PRESUDA SLUŽBENIČKOG SUDA EUROPSKE UNIJE
(drugo vijeće)
11. prosinca 2013.
Predmet F‑15/10
Carlos Andres i dr.
protiv
Europske središnje banke (ESB)
„Javna služba – Osoblje ESB‑a – Reforma sustava mirovinskog osiguranja – Zamrzavanje mirovinskog plana – Provedba mirovinskog sustava – Mišljenje Nadzornog odbora – Mišljenje Odbora osoblja – Mišljenje Općeg vijeća –Mišljenje Upravnog vijeća – Ocjena mirovinskog plana svake tri godine – Povreda uvjeta zaposlenja – Očita pogreška u ocjeni – Načelo proporcionalnosti – Stečena prava – Načelo pravne sigurnosti i predvidljivosti – Obveza obavještavanja“
Predmet: Tužba podnesena na temelju članka 36.2. Protokola o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, priloženog Ugovoru o Europskoj uniji i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije, kojom C. Andres i 168 drugih tužitelja zahtijevaju u biti, s jedne strane, poništenje svoje obračunske isprave za isplatu plaće za lipanj 2009. u mjeri u kojoj ta isprava u odnosu na tužitelje čini prvu provedbu reforme sustava mirovinskog osiguranja Europske središnje banke (ESB) donesene 4. svibnja 2009. kao i poništenje svih naknadnih obračunskih isprava za isplatu plaće i budućih obračunskih isprava za isplatu mirovine i, s druge strane, nalaganje ESB‑u da plati razliku između plaće ili mirovine koje bi primali primjenom prethodnog sustava mirovinskog osiguranja i plaće ili mirovine određene prema novom sustavu mirovinskog osiguranja kao i nalaganje da plati naknadu štete zbog štete koju oni procjenjuju da su pretrpjeli uslijed smanjenja svoje kupovne moći.
Odluka: Tužba se odbija. C. Andres i ostalih 168 tužitelja čija se imena nalaze u prilogu će, osim vlastitih, snositi i troškove Europske središnje banke.
Sažetak
1. Dužnosnici – Službenici Europske središnje banke – Predstavljanje – Odbor za nadzor mirovinskog plana – Obvezno savjetovanje – Opseg – Reforma sustava mirovinskog osiguranja – Uključenost – Granice
(Uvjeti zaposlenja osoblja Europske središnje banke, Prilog III., čl. 2. st. 2.)
2. Dužnosnici – Službenici Europske središnje banke – Predstavljanje – Odbor za nadzor mirovinskog plana – Obvezno savjetovanje – Opseg – Obveza dostavljanja odboru svih relevantnih informacija – Granice – Interni pripremni dokumenti i zapisnici sa sastanaka tijela nadležnih za donošenje odluka – Isključenost
(Protokol o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, čl. 10. st. 4.; Poslovnik Europske središnje banke, čl. 23. st. 1.)
3. Dužnosnici – Službenici Europske središnje banke – Predstavljanje – Odbor osoblja – Obvezno savjetovanje – Opseg – Smisao
(Uvjeti zaposlenja osoblja Europske središnje banke, čl. 48. i 49.)
4. Europska središnja banka – Izvršni odbor – Sastanci – Poziv – Obveza predsjednika Banke na sazivanje sastanka radi rasprave o dopisu Odbora osoblja Banke – Nepostojanje
(Unutarnji pravilnik Banke, čl. 6.; Unutarnji pravilnik Izvršnog odbora Europske središnje banke, čl. 4.)
5. Dužnosnici – Službenici Europske središnje banke – Mirovine – Financiranje mirovinskog sustava – Obveza Upravnog vijeća da ublaži na ublažavanje strukturalni deficit mirovinskog plana plaćanjem dodatnih doprinosa iz općih sredstava Banke – Nepostojanje
(Uvjeti zaposlenja osoblja Europske središnje banke, Prilog III., čl. 5. st. 1., čl. 6. st. 3. i čl. 6. st. 6.)
6. Dužnosnici – Službenici Europske središnje banke – Mirovine – Financiranje mirovinskog sustava – Podrobna pravila o aktuarskoj ravnoteži sustava mirovinskog osiguranja Banke – Utvrđivanje – Diskrecijska ovlast Upravnog vijeća – Sudski nadzor – Granice – Reforma sustava mirovinskog osiguranja koji ima drukčije posljedice na doprinose za članove osoblja i Banku – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, Prilog XII., Uvjeti zaposlenja osoblja Europske središnje banke, Prilog III.a, čl. 23.)
7. Dužnosnici – Službenici Europske središnje banke – Narav radnog odnosa – Ugovorno i izvanstatutarno – Izmjena Uvjeta zaposlenja u dijelu koji se odnosi na mirovinski plan Banke od strane Upravnog vijeća – Obveza pribavljanja prethodne suglasnosti dotičnih službenika – Nepostojanje
(Protokol o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, čl. 36. st. 1.; Uvjeti zaposlenja osoblja Europske središnje banke, čl. 9. t. (a) i čl. 10. t. (a) i Prilog III.; Direktiva Vijeća 91/533, čl. 2. st. 2. t. (j), (i))
8. Dužnosnici – Službenici Europske središnje banke – Mirovine – Zamjena mirovinskog plana mirovinskim sustavom – Ukidanje prijevremene starosne mirovine bez umanjenja s navršenih 60 godina – Primjena novih odredaba na službenike koji nisu navršili tu dob u trenutku stupanja na snagu reforme – Povreda načela zadržavanja stečenih prava – Nepostojanje – Postojanje prava na zadržavanje prijašnjih konverzijskih faktora mirovine – Nepostojanje
(Uvjeti zaposlenja osoblja Europske središnje banke, Prilog III., čl. 11. st. 1. i čl. 11. st. 5.)
9. Dužnosnici – Službenici Europske središnje banke – Mirovine – Zamjena prijašnjeg mirovinskog plana Banke sustavom mirovinskog osiguranja – Uvođenje manje pogodnih odredaba – Dopustivost – Uvjet – Uvođenje prijelaznog razdoblja u dostatnom trajanju
(Uvjeti zaposlenja osoblja Europske središnje banke, Prilog III., čl. 6. st. 3.)
1. S obzirom na to da se poslovi Nadzornog odbora Europske središnje banke odnose samo na provedbu mirovinskog plana, a ne njegovu izradu, navedeni odbor može davati samo mišljenja u vezi s provedbom mirovinskog plana na općoj razini i nema nikakva ovlaštenja davati mišljenja o izmjenama sustava mirovinskog osiguranja koje općenito predlaže Europska središnja banka. Stoga, nadležnost Nadzornog odbora nije povrijeđena ako je njegovo savjetovanje ograničeno na dio reforme koji se odnosi na zamrzavanje mirovinskog plana.
U tom pogledu, ako je Europska središnja banka dužna brižno postupati prema svem osoblju prilikom usvajanja akta koji se na njega odnosi, ta obveza ne smije prisiliti upravu na kršenje opsega odredaba koje se primjenjuju. Iako je točno da ni prijašnji Prilog III. Uvjetima zaposlenja osoblja ni mandat Nadzornog odbora izričito ne zabranjuju savjetovanje s navedenim odborom o namjeravanim mjerama u okviru reforme sustava mirovinskog osiguranja, ipak, s jedne strane, u tim odredbama nije predviđena obveza takvog savjetovanja i, s druge strane, Nadzorni odbor ima pravo samo davati mišljenja o pitanjima koja se odnose na provedbu mirovinskog plana na općoj razini. U tim uvjetima, Banci se ne može pripisati da prilikom donošenja odluke o nesavjetovanju s Nadzornim odborom u vezi s provedbom mirovinskog sustava nije uzela u obzir interes osoblja.
(t. 141., 143., 146. i 147.)
Izvori:
Službenički sud: 15. prosinca 2010., Saracco/ESB, F‑66/09, t. 106.; 29. rujna 2011., Angé Serrano/Parlament, F‑9/07, t. 89.
2. Obveza savjetovanja Europske središnje banke u okviru reforme njezinog sustava mirovinskog osiguranja znači da ona mora dostavljati Nadzornom odboru za mirovinski plan relevantne informacije tijekom postupka savjetovanja čiji je cilj omogućiti navedenom odboru da u postupku savjetovanja sudjeluje koliko je god moguće potpuno i učinkovito. U tu svrhu, Banka mu mora dostaviti sve nove relevantne informacije sve do kraja navedenog postupka.
Iz te obveze isključeni su interni pripremni dokumenti u vezi s kojima Banka načelno ima pravo uskratiti pristup svakom tijelu koje nije njezino tijelo nadležno za odlučivanje. Isto vrijedi za pripremne dokumente sastanaka Upravnog vijeća, Izvršnog odbora i Općeg vijeća kao i za prezentacije prikazane na ekranima tijekom tih sastanaka. Usto, u pogledu zapisnika sa sastanaka Upravnog vijeća, Izvršnog odbora i Općeg vijeća, u skladu s člankom 10. stavkom 4. Protokola o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke i člankom 23. stavkom 1. Unutarnjeg pravilnika Banke, sastanci tijela nadležnih za odlučivanje su tajni, osim ako Upravno vijeće dopusti predsjedniku Banke da objavi rezultate njihovih glasovanja. U tim okolnostima, Banka nije obvezna samoinicijativno dostaviti te dokumente Nadzornom odboru.
(t. 153., 154., 157., 164. i 220.)
Izvori:
Sud: 10. rujna 2009., Akavan Erityisalojen Keskusliitto AEK i dr., C‑44/08, t. 53.
3. Savjetovanje s Odborom osoblja obuhvaća samo pravo na saslušanje. Iako prethodno savjetovanje s navedenim odborom predstavlja bitan element socijalnog dijaloga zato što omogućava odboru da u određenim područjima koja se odnose na interese osoblja učinkovito sudjeluje u postupku odlučivanja, činjenica je da se ipak radi o jednom obliku skromnog sudjelovanja u postupku donošenja odluka jer to ne znači da je uprava obvezna postupati u skladu sa stajalištima koja je Odbor osoblja iznio u okviru savjetovanja. Kako ne bi nepovoljno utjecala na koristan učinak obveze savjetovanja s navedenim odborom, uprava svakako mora poštovati tu obvezu savjetovanja s Odborom osoblja jer je ono takve prirode da može utjecati na sadržaj akta koji treba usvojiti.
Prema tome, pravo Odbora osoblja Europske središnje banke da bude savjetovano ne znači sa sigurnošću da će utjecati na postupak odlučivanja, s obzirom na to da Banka nije obvezna slijediti mišljenja tijela s kojim se savjetovala. U tom pogledu, odgovor na pitanje nedostaje li postupku savjetovanja koristan učinak ne ovisi o broju ili sadržaju izmjena prvog prijedloga reforme koje je na zahtjev Odbora osoblja pripremila Banka, već o realnim mogućnostima navedenog odbora da se svrsishodno očituje o prijedlozima Banke te da ispita druga moguća rješenja.
(t. 191. i 192.)
Izvori:
Prvostupanjski sud: 20. studenoga 2003., Cerafogli i Poloni/ESB, T‑63/02, t. 23. i navedena sudska praksa
4. Predsjednik Europske središnje banke nije obvezan primijeniti nikakve mjere, uključujući poziv na sastanak Izvršnog odbora Banke kako bi dopis Odbora osoblja mogao biti podnesen članovima Izvršnog odbora i članovima Upravnog vijeća. Naime, ako je točno da, u skladu s člankom 6. Unutarnjeg pravilnika Banke, predsjednik potonje može sazivati sastanke Izvršnog odbora kad to ocijeni nužnim te da je u članku 4. Unutarnjeg pravilnika Izvršnog odbora propisana mogućnost da Izvršni odbor donosi odluke na telekonferencijama, navedeni predsjednik mora ocijeniti nužnost sazivanja takvog sastanka Izvršnog odbora ili organizacije telekonferencije.
(t. 241.)
5. U skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja, Europska središnja banka odgovorna je za usvajanje mjera koje smatra primjerenima za ublažavanje strukturalnog deficita svojeg mirovinskog plana.
Stoga, iako je u članku 6. stavku 3. prijašnjeg Priloga III. Uvjetima zaposlenja osoblja Banke predviđeno da će potonja iz svojih općih sredstava plaćati dodatne doprinose koje Upravno vijeće na temelju aktuarskog mišljenja smatra primjerenima, Banka nije obvezna izvršavati ta plaćanja ako to vijeće smatra da u budućnosti nije primjereno održavati obvezu Banke da u planu iskazuje dodatne doprinose. Također, ne može se opravdano tvrditi da je Europska središnja banka, na temelju članka 6. stavka 6. prijašnjeg Priloga III. Uvjetima zaposlenja osoblja, trebala ponovno uspostaviti financijsku ravnotežu plana povećanjem redovitih doprinosa. Naime, iz samog teksta te odredbe proizlazi da ta odluka podliježe diskrecijskom pravu Upravnog vijeća.
Usto, Upravno vijeće u svakom trenutku ima pravo zaustaviti plaćanje doprinosa Banke i mirovinski plan u skladu s člankom 5. stavkom 1. i člankom 6. stavkom 6. prijašnjeg Priloga III. Uvjetima zaposlenja osoblja. A fortiori također ima pravo donijeti odluke koje su manje drastične, kao što je ona o odbijanju plaćanja dodatnih doprinosa ili povećanih redovitih doprinosa.
(t. 268., 269., 271. i 272.)
6. Aktuarska ravnoteža mirovinskog sustava dužnosnika Unije, u pogledu koje su u Prilogu XII. Pravilniku o osoblju određena podrobna pravila, pretpostavlja dugoročno uzimanje u obzir gospodarskog razvoja i financijske varijable te zahtijeva složene statističke izračune. Stoga zakonodavac raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću pri donošenju podrobnih pravila kako bi se osigurala aktuarska ravnoteža navedenog sustava mirovinskog osiguranja. Isto mora vrijediti u odnosu na regulatorni okvir koji donosi Upravno vijeće Europske središnje banke, a koje također raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću kako bi jamčilo aktuarsku ravnotežu sustava mirovinskog osiguranja koji se primjenjuje na osoblje Banke. Međutim, što se tiče područja u kojem zakonodavac raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću, nadzor razmjernosti ograničava se samo na ispitivanje je li mjera u pitanju očito neprimjerenoga karaktera u odnosu na cilj koji nadležna institucija treba postići.
U tom pogledu, činjenica da su posljedice reforme na doprinose za članove osoblja i Banku kao poslodavca različite sama po sebi ne znači da je načelo proporcionalnosti povrijeđeno s obzirom na to da se u prijašnjem Prilogu III. Uvjetima zaposlenja osoblja Banci ni na koji način ne nameće da automatski plati dodatne doprinose kako bi se ublažio mogući deficit mirovinskog plana, a to je plaćanje, uostalom, uvjetovano suglasnošću Upravnog vijeća koje je zauzelo stav da treba zamrznuti plan i zamijeniti ga mirovinskim sustavom.
(t. 315. do 318. i 321.)
Izvori:
Službenički sud: 11. srpnja 2007., Wils/Parlament, F‑105/05, t. 70., 72. i 73.
7. Iako su radni odnosi između Banke i njezinog osoblja ugovorne naravi, iz članka 9. točke (a) navedenih uvjeta zaposlenja također proizlazi da su ti odnosi uređeni ugovorima o radu sklopljenim u skladu s tim uvjetima zaposlenja. Iz toga slijedi da su odredbe iz navedenih uvjeta zaposlenja i prijašnjeg Priloga III. o sustavu mirovinskog osiguranja Banke dio ugovora o radu osoblja. U tom pogledu, Uvjeti zaposlenja ne mogu se smatrati kolektivnim ugovorima u smislu članka 2. stavka 2. točke (j), (i) Direktive 91/533 o obvezi poslodavca da obavijesti radnike o uvjetima koji se primjenjuju na ugovor o radu ili radni odnos jer ih je Upravno vijeće, izvršavajući regulatorne ovlasti na koje je ovlašteno temeljem članka 36. stavka 1. Protokola o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, jednostrano usvojilo te oni nisu bili predmet pregovora između službenika i institucija.
S obzirom na to da su ugovori o radu na temelju navedenog članka 9. točke (a) sklopljeni u skladu s Uvjetima zaposlenja, službenici, supotpisavši dopis o imenovanju određen u članku 10. točki (a) Uvjeta zaposlenja, pristaju na uvjete zapošljavanja a da pritom ni o jednom njihovom elementu ne mogu individualno pregovarati. Tako je suglasnost djelomično ograničena na prihvaćanje prava i obveza propisanih u Uvjetima zaposlenja. Ti su ugovori o radu u velikoj mjeri uređeni statutarnim propisom te je autonomija volje budućih službenika već u trenutku njihova sklapanja vrlo ograničena. Ugovori mogu sadržavati druge elemente koje je dotični službenik tijekom pregovora prihvatio, a odnose se, na primjer, na bitne karakteristike radnih zadataka koji su mu povjereni. Međutim, postojanje tih elemenata samo po sebi ne priječi upravljačka tijela Banke da izvršavaju diskrecijsku ovlast kojom raspolažu radi provedbe mjera koje im nalažu obveze u općem interesu, a koje proizlaze iz posebnih odgovornosti povjerenih Banci. Ta tijela mogu biti prisiljena donositi jednostrane odluke ili mjere koje mogu, između ostalog, izmijeniti uvjete izvršenja ugovora o radu kako bi udovoljili zahtjevima službe i osobito joj omogućili prilagodbu novim potrebama. Iz navedenoga slijedi da se u pogledu izvršenja te ovlasti položaj upravljačkih tijela Banke ni u čemu ne razlikuje od položaja upravljačkih tijela i institucija Unije u pogledu njihovog odnosa prema svojim službenicima.
Stoga se odredbe Uvjeta o zaposlenju osoblja Europske središnje banke kao i one u prijašnjem Prilogu III. o mirovinskom planu ne mogu smatrati nedodirljivim uvjetima radnog odnosa između Banke i njezinog osoblja na način da Europska središnja banka nema pravne mogućnosti izmijeniti ih bez suglasnosti svojeg osoblja i ako bi postupila na taj način, povrijedila bi temeljne odredbe njihovog ugovora o radu.
(t. 373. do 375. i 377. do 380.)
Izvori:
Prvostupanjski sud: 18. listopada 2001., X/ESB, T‑333/99, t. 61.
Opći sud Europske unije: 14. listopada 2004., Pflugradt/ESB, C‑409/02 P, t. 34. do 37., 49. i 53.
8. Dužnosnik se ne može pozivati na stečeno pravo osim ako je činjenica, na temelju koje ostvaruje svoje pravo, nastala u vrijeme kada je na snazi bio propis koji prethodi njegovim izmjenama i koji on pobija svojom tužbom.
U pogledu reforme Uvjeta zaposlenja osoblja Europske središnje banke koja sadrži izmjene prijašnjeg Priloga III. navedenim uvjetima s ciljem zamrzavanja mirovinskog plana Banke i zamjenu potonjeg novim sustavom mirovinskog osiguranja, odnosno mirovinskim sustavom, koji se tiče stečenog prava člana navedenog osoblja na stjecanje prava na mirovinu s navršenih 60 godina bez umanjenja davanja na temelju članka 11. stavka 1. i članka 11. stavka 5. navedenog prijašnjeg Priloga III., iz tih odredaba proizlazi da je navršavanje 60 godina života činjenica na temelju koje se ostvaruje pravo i koja mu omogućava da odmah zatraži izračun svojih mirovinskih prava te isplatu davanja bez umanjenja. Posljedično, član osoblja Banke koji nije navršio tu dob do dana kada je reforma stupila na snagu raspolaže samo pravom koje je u fazi nastajanja, a ne i stečenim pravom na izračun prava na mirovinu bez umanjenja davanja.
Nadalje, s obzirom na to da postoji jasna razlika između utvrđivanja prava na mirovinu i isplatu davanja koje se na njoj temelji, stečena prava u smislu određivanja mirovine nisu povrijeđena ako su izmjene isplaćenih svota nastale kao posljedica konverzijskih faktora, a koji ne utječu na samo pravo na mirovinu. Naime, konverzijski faktori nisu samo dio prava na mirovinu, već predstavljaju instrument koji omogućava izračun mirovinskih davanja na temelju aktualizirane tablice mortaliteta. S obzirom na to da se konverzijski faktori, između ostalog, temelje na tablicama mortaliteta, nužno je svakodnevno ažuriranje kako bi se utvrdila predviđanja očekivane životne dobi. Stoga član osoblja Banke nema stečeno pravo na zadržavanje konverzijskih faktora mirovine koji su se primjenjivali prije stupanja na snagu reforme ni na izračun svojih mirovinskih prava primjenom tih faktora, kad za to dođe vrijeme, za razdoblja navršena u okviru zamrznutog plana.
(t. 385. do 387., 389. i 390.)
Izvori:
Sud: 11. ožujka 1982., Grogan/Komisija, 127/80, t. 14. i 15.
Prvostupanjski sud: 29. studenoga 2006., Campoli/Komisija, T‑135/05, t. 78. i 80.; 11. srpnja 2007., Centeno Mediavilla i dr./Komisija, T‑58/05, t. 58. i navedena sudska praksa
9. Zakonodavac Unije može u okviru reforme mirovinskog sustava dužnosnika Unije u svakom trenutku izmijeniti statutarna pravila ako smatra da je to u interesu službe i usvojiti, za buduće razdoblje, statutarne odredbe koje su manje pogodne za dotične dužnosnike, pod uvjetom da odredi prijelazno razdoblje u dovoljno dugom trajanju kako bi se izbjegle neočekivane izmjene takvog postupka za izračun mirovina kakav bi se primjenjivao u trenutku navršavanja dobi za umirovljenje. Obveza predviđanja primjerenog prijelaznog razdoblja jednako tako vrijedi u slučaju uvođenja nepovoljnog sustava mirovinskog osiguranja.
Reforma sustava mirovinskog osiguranja službenika Europske središnje banke kojom se određuje da članovi osoblja koji su stupili u službu prije nego što su izmjene stupile na snagu, kao i prijašnji članovi osoblja, ostaju pokriveni starim mirovinskim planom za rad koji su obavljali u okviru plana prije nego što je reforma stupila na snagu, u skladu je s tom obvezom. Usto, Banka mora, u skladu s člankom 6. stavkom 3. novog Priloga III. Uvjetima zaposlenja, financirati svaki mogući deficit u vezi s prijašnjom i budućom pasivom koji se tiče rada članova u vrijeme primjene prijašnjeg mirovinskog plana. Primjenjuje se prijelazno razdoblje koje će se produljiti sve dok se ne isplati posljednje davanje određeno na temelju prijašnjeg plana i u tom će razdoblju Banka jamčiti za isplatu nastalih davanja.
(t. 391. do 394.)
Izvori:
Sud: 17. srpnja 2008., Campoli/Komisija, C‑71/07 P, t. 74.
Prvostupanjski sud: Campoli/Komisija, gore navedena, t. 85. i 105.