OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ELEANOR SHARPSTON
przedstawiona w dniu 17 września 2019 r.(1)
Sprawa C‑489/19 PPU
NJ (prokuratura w Wiedniu)
Postępowanie karne
przy udziale:
Generalstaatsanwaltschaft Berlin
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Kammergericht Berlin (wyższy sąd krajowy w Berlinie, Niemcy)]
Odesłanie prejudycjalne – Pilny tryb prejudycjalny – Współpraca policyjna i wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych – Europejski nakaz aresztowania – Decyzja ramowa 2002/584/WSiSW – Artykuł 6 ust. 1 – Wydający nakaz organ sądowy – Niezależność prokuratury w stosunku do władzy wykonawczej – Kryteria oceny – Europejski nakaz aresztowania wydany przez prokuratora, zatwierdzony przez sąd powszechny przed jego wykonaniem, po przeprowadzeniu wyczerpującej kontroli
1. W wyroku OG i PI(2), wydanym w składzie wielkiej izby, Trybunał orzekł, że pojęcie „wydającego nakaz organu sądowego” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584/WSiSW(3) należy interpretować w ten sposób, że nie obejmuje ono prokuratur państwa członkowskiego, które są narażone na ryzyko podlegania indywidualnym poleceniom lub instrukcjom ze strony organu władzy wykonawczej w ramach podejmowania decyzji w sprawie wydania europejskiego nakazu aresztowania. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Kammergericht Berlin (wyższy sąd krajowy w Berlinie, Niemcy), do którego zwrócono się z wnioskiem o przekazanie, złożonym przez władze austriackie, kieruje do Trybunału pytanie o wytyczne dotyczące zastosowania takiego wymogu niezależności oraz o kryteria oceny, jakie należy zastosować w niniejszej sprawie w odniesieniu do europejskiego nakazu aresztowania wydanego przez prokuratora, zatwierdzonego uprzednio przez sąd(4).
Ramy prawne
Prawo Unii
Decyzja ramowa 2002/584
2. W motywach decyzji ramowej 2002/584 prawodawca Unii formułuje następujące stwierdzenia:
„(5) Cel Unii, jakim jest ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, prowadzi do zniesienia ekstradycji między państwami członkowskimi i zastąpienia jej systemem przekazywania osób między organami sądowymi. W dalszej perspektywie wprowadzenie nowego, uproszczonego systemu przekazywania osób skazanych bądź podejrzanych, w celach wykonania wyroku lub wszczęcia postępowania prowadzącego do wydania wyroku w sprawach karnych, stwarza możliwość usunięcia złożoności obecnych procedur ekstradycyjnych i związanej z nimi możliwości przewlekania postępowania. Dominująca do dziś między państwami członkowskimi tradycyjna współpraca w zakresie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości powinna zostać zastąpiona przez system swobodnego przepływu orzecznictwa sądowego w sprawach karnych, obejmujący zarówno decyzje prawomocne, jak i nieprawomocne.
(6) Europejski nakaz aresztowania, przewidziany w niniejszej decyzji ramowej, stanowi pierwszy konkretny środek w dziedzinie prawa karnego wprowadzający w życie zasadę wzajemnego uznawania, którą Rada Europejska określiła jako »kamień węgielny« współpracy sądowej.
[…]
(8) Decyzje w sprawie wykonywania europejskiego nakazu aresztowania należy poddawać należytym kontrolom, co oznacza, że organ sądowy państwa członkowskiego, na terytorium którego osoba, której wniosek dotyczy, została aresztowana [zatrzymana], zobowiązany jest do podjęcia decyzji w sprawie przekazania tej osoby.
[…]
(10) Mechanizm europejskiego nakazu aresztowania opiera się na wysokim stopniu zaufania w stosunkach między państwami członkowskimi. Jego wykonanie [stosowanie] można zawiesić jedynie w przypadku poważnego i trwałego naruszenia przez jedno z państw członkowskich zasad określonych w art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, ustalonych [stwierdzonego] przez Radę na podstawie art. 7 ust. 1 wymienionego [t]raktatu ze skutkami określonymi w jego art. 7 ust. 2.
[…]
(12) Niniejsza decyzja ramowa respektuje prawa podstawowe i przestrzega zasad uznanych w art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej oraz tych, które znajdują odbicie [odzwierciedlonych] w Karcie [praw podstawowych Unii Europejskiej], w szczególności w jej rozdziale VI […]”.
3. Artykuł 1 tej decyzji ramowej, zatytułowany „Definicja europejskiego nakazu aresztowania i zobowiązania do jego wykonania”, przewiduje:
„1. Europejski nakaz aresztowania stanowi decyzję sądową wydaną przez państwo członkowskie w celu aresztowania [zatrzymania] i przekazania przez inne państwo członkowskie osoby, której dotyczy wniosek, w celu przeprowadzenia postępowania karnego lub wykonania kary pozbawienia wolności bądź środka zabezpieczającego [polegającego na pozbawieniu wolności].
2. Państwa członkowskie wykonują każdy europejski nakaz aresztowania w oparciu o zasadę wzajemnego uznawania i zgodnie z przepisami niniejszej decyzji ramowej.
3. Niniejsza decyzja ramowa nie skutkuje modyfikacją [nie prowadzi do zmiany] obowiązku poszanowania praw podstawowych i podstawowych zasad prawa zawartych w art. 6 [TUE]”.
4. Artykuł 2 ust. 1 wspomnianej decyzji ramowej stanowi:
„Europejski nakaz aresztowania może zostać wydany w przypadku czynów, które w świetle prawa obowiązującego w wydającym nakaz państwie członkowskim zagrożone są karą pozbawienia wolności lub środkiem zabezpieczającym [polegającym na pozbawieniu wolności] o maksymalnym wymiarze co najmniej 12 miesięcy [których górna granica wynosi przynajmniej 12 miesięcy], albo w przypadku gdy zapadł wyrok [nakładający karę pozbawienia wolności] lub wydano środek zabezpieczający [polegający na pozbawieniu wolności] o wymiarze co najmniej czterech miesięcy”.
5. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej decyzji ramowej, przestępstwa wymienione w tym przepisie, jeśli w wydającym nakaz państwie członkowskim zagrożone są karą pozbawienia wolności lub środkiem zabezpieczającym związanym z pozbawieniem wolności, których górna granica wynosi przynajmniej 3 lata, tak jak są zdefiniowane w prawie wydającego nakaz państwa członkowskiego, stanowią na warunkach niniejszej decyzji ramowej podstawę, bez weryfikacji pod kątem podwójnej odpowiedzialności karnej za popełniony czyn, podstawę do przekazania na mocy europejskiego nakazu aresztowania. Tak jest w przypadku kradzieży zorganizowanej i rozboju z bronią w ręku(5).
6. W art. 3, 4 i 4a decyzji ramowej 2002/584 wymieniono podstawy obligatoryjnej i fakultatywnej odmowy wykonania europejskiego nakazu aresztowania.
7. Zgodnie z art. 6 tej decyzji ramowej, zatytułowanym „Właściwe organy sądowe” [Określenie właściwych organów sądowych]:
„1. Wydającym nakaz organem sądowym jest organ sądowy wydającego nakaz państwa członkowskiego, właściw[y] dla wydania europejskiego nakazu aresztowania na mocy prawa obowiązującego w tym państwie.
2. Wykonującym nakaz organem sądowym jest organ sądowy wykonującego nakaz państwa członkowskiego, właściw[y] dla wykonania europejskiego nakazu aresztowania na mocy prawa obowiązującego w tym państwie.
3. Każde państwo członkowskie powiadamia Sekretariat Generalny Rady o właściwym w świetle jego prawa organie sądowym”.
8. Artykuł 8 wspomnianej decyzji ramowej reguluje treść i formę europejskiego nakazu aresztowania.
9. Artykuł 11 tej decyzji ramowej odnoszący się do praw osoby, której dotyczy wniosek, stanowi, że „w momencie aresztowania [zatrzymania] osoby, której dotyczy wniosek, wykonujący nakaz właściwy organ sądowy, zgodnie z prawem krajowym, powiadamia tę osobę o europejskim nakazie aresztowania i jego treści, a także o możliwości wyrażenia przez tę osobę zgody na jej przekazanie wydającemu nakaz organowi sądowemu”.
10. Artykuł 14 stanowi, że „w przypadku gdy osoba aresztowana [zatrzymana] nie wyraża zgody na jej przekazanie, jak to określono w art. 13, ma prawo do przesłuchania przez wykonujący nakaz organ sądowy zgodnie z prawem wykonującego nakaz państwa członkowskiego”.
Prawo austriackie
11. Paragraf 2 ust. 1 Staatsanwaltschaftsgesetz (ustawy o prokuraturze, zwanej dalej „StAG”) stanowi:
„W siedzibie każdego Landesgericht [sądu okręgowego], właściwego w sprawach karnych tworzy się prokuraturę, przy siedzibie każdego Oberlandesgericht [wyższego sądu krajowego] tworzy się prokuraturę wyższą, a przy Oberster Gerichtshof [sądzie najwyższym] prokuraturę generalną. Prokuratury są bezpośrednio podporządkowane prokuraturom wyższym i związane ich poleceniami, zaś prokuratury wyższe oraz prokuratura generalna są podporządkowane federalnemu ministrowi sprawiedliwości i związane jego poleceniami”.
12. Paragraf 29 Gesetz über die Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen mit den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (ustawy o współpracy sądowej w sprawach karnych z państwami członkowskimi Unii Europejskiej, zwanej dalej „EU‑JZG”) zawiera wymóg zatwierdzenia przez sąd europejskiego nakazu aresztowania (zatwierdzenie to miało miejsce niniejszej sprawie). Paragraf 29 ust. 1 zdanie pierwsze EU‑JZG stanowi:
„W przypadku gdy istnieje podstawa do wszczęcia poszukiwania określonej osoby w celu jej zatrzymania w co najmniej jednym państwie członkowskim, prokuratura zarządza dokonanie zatrzymania, wydając za zgodą sądu europejski nakaz aresztowania, i doprowadza ewentualnie do dokonania wpisu osoby poszukiwanej w Systemie Informacyjnym Schengen zgodnie z art. 95 Schengener Durchführungsübereinkommen [konwencji wykonawczej do układu z Schengen] przez właściwy organ ds. bezpieczeństwa”.
13. W ramach powyższej kontroli sądowej należy uwzględnić kryteria zgodności z prawem i proporcjonalności z § 5 ust. 1 i 2 Strafprozessordnung (kodeksu postępowania karnego, zwanego dalej „StPO”):
„1. W związku z wykonywaniem uprawnień i przeprowadzaniem dowodów policja kryminalna, prokuratura i sąd są uprawnione do ingerowania w prawa osób jedynie w takim zakresie, w jakim jest to wyraźnie przewidziane w ustawie i jedynie w celu wykonania zadań. Każda ingerencja w dobra chronione prawem spowodowana tymi działaniami musi pozostawać proporcjonalna do wagi przestępstwa, wagi zarzutów oraz zamierzonego celu.
2. Policja kryminalna, prokuratura i sąd są zobowiązane do wyboru spośród różnych środków przymusu przydatnych do osiągnięcia celu, takich, które w najmniejszym stopniu ingerują w prawa zainteresowanych. Na każdym etapie postępowania należy wykonywać uprawnienia ustawowe w taki sposób, aby unikać nadmiernego rozgłosu, szanować godność osób dotkniętych tymi działaniami i chronić ich prawa i interesy kwalifikujące się do ochrony”.
14. Zgodnie z § 87 ust. 1 StPO od sądowego zatwierdzenia przysługuje odwołanie(6).
15. Do postępowania w sprawie sądowego zatwierdzenia stosuje się § 105 StPO:
„1. Sąd rozpoznaje wnioski o zastosowanie lub przedłużenie tymczasowego aresztowania oraz o wyrażenie zgody na zastosowanie innych środków przymusu. Sąd określa termin na wykonanie środka, na którego zastosowanie wyraził zgodę (§ 101 ust. 3); zgoda ta wygasa po bezskutecznym upływie tego terminu. W wypadku zarządzenia poszukiwania w celu zatrzymania na podstawie § 169 do powyższego terminu nie zalicza się okresu ważności zarządzenia, jednakże prokuratura jest zobowiązana co najmniej raz w roku do badania, czy spełnione są jeszcze przesłanki do zatrzymania.
2. W zakresie, w jakim jest to niezbędne ze względów prawnych lub faktycznych do rozpoznania wniosku z ust. 1, sąd może zarządzić przeprowadzenie dalszych dochodzeń przez policję kryminalną lub przeprowadzić to dochodzenie z urzędu. Sąd może też żądać od prokuratury i policji kryminalnej uściślenia okoliczności faktycznych wyjaśnień z akt sprawy i złożenia sprawozdania z dalszych dochodzeń i wykonania środka, który zatwierdził. Po zastosowaniu tymczasowego aresztowania sąd może zarządzić przekazywanie mu także w okresie późniejszym kopii z akt wskazanych w § 52 ust. 2 pkt 2 i 3”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
16. Na podstawie europejskiego nakazu aresztowania wydanego w niniejszym przypadku władze austriackie wystąpiły o zatrzymanie i przekazanie NJ w celu przeprowadzenia postępowania karnego ze względu na popełnienie przez zainteresowanego niżej przedstawionych czynów w Wiedniu w Austrii.
17. W dniu 9 sierpnia 2018 r. NJ miał włamać się wraz ze współsprawcą do autobusu turystycznego przedsiębiorstwa SQ Equipment Leasing Polska i dokonać z niego kradzieży aparatu fotograficznego, torby na aparat fotograficzny, dwóch plecaków, portfela oraz 1000 chińskich yuanów renminbi (CNY) (ok. 128 EUR) w gotówce. NJ zarzucono również, iż popełniając te przestępstwa, ukradł kartę kredytową jednej z ofiar jego czynów. W dniu 10 sierpnia 2018 r. miał włamać się wraz ze współsprawcą do pojazdu przedsiębiorstwa W.E. Blaschitz w celu dokonania kradzieży rzeczy nadających się do zaboru, jednakże uciekł bez łupu, zaskoczony przez osobę trzecią, którą miał zmusić poprzez grożenie nożem do odstąpienia od pościgu za nim i współsprawcą. W dniu 17 sierpnia 2018 r. NJ miał skraść torebkę damską, w której znajdował się portfel, telefon komórkowy i okulary o łącznej wartości 950 EUR oraz 50 EUR w gotówce. NJ miał zabrać tę torebkę, podczas gdy współsprawca miał odwracać uwagę męża poszkodowanej. W dniu 18 sierpnia 2018 r. NJ miał włamać się wraz ze współsprawcą, rozbijając szybę boczną, do cudzego samochodu osobowego w celu dokonania kradzieży rzeczy nadających się do zaboru, jednak sprawcy nic nie znaleźli (przestępstwa zwane dalej „zarzucanymi przestępstwami”).
18. Od dnia 14 maja 2019 r. NJ był tymczasowo aresztowany w ramach postępowania wszczętego przez prokuraturę w Berlinie (Niemcy). Europejski nakaz aresztowania wydany przez prokuraturę w Wiedniu w dniu 16 maja 2019 r., zatwierdzony przez Landesgericht Wien (sąd okręgowy w Wiedniu, Austria) postanowieniem z dnia 20 maja 2019 r., poświadczał, że w odniesieniu do NJ w dniu 14 maja 2019 r. został wydany przez prokuraturę w Wiedniu, pod tym samym numerem sprawy, po zatwierdzeniu przez sąd okręgowy w dniu 16 maja 2019 r., krajowy nakaz aresztowania, w odniesieniu do zarzucanych przestępstw.
19. W dniu 24 maja 2019 r. NJ wyraził sprzeciw wobec przekazania w trybie procedury uproszczonej(7). Postanowieniem z dnia 29 maja 2019 r. sąd odsyłający wydał jedynie postanowienie o tymczasowym aresztowaniu w stosunku do NJ (ze względu na wątpliwości dotyczące wydającego europejski nakaz aresztowania organu sądowego) podnosząc, że zainteresowany został już zatrzymany.
20. Rząd austriacki uważa w świetle oświadczenia(8) złożonego w następstwie wydania wyroku OG i PI(9), że wspomniany wyrok nie ma znaczenia dla Republiki Austrii, ponieważ postępowanie przewidziane w prawie austriackim(10) odpowiada, jego zdaniem, wymogom przedstawionym w tym wyroku. Jednakże sąd odsyłający nie podziela tej analizy, ponieważ, jego zdaniem, warunki wyrażone w pkt 74 i 75 wyroku OG i PI są kumulatywne (a nie alternatywne, jak rząd austriacki zdaje się twierdzić w tym oświadczeniu)(11).
21. W konsekwencji sąd odsyłający postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy związanie prokuratury poleceniami wyklucza możliwość skutecznego wydania przez nią europejskiego nakazu aresztowania także wtedy, gdy decyzja ta podlega wszechstronnej kontroli sądowej przed wykonaniem europejskiego nakazu aresztowania?”.
22. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez rządy austriacki i niemiecki, a także Komisję Europejską. Wyżej wymienienie strony oraz rząd hiszpański przedstawiły swoje uwagi ustnie na rozprawie, która odbyła się w dniu 3 września 2019 r.
W przedmiocie zastosowania pilnego trybu prejudycjalnego
23. Sąd odsyłający wniósł o zastosowanie do niniejszego odesłania trybu pilnego przewidzianego w art. 107 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
24. Na poparcie tego wniosku sąd odsyłający podniósł, że zainteresowany jest obecnie pozbawiony wolności z dwóch powodów. Po pierwsze, został on bowiem tymczasowo aresztowany w ramach postępowania karnego wszczętego przeciwko niemu w Niemczech (zwanego dalej „pierwszym tymczasowym aresztowaniem”) w odniesieniu do czynów niezwiązanych z postępowaniem głównym. Owo pierwsze tymczasowe aresztowanie, którego trwanie nie przekracza sześciu miesięcy, może zakończyć się w każdej chwili. Po drugie, przedstawiając wątpliwości co do wydającego nakaz organu sądowego aresztowania i ważności europejskiego nakazu aresztowania wydanego w niniejszym przypadku, sąd odsyłający zarządził, w celu ewentualnego przekazania zainteresowanego organom austriackim, drugi środek w postaci tymczasowego aresztowania (zwanego dalej „drugim tymczasowym aresztowaniem”). Ten drugi środek staje się skuteczny dopiero po upływie pierwszego tymczasowego aresztowania i zgodnie z prawem nie może być dłuższy niż dwa miesiące.
25. Z informacji przekazanych przez sąd odsyłający wynika, po pierwsze, że wyrok Trybunału, który ma zapaść, może mieć wpływ na czas trwania drugiego tymczasowego aresztowania, a zatem na całkowity okres tymczasowego aresztowania zainteresowanego, a po drugie, że istnieje rzeczywiste ryzyko, zależne w szczególności od długości pierwszego tymczasowego aresztowania i postępowania w trybie prejudycjalnym przed Trybunałem, iż zainteresowany zostanie zwolniony i będzie mógł uchylić się od ścigania karnego przeciwko niemu, co stanowiłoby przeszkodę dla wykonania europejskiego nakazu aresztowania wydanego przez władze austriackie.
26. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsze odesłanie prejudycjalne dotyczy wykładni decyzji ramowej 2002/584, która wchodzi w zakres dziedzin wymienionych w tytule V części trzeciej traktatu FUE, dotyczącym przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Odesłanie to może zatem podlegać rozpoznaniu w pilnym trybie prejudycjalnym na podstawie art. 107 ust. 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
27. W drugiej kolejności, co do kryterium dotyczącego pilnego charakteru, należy stwierdzić, że osoba objęta postępowaniem głównym jest obecnie pozbawiona wolności, a rozstrzygnięcie sprawy głównej może mieć niebagatelny wpływ na czas trwania tego pozbawienia wolności(12). Ponadto sytuację zainteresowanej osoby należy uwzględnić na dzień rozpatrywania wniosku o rozpoznanie odesłania prejudycjalnego w pilnym trybie prejudycjalnym(13). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dniu rozpatrywania wniosku złożonego przez sąd odsyłający zainteresowany rzeczywiście przebywa w areszcie, oraz że utrzymanie tego aresztu zależy w szczególności od wyniku sporu w postępowaniu głównym(14).
28. Ponadto należy wziąć pod uwagę ryzyko uwolnienia zainteresowanego, które mogłoby w niniejszym przypadku naruszać skuteczność systemu przekazywania wprowadzonego w decyzji ramowej 2002/584 oraz przestrzegania obowiązku wykonania europejskiego nakazu aresztowania, który to obowiązek, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, ma zasadnicze znaczenie(15).
29. Mając na względzie powyższe rozważania, druga izba Trybunału, na wniosek sędziego sprawozdawcy i po wysłuchaniu rzecznika generalnego, postanowiła w dniu 11 lipca 2019 r. uwzględnić wniosek sądu odsyłającego o rozpoznanie odesłania prejudycjalnego w trybie pilnym.
Analiza
Uwagi wstępne
30. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że niniejsza sprawa jest objęta zakresem stosowania decyzji ramowej 2002/584. Zarzucane czyny stanowią bowiem w części przestępstwa, w odniesieniu do których ma zastosowanie kryterium podwójnej karalności, o którym mowa w art. 2 ust. 1 decyzji ramowej, a, w pozostałej części przestępstwa wymienione w art. 2 ust. 2 decyzji ramowej (zważywszy, że czyny te mogą stanowić kradzież zorganizowaną lub rozbój z bronią w ręku)(16).
31. Ponadto ze wspomnianego wniosku wynika również, że europejski nakaz aresztowania wydany przez prokuraturę w Wiedniu odpowiada wymogom dotyczącym treści i formy, o których mowa w art. 8 decyzji ramowej 2002/584.
32. Przed rozpoczęciem mojej analizy pragnę jeszcze wyjaśnić zakres pytania prejudycjalnego.
33. W odesłaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy prokuratura w Wiedniu stanowi „wydający nakaz organ sądowy” i spełnia wymogi niezależności w świetle art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584 i wyroku Trybunału w sprawie OG i PI, z uwagi na okoliczność, że z jednej strony prokuratura ta może podlegać indywidualnym instrukcjom podchodzącym od władzy wykonawczej, lecz z drugiej strony jej decyzja o wydaniu europejskiego nakazu aresztowania zawsze podlega kontroli sądowej poprzedzającej wykonanie nakazu (czyli kontroli ex ante, która ma w niniejszej sprawie postać zatwierdzenia przez sąd).
34. Innymi słowy, niniejsze pytanie prejudycjalne nie dotyczy zatem sytuacji, w której prokuratura potencjalnie podlegająca indywidualnym instrukcjom ze strony władzy wykonawczej wydaje europejski nakaz aresztowania, który wywołuje skutki i przeciwko któremu zainteresowana osoba może wnieść środek zaskarżenia skutkujący przeprowadzeniem kontroli sądowej (kontrola ex post). Podobnie jak Komisja, uważam, że Trybunał wyjaśnił, iż taka kontrola sądowa a posteriori nie stanowi gwarancji niezależności prokuratury(17).
Przypomnienie wniosków płynących z wyroku OG i PI
35. Na wstępie pragnę zauważyć, że wyrok OG i PI został wydany na podstawie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przedstawionych przez dwa sądy irlandzkie w ramach wykonania europejskich nakazów aresztowania wydanych, odpowiednio, w sprawie C‑508/18 przez Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Lübeck (prokuraturę w Lubece, Niemcy) w celu przeprowadzenia postępowania karnego wszczętego przeciwko OG oraz w sprawie C‑82/19 PPU przez Staatsanwaltschaft Zwickau (prokuraturę w Zwickau, Niemcy) w celu przeprowadzenia postepowania karnego wszczętego przeciwko PI.
36. Zainteresowani OG i PI podnieśli, że prokuratury, które wydały te nakazy aresztowania, nie były „wydającymi nakaz organami sądowymi” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej i że w związku z tym wspomniane nakazy były nieważne.
37. Irlandzkie sądy odsyłające zwróciły się do Trybunału w kwestii, czy pojęcie „wydającego nakaz organu sądowego” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono prokuratury państwa członkowskiego, które są właściwe do prowadzenia postępowania karnego i znajdują się w stosunku podległości wobec organu władzy wykonawczej tego państwa członkowskiego, takiego jak minister sprawiedliwości, i mogą podlegać, bezpośrednio lub pośrednio, indywidualnym poleceniom lub instrukcjom ze strony tego organu przy podejmowaniu decyzji w sprawie wydania europejskiego nakazu aresztowania.
38. Trybunał udzielił odpowiedzi przeczącej na to pytanie.
39. W wyroku tym Trybunał przypomniał na wstępie zasadę, zgodnie z którą termin „organ sądowy” należy interpretować w sposób autonomiczny i jednolity. Ponadto, cytując swoje wcześniejsze orzecznictwo, Trybunał podkreślił również, że termin ten „nie oznacza wyłącznie sędziów lub sądów państwa członkowskiego, ale może obejmować, w szerszym sensie, organy uczestniczące w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych tego państwa członkowskiego, w odróżnieniu, w szczególności, od ministerstw lub służb policji, które należą do władzy wykonawczej”(18).
40. W tym względzie Trybunał orzekł, że organ taki jak prokuratura, która w ramach postępowania karnego dysponuje uprawnieniami w zakresie ścigania w odniesieniu do osoby podejrzanej o popełnienie przestępstwa, w celu postawienia jej przed sądem, należy uznać za organ uczestniczący w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości danego państwa członkowskiego.
41. W drugiej kolejności Trybunał wypowiedział się co do wymogu niezależności mającego zastosowanie do wydającego nakaz organu sądowego(19).
42. Po przypomnieniu, że system europejskiego nakazu aresztowania obejmuje „dwupoziomową ochronę” praw procesowych i podstawowych osoby ściganej(20), Trybunał podkreślił zasadę wyrażoną (w szczególności) w jego wyroku Kovalkovas(21), zgodnie z którą drugi poziom ochrony praw danej osoby „oznacza, że właściwy organ sądowy, zgodnie z prawem krajowym, w celu wydania europejskiego nakazu aresztowania kontroluje w szczególności przestrzeganie warunków wymaganych do jego wydania i bada, czy w świetle szczególnych okoliczności danego przypadku wspomniany nakaz ma charakter proporcjonalny”(22). W związku z tym ów drugi poziom ochrony obejmuje zatem kontrolę zgodności z prawem i proporcjonalności wydanego w ten sposób europejskiego nakazu aresztowania.
43. W tym kontekście Trybunał orzekł w pkt 74 i 75 wyroku OG i PI, które należy przytoczyć in extenso, że:
„[…] wydający nakaz organ sądowy powinien móc dostarczyć wykonującemu nakaz organowi sądowemu zapewnienie, że w świetle gwarancji przewidzianych przez porządek prawny wydającego nakaz państwa członkowskiego działa on w sposób niezależny przy wykonywaniu swoich obowiązków związanych z wydaniem europejskiego nakazu aresztowania. Niezależność ta wymaga, aby istniały przepisy ustawowe i organizacyjne gwarantujące, by wydający nakaz organ sądowy nie był narażony, w ramach podejmowania decyzji o wydaniu takiego nakazu aresztowania, na jakiekolwiek ryzyko, że zostanie poddany w szczególności indywidualnym instrukcjom ze strony władzy wykonawczej.
Ponadto, jeżeli prawo wydającego nakaz państwa członkowskiego przyznaje uprawnienie do wydania europejskiego nakazu aresztowania organowi, który, chociaż uczestniczy w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości tego państwa członkowskiego, to jednak sam nie jest sądem, to decyzja o wydaniu takiego nakazu aresztowania, a w szczególności proporcjonalny charakter takiej decyzji, powinny podlegać w tym państwie członkowskim zaskarżeniu, które w pełni spełnia wymogi wynikające ze skutecznej ochrony sądowej”.
44. Ponadto w odniesieniu do ryzyka, że władza wykonawcza może mieć wpływ na prokuraturę w indywidualnym przypadku, Trybunał wyjaśnił ponadto w pkt 85 i 87 wspomnianego wyroku OG i PI, że:
„[s]twierdzenia tego nie podważa fakt, że – jak podniósł rząd niemiecki na rozprawie przed Trybunałem – decyzja prokuratur, takich jak prokuratury rozpatrywane w sprawach w postępowaniach głównych, o wydaniu europejskiego nakazu aresztowania może być przedmiotem zaskarżenia przez daną osobę przed właściwymi sądami niemieckimi.
[…]
W istocie, o ile taki środek zaskarżenia pozwala na zapewnienie, że wykonywanie zadań prokuratury podlega możliwości kontroli sądowej a posteriori, ewentualne indywidualne instrukcje ze strony ministra sprawiedliwości w odniesieniu do prokuratur przy wydawaniu europejskiego nakazu aresztowania są w każdym razie dozwolone przez prawo niemieckie”.
45. Powyższe twierdzenia Trybunału nawiązują do wyroku PF(23), ogłoszonego w tym samym dniu, co wyrok OG i PI, dotyczącego kwestii niezawisłości prokuratora generalnego Litwy. Pragnę w tym miejscu zauważyć, że pkt 52 i 53 wyroku PF są identyczne z pkt 74 i 75 wyroku OG i PI.
46. O ile w rzeczonym wyroku OG i PI Trybunał uznał, że prokuratury niemieckie nie spełniają powyższego wymogu niezależności, o tyle w wyroku PF zauważył on natomiast, że prokurator litewski był wolny od jakiegokolwiek wpływu zewnętrznego, a jego status konstytucyjny mógł zapewnić „nie tylko obiektywność wypełnianych przez niego zadań”, ale także gwarancję niezależności od władzy wykonawczej w ramach wydawania europejskiego nakazu aresztowania(24).
47. Należy obecnie zastosować wnioski wynikające z tego orzecznictwa w kontekście niniejszej sprawy prejudycjalnej.
Organ sądowy wydający nakaz w niniejszej sprawie w świetle art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584
48. Czy organ krajowy taki jak prokuratura austriacka stanowi organ sądowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584?
49. W świetle uwag na piśmie stron i ich wystąpień podczas rozprawy bezsporne jest, że okoliczność, iż wspomniany prokurator może być związany indywidualnymi instrukcjami władzy wykonawczej, nie stanowi przeszkody dla prawidłowego wydania europejskiego nakazu aresztowania, ponieważ jest on uzależniony w sposób systemowy od uprzedniego zatwierdzenia przez sąd(25). W tym względzie zwracam uwagę, że w prawie austriackim europejski nakaz aresztowania może wywoływać skutki prawne dopiero po zatwierdzeniu przez sąd. Europejski nakaz aresztowania, który nie został zatwierdzony (w wyniku odmowy przez sąd, do którego złożono wniosek) pozostaje bezskuteczny.
50. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że prokuratura ta stanowi organ uczestniczący w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych(26), ponieważ posiada ona w postępowaniu karnym uprawnienie do ścigania osoby podejrzewanej o popełnienie przestępstwa w celu postawienia jej przed sądem(27).
51. Jak wynika bowiem z postanowienia odsyłającego, ale także z uwag na piśmie i ustnych rządu austriackiego, w austriackim prawie karnym oskarżenie należy do kompetencji prokuratury, do której w konsekwencji należy wcześniejsze zgromadzenie niezbędnych informacji. Prokuratura odgrywa wiodącą rolę w ramach postępowania przygotowawczego. Prokurator odpowiada za postępy w postępowaniu przygotowawczym i prowadzi akta sprawy karnej. W tym kontekście może on wydawać polecenia policji kryminalnej prowadzącej dochodzenia, lub – jeśli miałoby się to okazać bardziej skuteczne – samodzielnie wykonywać czynności dochodzeniowe.
52. W ramach wydawania europejskiego nakazu aresztowania w postępowaniu przygotowawczym (poprzedzającym przedstawienie zarzutów) prokuratura zarządza zatrzymanie, o ile zostanie wydana zgoda sądu zgodnie z § 29 ust. 1 zdanie pierwsze EU‑JZG (która na mocy § 87 ust. 1 StPO podlega zaskarżeniu, w przeciwieństwie do decyzji prokuratury jako takiej).
53. W tym względzie prokuratura austriacka może odgrywać rolę wydającego nakaz organu sądowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584, jeżeli spełnia kryterium niezależności wskazane w wyroku OG i PI. Powrócę do tej kwestii w dalszej części niniejszej opinii(28).
54. Przed przystąpieniem do badania gwarancji niezależności w ramach wydawania europejskiego nakazu aresztowania przez rzeczoną prokuraturę należy jednak wyjaśnić następującą kwestię. Wbrew temu, co wydają się twierdzić rządy austriacki i niemiecki oraz Komisja, odwołując się do wyroku Özçelik(29), jestem zdania, że nie można uznać, aby sąd właściwy do zatwierdzenia nakazu aresztowania, mógł być traktowany jako rzeczywisty autor wspomnianego nakazu aresztowania, a to z trzech powodów.
55. Po pierwsze, pragnę zauważyć, że postępowanie zakwestionowane w sprawie Özçelik dotyczyło krajowego nakazu aresztowania wydanego przez węgierską służbę policji i „zatwierdzonego” przez prokuratora. W tym kontekście Trybunał uznał, że decyzja, na mocy której prokurator zatwierdził nakaz aresztowania wydany przez służbę policji, stanowiła podstawę europejskiego nakazu aresztowania wydanego w takich okolicznościach. Trybunał dodał, że zatwierdzenie przez prokuratora nakazu aresztowania wydanego przez służbę policji to akt prawny, za pomocą którego prokurator kontroluje i zatwierdza ów nakaz aresztowania. W następstwie tego zawartego w europejskim nakazie aresztowania zatwierdzenia prokurator może być traktowany jako organ odpowiedzialny za wydanie krajowego nakazu aresztowania.
56. W tym względzie należy zauważyć, że w przeciwieństwie do prokuratora, nie można w żadnym wypadku uznać służby policji za organ sądowy, ponieważ pod względem strukturalnym należy ona do władzy wykonawczej(30). Z tego właśnie powodu prokurator, poprzez mechanizm zatwierdzenia, stanowi jedyny organ sądowy mogący prawidłowo wydać europejski nakaz aresztowania w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584.
57. W niniejszej sprawie, jak wskazałem w pkt 53 powyżej, prokuratura austriacka może stanowić organ uczestniczący w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, i przez to upoważniony do wydania europejskiego nakazu aresztowania. Sytuacja takiej prokuratury nie jest ipso facto porównywalna z sytuacją służby policji, zakwestionowanej w sprawie Özçelik.
58. Po drugie, należy zauważyć, że w systemie proceduralnym ustanowionym przez ustawodawcę austriackiego istnieje bardzo jasne rozróżnienie pomiędzy etapem postępowania przygotowawczego (poprzedzającym postawienie zarzutów), w którym prokuratura wykonuje wiodącą rolę w zbieraniu niezbędnych dowodów, a głównym postępowaniem karnym, w którym kierowanie postępowaniem spoczywa na sądzie rozpatrującym sprawę (który w ramach tych uprawnień może zarządzić zatrzymanie za pomocą europejskiego nakazu aresztowania, w stosownym przypadku, na wniosek prokuratury).
59. Na etapie postępowania przygotowawczego prokuratura i sąd właściwy do zatwierdzenia nakazu aresztowania wykonują uprawnienia o odmiennym charakterze. Inicjatywa wydania nakazu aresztowania należy do prokuratury (która zarządza zatrzymanie na podstawie § 171 StPO). Z tego względu to prokuratura jest „organem kierującym postępowaniem”(31), który decyduje w szczególności o zasadności zastosowania takiego środka(32). W tym kontekście rola sądu polega zasadniczo na zbadaniu zgodności z prawem i proporcjonalności decyzji prokuratury (zawartej w praktyce w formularzu) na podstawie § 5 ust. 1 i 2 StPO. W tym względzie sąd bada przekazane mu w całości akta sprawy (przy czym zawierają one kopię poleceń skierowanych do prokuratury przez organy nadrzędne, takie jak władza wykonawcza). Sąd może, jeśli uzna to za niezbędne, zarządzić lub przeprowadzić w takich okolicznościach dodatkowe czynności dochodzeniowe. Jeżeli po przeprowadzeniu tej kontroli sąd postanawia dokonać zatwierdzenia europejskiego nakazu aresztowania, ma ono postać pojedynczego zdania dodanego w formularzu. Zatwierdzeniu temu nie towarzyszy wydanie prokuraturze polecenia dotyczącego wykonania odnośnego środka: sąd określa jedynie okres ważności zatwierdzenia (którego nieprzestrzeganie pociąga za sobą nieważność odnośnego środka). Po zatwierdzeniu przez sąd prokuratura podpisuje, wykonuje i przekazuje europejski nakaz aresztowania państwu członkowskiemu wykonującemu nakaz. Prokuratura może, na przykład, zrezygnować z wykonania i przesłania nakazu, który zatwierdził w ten sposób sąd.
60. Jak zauważył rząd austriacki w uwagach na piśmie i w uwagach ustnych, rozdział uprawnień pomiędzy prokuraturą a sądem wynika z reformy austriackiego prawa karnego, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2008 r. W następstwie tej reformy zadania wcześniej wykonywane przez sędziego śledczego zostały powierzone prokuraturze, przy czym owo przeniesienie uprawnień zostało zrównoważone przez ustanowienie nadzoru sądowniczego (wymogu zatwierdzenia przez sąd).
61. Wreszcie, po trzecie, należy zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 3 wspomnianej decyzji ramowej 2002/584 każde państwo członkowskie powiadamia Sekretariat Generalny Rady o właściwym do wydawania europejskich nakazów aresztowania w świetle jego prawa organie sądowym. W dniu 28 stycznia 2008 r. (zob. dokument Rady nr 5711/08) Republika Austrii oświadczyła, iż właściwym organem sądowym w rozumieniu tego przepisu jest prokuratura(33) miejsca, w którym ma swoją siedzibę Landesgericht (sąd okręgowy).
62. Na rozprawie strony zastanawiały się w szczególności nad możliwością istnienia w systemie austriackim „podwójnego” organu wydającego nakaz, składającego się z prokuratury oraz sądu (co oznacza, że informacja podana do wiadomości Sekretariatu Generalnego Rady przez Republikę Austrii była w części nieprawidłowa). W tym kontekście pojawia się pytanie, czy decyzja ramowa, która odnosi się do właściwego organu w liczbie pojedynczej, dopuszcza taką podwójną lub złożoną strukturę, mogącą prowadzić do rozmycia odpowiedzialności za wydanie europejskiego nakazu aresztowania.
63. Moim zdaniem, należy opierać się na informacji przekazanej Sekretariatowi Generalnemu Rady przez rząd austriacki. To bowiem zainteresowane państwo członkowskie jest właściwe do określenia – zgodnie z art. 6 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584 – właściwego w świetle jego prawa organu. Wydaje mi się, że nie jest zadaniem Trybunału orzekającego w trybie prejudycjalnym ani organów państwa członkowskiego wykonującego nakaz uzupełnianie lub poprawianie informacji, które zostały prawidłowo notyfikowane Radzie przez wydające nakaz państwo członkowskie ani wypowiadanie się w tym kontekście na temat struktury (potencjalnie) podwójnej lub złożonej wspomnianego organu wydającego nakaz.
64. Z wszystkich powyższych względów uważam, że uznanie sądu – który interweniuje dopiero na późniejszym etapie, ponieważ kierowanie postępowaniem przygotowawczym spoczywa na prokuraturze – za autora europejskiego nakazu aresztowania wydaje się dość sztuczne. Nie wydaje mi się, aby okoliczność, że środek zaskarżenia wniesiony, w stosownym przypadku, przez zainteresowaną osobę dotyczy zatwierdzenia przez sąd (a nie decyzji prokuratury sensu stricto), miała w tym względzie znaczenie. W przeciwieństwie do stanowiska przedstawionego przez Komisję na rozprawie uważam, że prokuratura pozostaje autorem nakazu, nawet jeśli w pewien sposób odpowiedzialność za tę decyzję ponosi ona wspólnie z sądem, który zatwierdził jej wykonanie, a wydane przez niego postanowienie podlega w związku z tym zaskarżeniu.
65. Z tego względu nie zgadzam się ze stanowiskiem rządu austriackiego, zgodnie z którym zatwierdzenie przez sąd pozwala na traktowanie sądu jako autora europejskiego lub krajowego nakazu aresztowania.
66. Według mnie w austriackim systemie karnym organem, który wydaje europejski nakaz aresztowania, jest zatem prokuratura. Należy w związku z tym przeanalizować jej status, a w szczególności jej niezależność, uwzględniając przy tym ustanowiony w § 29 ust. 1 zdanie pierwsze EU‑JZG mechanizm zatwierdzenia sądowego.
Wymóg niezależności wydającego nakaz organu sądowego
67. Jak wskazałem powyżej, w wyroku OG i PI Trybunał stwierdził, że system europejskiego nakazu aresztowania obejmuje dwupoziomową ochronę praw procesowych i praw podstawowych osoby ściganej. Osobie tej powinna przysługiwać ochrona sądowa, w pierwszej kolejności, w momencie wydania decyzji krajowej, takiej jak krajowy nakaz aresztowania, a w drugiej kolejności, w chwili wydania europejskiego nakazu aresztowania(34).
68. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest to, czy system austriacki może gwarantować prawa danej osoby w sposób całkowicie niezależny w świetle wymogów wynikających ze skutecznej ochrony sądowej.
Pojęcie „niezależności” w systemie austriackim w świetle sprawy OG i PI
69. Trybunał orzekł, że „[t]o bowiem na »wydającym nakaz organie sądowym«, o którym mowa w art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584, czyli podmiocie, który ostatecznie wydaje decyzję o wydaniu europejskiego nakazu aresztowania, spoczywa obowiązek zapewnienia ochrony na tym drugim poziomie, i to nawet wówczas, gdy ten europejski nakaz aresztowania opiera się na orzeczeniu krajowym wydanym przez sędziego lub sąd”. W związku z tym „wydający nakaz organ sądowy” powinien być niezależny, co oznacza, że nie może on być „[…] narażon[y] na ryzyko, że jego uprawnienia decyzyjne będą podlegały poleceniom lub instrukcjom zewnętrznym, w szczególności ze strony władzy wykonawczej, tak by nie było żadnych wątpliwości co do tego, że decyzja o wydaniu europejskiego nakazu aresztowania jest podejmowana przez ten organ, a nie ostatecznie przez wspomnianą władzę”(35).
70. Jak już wskazałem, Trybunał stwierdził, że owo pojęcie „niezależności” opiera się zasadniczo na dwóch elementach. Wydający nakaz organ sądowy powinien móc dostarczyć wykonującemu nakaz organowi sądowemu zapewnienie, że w państwie członkowskim, z którego pochodzi, istnieją przepisy ustawowe i organizacyjne gwarantujące, by wydający nakaz organ sądowy nie był narażony, w ramach podejmowania decyzji o wydaniu takiego nakazu aresztowania, na jakiekolwiek ryzyko, że zostanie poddany w szczególności indywidualnym instrukcjom ze strony władzy wykonawczej. Ponadto, jeżeli wydający nakaz organ sądowy jest organem, który nie stanowi sądu (podobnie jak w niniejszym przypadku prokuratura), to decyzja o wydaniu nakazu aresztowania, a w szczególności proporcjonalny charakter takiej decyzji, powinny podlegać w tym państwie członkowskim zaskarżeniu, które w pełni spełnia wymogi wynikające ze skutecznej ochrony sądowej(36).
71. Dyskusja, która miała miejsce podczas rozprawy, pozwoliła na ustalenie, że austriacki system przewidujący zatwierdzenie przez sąd decyzji prokuratury dotyczącej wydania europejskiego nakazu aresztowania jest nietypowy w porównaniu z systemami obowiązującymi w innych państwach członkowskich. Niemniej jednak uważam, że taki system krajowy jest zgodny z wymogami art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584(37).
72. Zgodnie z informacjami zawartymi w postanowieniu odsyłającym właściwe przepisy prawa austriackiego przewidują, że w ramach kontroli sądowej mającej na celu zatwierdzenie sąd rozpatrujący nakaz bada kwestię, czy decyzja prokuratora spełnia wymogi prawne, w tym w świetle praw podstawowych, i czy decyzja ta jest proporcjonalna(38) w świetle jej stanu faktycznego(39). Ponadto osoba ścigana ma prawo zaskarżenia zatwierdzenia sądowego jako takiego(40).
73. Wydaje mi się, że w niniejszej sprawie, mając na uwadze elementy wskazane w postanowieniu odsyłającym, a także w uwagach pisemnych i ustnych rządu austriackiego, taki system krajowy (w tym w szczególności procedura zatwierdzenia sądowego) może zagwarantować staranne zbadanie decyzji prokuratora przez sąd, który ma zatwierdzić europejski nakaz aresztowania. Celem tej kontroli sądowej jest sprawdzenie zgodności wydania europejskiego nakazu aresztowania z obowiązującymi wymogami prawnymi, w tym z punktu widzenia proporcjonalności. Moim zdaniem celem kontroli sądowej nie jest weryfikacja istnienia ewentualnych instrukcji wydawanych prokuraturze przez władzę wykonawczą w konkretnym przypadku (mimo iż, według rządu austriackiego, takie instrukcje należy sformułować w formie pisemnej i dołączyć do akt sprawy karnej, które są przekazywane sądowi, który zatwierdza europejski nakaz aresztowania)(41). Różnica ta jest subtelna, ale istotna. Moim zdaniem kontrola sądowa powinna umożliwić sądowi, przed którym toczy się postępowanie, stwierdzenie ogólnego poszanowania warunków zgodności z prawem. Rozpatrywany system powinien gwarantować, że dany organ sądowy wydał europejski nakaz aresztowania w pełnej zgodności z prawem. W konsekwencji system taki powinien pozwolić na wyeliminowanie bezprawnych skutków, przysługującego organowi wykonawczemu uprawnienia do wydawania poleceń, uniemożliwiając wykonanie niezgodnych z prawem decyzji prokuratora w drodze uprzedniej kontroli sądu(42).
74. Uważam, że system taki zapewnia poszanowanie podstawy, na której opiera się system europejskiego nakazu aresztowania ustanowiony decyzją ramową 2002/584, a mianowicie wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi w ramach współpracy w sprawach karnych(43).
75. W trosce o kompletność wywodu dodam, że gdyby miało istnieć ryzyko, iż po zatwierdzeniu sądowym prokuratura otrzyma od władzy wykonawczej polecenia dotyczące wykonania i przekazania europejskiego nakazu aresztowania państwu członkowskiemu wykonującemu (przy czym ryzyko to nie zostało w żaden sposób wykazane w niniejszym przypadku), do organów tego państwa członkowskiego będzie należeć zbadanie tej kwestii i ewentualne wyciągnięcie konsekwencji, gdy jest to właściwe). Zauważam w każdym wypadku, że takie ryzyko mogłoby istnieć w jakimkolwiek innym systemie wydawania europejskiego nakazu aresztowania, a poza tym brak wykonania oraz przekazania nakazu aresztowania przez organy wydającego państwa członkowskiego nie może w żaden sposób naruszać praw osoby ściganej – a to właśnie stanowi przedmiot mojej analizy w niniejszej sprawie.
Przesłanki określone w wyroku OG i PI
76. Sąd odsyłający zastanawia się, czy przesłanki określone w pkt 74 i 75 wyroku OG i PI powinny być interpretowane kumulatywnie bądź alternatywnie.
77. Rząd niemiecki twierdzi, że zarówno wniosek, do którego doszedł Trybunał w wyroku OG i PI w odniesieniu do prokuratur niemieckich, jak i treść pkt 74 i 75 tego wyroku (zawierająca wyrażenie „ponadto”) przemawiają za kumulatywną wykładnią tych dwóch przesłanek. Rząd austriacki uważa z kolei, że nie ma potrzeby badania kwestii związku między pkt 74 i 75 wyroku OG i PI z tego względu, że w niniejszej sprawie to sąd zatwierdzający nakaz aresztowania należy uznać za organ odpowiedzialny za wydanie tego nakazu, co pozbawia tę kwestię znaczenia. Wreszcie Komisja uważa, że chodzi o dwie odrębne kwestie, pomiędzy którymi nie ma żadnego związku kumulacyjnego lub alternatywnego, lecz które, przeciwnie, należy oceniać zgodnie z ich własnymi kryteriami i wymogami. Zdaniem Komisji chodzi tu o wymogi prawne mające zastosowanie, po pierwsze, do prawidłowego wydania europejskiego nakazu aresztowania, a po drugie, do ochrony prawnej przed europejskimi nakazami aresztowania wydanymi w ten sposób.
78. Pragnę wpierw stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału analizy należy dokonać z uwzględnieniem jednocześnie brzmienia art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584, kontekstu, w jaki się on wpisuje, oraz celu tejże decyzji ramowej(44). Ponadto zwracam uwagę, że w kontekście postępowania, o którym mowa w art. 267 TFUE, jeżeli Trybunał w konkretnym kontekście sporu zawisłego przed sądem krajowym dokonuje wykładni prawa Unii, Trybunał poprzestaje na wywiedzeniu z jego litery i ducha znaczenia ustanowionych w tym prawie norm, pozostawiając sądowi krajowemu zastosowanie tak zinterpretowanych norm do rozpoznawanej przez niego sprawy(45).
79. W niniejszej sprawie do Trybunału należy zatem dokonanie wykładni art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584 oraz dostarczenie sądowi odsyłającemu kryteriów analizy niezbędnych do ustalenia, czy sporny system krajowy jest zgodny z wymogami wspomnianej decyzji ramowej. Zadanie Trybunału polega na wyjaśnieniu norm dotyczących kontroli ustanowionych przez wielką izbę w wyroku OG i PI. W związku z tym nie chodzi o nałożenie dodatkowych wymogów odnoszących się do danego przepisu, lecz o wyjaśnienie wymogów wynikających z samego pojęcia „wydającego nakaz organu sądowego”.
80. Według mnie, do oceny kontroli sądowej decyzji prokuratury, sprawowanej przez sąd zatwierdzający nakaz aresztowania, istotne są obie przesłanki wymienione w pkt 74 i 75 wyroku OG i PI. Podzielam stanowisko Komisji, zgodnie z którym zakwalifikowanie tych przesłanek jako „alternatywnych” lub „kumulatywnych” nie wydaje się właściwe, ponieważ odnoszą się one do innego przedmiotu i powinny podlegać ocenie zgodnie z ich własnymi kryteriami i wymogami. Na tej podstawie uważam, że Trybunał podkreślił dwa konieczne etapy kontroli sądowej decyzji prokuratury.
81. W rezultacie w braku weryfikacji gwarancji dotyczących niezależności organu upoważnionego do wydawania europejskiego nakazu aresztowania w porządku prawnym wydającego nakaz państwa członkowskiego, a także proporcjonalności danego europejskiego nakazu aresztowania, nakaz taki powinien być pozbawiony skutków prawnych.
Gwarancje
82. Należy zauważyć na wstępie, że to do wydającego nakaz organu sądowego należy wykazanie poszanowania wymogów określonych w art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584 w wydającym nakaz państwie członkowskim. Zgadzam się w całości z podejściem bronionym przez mojego nieodżałowanego współpracownika i przyjaciela, rzecznika generalnego Y. Bota w opinii w sprawie Bob-Dogi, że:
„Bardzo ścisłe uregulowanie podstaw odmowy wykonania europejskiego nakazu aresztowania oznacza [co podkreślił Y. Bot], że dla przeciwwagi w wydającym europejski nakaz [aresztowania] państwie członkowskim muszą istnieć rzeczywiste i skuteczne gwarancje proceduralne prawa do obrony, bez których zostałaby naruszona niezbędna równowaga, nierozerwalnie związana z budowaniem europejskiego obszaru sądowego, pomiędzy wymogami skuteczności wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych a rzeczywistą koniecznością zabezpieczenia praw podstawowych”(46).
83. Każdy system krajowy powinien zatem obejmować gwarancje procesowe w pełni zgodne z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej (zwaną dalej kartą)(47). Wynika to z utrwalonego orzecznictwa, zgodnie z którym europejski nakaz aresztowania opiera się na zasadzie wzajemnego uznawania(48). Zasada wzajemnego uznawania, która stanowi – jak wynika w szczególności z motywu 6 decyzji ramowej 2002/584 – „kamień węgielny” współpracy sądowej w sprawach karnych, znajduje swój wyraz w art. 1 ust. 2 wspomnianej decyzji ramowej, zgodnie z którym państwa członkowskie są co do zasady zobowiązane do wykonania europejskiego nakazu aresztowania(49).
84. W odniesieniu do wymogów niezależności i proporcjonalności na podstawie art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584 należy zauważyć, że pierwszy z nich obejmuje prawa podstawowe osoby ściganej(50). Drugi ma na celu zagwarantowanie, aby organy sądowe państw członkowskich nie ścigały tej osoby za drobne przestępstwa(51). W odniesieniu do drugiego wymogu powszechnie uznaje się, że kwestia kontroli proporcjonalności stanowi jedną z istotnych trudności, jakie napotyka system europejskiego nakazu aresztowania od momentu jego wdrożenia. Obecnie, w następstwie wyroku OG i PI, oczywiste jest, że kontrola proporcjonalności stanowi wymóg podstawowy(52).
85. Trybunał podkreślił już w świetle celów i systematyki decyzji ramowej 2002/584 wymogi w zakresie niezależności i proporcjonalności, które znajdują zastosowanie, w przypadku gdy państwo członkowskie wydające nakaz przyznaje uprawnienie do wydania europejskiego nakazu aresztowania organowi, który chociaż uczestniczy w administrowaniu wymiarem sprawiedliwości tego państwa członkowskiego, nie jest sądem (jak w niniejszej sprawie)(53).
86. Moim zdaniem, gdyby Trybunał określił normy referencyjne, które należałoby stosować w tym względzie, byłoby łatwiej rozstrzygnąć kwestię, czy organ krajowy uprawniony do wydania europejskiego nakazu aresztowania, spełnia przesłanki z art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584. W tym względzie pragnę podkreślić, że konieczne jest ustanowienie gwarancji procesowych na etapie wydawania europejskiego nakazu aresztowania.
87. Moim zdaniem, jeżeli porządek prawny wydającego nakaz państwa członkowskiego pozwala na podjęcie decyzji w sprawie wydania europejskiego nakazu aresztowania przez organ, który nie jest sądem, lecz wymaga, aby decyzja ta została zatwierdzona przez sąd, to pierwszorzędne znaczenie ma to, by państwo to było w stanie wykazać, że ustanowiona w ten sposób kontrola sądowa nie polega na zwykłym „nihil obstat”, bez rzeczywistego zbadania pierwotnej decyzji organu, takiego jak prokuratura.
88. Dodam, że w przypadku gdy organem sądowym, który podjął decyzję o wydaniu europejskiego nakazu aresztowania, jest prokuratura, mogąca podlegać poleceniom wydanym, w szczególności, przez władzę wykonawczą (jak w niniejszej sprawie), konieczne jest, aby zatwierdzenie przez sąd takiej decyzji miało miejsce, zanim ów nakaz aresztowania wywoła skutki prawne.
89. Wreszcie, biorąc pod uwagę, że wydanie europejskiego nakazu aresztowania może naruszać zawarte w art. 6 karty prawo do wolności odnośnej osoby, wydaje mi się, że krajowy system zatwierdzenia europejskiego nakazu aresztowania przez sąd powinien umożliwiać osobie ściganej wysłuchanie jej przed sądem w celu zakwestionowania ważności tej decyzji zgodnie z art. 47 karty.
Zastosowanie w niniejszej sprawie
90. Jaki jest wpływ rozstrzygnięcia Trybunału w sprawie OG i PI na spór w postępowaniu głównym?
91. Moim zdaniem system austriacki różni się wyraźnie od niemieckiego systemu leżącego u podstaw wspomnianego wyroku, i to w istotnych aspektach(54).
92. Wprawdzie w hierarchii systemu austriackiego prokuratury są podporządkowane władzy wykonawczej. Zgodnie bowiem z informacjami przekazanymi w postanowieniu odsyłającym, prokuratury są bezpośrednio podporządkowane prokuraturom generalnym i związane ich poleceniami, a z kolei prokuratury generalne i prokurator generalny podlegają federalnemu ministrowi sprawiedliwości.
93. Jednakże, jak podnosi sam sąd odsyłający, postępowanie dotyczące wydawania europejskiego nakazu aresztowania w Austrii różni się od okoliczności, które doprowadziły do wydania wyroku OG i PI. Po pierwsze, system austriacki przewiduje zatwierdzenie przez sąd europejskiego nakazu aresztowania (zatwierdzenie to miało faktycznie miejsce w niniejszej sprawie). Po drugie, rzeczone zatwierdzenie przez sąd wymaga kontroli przestrzegania kryteriów zgodności z prawem i proporcjonalności (zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 StPO). Po trzecie, procedura zatwierdzenia sądowego jest uregulowana w ustawie; jeżeli do zatwierdzenia przez sąd nakazu aresztowania niezbędne są dodatkowe czynności dochodzeniowe, sąd zatwierdzający ów nakaz może zarządzić ich wykonanie przez policję kryminalną lub przeprowadzić je z urzędu(55). Wreszcie, po czwarte, zatwierdzenie podlega zaskarżeniu na drodze sądowej na podstawie § 87 ust. 1 StPO(56). Uważam, że zaskarżenie takie w pełni spełnia wymogi wynikające ze skutecznej ochrony sądowej.
94. Pragnę ponadto zauważyć, że zatwierdzenie sądowe następuje, zanim decyzja prokuratury wywoła skutki.
95. W świetle informacji przedstawionych w postanowieniu odsyłającym, w uwagach pisemnych i ustnych rządu austriackiego oraz w jego odpowiedziach na pytania zadane przez Trybunał na rozprawie, wydaje mi się, że na mocy ustawodawstwa austriackiego sądy krajowe są zobowiązane do dogłębnego i starannego zbadania każdego przedłożonego im nakazu oraz związanych z nim akt postępowania karnego. W ramach tej kontroli sądowej muszą być przestrzegane kryteria zgodności z prawem i proporcjonalności.
96. Ponieważ system wprowadzony w decyzji ramowej 2002/584 opiera się na wysokim stopniu zaufania między państwami członkowskimi, co oznacza domniemanie przestrzegania przez każde państwo członkowskie praw ustanowionych w karcie, wydaje mi się, że w braku uzasadnionego dowodu przeciwnego nie można kwestionować zgodności z kartą i wspomnianą decyzją ramową systemu prawnego, takiego jak w niniejszej sprawie, który uzależnia wydanie przez prokuraturę europejskiego nakazu aresztowania od uprzedniej kontroli sądowej. Obalenie tego domniemania może mieć miejsce jedynie w świetle obiektywnych, wiarygodnych, dokładnych i należycie aktualnych informacji o funkcjonowaniu systemu sądowego w wydającym nakaz państwie członkowskim(57), stanowiących taki dowód przeciwny, których to informacji, jak się wydaje, brakuje w niniejszej sprawie.
97. W związku z tym uważam, że w świetle informacji poddanych ocenie Trybunału system taki, jak obowiązujący obecnie w Austrii, jest zgodny z wymogami art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584.
98. Wnioskuję stąd, że do sądu odsyłającego należy ustalenie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy w postępowaniu głównym, czy system odnośnego wydającego nakaz państwa członkowskiego zawiera gwarancje procesowe niezbędne do ochrony prawa do obrony osoby, której dotyczy europejski nakaz aresztowania, oraz do zapewnienia kontroli proporcjonalności tego nakazu zgodnie z wymogami art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584. W sprawie takiej jak w postępowaniu głównym rzeczony system krajowy musi zawierać następujące elementy: po pierwsze, pierwotna decyzja o wydaniu europejskiego nakazu aresztowania powinna podlegać kontroli sądowej, w ramach której sąd rozpoznający nakaz przeprowadza staranne badanie wspomnianej decyzji przed zatwierdzeniem przez sąd; po drugie, rzeczona kontrola sądowa powinna nastąpić, zanim wspomniany nakaz wywoła skutki prawne; po trzecie, zatwierdzenie europejskiego nakazu aresztowania (wynikające z tej kontroli sądowej) powinna podlegać zaskarżeniu.
Wnioski
99. W świetle wszystkich powyższych rozważań uważam, że pytanie skierowane do Trybunału przez Kammergericht Berlin (wyższy sąd krajowy w Berlinie, Niemcy) wymaga następującej odpowiedzi:
Do sądu odsyłającego należy ustalenie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności rozpatrywanej sprawy, na podstawie art. 6 ust. 1 decyzji ramowej Rady 2002/584/WSiSW z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi, zmienionej decyzją ramową Rady 2009/299/WSiSW z dnia 26 lutego 2009 r., po pierwsze, czy w niniejszej sprawie europejski nakaz aresztowania wydał organ sądowy, po drugie, czy ów organ sądowy działał w sposób całkowicie niezależny oraz, po trzecie, czy wspomniany organ dokonał oceny zgodności z prawem i proporcjonalności decyzji o wydaniu takiego nakazu.
W sprawie takiej, jak w postępowaniu głównym, w celu wykazania, że system wydającego nakaz państwa członkowskiego spełnia wymogi wynikające ze skutecznej ochrony sądowej, można powołać się na następujące okoliczności:
– pierwotna decyzja o wydaniu europejskiego nakazu aresztowania podlegała kontroli sądowej, w ramach której sąd rozpoznający nakaz przeprowadził rygorystyczne badanie wspomnianej decyzji przed zatwierdzeniem przez sąd;
– rzeczona kontrola sądowa następuje, zanim rzeczony nakaz wywoła skutki prawne;
– zatwierdzenie europejskiego nakazu aresztowania (wynikające z owej kontroli sądowej) podlega zaskarżeniu.