioni controverse hanno applicato i coefficienti di conversione previsti nell’allegato 1 delle DGE 2011, occorre accogliere il primo e il secondo motivo, esaminati congiuntamente, e, senza necessità di pronunciarsi sul terzo motivo del ricorso, annullare le decisioni controverse.
Sulle spese
111 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del regolamento di procedura, fatte salve le altre disposizioni del capo ottavo del titolo secondo di detto regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. In forza del paragrafo 2 del medesimo articolo, per ragioni di equità, il Tribunale può decidere che una parte soccombente sia condannata solo parzialmente alle spese, o addirittura che non debba essere condannata a tale titolo.
112 Dalla motivazione esposta nella presente sentenza risulta che la Commissione è rimasta soccombente. Inoltre, i ricorrenti, nelle loro conclusioni, hanno chiesto espressamente che la Commissione fosse condannata alle spese. Atteso che le circostanze del caso di specie non giustificano l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la Commissione deve sopportare le proprie spese ed è condannata a sopportare le spese sostenute dai ricorrenti.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA
(seduta plenaria)
dichiara e statuisce:
1) Le decisioni della Commissione europea del 20 maggio 2011 e del 19 maggio 2011, inviate rispettivamente al sig. Verile e alla sig.ra Gjergji, sono annullate.
2) La Commissione europea sopporta le proprie spese ed è condannata a sopportare le spese sostenute dal sig. Verile e dalla sig.ra Gjergji.
Van Raepenbusch | Rofes i Pujol | Perillo |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo l’11 dicembre 2013.
Il cancelliere | | Il presidente |
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |