SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MICHALA BOBKA,
predstavljeni 5. februarja 2019(1)
Zadeva C‑676/17
Oana Mădălina Călin
proti
Direcţia Regională a Finanţelor Publice Ploieşti – Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Dâmboviţa
Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice
Administraţia Fondului pentru Mediu
(predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Curtea de Apel Ploieşti (pritožbeno sodišče v Ploieştiju, Romunija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Načela lojalnega sodelovanja, pravne varnosti, enakovrednosti in učinkovitosti – Vračilo dajatve, pobrane v nasprotju s pravom Unije – Predlog za revizijo pravnomočne sodne odločbe, s katero je bilo zavrnjeno vračilo take dajatve – Rok za vložitev predloga za revizijo – Začetni datum tega roka“
I. Uvod
1. Oana Mădălina Călin je morala plačati okoljsko takso za registracijo rabljenega motornega vozila, uvoženega iz Nemčije, v Romuniji. Prepričana je bila, da je bila ta dajatev pobrana v nasprotju s pravom EU. Vložila je tožbo, s katero je zahtevala njeno vračilo. Tožba je bila zavrnjena. Pritožbe ni vložila. Navedena sodba je zato postala pravnomočna.
2. O. M. Călin je vložila dva predloga za revizijo te sodbe. Vsak od teh predlogov je temeljil na novi sodbi Sodišča, s katero je bilo ugotovljeno, da je bilo z dajatvijo, kot je tista, ki jo je morala plačati, kršeno pravo Unije. Prvi predlog je bil zavrnjen. Drugi je bil dovoljen in njenemu prvotnemu zahtevku je bilo ugodeno. Toda v pritožbenem postopku je bila odločba, s katero je bilo zahtevku ugodeno, razveljavljena. Ob sklicevanju na razlago nacionalnega prava, ki jo je vmes predložilo vrhovno kasacijsko sodišče v Romuniji, se je za predlog za revizijo štelo, da ni bil vložen pravočasno.
3. Z novim predlogom za revizijo O. M. Călin zdaj izpodbija to razlago, širše pa tudi nacionalni revizijski postopek. Meni, da nista združljiva s pravom Unije, saj v praksi onemogočata, da bi se doseglo vračilo dajatve, ki je bila pozneje s sodbo Sodišča razglašena za nezdružljivo s pravom Unije. V teh okoliščinah se je Curtea de Apel Ploieşti (pritožbeno sodišče v Ploieştiju, Romunija) odločilo, da bo na Sodišče naslovilo vprašanje o združljivosti te razlage med drugim z načeli pravne varnosti, enakovrednosti in učinkovitosti.
II. Pravni okvir
A. Romunsko pravo
1. Zakonik o civilnem postopku
4. Člen 509(1) Codul de procedură civilă (zakonik o civilnem postopku)(2) določa razloge za revizijo sodbe. Zlasti v točkah 10 in 11 določa, da je mogoče vložiti predlog za revizijo, če:
„10. [je] Evropsko sodišče za človekove pravice ugotovilo kršitev temeljnih pravic ali svoboščin, ki izhaja iz sodne odločbe, ter če se resne posledice te kršitve še vedno nadaljujejo;
11. [je] po tem, ko je sodba postala pravnomočna, Curtea Constituțională [ustavno sodišče] odločilo o ugovoru, vloženem v tej zadevi, pri čemer je določbo v zvezi s tem ugovorom razglasilo za protiustavno.“
5. Člen 511 zakonika o civilnem postopku določa različne roke, ki se uporabljajo za revizijo, pa tudi začetni datum za izračun teh rokov. Tako roki kot tudi začetni datum za njihov izračun se razlikujejo glede na upoštevni razlog za revizijo. Odstavek 1 določa splošni rok enega meseca.
6. Člen 511(3) določa, da „[g]lede razlogov, določenih v členu 509(1), točki 10 in 11, znaša obdobje tri mesece od datuma objave odločbe Evropskega sodišča za človekove pravice ali odločitve Curtea Constituțională [vrhovno sodišče] v Monitorul Oficial al României, Partea I.“
2. Zakon št. 554/2004 in nacionalna sodna praksa v zvezi z njim
7. Člen 21 Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (zakon št. 554/2004 o upravnem postopku(3)) z dne 2. decembra 2004 (v nadaljevanju: zakon št. 554/2004) je naslovljen „Izredna pravna sredstva“. Prvotno besedilo odstavka 2 tega zakona se je glasilo:
„Razlog za revizijo so poleg razlogov, določenih z zakonikom o civilnem postopku, pravnomočne sodbe, s katerimi je kršeno načelo primarnosti prava [Unije], ki ga ureja člen 148(2) romunske ustave, kakor je bila spremenjena, v povezavi s členom 20(2) te ustave. Predlog za revizijo je treba vložiti v 15 dneh od vročitve sodbe, ki se z odstopanjem od določbe iz člena 17(3) na podrobno obrazloženo zahtevo zainteresiranih strank opravi v 15 dneh od izreka sodbe. Predlog za revizijo se obravnava po nujnem postopku in prednostno, najpozneje 60 dni od vložitve.“
8. Curtea Constituţională (vrhovno sodišče, Romunija) je z odločbo št. 1609/2010 z dne 9. decembra 2010(4) razglasilo, da je drugi stavek člena 21(2) zakona št. 554/2004 protiustaven, ker je slabo pripravljen in je zato povzročil negotovost, ki bi lahko pomenila oviro za učinkovito uresničevanje pravice dostopa do sodnega varstva.
9. Nato je bil z Legea nr. 299/2011 pentru abrogarea alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (zakon št. 299/2011 o razveljavitvi točke 2 člena 21 zakona št. 554/2004 o upravnih postopkih)(5) (v nadaljevanju: zakon št. 299/2011) člen 21(2) zakona 554/2004 razveljavljen v celoti.
10. Vendar je bil nato z odločbo Curtea Constituțională (ustavno sodišče) št. 1039/2012 z dne 5. decembra 2012 zakon št. 299/2011 razglašen za protiustaven.(6) V tej odločbi je Curtea Constituţională (ustavno sodišče) odločilo: „Člen 21(2) zakona št. 554/2004 bo imel razen glede določb drugega stavka njegovega besedila, ki so bile razglašene za protiustavne z odločbo št. 1609 z dne 9. decembra 2010, pravne učinke tudi po objavi te odločbe v Monitorul Oficial al României […] Pravni učinki zadnjenavedenih zakonskih določb so prenehali […] Pravni učinki določb prvega in tretjega stavka člena 21(2) pa še trajajo.“
11. Zato sta po objavi odločbe Curtea Constituţională (vrhovno sodišče) št. 1039/2012 29. januarja 2013 v Monitorul Oficial al României prvi in tretji stavek člena 21(2) zakona št. 554/2004 spet postala del veljavne zakonodaje. Nasprotno je drugi stavek te določbe, ki določa rok za predloge za revizijo ter začetni datum tega roka, ostal brez pravnega učinka.
12. Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (vrhovno kasacijsko sodišče, senat, pristojen za reševanje pravnih vprašanj) (v nadaljevanju: ICCJ) je 12. decembra 2016 v skladu s postopkom za predhodno odločanje izdalo odločbo št. 45/2016(7), da bi rešilo pravno vprašanje. V tej odločbi je ICCJ odločilo:
„Ob razlagi in uporabi določb prvega stavka člena 21(2) zakona št. 554/2004 s poznejšimi spremembami in dopolnitvami je predlog za revizijo dopusten na podlagi nekaterih odločb [Sodišča] ne glede na čas njihovega izreka in dejstvo, ali se je v sporu o glavni stvari sklicevalo na obstoječe določbe evropskega prava, ki so bile kršene v sodbi, katere revizija se predlaga.
Rok, v katerem se lahko vloži predlog za revizijo na podlagi določb člena 21(2) zakona št. 554/2004, je en mesec od datuma vročitve pravnomočne sodbe, katere revizija se zahteva.“
13. ICCJ je tako z odločbo št. 45/2016 določilo rok za predloge za revizijo na podlagi določb člena 21(2) zakona št. 554/2004 in začetni datum tega roka, in sicer en mesec od datuma vročitve pravnomočne sodbe, katere revizija se zahteva.
III. Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanje za predhodno odločanje
14. O. M. Călin je 12. aprila 2013 kupila rabljeno osebno vozilo, ki je bilo pred tem registrirano v Nemčiji.
15. Serviciul Public Comunitar Regim Permise de Conducere și Înmatriculare a Vehiculelor Târgoviște (javna služba za izdajo vozniških dovoljenj in registracijo vozil v Târgoviștu, Romunija) je registracijo motornega vozila O. M. Călin pogojevala s plačilom okoljske takse, ki jo določa Ordonanţa de urgenţă nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru autovehicule (izredna uredba vlade št. 9/2013 o uvedbi okoljske takse za motorna vozila)(8) (v nadaljevanju: izredna uredba vlade št. 9/2013). O. M. Călin je 12. junija 2013 plačala to dajatev v višini 968 romunskih levov (RON).
16. O. M. Călin je vložila tožbo pri Tribunalul Dâmbovița (okrožno sodišče v Dâmboviți, Romunija; v nadaljevanju: prvostopenjsko sodišče). Zahtevala je vračilo zneska, plačanega za okoljsko takso, skupaj z obrestmi. Svojo tožbo je oprla na trditev, da ta dajatev ni združljiva s pravom Unije.
17. Prvostopenjsko sodišče je z odločbo z dne 15. maja 2014 to tožbo zavrnilo, saj je presodilo, da določbe izredne uredbe vlade št. 9/2013 niso nezdružljive s pravom Unije. Ker se O. M. Călin ni pritožila, je navedena sodba postala pravnomočna.
18. O. M. Călin je 28. aprila 2015 pri prvostopenjskem sodišču vložila (prvi) predlog za revizijo te sodbe. Trdila je, da na podlagi sodbe Sodišča z dne 14. aprila 2015, Manea (C‑76/14, EU:C:2015:216), okoljska dajatev ni združljiva s pravom Unije in da ji jo je zato treba vrniti. S sodbo z dne 16. junija 2015 je prvostopenjsko sodišče navedeni predlog za revizijo zavrnilo, ker je presodilo, da rešitev, podana v zadevi Manea, ne vpliva na rešitev, podano s sodbo, ki je predmet revizije.
19. O. M. Călin je zoper to sodbo vložila pritožbo pri Curtea de Apel Ploiești (pritožbeno sodišče v Ploieştiju; v nadaljevanju: drugostopenjsko sodišče), ki je bila zavrnjena. Sodba z dne 16. junija 2015 je zato postala pravnomočna.
20. O. M. Călin je 17. avgusta 2016 vložila (drugi) predlog za revizijo sodbe prvostopenjskega sodišča z dne 15. maja 2014. Ta predlog je temeljil na sodbi Sodišča z dne 9. junija 2016, Budișan (C‑586/14, EU:C:2016:421). Prvostopenjsko sodišče je s sodbo z dne 11. oktobra 2016 ugodilo predlogu za revizijo. Ob sklicevanju zlasti na zadevo Budișan je presodilo, da se v zadevi uporabi člen 21 zakona št. 554/2004, ki dopušča revizijo odločb, s katerimi je kršeno načelo primarnosti prava Unije. Sodba z dne 15. maja 2014 je bila zato v celoti spremenjena in kar zadeva vsebino, je bilo prvotnemu zahtevku O. M. Călin ugodeno. Dejansko je sodišče razsodilo, da zadevna dajatev ni združljiva s pravom Unije, in zato naložilo njeno vračilo skupaj z obrestmi.
21. Drugostopenjsko sodišče je s sodbo z dne 16. januarja 2017 ugodilo pritožbi, ki jo je vložil javni organ, in v celoti razveljavilo sodbo z dne 11. oktobra 2016. To sodišče je sprejelo ugovor, da zadevni predlog za revizijo na podlagi odločbe št. 45/2016, ki jo je 12. decembra 2016 izdalo ICCJ in s katero je to določilo, da je rok za vložitev takega predloga en mesec od datuma vročitve pravnomočne sodbe, ki je predmet revizije,(9) ni bil vložen pravočasno. Drugostopenjsko sodišče je ob uporabi te odločbe ugotovilo, da je bila sodba, za katero se je zahtevala revizija (in sicer sodba prvostopenjskega sodišča z dne 15. maja 2014), vročena 26. maja 2014, medtem ko je bil (drugi) predlog za revizijo vložen 17. avgusta 2016, torej že zdavnaj po preteku enomesečnega roka.
22. O. M. Călin je 7. marca 2017 vložila (tretji) predlog za revizijo sodbe drugostopenjskega sodišča z dne 16. januarja 2017. Ta predlog je predmet postopka v glavni stvari. O. M. Călin v tem predlogu trdi, da je s sodbo z dne 16. januarja 2017 kršeno zlasti načelo lojalnega sodelovanja, ki ga določa člen 4(3) PEU. Meni, da ta sodba v delu, v katerem je bila uporabljena odločba ICCJ št. 45/2016, onemogoča, da bi se doseglo vračilo dajatve, za katero je Sodišče v zadevi Budișan razsodilo, da ni združljiva s pravom Unije.
23. Drugostopenjsko sodišče, Curtea de Apel Ploieşti (pritožbeno sodišče v Ploieştiju; v nadaljevanju: predložitveno sodišče), se v bistvu strinja s pomisleki O. M. Călin glede vprašanja, ali je člen 21(2) zakona št. 554/2004, kakor je razložen z odločbo ICCJ št. 45/2016, združljiv s pravom Unije ter natančneje med drugim z načeli lojalnega sodelovanja, pravne varnosti, enakovrednosti in učinkovitosti. Hkrati se predložitveno sodišče sklicuje na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero pravo Unije nacionalnega sodišča ne zavezuje, da ne uporabi nacionalnih postopkovnih pravil, po katerih sodna odločba postane pravnomočna, čeprav bi se s tako neuporabo lahko odpravil nacionalni položaj, ki ni združljiv s pravom Unije. Predložitveno sodišče poleg tega poudarja, da je Sodišče opozorilo tudi, da mora – če nacionalna postopkovna pravila, ki se uporabijo, vsebujejo možnost, da nacionalno sodišče pod določenimi pogoji spremeni pravnomočno odločbo, da bi položaj postal združljiv z nacionalnim pravom – ta možnost v skladu z zahtevama po enakovrednosti in učinkovitosti prevladati, če so izpolnjeni ti pogoji, da bi bil zadevni položaj v skladu s pravom Unije.
24. Glede vloženih tožb za vračilo okoljske dajatve, ki so bile pravnomočno zavrnjene pred izrekom sodbe Sodišča v zadevi Budișan, pa je v predložitveni odločbi opozorjeno, da bi bilo v tem trenutku na voljo eno samo pravno sredstvo, in sicer vložitev predloga za revizijo v skladu s členom 21(2) zakona št. 554/2004. Če bi moralo predložitveno sodišče izvesti odločbo ICCJ št. 45/2016, O. M. Călin torej ne bi mogla več predlagati revizije sodbe z dne 16. januarja 2017, posledično pa tudi ne bi mogla doseči vračila navedene dajatve.
25. V teh okoliščinah je Curtea de Apel Ploieşti (pritožbeno sodišče v Ploieştiju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je člen 4(3) PEU, ki se nanaša na načelo lojalnega sodelovanja, člene 17, 20, 21 in 47 Listine o temeljnih pravicah, člen 110 PDEU, načelo pravne varnosti ter načeli enakovrednosti in učinkovitosti, ki izhajata iz načela procesne avtonomije, mogoče razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, in sicer členu 21(2) zakona št. 554/2004 o upravnem postopku, kot se razlaga z odločbo Înalta Curte de Casație și Justiție (ICCJ) – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (vrhovno kasacijsko sodišče, senat, pristojen za reševanje pravnih vprašanj) št. 45/2016, ki za vložitev predloga za revizijo na podlagi določb člena 21(2) zakona št. 554/2004 določa enomesečni rok od datuma vročitve pravnomočne sodbe, katere revizija se zahteva?“
26. Pisna stališča sta predložili romunska vlada in Evropska komisija. Obe zainteresirani stranki sta na obravnavi 28. novembra 2018 podali ustna stališča.
IV. Presoja
27. Struktura teh sklepnih predlogov je naslednja: začel bom s pojasnilom, zakaj je po mojem mnenju ta predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten (A). Nato bom po dveh uvodnih pripombah (B) opravil presojo vprašanja za predhodno odločanje ob upoštevanju načel pravne varnosti, enakovrednosti in učinkovitosti (C). Ker sem celo po tej presoji še vedno nekoliko negotov glede točne narave zadevnega nacionalnega pravnega sredstva, bom sklenil z nekaterimi ugotovitvami o drugih možnostih, ki jih pravo Unije zagotavlja v zadevah, v katerih se vračilo dajatve, pobrane v nasprotju s pravom Unije, predlaga, ko ni več mogoče ponovno obravnavati pravnomočne sodne odločbe (D).
A. Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
28. Ali je vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanaša na razlago člena 21(2) zakona št. 554/2004, ki jo je podalo ICCJ v odločbi št. 45/2016 in ki v skladu z nacionalnim pravom očitno ni bila zavezujoča razlaga, ko je bilo odločeno o drugem predlogu za revizijo, dopustno?
29. Odločba ICCJ je bila izdana v okviru postopka predhodnega odločanja, da bi se rešilo pravno vprašanje. Glede te vrste postopka je v predložitveni odločbi opozorjeno, da člen 521(3) zakonika o civilnem postopku določa, da „je zadevna rešitev glede pravnih vprašanj zavezujoča za sodišče, ki je zahtevalo to rešitev, od dneva izdaje odločbe, za druga sodišča pa od datuma objave odločbe v Monitorul Oficial al României, Partea I“.
30. Na podlagi pisnih stališč romunske vlade in Komisije se zdi, da je bila odločba št. 45/2016, čeprav je bila izdana 12. decembra 2016, v Monitorul Oficial al României objavljena šele 23. maja 2017. Poleg tega je bila ta odločba izdana za rešitev pravnega vprašanja, ki ga je ICCJ predložilo Curtea de Apel Cluj (pritožbeno sodišče v Cluju, Romunija). Ta odločba je bila zato v skladu s členom 521(3) zakonika o civilnem postopku za to sodišče zavezujoča od dneva njene izdaje. Šele z dnevom njene objave v Monitorul Oficial al României, to je s 23. majem 2017, pa je postala zavezujoča za druga sodišča, vključno s predložitvenim sodiščem, Curtea de Apel Ploieşti (pritožbeno sodišče v Ploieştiju).
31. Zato se lahko pojavijo dvomi o tem, ali je bilo predložitveno sodišče v svoji sodbi z dne 16. januarja 2017, ko je odločilo o drugem predlogu za revizijo, zavezano uporabiti razlago člena 21(2) zakona št. 554/2004, ki jo je podalo ICCJ. Dejansko je razlaga ICCJ tista, ki je jedro vprašanja, predloženega v predhodno odločanje, saj je bil po mojem razumevanju s to odločbo ICCJ dejansko določen enomesečni rok od datuma vročitve pravnomočne odločbe.
32. Čeprav bi lahko več elementov te zadeve dejansko vzbujalo začudenje, po mojem mnenju dopustnost predloga za sprejetje predhodne določbe ni med njimi.
33. V skladu z ustaljeno sodno prakso velja za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih predložijo nacionalna sodišča, domneva upoštevnosti.(10) Naloga Sodišča ni, da v okviru sistema pravosodnega sodelovanja, vzpostavljenega s členom 267 PDEU, preveri ali izpodbija pravilnost razlage nacionalnega prava, ki jo poda nacionalno sodišče, ker je za to razlago pristojno izključno zadnjenavedeno sodišče.(11)
34. V odgovor na pisno vprašanje, ki ga je postavilo Sodišče, je romunska vlada potrdila, da je bila odločba št. 45/2016 izdana 12. decembra 2016 in objavljena istega dne. Prav tako je potrdila, da je, čeprav odločba št. 45/2016 ni bila formalno zavezujoča za predložitveno sodišče, ko je izdalo sodbo z dne 16. januarja 2017, to sodišče – prav tako kot katero koli drugo romunsko sodišče – že vedelo za obstoj in vsebino te sodbe.
35. Zapletena zgodovina člena 21(2) zakona št. 554/2004 je bila navedena zgoraj.(12) To določbo je zakonodajalec prvič uvedel leta 2004, nato je bila leta 2010 razglašena za delno protiustavno, zaradi česar jo je zakonodajalec leta 2011 razveljavil. Nato je leta 2012 z drugo odločbo Curtea Constituțională (ustavno sodišče) v nekem delu ponovno postala veljavna, čeprav očitno niso bile določene nobene veljavne časovne omejitve, ki jih je bilo treba pozneje ugotoviti s pojasnjevalno odločbo ICCJ. Glede na to se zdi, da so se od druge razveljavitve Curtea Constituțională (vrhovno sodišče), ki je veljala od 29. januarja 2013 do 12. decembra 2016, ko je ICCJ izdalo odločbo št. 45/2016, romunska sodišča znašla v položaju, v katerem ni bilo (jasnega) roka za vložitev predloga za revizijo ali morda rok za vložitev takega predloga sploh ni obstajal.
36. Kot je opozorila romunska vlada, razumem, da je v praksi romunskih sodišč v tistem obdobju prišlo do znatne „razlagalne raznolikosti“. V takem okviru je popolnoma razumljivo, da bi vsako nacionalno vrhovno sodstvo poskušalo poenotiti to razlagalno raznolikost.
37. Toda tisto, kar je morda nekoliko bolj vprašljivo, je način, kako je bil tak rok, ki v praksi omejuje ali nekaterim strankam celo odvzema pravico dostopa do sodišča, določen na nacionalni ravni. Omejitve temeljnih pravic, podobno pa tudi pogoji za dostop do sodišča, bi morale biti poleg drugih zahtev določene z zakonom. Ta obveznost vključuje nekatera merila glede kakovosti takega zakona, vključno z njegovo dostopnostjo zadevnim osebam ter dovolj natančno in predvidljivo opredelitvijo.(13) Čeprav ta merila niso enaka kot merila za pridržanje tujcev zaradi njihove predaje drugi državi članici, ki v bistvu povzročijo odvzem prostosti in ki jih je zato mogoče določiti le z zavezujočimi splošnimi določbami (s pisno zakonodajo, in ne s sodno prakso),(14) bi se morda dejansko lahko pojavilo vprašanje, v kolikšnem obsegu bi člen 21(2) zakona št. 554/2004 kot mrtva črka na papirju izpolnil te zahteve, zlasti glede predvidljivosti.
38. Vendar to ni predmet obravnavane zadeve, vsaj ne neposredno. Zagotovo ima to, da je sodišče uporabilo rok, ki se takrat, ko je izdalo odločbo, formalno še ni uporabljal, nekoliko „retroaktiven priokus“. Vendar pa se zdi, da bi zaradi obstoječe „razlagalne raznolikosti“ na nacionalni ravni sodišče vsekakor imelo diskrecijsko pravico glede vprašanja, kateri rok naj uporabi. Zato ne razumem, kako bi bilo mogoče nacionalnemu sodišču v takem položaju očitati, da se je odločilo upoštevati rok, določen z odločbo višjega sodišča (izdane prav zaradi poenotenja teh razmer), celo ko uporaba takega roka še ni bila formalno zavezujoča za to sodišče, vendar pa bi to kmalu postala.
39. Glede na te ugotovitve, pa tudi ob upoštevanju trajnega in stalnega pomena, ki ga ima vprašanje za predložitveno sodišče,(15) zato menim, da ni razloga za dvom o dopustnosti obravnavanega predloga za sprejetje predhodne odločbe.
B. Uvodni pripombi
40. Potrebni sta še uvodni pripombi, in sicer, prvič, v zvezi z določbami prava Unije, upoštevnimi za rešitev obravnavane zadeve, ter drugič, v zvezi s povezavo med to zadevo in zadevo, v kateri je bila izdana sodba Târșia.(16)
41. Prvič, predložitveno sodišče v svojem vprašanju omenja številne določbe in načela prava Unije: člen 4(3) PEU (načelo lojalnega sodelovanja), člene 17, 20, 21 in 47 Listine o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), člen 110 PDEU, načelo pravne varnosti ter načeli enakovrednosti in učinkovitosti, ki izhajata iz načela procesne avtonomije.
42. Menim, da za odgovor na vprašanje za predhodno odločanje zadostuje preučiti združljivost zakonodaje, kot je ta v postopku v glavni stvari, z načeli pravne varnosti, enakovrednosti in učinkovitosti glede na temeljno načelo lojalnega sodelovanja, določeno v členu 4(3) PEU.(17) Člen 47 Listine (pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča) lahko ponudi dodatno spodbudo pri presoji zahteve po učinkovitosti, zlasti glede pojma učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem ali razsodiščem.
43. Drugič, opozori se lahko, da je Sodišče že bilo pozvano, naj oceni združljivost člena 21(2) zakona št. 554/2004 s pravom Unije v zadevi Târșia.(18)
44. Vprašanje za predhodno odločanje v tisti zadevi je bilo podobno vprašanju za predhodno odločanje v obravnavani zadevi. Z njim se je želela preveriti združljivost člena 21(2) zakona št. 554/2004 s skoraj enakimi določbami in načeli prava Unije.(19) Vendar je bilo vprašanje o združljivosti člena 21(2) zakona št. 554/2004 s pravom Unije postavljeno z nekoliko drugačnega vidika.
45. Dragoș Constantin Târșia je plačal dajatev za motorna vozila, za katero je menil, da ni združljiva s členom 110 PDEU. Za povračilo dajatve je sprožil civilni postopek. Prvostopenjsko sodišče je zahtevku leta 2007 ugodilo, v pritožbenem postopku pa je bil ta leta 2008 delno zavrnjen. Leta 2011 je D. C. Târșia po izdaji sodbe z dne 7. aprila 2011, Tatu (C‑402/09, EU:C:2011:219), vložil predlog za revizijo sodbe, izdane v pritožbenem postopku, saj je menil, da mu mora biti dajatev v celoti vrnjena. Čeprav je bila sodba, katere revizijo je zahteval, izdana v civilnem postopku, je predlog za revizijo vložil na podlagi člena 21(2) zakona št. 554/2004, torej na podlagi zakona o upravnem postopku. Razlog je bil, da postopkovna pravila, ki se uporabljajo v civilnem postopku, niso omogočala vložitve predloga za revizijo pravnomočne sodbe zaradi kršitve prava Unije.
46. V tem postopkovnem okviru je predložitveno sodišče v zadevi Târșia želelo preveriti, ali je to, da je člen 21(2) zakona št. 554/2004 dopuščal revizijo pravnomočnih sodb, s katerimi je bilo kršeno pravo Unije, izključno v upravnih, ne pa tudi v civilnih postopkih, združljivo s pravom Unije. Sodišče je presodilo, da pravo Unije, zlasti zahtevi po enakovrednosti in učinkovitosti, ni v nasprotju s takim položajem.(20)
47. Nasprotno pa se obravnavana zadeva nanaša le na pogoje, v katerih je mogoče vložiti predlog za revizijo na podlagi člena 21(2) zakona št. 554/2004 v zvezi z odločbo, izdano v upravnem postopku. Čeprav sodba v zadevi Târșia ponuja nekatere smernice za to zadevo v zvezi s splošno opredelitvijo zahtev po enakovrednosti in učinkovitosti, pa zato ne ponuja odgovora na natančno vprašanje predložitvenega sodišča.
C. Obveznost vračila neupravičeno pobranih dajatev: pravna varnost in učinkovitost prava Unije
48. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je pravica do povračila dajatev, ki jih je država članica pobrala v nasprotju s pravili prava Unije, posledica in dopolnilo pravic, ki jih zadevnim subjektom zagotavljajo predpisi prava Unije, s katerimi so take dajatve prepovedane. Države članice so torej načeloma dolžne vrniti dajatve, pobrane v nasprotju s pravom Unije, skupaj z obrestmi.(21) V skladu z načelom procesne avtonomije je naloga vsake države članice, da določi natančna postopkovna pravila o pravnih sredstvih za vračilo takih dajatev, hkrati pa upošteva zahtevi po enakovrednosti in učinkovitosti.(22)
49. Glede medsebojnega učinkovanja teh zahtev in načela pravne varnosti, ki se odraža v načelu pravnomočnosti,(23) je Sodišče poleg tega presodilo, da „so pravila za izvajanje načela pravnomočnosti določena v nacionalnem pravnem redu držav članic na podlagi načela postopkovne avtonomije držav članic in ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti“.(24)
50. Sodišče je večkrat poudarilo pomembnost načela pravnomočnosti tako v pravnem redu Unije kot v nacionalnih pravnih redih. Presodilo je, da je treba s stališča zagotavljanja stabilnosti prava in pravnih razmerij ter dobrega upravljanja sodstva zagotoviti, da sodnih odločb, potem ko postanejo pravnomočne po izčrpanju razpoložljivih pravnih sredstev ali po poteku rokov, ki so določeni za navedena pravna sredstva, ni mogoče več spreminjati, čeprav bi bilo tako mogoče odpraviti nacionalni položaj, ki ni združljiv s pravom Unije.(25)
51. Zato se po pravu Unije od držav članic ne zahteva, naj ponovno obravnavajo pravnomočno sodbo, da bi upoštevale razlago upoštevne določbe prava Unije, ki jo je Sodišče podalo po tem, ko je bila izdana ta odločba.(26)
52. Vendar pa je v zadevah Impresa Pizzarotti in Târșia Sodišče poudarilo tudi, da mora – če nacionalna postopkovna pravila, ki se uporabijo, vsebujejo možnost, da nacionalno sodišče pod določenimi pogoji spremeni pravnomočno sodno odločbo, da bi položaj postal združljiv z nacionalnim pravom – ta možnost v skladu z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti prevladati, če so izpolnjeni ti pogoji, da bi bil zadevni položaj v skladu s pravom Unije.(27)
53. Skratka, s pravom Unije se od Romunije ni zahtevalo, naj uporabi člen 21(2) zakona št. 554/2004, torej določbo, ki omogoča ponovno obravnavo pravnomočne sodne odločbe. Ker pa se je Romunija odločila, da bo to storila, mora biti ta določba v skladu z zahtevama po enakovrednosti in učinkovitosti. Zato bom v okviru obravnavane zadeve preučil ti zahtevi.
1. Enakovrednost
54. Zahteva po enakovrednosti državi članici prepoveduje določitev takih postopkovnih pravil, ki bi bila za zahtevke za vračilo dajatev, ki temeljijo na kršitvi prava Unije, manj ugodna od postopkovnih pravil za podobne zahtevke, ki temeljijo na kršitvi nacionalnega prava.(28) Da bi se preverilo, ali je mogoče nacionalno pravno sredstvo šteti za podobno pravnemu sredstvu, katerega namen je varstvo prava Unije, je treba upoštevati predmet, podlago in bistvene elemente teh pravnih sredstev.(29)
55. Predložitveno sodišče v obravnavani zadevi omenja zahtevo po enakovrednosti kot eno od možnih meril pri presoji združljivosti člena 21(2) zakona št. 554/2004 s pravom Unije. Vendar pa ne izpostavlja nobenega podobnega nacionalnega pravnega sredstva, ki bi ga bilo mogoče uporabiti za presojo zahteve po enakovrednosti.
56. V skladu z mnenjem romunske vlade ni razloga za revizijo na podlagi kršitve nacionalnega prava, ki bi bil podoben (posebnemu) razlogu za revizijo, ki ga določa člen 21(2) zakona št. 554/2004. Ta vlada opozarja, da ta določba dopušča, da se predlog za revizijo vloži zaradi kršitve katere koli določbe prava Unije in ne glede na to, ali se je na to določbo sklicevalo v prvotnem postopku. Nasprotno bi zakonik o civilnem postopku, ki vsebuje splošna pravila o reviziji, dopuščal le vložitev predloga za revizijo zaradi kršitve enega od razlogov, določenih v členu 509(1) tega zakonika, ki se v bistvu nanašajo na nove okoliščine, ki sodišču ob izreku svoje odločbe niso bile znane.
57. Komisija nasprotno meni, da obstaja razlog za revizijo zaradi kršitev nacionalnega prava, ki je podoben členu 21(2) zakona št. 554/2004. Gre za razlog za revizijo, določen v členu 509(1), točka 11, zakonika o civilnem postopku, v skladu s katerim je mogoče predlog za revizijo sodbe vložiti, če „[je] po tem, ko je sodba postala pravnomočna, Curtea Constituțională [ustavno sodišče] odločilo o ugovoru, vloženem v tej zadevi, pri čemer je določbo v zvezi s tem ugovorom razglasilo za protiustavno“. Po mnenju Komisije različna roka (en mesec za predloge v skladu z zakonom št. 554/2004 in tri mesece v skladu s členom 511(3) zakonika o civilnem postopku) ter različna začetna datuma (v prvem primeru datum vročitve pravnomočne sodbe, katere revizija se zahteva, v drugem primeru pa datum objave odločbe Curtea Constituțională (vrhovno sodišče) v Monitorul Oficial al României) niso združljivi z zahtevo po enakovrednosti.
a) Revizija v skladu s členom 21(2) zakona št. 554/2004 in revizija v skladu s členom 509 zakonika o civilnem postopku
58. Člen 21(2) zakona št. 554/2004 določa zelo posebno pravno sredstvo, ki dopušča revizijo pravnomočne odločbe. To pravno sredstvo je omejeno na posebno področje, in sicer na upravni postopek, in se je nanj mogoče sklicevati le z obrazložitvijo, da je bilo s pravnomočno odločbo kršeno pravo Unije. Glede na naslov člena 21 pa tudi dejstvo, da dopušča ponovno obravnavo pravnomočne odločbe, se dejansko zdi, da gre za izredno pravno sredstvo.
59. Predložitvena odločba vsebuje namig, da to ni edina določba v romunskem pravu, ki dopušča vložitev predloga za revizijo pravnomočne sodbe. Člen 509 zakonika o civilnem postopku vsebuje splošna pravila o reviziji. V teh pravilih so določeni številni primeri, v katerih je mogoče vložiti predlog za revizijo pravnomočne sodbe. Ta pravila se uporabljajo splošno za vsa pravna področja, vključno z upravnim postopkom.(30)
60. Romunska vlada v svojih pisnih stališčih navaja, da razlogi za revizijo, ki jih določa člen 509 zakonika o civilnem postopku, temeljijo na pojavu novih okoliščin, ki nacionalnemu sodišču ob izreku sodbe, katere revizija se zahteva, niso bila znana. V zvezi s tem opozarjam, da začnejo roki, določeni v členu 511 zakonika o civilnem postopku, za vsakega od teh razlogov za revizijo praviloma teči od pojava upoštevne nove okoliščine ali od takrat, ko je zadevna stranka izvedela ali bi morala vedeti za obstoj te nove okoliščine.
61. Ob upoštevanju teh določb in tudi stališč o teh določbah, ki sta jih predložili zainteresirani stranki pisno in ustno na obravnavi, moram priznati, da po mojem mnenju ni natančnega ujemanja med revizijo, ki jo določa člen 21(2) zakona št. 554/2004, in glavnimi značilnostmi revizije, ki jo ureja zakonik o civilnem postopku. To pa zato, ker se zdi, da pojav nove okoliščine, za katero stranke in nacionalno sodišče ob izreku sodbe niso vedeli, ne povzroči uporabe člena 21(2) zakona št. 554/2004.
62. Vsekakor je že v prvotni različici besedila člena 21(2) zakona št. 554/2004(31) rok za vložitev predloga za revizijo začel teči od datuma vročitve pravnomočne sodbe, katere revizija se zahteva. Enako dejansko velja po odločbi ICCJ št. 45/2016, čeprav bi se rok izračunal drugače.
b) Značilnosti revizije v skladu s členom 509(1), točka 11, zakonika o civilnem postopku
63. Znotraj splošne določbe o reviziji iz člena 509 zakonika o civilnem postopku je treba omeniti dva posebna razloga za revizijo. V stališčih Komisije je poudarjen zlasti eden od njiju: revizija pravnomočne odločbe po odločitvi Curtea Constituțională (ustavno sodišče) iz člena 509(1), točka 11, zakonika o civilnem postopku. Ta razlog je oblikovan podobno kot besedilo člena 509(1), točka 10, zakonika o civilnem postopku, ki določa revizijo pravnomočnih odločb po tem, ko Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) ugotovi kršitev.
64. Člen 509(1), točka 11, dopušča ponovno obravnavo pravnomočnih odločb na podlagi odločbe Curtea Constituțională (ustavno sodišče). Vendar pa tu rok sproži odločba tega sodišča, izdana po pravnomočnosti sodne odločbe. Kot je potrdila romunska vlada na obravnavi, je razlog za tak postopek ta, da v skladu z nacionalnim pravom tudi samo Curtea Constituțională (ustavno sodišče) ne more razveljaviti ali spremeniti pravnomočne odločbe (rednih) sodišč, ki so sprožila presojo ustavnosti. Zato je namen take revizije zagotovitev mehanizma, ki ob upoštevanju odločbe Curtea Constituțională (ustavno sodišče) dopušča revizijo pravnomočne sodbe, na podlagi katere je bil sprožen postopek pred tem sodiščem.
65. Dodati je mogoče, da se zdi, da tak sistem deluje po isti logiki kot njegova sosednja določba, in sicer člen 509(1), točka 10, zakonika o civilnem postopku. V primeru odločbe ESČP, s katero je razglašeno, da je podpisnica kršila določbe Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) s sodno odločbo, je edini način, da se ta ugotovitev upošteva v posamezni zadevi, ki je bila povod za to posamezno pritožbo, v obnovi prvotnega nacionalnega sodnega postopka. Tudi v tem primeru bi rok za vložitev predloga za obnovo začel teči od takrat, ko bi ESČP izdalo zadevno odločbo.
c) Presoja enakovrednosti: predmet, podlaga in bistveni elementi
66. Na koncu bo moralo predložitveno sodišče, ki neposredno pozna nacionalna postopkovna pravila, preučiti, ali obstaja kakršno koli nacionalno pravno sredstvo, podobno pravnemu sredstvu iz člena 21(2) zakona št. 554/2004.
67. Vendar glede na dejstva in elemente nacionalnega prava, predložene Sodišču, ter ob upoštevanju tako okvira analize, ki jo je pred kratkim ponovilo Sodišče v zadevi XC in drugi(32), kot tudi rezultata, doseženega v tisti zadevi, se mi zdi, da so razlogi za revizijo v skladu s členom 509(1), točka 11, zakona o civilnem postopku in vrsta revizije iz člena 21(2) zakona št. 554/2004 glede predmeta, podlage in bistvenih elementov precej različni.
68. Kot bo podrobneje preučeno v nadaljevanju,(33) bi se sicer lahko razpravljalo o tem, kaj točno je nacionalni zakonodajalec želel zagotoviti z uvedbo člena člen 21(2) zakona št. 554/2004. Vendar se še vedno zdi, da obe vrsti revizije očitno služita precej različnim sistemskim potrebam.
69. Prvič, namen člena 509(1), točka 11, zakonika o civilnem postopku (in tudi njegovega člena 509(1), točka 10) je odpraviti kršitev nacionalne ustave (ali EKČP) v posameznih primerih, v katerih je bila taka kršitev ugotovljena z odločbo, ki bo že po definiciji vselej izdana po pravnomočni sodbi (rednega) sodišča. Nasprotno se zdi, da je namen člena 21(2) zakona št. 554/2004 stalni popravek napačne uporabe prava Unije, ki jo stori nacionalno sodišče, pri čemer se ne zahteva obstoj povezave med sodbo, katere revizija se zahteva, in posebno odločbo Sodišča.(34) Odločba Sodišča, če ta obstaja, bi lahko bila izdana bodisi pred izdajo sodbe, katere revizija se zahteva, bodisi po njej. Vendar pa je ob upoštevanju razmeroma kratkega roka verjetno sodba Sodišča največkrat izdana pred nacionalno odločbo, katere revizija se zahteva.
70. Drugič, podlaga pravnega sredstva v smislu dogodka, ki povzroči možnost uporabe takega pravnega sredstva, je v primeru člena 509(1), točka 11, zakonika o civilnem postopku dejstvo, da Curtea Constituțională (ustavno sodišče) izda odločbo, s katero je ugotovljena protiustavnost neke nacionalne določbe. Nasprotno se v zvezi s členom 21(2) zakona št. 554/2004 zdi, da je sprožilni dogodek domnevna kršitev prava Unije, ki je že vključena v sodbo, katere ponovna presoja se zahteva.
71. Tretjič, bistveni elementi pravnega sredstva niso le elementi, ki so povezani s splošnim načinom izvajanja tega postopka, temveč tudi z izidom tega postopka. Tudi v tem okviru se izid obeh postopkov bistveno razlikuje, vsekakor glede njunega učinka na posamezne zadeve. Medtem ko bo člen 509(1), točka 11, zakonika o civilnem postopku načeloma povzročil le ponovno obravnavo posamezne sodbe, zaradi katere je bila opravljena presoja ustavnosti, lahko člen 21(2) zakona št. 554/2004 načeloma upraviči ponovno obravnavo katere koli sodbe, ki krši pravila prava Unije.
72. Menim, da zadnja točka pripelje do ključnega vprašanja v zvezi s tem: kako na eni strani Sodišče dejansko izdaja posamezne odločbe o sprejetju predhodne odločbe in kako je treba na drugi strani dejansko upoštevati posamezne odločbe nacionalnega ustavnega sodišča v sistemih, v katerih ta sodišča niso pristojna za reševanje posamezne ustavne pritožbe (torej niso pristojna za razveljavljanje odločb rednih sodišč v posameznih zadevah), v zvezi s tem pa tudi, kako je treba dejansko upoštevati funkcionalno podobne odločbe ESČP (ki lahko ugotovi le kršitev pogodbenice v posamezni zadevi) v nekaterih nerešenih zadevah, ki so pripeljale do odločb teh sodnih organov (v bistvu do posledic inter partes)?
73. Predhodna odločba Sodišča bo vedno izdana pred izdajo odločbe nacionalnega sodišča v zadevi, za katero je bila izdana predhodna odločba, upoštevati pa jo je treba v še nerešenem postopku. Če je odločba Sodišča izdana po pravnomočnosti nacionalne odločbe, pravo Unije z nekaterimi manjšimi izjemami(35) ne zahteva ponovne obravnave pravnomočne nacionalne odločbe in obnove postopka.
74. Nasprotno pa, kot je že bilo navedeno, sistem ESČP in v zvezi s tem tudi sistem tistih nacionalnih ustavnih sodišč, ki niso pristojna za presojo in razveljavljanje posameznih sodnih odločb iz razlogov, ki so povezani z njihovo ustavnostjo, deluje drugače. Glede posamezne zadeve, ki je pripeljala do zadevne presoje, bo odločba ESČP ali ustavnega sodišča vedno izdana naknadno, to je po tem, ko je prvotna sodna odločba postala pravnomočna. Če je treba odločbo takega sodnega organa upoštevati v tisti posamezni zadevi, je treba postopek obnoviti.(36)
75. Zaradi teh objektivno različnih potreb se izvajajo postopki, ki so glede na svoj predmet, podlago pravnega sredstva in bistvene elemente različni in le stežka primerljivi.
76. Rad bi dodal še en element: presojo podobnosti je treba pri postopkih za ponovno obravnavanje sodnih odločb izvesti glede na posledice inter partes posamezne izdane odločbe. Kajti temu so namenjeni ti postopki. Navedba, da postopki glede tega namena niso primerljivi, ker služijo različnim strukturnim in sistemskim potrebam, je precej drugačna od navedbe, da sodbe in navodila, ki jih izdajo ustavna ali evropska sodišča, ne bi mogle imeti enakega normativnega učinka erga omnes v vseh nerešenih in prihodnjih zadevah. To je preprosto neko drugo vprašanje.
77. Morda bi bilo nazadnje koristno poudariti ta posebni element, saj se zdi, da je v zvezi z njim nastala določena zmeda v argumentih, ki jih je predložila Komisija ter govorijo v prid enakovrednosti med revizijo iz člena 509(1), točka 11, zakonika o civilnem postopku in revizijo iz člena 21(2) zakona št. 554/2004. Ti postopki se sistemsko razlikujejo, saj je njihov cilj drugačna vrsta zavezujočega učinka sodb: obnova posameznega postopka po razglasitvi ničnosti normativne podlage, v zvezi s katero je ustavno sodišče izdalo odločbo (zavezujoči učinki inter partes), v nasprotju z revizijo na podlagi tega, da pravo Unije, kot je bilo razloženo s sodbo Sodišča, ki je bila sicer izdana v drugem postopku, ni bilo ustrezno upoštevano (zavezujoči učinki erga omnes).
78. Ta razlika pa v zvezi s tako posebnim pravnim sredstvom revizije seveda ne pomeni, da odločbe teh ustavnih ali evropskih sodnih organov ne bi smele biti ustrezno upoštevane v vseh nerešenih in prihodnjih zadevah pred nacionalnimi sodišči. S tega vidika morda na podlagi nacionalnih ustavnih pravil dejansko ni razlike med sodbami Sodišča in odločbami nacionalnega ustavnega sodišča ali ESČP. Vse imajo lahko prihodnje, normativne učinke erga omnes.
79. Po mojem mnenju iz razlogov, navedenih v tem oddelku, člen 21(2) zakona št. 554/2004 in člen 509(1), točka 11, zakonika o civilnem postopku nimata enakega predmeta, podlage pravnega sredstva in bistvenih elementov. Tako jih ni mogoče šteti za podobni pravni sredstvi, različni postopkovni ureditvi obeh pravnih sredstev, zlasti glede rokov, pa zato ne pomenita kršitve zahteve po enakovrednosti.
2. Učinkovitost
a) Ponovna obravnava pravnomočnih sodnih odločb ni obvezna
80. Razen v izjemnih okoliščinah Sodišče zaradi učinkovitosti nikoli ni zahtevalo razveljavitve učinka pravnomočnosti odločb. Zato ni splošne dolžnosti ponovne obravnave pravnomočnih sodb, da bi se doseglo učinkovito izvrševanje prava Unije ali natančneje odločb Sodišča.(37)
81. V sodni praksi Sodišča sta bila kljub temu ugotovljena dva izjemna primera, v katerih je to splošno načelo razdelano nekoliko podrobneje.
82. Prvi primer izhaja iz zadeve Kühne & Heitz. Povezan je z obveznostjo ponovne preučitve pravnomočnih upravnih odločb, naloženo upravnim organom, da bi se upoštevala poznejša razlaga Sodišča, kjer je izpolnjenih več pogojev.(38) Vendar pa ta izjema vključuje le obveznost ponovne obravnave pravnomočnih upravnih, ne pa tudi sodnih odločb.
83. Drugi izjemni primer je bil ugotovljen v zadevi Lucchini. V tej zadevi je Sodišče ugotovilo, da pravo Unije nasprotuje uporabi določbe nacionalnega prava, ki določa načelo pravnomočnosti. Razlog za to je bil, da je uporaba te določbe onemogočala vračilo državne pomoči, dodelitev katere pomeni kršitev prava Unije, katere nezdružljivost s skupnim trgom je bila ugotovljena s prejšnjo dokončno odločbo Komisije.(39) Osnovno vodilo te izjeme je bilo to, da je bila nacionalna odločba, ker je bila sprejeta v nasprotju z delitvijo pristojnosti med državami članicami in Evropsko unijo, jasno nezakonita in zato nikoli ne bi mogla postati pravnomočna.(40)
84. Nobena od teh izjem se ne zdi upoštevna za obravnavano zadevo. Privzeto pravilo glede ravnovesja med zahtevo po učinkovitosti kot omejitve nacionalne procesne avtonomije in obveznostjo ponovne obravnave pravnomočnih sodnih odločb se zato še naprej glasi, da pravo Unije državam članicam praviloma ne nalaga obveznosti, da ustvarijo nova pravna sredstva,(41) zlasti če to pomeni, da bi morale prezreti nacionalna pravila glede pravnomočnosti. Če pa nacionalno pravo ponuja to možnost, potem mora biti zakonodaja v skladu ne le z zahtevo po enakovrednosti, temveč tudi z zahtevo po učinkovitosti.(42)
b) Revizija v skladu s členom 21(2) zakona št. 554/2004: pritožba ali ponovno sojenje?
85. Presoja člena 21(2) zakona št. 554/2004 glede na zahtevo po učinkovitosti je precejšen izziv. Učinkovitost pravnega sredstva je mogoče presoditi le, če se razume, kaj naj bi se s tem pravnim sredstvom doseglo. Enako velja za presojo učinkovitosti pravnega sredstva ob upoštevanju njegovega roka (en mesec) in njegovega začetka teka (ko je bila izdana sodba, katere revizija se zahteva). Učinkovita glede na kaj? Kaj naj bi se s tem pravnim sredstvom doseglo?
86. Ključno vprašanje v zvezi s tem je, ali naj bi člen 21(2) zakona št. 554/2004 deloval kot še ena revizija sodbe, podobno kot druga izredna pravna sredstva, kot so nadaljnje pritožbe (ali kasacijske pritožbe), ali naj bi prišlo do ponovnega sojenja. Modeli za vsako od teh se razlikujejo.
87. Po eni strani so nadaljnje pritožbe navadno vložene glede pravnih vprašanj, kar pomeni na podlagi domnevne kršitve pravnih pravil ter z le zelo omejenimi možnostmi presoje ugotovitev in ocene dejanskega stanja. Navadno so vložene pri sodišču, ki je hierarhično višje od sodišča, ki je izdalo odločbo, ki je predmet nadaljnje pritožbe, čeprav so lahko včasih vložene tudi pri sodišču, ki je to izpodbijano odločbo izdalo na prejšnji stopnji (kot način predhodnega „notranjega pravnega sredstva“). Pomembno je, da začne rok za vložitev nadaljnje pritožbe navadno teči z dostavo ali vročitvijo izpodbijane odločbe. Nazadnje, nadaljnje pritožbe po definiciji niso vložene zoper pravnomočne odločbe v smislu sodne prakse sodišča, v skladu s katero postanejo odločbe pravnomočne „po tem, ko so bila izčrpana vsa razpoložljiva pravna sredstva, ali po tem, ko so se iztekli roki zanje“.(43)
88. Po drugi strani ponovna sojenja navadno temeljijo na pojavu novih dejstev ali dokazov, za katere stranke in sodišče ob izdaji prvotne odločbe niso vedeli, če je verjetno, da bodo ta dejstva ali ti dokazi vplivali na odločbo. Če je predlogu za ponovno sojenje ugodeno, bo to po navadi pomenilo, da mora ponovno sojenje ali ponovno obravnavo prvotne odločbe izvesti sodišče, ki je odločalo na prvi stopnji, saj bo dejansko stanje verjetno ponovno presojeno. Kar zadeva roke, če ponovno sojenje temelji na pojavu novega dejstva, začne rok, ki ga je treba uporabiti za ponovno sojenje, navadno teči, ko se zainteresirana stranka izve za to novo dejstvo. Včasih je poleg tega ta subjektivni rok povezan z bolj objektivnim rokom, pri katerem je mogoče predloge za ponovno sojenje vložiti le določeno število let od izdaje prvotne odločbe. Nazadnje, predlogi za ponovno sojenje se prav tako po definiciji vlagajo zoper pravnomočne odločbe v smislu sodne prakse Sodišča, navedene v prejšnji točki teh sklepnih predlogov.
c) Učinkovit kot dejansko kaj?
89. Če primerjam mehanizem revizije iz člena 21(2) zakona št. 554/2004 z dvema idealnima modeloma izrednih pravnih sredstev, ki sem ju pravkar navedel, mi ni jasno, katerega od obeh modelov naj bi ta mehanizem upošteval. Če je predlog za revizijo vložen zoper pravnomočne odločbe, je revizija na prvi pogled nekoliko bliže postopku ponovnega sojenja. Ker pa se vloži zaradi kršitve pravnih pravil (ki po vsej verjetnosti že obstajajo) in ker rok, ki je razmeroma kratek, začne teči z izdajo prvotne odločbe, se zdi, da je mehanizem revizije izredna pritožba. Toda v tej zadevi je dokaj presenetljivo, da mora biti revizija v skladu s členom 21(2) zakona št. 554/2004 vložena pri istem sodišču, ki je izdalo to prvotno odločbo, zlasti ob upoštevanju, da bo moralo to sodišče ponovno preučiti odločbo, ki jo je izreklo le nekaj dni ali tednov prej, in sicer na podlagi pravil Unije, ki so že obstajala in ki jih je to sodišče po vsej verjetnosti upoštevalo ob izreku te odločbe.
90. V skladu z načelom procesne avtonomije imajo države članice pri oblikovanju svojih sistemov pravnih sredstev obsežno polje proste presoje. Izbira med modeli potem logično vključuje tudi pravico, da se oblikujejo mešani sistemi in postopkovne mutacije, če države članice to želijo.
91. Vendar pa morajo biti ti mešani sistemi učinkoviti. Morajo biti zmožni zagotoviti varstvo, ki se z njimi želi zagotoviti, hkrati pa ne smejo neprimerno ovirati drugih enako pomembnih vrednot ali vanje posegati. Kot je bilo že večkrat poudarjeno v prejšnjih točkah teh sklepnih predlogov,(44) sta ključni vrednoti, ki ju priznava in izpostavlja Sodišče, še pravna varnost in pomen pravnomočnosti. Zaradi uravnoteženja in tehtanja teh vrednot na ravni Unije je Sodišče jasno navedlo, da je pomen pravne varnosti pravnomočnih odločb in pravne stabilnosti tako velik, da nad njim ne more prevladati zahteva po učinkovitosti prava Unije, čeprav bi lahko bile s tem odpravljene napake v nacionalni uporabi prava Unije. Pravnomočne odločbe niso pravnomočne zato, ker so nujno brezhibne. Pravnomočne so zato, ker je treba na neki stopnji zadevo zaključiti.
92. Na koncu bo moralo nacionalno sodišče v okviru takih preudarkov presoditi učinkovitost mehanizma revizije, uvedenega s členom 21(2) zakona št. 554/2004. Toda zaradi mojega omejenega razumevanja zadevnega nacionalnega prava in postopkovnega okvira, kot sta bila predložena v postopku pred Sodiščem, se zdi, da se mehanizma preprosto ne da opredeliti med dvema možnostma.
93. Po eni strani je vprašljiv kot pritožba. Povračilo uveljavlja pri istem sodišču, ki je izdalo sodbo, katere revizija se zahteva, le nekaj dni ali tednov prej, najverjetneje glede istih pravil Unije in odločb Sodišča ter morebiti v nasprotju z njimi, saj je malo verjetno, da je prišlo do novih sprememb le v okviru mesca po izdaji te odločbe.(45)
94. Po drugi strani pa je prav tako vprašljiv kot ponovno sojenje. Rok za vložitev predloga za revizijo se računa od datuma izdaje prvotne odločbe, in ne od datuma pojava novega elementa, ki dopušča vložitev predloga za revizijo, to je izdaje nove odločbe Sodišča. Dejansko bi bilo treba zahtevo po učinkovitosti razlagati tako, da nalaga obveznost zagotavljanja razumnega roka,(46) ki vpliva ne le na trajanje roka, temveč tudi na začetek njegovega teka. Poleg tega to, da je člen 21(2) zakona št. 554/2004 prvotno vseboval pravila o rokih, ki so bili nerazumljivi,(47) pozneje (dokler ni ICCJ izdal odločbe št. 45/2016) pa očitno roka sploh ni določal, preprosto še prispeva k zmedi.(48) Pravica do učinkovitega sodnega varstva zahteva, da so omejitve pravice dostopa do sodišča, kot so tiste zaradi rokov, jasne in predvidljive.(49)
95. Zato se zdi, da bi lahko člen 21(2) zakona št. 554/2004 povzročal nekaj ovir pri upoštevanju zahtev po učinkovitosti, ki so v okviru sodnih pravnih sredstev prav tako vključene v prvi odstavek člena 47 Listine. Ta določba je izrecna glede zahteve, da mora obstajati „učinkovito pravno sredstvo pred sodiščem“. Zato člen 47 ne vsebuje le pravice dostopa do sodišča(50) (v ožjem pomenu dostopa, torej da je dovoljeno, da se zadeva obravnava), temveč tudi zahtevo, da ta dostop pripelje do učinkovitega pravnega sredstva(51) (v smislu, da bo dejansko prišlo do presoje), pri čemer se ta zadnji pomen prekriva s splošnim načelom učinkovitega sodnega varstva, vsebovanega tudi v členu 47.(52)
96. Nazadnje, vprašljivo naravo pravnega sredstva, ki ga zagotavlja člen 21(2) zakona št. 554/2004, prav tako precej nazorno kažejo dejstva v obravnavani zadevi. O. M. Călin celo po vložitvi treh predlogov za revizijo na podlagi te določbe ni uspela doseči vračila okoljske dajatve. Poudariti je treba, da to ni zato, ker bi bila vsebinska presoja njene zadeve v njeno škodo. Edina vsebinska odločba o reviziji v njeni zadevi, ki je bila kadar koli izdana, je bila v njeno korist. Iz koristi te ugotovitve je bila izključena zaradi (ne)delovanja roka za vložitev predloga za revizijo. Hkrati ta zadeva kaže tudi, da to pravno sredstvo pomembno posega v načela pravne varnosti ter stabilnosti prava in pravnih razmerij, pomen katerih je že prav tako jasno naveden v sodni praksi Sodišča.(53)
D. Druge možnosti
97. Pogosto je rečeno, da je pot v pekel tlakovana z dobrimi nameni. Očiten namen nacionalnega zakonodajalca, da zagotovi učinkovito izvrševanje prava Unije na nacionalni ravni, se lahko le pohvali. Vendar pa je dejansko mogoče razpravljati o tem, ali so sredstva, izbrana za uresničitev tega cilja, optimalna. Učinkovitost prava Unije bo težko zagotovljena z nekončnimi sodnimi spori, ki potekajo v obliki neskončnih zank ponovnih sojenj.
98. Če nacionalno sodišče ob svojem popolnem poznavanju nacionalnega prava in postopka pride do zaključka, da postopek revizije v skladu s členom 21(2) zakona št. 554/2004 ne izpolnjuje zahteve po učinkovitosti, kot je navedeno v prejšnjem oddelku, dobi vprašanje drugih možnosti za dosego vračila davkov in dajatev, pobranih v nasprotju s pravom Unije, nov pomen. Da bi pomagal nacionalnemu sodišču, bi rad dodal naslednje sklepne pripombe.
99. Morda bi bilo najprej koristno opozoriti, da je bila obveznost nepobiranja dajatev, kot je ta iz postopka v glavni stvari, že precej časa določena s sodno prakso Sodišča in se ne nanaša le na Romunijo,(54) temveč tudi na druge države članice.(55) S tega vidika je morda razprava o tem, ali je dolžnost do vračila obravnavane dajatve nastopila po odločitvi Sodišča v zadevi Manea ali v zadevi Budișan, in od katerega od datumov obeh odločb bi morala začeti teči obveznost ponovne obravnave, nekoliko umetna.
100. Poleg tega bi rad poudaril tudi, da pravni red Unije že zagotavlja pravna sredstva za primer, da države članice ne izpolnjujejo obveznosti nepobiranja takih dajatev, pri čemer morda ta pravna sredstva zagotavljajo boljše ravnovesje med načelom pravne varnosti in zahtevo po učinkovitem izvrševanju prava Unije.
101. Prvič, obstaja splošna dolžnost upravnih organov, zlasti davčnih organov, pa tudi organov držav članic, da vrnejo neupravičeno pobrane dajatve. Menim, da ta možnost ni nujno odvisna od obstoja nacionalne sodne odločbe, s katero se ponovno presodi ali razveljavi prejšnja pravnomočna odločba, ki nalaga plačilo take dajatve. Nacionalna zakonodaja lahko seveda določa vračilo (v nekaterih primerih za nekatere vrste prej pobranih plačil), ne da bi bilo treba prej razveljaviti sodno odločbo, ki je prvotno določila obveznost plačila dajatve. Enako pa za izpolnjevanje obveznosti vračila na upravni ravni ni nujno, da upravni organi ponovno preučijo prvotno upravno določbo v obsegu, v katerem je v skladu z nacionalnim pravom mogoče preprosto izdati novo upravno odločbo, s katero je priznana pravica do vračila neupravičeno pobrane dajatve.
102. Drugič, tudi če bi se nacionalni zakonodajalec odrekel prerogativu, da odloči o plačilih iz državne blagajne, kar bi bilo dejansko precej presenetljivo, bi bilo še vedno vsekakor mogoče ponovno preučiti prvotne upravne odločbe, izdane v posameznih zadevah, v skladu s pogoji, ki jih je določilo Sodišče v zadevi Kühne & Heitz.(56)
103. Tretjič, obstaja tudi možnost, da oseba, ki se je znašla v položaju O. M. Călin, zoper državo članico, ki ni vrnila neupravičeno pobrane dajatve, vloži tožbo zaradi odgovornosti države.
104. V zvezi s tem predložitveno sodišče v predložitveni odločbi navaja, da je bil v času dejanskega stanja predlog za revizijo edino postopkovno pravno sredstvo, ki je bilo na voljo O. M. Călin. Romunska vlada pa v svojih pisnih stališčih potrjuje, da lahko O. M. Călin še vedno vloži tožbo zaradi odgovornosti države.
105. Sodišče je pred kratkim spomnilo, da „načelo pravnomočnosti ne nasprotuje uveljavitvi načela odgovornosti države za odločbo sodišča, ki odloča na zadnji stopnji […] Namreč, predvsem zaradi okoliščine, da tega, da so bile s tako odločbo kršene pravice, podeljene na podlagi prava Unije, običajno ni več mogoče izpodbijati, posamezniki ne smejo biti prikrajšani za možnost uveljavljanja odgovornosti države za to, da bi tako dosegli pravno varstvo svojih pravic.“(57)
106. Tako je jasno, da tožba zaradi odgovornosti države ne zahteva nacionalne odločbe, s katero je uradno razveljavljena prejšnja pravnomočna sodna odločba, ki izključuje vračilo neupravičeno pobrane dajatve.(58) Toda tisto, kar je nekoliko manj jasno, je, ali je tožba zaradi odgovornosti države mogoča le v primeru, ko je to pravnomočno sodbo odločbo izdalo sodišče, ki je odločalo na zadnji stopnji – torej sodišče, zoper odločbe katerega ni mogoče vložiti redne pritožbe.(59)
107. Menim, da v okviru tožb zaradi odgovornosti države ni dvoma, da je zahteva, da naj bi bilo sodišče, ki je domnevno kršilo pravo Unije, sodišče, ki odloča na zadnji stopnji, popolnoma upravičena, kadar gre pri domnevni kršitvi prava Unije za kršitev dolžnosti, ki jo takim sodiščem nalaga tretji odstavek člena 267 PDEU, da predložijo predlog za sprejetje predhodne odločbe.(60)
108. Vendar pa sem prepričan, da ostaja še naprej odprto vprašanje o tem, ali je mogoče isto zahtevo naložiti v drugih primerih, zlasti tistih, kjer je domnevna kršitev dovolj resna kršitev določbe prava Unije.
109. Če beremo dobesedno, se zdi, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da bi bila taka zahteva dejansko naložena v zadevah, ki obravnavajo odgovornost države v primeru sodnih zmot. Vendar pa je koristno spomniti, da so bile take navedbe podane v okviru zadev v zvezi z domnevno kršitvijo dolžnosti predložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe v skladu s tretjim odstavkom člena 267 PDEU.(61) Tako je zatrjevano nezakonitost (zmoto) delno(62) predstavljala opustitev dolžnosti predložitve predloga Sodišču za sprejetje predhodne odločbe. Toda, ali bi to samodejno izključilo odgovornost drugih nacionalnih sodišč v primerih kršitev prava Unije, ki niso (ali so neodvisne od) kršitve dolžnosti predložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe?(63)
110. Če pri zatrjevani kršitvi prava Unije ne gre za to, da je sodišče, ki ima v skladu s tretjim odstavkom člena 267 PDEU dolžnost predložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe, v celoti ali delno opustilo to dolžnost, temveč za kršitev druge določbe prava Unije, potem po mojem mnenju morda zaradi narave nezakonitosti ni nujno, da se izčrpajo vsa nacionalna pravna sredstva, preden se lahko vloži tožba zaradi odgovornosti države.(64)
V. Sklep
111. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je predložilo Curtea de Apel Ploieşti (pritožbeno sodišče v Ploieştiju, Romunija), odgovori:
– Zahtevo po enakovrednosti je treba razlagati tako, da v okoliščinah, kot so v sporu o glavni stvari, ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakor je razložena z nacionalno sodno prakso, v skladu s katero je rok za vložitev zahteve za revizijo pravnomočne sodbe, s katero je kršeno pravo Unije, en mesec in teče od datuma vročitve pravnomočne sodbe, katere revizija se zahteva. Nasprotno lahko zahteva po učinkovitosti in prvi odstavek člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah izključujeta pravno sredstvo, ki – medtem ko bistveno posega v načeli pravne varnosti in pravnomočnosti – ne zagotavlja učinkovitega sredstva za doseganje ciljev, ki jim sledi. Predložitveno sodišče mora torej opredeliti te cilje in ugotoviti, ali jih pravno sredstvo iz postopka v glavni stvari izpolnjuje.