SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PAOLO MENGOZZI
vom 20. Dezember 2017(1)
Rechtssache C‑647/16
Adil Hassan
gegen
Préfet du Pas-de-Calais
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunal administratif de Lille [Verwaltungsgericht Lille, Frankreich])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – Grenzen, Asyl und Einwanderung – Antrag auf internationalen Schutz – Auslegung von Art. 26 der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 – Verpflichtung der nationalen Behörden, die ein Aufnahmegesuch gestellt haben, keine Überstellungsentscheidung zu treffen, bevor der ersuchte Staat der Aufnahme zugestimmt hat“
1. Können die Behörden eines Mitgliedstaats in Bezug auf eine Person, die einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, „im Voraus“ eine Überstellungsentscheidung erlassen und diesem Antragsteller zustellen, d. h. eine Entscheidung, ihn an den Mitgliedstaat zu überstellen, den sie im Hinblick auf die Prüfung seines Antrags nach der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 (im Folgenden: Dublin‑III-Verordnung)(2) für zuständig befunden haben, bevor dieser Mitgliedstaat, an den die genannten Behörden ein ordnungsgemäßes Gesuch gestellt haben, der Aufnahme oder Wiederaufnahme des Betroffenen zugestimmt hat?
2. Dies ist Gegenstand der Vorlagefrage, die das Tribunal administratif de Lille (Verwaltungsgericht Lille, Frankreich) dem Gerichtshof mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen unterbreitet hat. Diese Frage hat sich im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Adil Hassan, einem irakischen Staatsangehörigen, und dem Préfet du Pas-de-Calais (Präfekt von Pas-de-Calais, Frankreich) über die Gültigkeit der Entscheidung ergeben, mit der der Präfekt die Überstellung von Herrn Hassan nach Deutschland angeordnet hat.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3. Die Dublin‑III-Verordnung hat gemäß ihrem Art. 1 zum Ziel, die Kriterien und Verfahren festzulegen, die bei der Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, zur Anwendung gelangen (im Folgenden: zuständiger Mitgliedstaat). Diese Kriterien sind in den Art. 8 bis 15 des Kapitels III dieser Verordnung festgelegt und finden gemäß ihrem Art. 7 Abs. 1 in der in diesem Kapitel genannten Rangfolge Anwendung. Nach Art. 3 Abs. 2 dieser Verordnung ist, wenn sich der zuständige Mitgliedstaat nicht anhand der Kriterien dieser Verordnung bestimmen lässt, der erste Mitgliedstaat, in dem der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde, für dessen Prüfung zuständig.
4. In Kapitel V der Dublin‑III-Verordnung sind die Pflichten des zuständigen Mitgliedstaats festgelegt. Im Rahmen dieses Kapitels bestimmt Art. 18 Abs. 1 Buchst. b, dass der nach dieser Verordnung zuständige Mitgliedstaat verpflichtet ist, „einen Antragsteller(3), der während der Prüfung seines Antrags in einem anderen Mitgliedstaat einen Antrag gestellt hat oder der sich im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats ohne Aufenthaltstitel aufhält, nach Maßgabe der Artikel 23, 24, 25 und 29 [dieser Verordnung] wieder aufzunehmen“. Der zuständige Mitgliedstaat ist gemäß Art. 18 Abs. 2 dieser Verordnung auch verpflichtet, den gestellten Antrag auf internationalen Schutz zu prüfen oder seine Prüfung abzuschließen.
5. Art. 20 Abs. 5 Unterabs. 1 der Dublin‑III-Verordnung bestimmt, dass „[d]er Mitgliedstaat, bei dem der erste Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde, gehalten [ist], einen Antragsteller, der sich ohne Aufenthaltstitel im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats aufhält oder dort einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, nachdem er seinen ersten Antrag noch während des Verfahrens zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats zurückgezogen hat, nach den Bestimmungen der Artikel 23, 24, 25 und 29 wieder aufzunehmen, um das Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats zum Abschluss zu bringen“.
6. Art. 24 Abs. 1 derselben Verordnung sieht vor, dass – wenn ein Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet sich eine Person im Sinne des Art. 18 Abs. 1 Buchst. b, c oder d dieser Verordnung ohne Aufenthaltstitel aufhält und bei dem kein neuer Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde (im Folgenden: ersuchender Mitgliedstaat), der Auffassung ist, dass ein anderer Mitgliedstaat gemäß Art. 20 Abs. 5 und Art. 18 Abs. 1 Buchst. b, c oder d dieser Verordnung zuständig ist –, er den anderen Mitgliedstaat ersuchen kann, die Person wieder aufzunehmen.
7. Art. 25 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung bestimmt, dass der ersuchte Mitgliedstaat die erforderlichen Überprüfungen vornimmt und über das Gesuch um Wiederaufnahme der betreffenden Person so rasch wie möglich entscheidet, in jedem Fall aber nicht später als einen Monat, nachdem er mit dem Gesuch befasst wurde. Stützt sich der Antrag auf Angaben aus dem Eurodac-System im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 603/2013(4), so verkürzt sich diese Frist auf zwei Wochen. Wird innerhalb der Frist von einem Monat oder der Frist von zwei Wochen gemäß Art. 25 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung keine Antwort erteilt, ist gemäß Art. 25 Abs. 2 dieser Verordnung davon auszugehen, dass dem Wiederaufnahmegesuch stattgegeben wird, was die Verpflichtung nach sich zieht, die betreffende Person wieder aufzunehmen und angemessene Vorkehrungen für die Ankunft zu treffen.
8. Art. 26 („Zustellung der Überstellungsentscheidung“) der Dublin‑III-Verordnung steht in deren Kapitel VI Abschnitt IV („Verfahrensgarantien“). In den Abs. 1 und 2 dieser Vorschrift heißt es:
„(1) Stimmt der ersuchte Mitgliedstaat der Aufnahme oder Wiederaufnahme eines Antragstellers oder einer anderen Person im Sinne von Artikel 18 Absatz 1 Buchstabe c oder d zu, setzt der ersuchende Mitgliedstaat die betreffende Person von der Entscheidung in Kenntnis, sie in den zuständigen Mitgliedstaat zu überstellen, sowie gegebenenfalls von der Entscheidung, ihren Antrag auf internationalen Schutz nicht zu prüfen. …
(2) Die Entscheidung nach Absatz 1 enthält eine Rechtsbehelfsbelehrung, einschließlich des Rechts, falls erforderlich, aufschiebende Wirkung zu beantragen, und der Fristen für die Einlegung eines Rechtsbehelfs sowie Informationen über die Frist für die Durchführung der Überstellung mit erforderlichenfalls Angaben über den Ort und den Zeitpunkt, an dem oder zu dem sich die betreffende Person zu melden hat, wenn diese Person sich auf eigene Initiative in den zuständigen Mitgliedstaat begibt.“
9. Nach Art. 27 Abs. 1 und 2 der Dublin‑III-Verordnung hat der Adressat einer Überstellungsentscheidung das Recht auf ein wirksames Rechtsmittel gegen diese Überstellungsentscheidung in Form einer auf Sach- und Rechtsfragen gerichteten Überprüfung durch ein Gericht.
10. Art. 28 Abs. 2 der Dublin‑III-Verordnung steht in deren Kapitel VI Abschnitt V („Inhaftnahme zum Zwecke der Überstellung“) und lautet:
„Zwecks Sicherstellung von Überstellungsverfahren dürfen die Mitgliedstaaten im Einklang mit dieser Verordnung, wenn eine erhebliche Fluchtgefahr besteht, nach einer Einzelfallprüfung die entsprechende Person in Haft nehmen und nur im Falle, dass Haft verhältnismäßig ist und sich weniger einschneidende Maßnahmen nicht wirksam anwenden lassen.“
Französisches Recht
11. In Art. L. 742‑1 des Gesetzes über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern und über das Asylrecht (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, im Folgenden: CESEDA) in der für das Ausgangsverfahren geltenden Fassung heißt es:
„Fällt die Prüfung eines Asylantrags nach Ansicht der Verwaltungsbehörde unter die Zuständigkeit eines anderen Staates, an den sie ein Gesuch zu richten beabsichtigt, ist der Ausländer berechtigt, sich bis zum Abschluss des Verfahrens für die Bestimmung des Staates, der für die Prüfung des Gesuchs der Verwaltungsbehörde zuständig ist, und gegebenenfalls bis zu seiner tatsächlichen Überstellung an diesen Staat im französischen Hoheitsgebiet aufzuhalten. …“
12. Art. L. 742-3 CESEDA bestimmt:
„Fällt die Prüfung des Asylantrags eines Ausländers unter die Zuständigkeit eines anderen Staates, so kann dieser Ausländer vorbehaltlich Art. L. 742‑1 Abs. 2 in den für diese Prüfung zuständigen Staat überstellt werden.
Die Überstellungsentscheidung bedarf einer mit einer Begründung versehenen schriftlichen Entscheidung durch die Verwaltungsbehörde.
Diese Entscheidung ist dem Betroffenen zuzustellen. In ihr sind die Rechtsbehelfe und die Rechtsbehelfsfristen anzugeben, und es ist auf das Recht des Betroffenen hinzuweisen, sein Konsulat, einen Rechtsbeistand oder jede andere Person seiner Wahl zu informieren oder informieren zu lassen. Wird der Betroffene nicht von einem Rechtsbeistand unterstützt, sind ihm die wesentlichen Teile der Entscheidung in einer Sprache mitzuteilen, die er versteht oder von der anzunehmen ist, dass er sie versteht.“
13. Der vom Präsidenten des Verwaltungsgerichts bestimmte Richter verfügt gemäß Art. L. 742‑4 Abs. I CESEDA über eine Frist von 15 Tagen, um über die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung über die Überstellung in den zuständigen Mitgliedstaat im Sinne der Dublin‑III-Verordnung zu entscheiden. Die Nichteinhaltung dieser Frist führt jedoch nicht zur Unwirksamkeit der Entscheidung. Ein gegen diese Entscheidung eingelegter Rechtsbehelf hat aufschiebende Wirkung.
14. Art. L. 551‑1 betrifft die Inhaftnahme. Abs. 1 dieser Vorschrift bestimmt, dass ein Ausländer in den Fällen des Art. L. 561‑2 Abs. I Nrn. 1 bis 7 CESEDA unter bestimmten Voraussetzungen für eine Dauer von 48 Stunden an einem anderen Ort als in einer Strafvollzugsanstalt in Haft genommen werden kann. Die Verwaltungsbehörde kann einen Ausländer, der das französische Hoheitsgebiet nicht unmittelbar verlassen kann, dessen Abschiebung jedoch angemessen ist, gemäß Art. L. 561‑2 Abs. I Nr. 1 CESEDA unter Hausarrest stellen, wenn für diesen Ausländer „eine Überstellungsentscheidung nach Art. L. 742‑3 [CESEDA] vorliegt“. Art. L. 742‑5 CESEDA bestimmt, dass Art. L. 551‑1 auf einen Ausländer, gegen den eine Überstellungsentscheidung erlassen wurde, Anwendung findet, „sobald diese Entscheidung zugestellt wurde“.
Ausgangsverfahren, Vorlagefrage und Verfahren vor dem Gerichtshof
15. Herr Hassan, geboren am 5. Januar 1991 in Shingal (Irak), wurde am 26. November 2016 von der Luftsicherheits- und Grenzpolizei von Pas-de-Calais (Frankreich) im eingeschränkt zugänglichen Bereich des Terminals des Hafens von Calais (Frankreich) festgenommen. Die Abfrage der Eurodac-Datenbank ergab, dass die deutschen Behörden ihm als Asylbewerber am 7. November und am 14. Dezember 2015 seine Fingerabdrücke abgenommen hatten(5).
16. Am Tag dieser Festnahme und der Abfrage der Eurodac-Datenbank sandte der Präfekt von Pas-de-Calais den deutschen Behörden ein Wiederaufnahmegesuch. Gleichzeitig entschied er, Herrn Hassan nach Deutschland zu überstellen und in Abschiebehaft zu nehmen.
17. Herr Hassan, dem diese Entscheidung am selben Tag zugestellt wurde, hat zum einen beim Juge des libertés et de la détention (für die Anordnung der Abschiebehaft zuständiger Richter) des Tribunal de grande instance de Lille (Regionalgericht Lille, Frankreich) Beschwerde eingelegt und zum anderen beim vorlegenden Gericht die Aufhebung der Entscheidung vom 26. November 2016 (im Folgenden: angefochtene Entscheidung) beantragt(6), soweit mit ihr seine Überstellung nach Deutschland angeordnet wird.
18. Mit Urteil vom 29. November 2016 hat der Juge des libertés et de la détention (für die Anordnung der Abschiebehaft zuständiger Richter) des Tribunal de grande instance de Lille (Regionalgericht Lille) die Aufhebung der Haft von Herrn Hassan angeordnet.
19. Herr Hassan macht im Rahmen seines Rechtsmittels u. a. geltend, dass die angefochtene Entscheidung gegen Art. 26 der Dublin‑III-Verordnung verstoße, da sie erlassen und ihm mitgeteilt worden sei, bevor der ersuchte Mitgliedstaat, im vorliegenden Fall die Bundesrepublik Deutschland, auf das Gesuch der französischen Behörden ausdrücklich oder stillschweigend geantwortet habe. Der Präfekt von Pas-de-Calais wendet dagegen ein, weder Art. 26 der Dublin‑III-Verordnung noch Art. L. 742‑3 CESEDA stünden dem entgegen, bereits ab der Inhaftnahme eine Überstellungsentscheidung zu erlassen und sie dem Betroffenen mitzuteilen. Diesem stehe es frei, die ihm nach Art. 27 der genannten Verordnung offenstehenden Rechtsbehelfe einzulegen. Die Überstellung dürfe ohnehin nicht durchgeführt werden, solange der ersuchte Mitgliedstaat der Aufnahme oder Wiederaufnahme der betreffenden Person nicht zugestimmt habe.
20. Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass die für die Anordnung der Abschiebehaft in der angefochtenen Entscheidung genannte Rechtsgrundlage nicht Art. 28 der Dublin‑III-Verordnung, sondern die Art. L. 551‑1 und L. 561‑2 CESEDA seien und dass der Präfekt von Pas-de-Calais die Ansicht vertrete, dass er, um Herrn Hassan in Abschiebehaft nehmen zu können, vorher eine Überstellungsentscheidung erlassen müsse, ohne die Antwort des ersuchten Mitgliedstaats abzuwarten. Diese Vorgehensweise entspreche einer weitverbreiteten Praxis der zuständigen französischen Behörden.
21. Die Rechtsprechung sei hinsichtlich der Zulässigkeit einer derartigen Praxis unterschiedlich. Einige Verwaltungsgerichte, die über die Rechtmäßigkeit von im Voraus erlassenen Überstellungsentscheidungen zu befinden gehabt hätten, hätten diese wegen Verstoßes gegen Art. 26 der Dublin‑III-Verordnung(7) aufgehoben, während andere festgestellt hätten, dass dieser Artikel es den französischen Behörden nicht verwehre, eine Entscheidung zu erlassen und dem Betroffenen zuzustellen, bevor der ersuchte Mitgliedstaat auf das von diesen Behörden gestellte Gesuch hin der Aufnahme oder Wiederaufnahme des Betroffenen zugestimmt habe(8).
22. Zwar sei sowohl nach der wörtlichen als auch nach der teleologischen Auslegung von Art. 26 der Dublin‑III-Verordnung davon auszugehen, dass eine Überstellungsentscheidung von den Behörden des ersuchenden Mitgliedstaats erst nach ausdrücklicher oder stillschweigender Zustimmung durch den ersuchten Mitgliedstaat erlassen und dem Betroffenen zugestellt werden könne, doch hindere der Erlass einer solchen Entscheidung und deren Zustellung an den Betroffenen diesen nicht daran, diese Entscheidung vor dem zuständigen Gericht gemäß Art. 27 der genannten Verordnung anzufechten. Jedenfalls könne die Entscheidung in dem Fall, dass der ersuchte Mitgliedstaat die Aufnahme oder Wiederaufnahme des Antragstellers ablehne, nicht vollstreckt werden, solange dieser Staat seine Antwort nicht zurückgenommen habe.
23. In der Vorlageentscheidung wird darauf hingewiesen, dass Herr Hassan in Frankreich keinen Asylantrag gestellt hat.
24. Unter diesen Umständen hat das Tribunal administratif de Lille (Verwaltungsgericht Lille) im Hinblick auf die Entscheidung über die Klage von Herrn Hassan beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Steht Art. 26 der Dublin‑III-Verordnung dem entgegen, dass die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, der an einen anderen Mitgliedstaat, den er nach den in der Verordnung festgelegten Kriterien als den zuständigen Staat ansieht, ein Gesuch um Aufnahme oder Wiederaufnahme eines Drittstaatsangehörigen oder eines Staatenlosen, der einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, über den noch nicht endgültig entschieden wurde, oder einer anderen Person im Sinne von Art. 18 Abs. 1 Buchst. c oder d der Verordnung gerichtet hat, eine Überstellungsentscheidung erlassen und sie dem Betroffenen mitteilen, bevor der ersuchte Staat dieser Aufnahme oder Wiederaufnahme zugestimmt hat?
25. Die Französische Republik, Ungarn und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.
Würdigung
Vorbemerkungen
26. Bevor ich auf die Vorlagefrage eingehe, möchte ich zum Sachverhalt und zum rechtlichen Rahmen des Ausgangsverfahrens zwei Dinge klarstellen.
27. Erstens ist darauf hinzuweisen, dass Herr Hassan in der Eurodac-Datenbank zwar als Asylbewerber in Deutschland aufgeführt ist, doch geht aus den bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingereichten Akten hervor, dass das Verfahren zur förmlichen Anerkennung als Asylbewerber in diesem Mitgliedstaat nicht abgeschlossen wurde(9).
28. Art. 20 Abs. 2 der Dublin‑III-Verordnung sieht für die Bestimmung des Zeitpunkts, in dem ein Antrag auf internationalen Schutz als in einem Mitgliedstaat gestellt im Sinne von Art. 20 Abs. 1 dieser Verordnung gilt, ein sehr weites Kriterium vor(10). Es genügt dazu, dass „den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats ein vom Antragsteller eingereichtes Formblatt oder ein behördliches Protokoll zugegangen ist“. Außerdem ist im Fall von Herrn Hassan wahrscheinlich davon auszugehen, dass diese Voraussetzungen – selbst wenn er in Deutschland keinen förmlichen Asylantrag gestellt haben sollte – erfüllt sind(11), insbesondere in Anbetracht der Tatsache, dass er in der Eurodac-Datenbank als Asylbewerber in diesem Mitgliedstaat aufgeführt ist(12). Weder in der Vorlageentscheidung noch in der angefochtenen Entscheidung ist angegeben, auf welchen Buchstaben von Art. 18 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung das an die Bundesrepublik Deutschland gerichtete Gesuch auf Wiederaufnahme von Herrn Hassan gestützt wurde(13).
29. Unter diesen Umständen und in Anbetracht der Tatsache, dass das vorlegende Gericht keinen Zweifel daran hegt, dass die Dublin‑III-Verordnung im Fall von Herrn Hassan zur Anwendung kommt, und dass es dem Gerichtshof hierzu keine Frage vorgelegt hat, gehe ich im Rahmen dieser Schlussanträge davon aus, dass der Sachverhalt von Herrn Hassan unter Art. 18 Abs. 1 Buchst. b der Dublin‑III-Verordnung fällt (Antragsteller, der während der Prüfung seines Antrags sich im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats ohne Aufenthaltstitel aufhält) und dass die französischen Behörden ihr an die Bundesrepublik Deutschland gerichtetes Wiederaufnahmegesuch auf Art. 24 („Wiederaufnahmegesuch, wenn im ersuchenden Mitgliedstaat kein neuer Antrag gestellt wurde“) dieser Verordnung gestützt haben.
30. Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass die Cour d’appel de Douai (Berufungsgericht Douai, Frankreich) nach Einreichung des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens in einem Berufungsverfahren gegen ein Urteil des Tribunal administratif de Lille (Verwaltungsgericht Lille), mit dem eine im Voraus erlassene Überstellungsentscheidung aufgehoben worden war, die der Präfekt von Pas-de-Calais unter ähnlichen Umständen wie im Ausgangsverfahren getroffen hatte, dem Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) eine Reihe von Fragen gestellt hat, die u. a. die Rechtmäßigkeit dieser Art von Entscheidungen im Hinblick auf die Art. L. 742‑2 und L. 742‑3 CESEDA betreffen. Der Conseil d’État (Staatsrat) hat am 19. Juli 2017(14) seine Stellungnahme abgegeben, in der er in diesem Zusammenhang festgestellt hat, dass eine Entscheidung über die Überstellung eines Asylbewerbers an den zuständigen Mitgliedstaat „erst dann ergehen und dem Betroffenen erst recht erst dann mitgeteilt werden kann, wenn der ersuchte Staat der Aufnahme zugestimmt hat“. Die Intervention des Conseil d’État (Staatsrat) dürfte daher der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Verwaltungspraxis(15), und den vom vorlegenden Gericht erwähnten Divergenzen in der Rechtsprechung ein Ende setzen.
31. Ungeachtet der Umstände des vorliegenden Falles möchte ich noch eine letzte Vorbemerkung machen.
32. Falls die Reform des Systems von Dublin, wie von der Kommission mit ihrem Vorschlag für eine Verordnung zur Änderung der Dublin‑III-Verordnung(16) geplant, verabschiedet werden sollte, würde die Vorlagefrage des Tribunal administratif de Lille (Verwaltungsgericht Lille) im Hinblick auf Wiederaufnahmeverfahren gegenstandslos. Art. 26 dieses Vorschlags sieht nämlich vor, Wiederaufnahmegesuche durch „Wiederaufnahmemitteilungen“ zu ersetzen, die keine Antwort des ersuchten Mitgliedstaats erfordern, sondern eine bloße Empfangsbestätigung. Art. 27 dieses Vorschlags ändert demzufolge Art. 26 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung, dessen Wortlaut im Übrigen weitgehend unverändert bleibt, indem er seinen Anwendungsbereich auf Aufnahmeverfahren beschränkt. Was allerdings Wiederaufnahmeverfahren angeht, sieht Art. 27 Abs. 2 des genannten Vorschlags vor, dass „der Mitgliedstaat, in dem sich die betreffende Person aufhält, diese unverzüglich schriftlich von der Entscheidung in Kenntnis [setzt], sie in den zuständigen Mitgliedstaat zu überstellen“.
Zur Vorlagefrage
33. Das Tribunal administratif de Lille (Verwaltungsgericht Lille) möchte mit seiner Vorlagefrage vom Gerichtshof wissen, ob Art. 26 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung dem entgegensteht, dass die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats im Hinblick auf eine Person, die einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, eine Entscheidung erlässt und dieser Person mitteilt, mit der sie seine Überstellung an den Mitgliedstaat verfügt, den sie als den zuständigen Staat im Sinne der Dublin‑III-Verordnung ansieht, bevor dieser Staat der Aufnahme oder Wiederaufnahme dieses Asylbewerbers ausdrücklich oder stillschweigend zugestimmt hat.
34. Nach Ansicht aller Beteiligten, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, führt die wörtliche Auslegung von Art. 26 Abs. 1 Satz 1 der Dublin‑III-Verordnung dazu, dass die Entscheidung zur Überstellung an den zuständigen Mitgliedstaat dem Betroffenen erst dann mitgeteilt werden kann, wenn dieser Staat seiner Aufnahme oder seiner Wiederaufnahme ausdrücklich oder stillschweigend zugestimmt hat.
35. Ich teile diese Auffassung. Der Wortlaut dieser Vorschrift ist eindeutig. In praktisch allen Sprachfassungen weist die Verwendung einer einen Konditional- oder einen Temporalsatz einleitenden Konjunktion(17) eindeutig auf die Festlegung einer verfahrensmäßigen, chronologischen Reihenfolge zwischen der Zustimmung des ersuchten Mitgliedstaats auf der einen und der Mitteilung der Überstellungsentscheidung an den Betroffenen auf der anderen Seite hin. Der ersuchende Mitgliedstaat macht eine solche Mitteilung erst, wenn (und daher zwangsläufig nachdem) der zuständige Mitgliedstaat dem Aufnahme- oder Wiederaufnahmeersuchen zugestimmt hat oder wenn die Frist für eine solche Antwort abgelaufen ist, so dass von einer stillschweigenden Zustimmung auszugehen ist.
36. Der Wortlaut von Art. 26 Abs. 1 Satz 1 der Dublin‑III-Verordnung bringt im Übrigen die sich aus den Vorarbeiten zu dieser Verordnung ergebende Absicht des Unionsgesetzgebers zum Ausdruck. Im ursprünglichen Vorschlag der Kommission für eine Neufassung der Dublin‑II-Verordnung(18), der zur Annahme der Dublin‑III-Verordnung(19) geführt hat (im Folgenden: Verordnungsvorschlag der Kommission), hieß es daher, dass es unerlässlich sei, das Verfahren für die Mitteilung der Überstellungsentscheidung an den Betroffenen zu „präzisieren“. In dem von den Kommissionsdienststellen erstellten Begleitdokument zu diesem Vorschlag wurde darauf hingewiesen, dass sich die vorzunehmenden Klarstellungen auf „Zeit, Form und Inhalt dieser Mitteilung“(20) beziehen müssten. In Art. 25 Abs. 1 des genannten Vorschlags war diesen Hinweisen entsprechend ein einheitliches Verfahren vorgesehen – sowohl im Hinblick auf das Verfahren für die Aufnahme der Person, die einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, als auch auf das Verfahren der Wiederaufnahme(21) –, das die „Entscheidung über die Überstellung“ des Betroffenen an den zuständigen Mitgliedstaat(22) betraf. Dieser Artikel hatte praktisch den gleichen Wortlaut wie Art. 26 Abs. 1 Satz 1 und wurde im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens nur geringfügig geändert(23).
37. Obwohl der Wortlaut von Art. 26 Abs. 1 Satz 1 der Dublin‑III-Verordnung unzweideutig ist, schlägt die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefrage zu antworten, dass diese Vorschrift dem nicht entgegensteht, eine Überstellungsentscheidung im Voraus zu erlassen und mitzuteilen. Eine solche Lösung steht nach Ansicht der Kommission mit dem wesentlichen Ziel der Dublin‑III-Verordnung im Einklang – das darin bestehe, eine wirksame Methode festzulegen, um den zuständigen Mitgliedstaat schnell bestimmen zu können und die Sekundärmigration von Asylbewerbern zu verhindern – und beeinträchtige nicht die Rechte der Betroffenen.
38. In diesem Zusammenhang möchte ich vorab – auch wenn es dabei nicht um eine Frage zur Auslegung dieser Vorschrift ging – darauf hinweisen, dass der Gerichtshof vor kurzem, nachdem in der vorliegenden Sache das schriftliche Verfahren abgeschlossen war, festgestellt hat, dass eine Überstellungsentscheidung gemäß Art. 26 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung dem Betroffenen erst dann mitgeteilt werden kann, wenn der ersuchte Mitgliedstaat seiner Aufnahme oder Wiederaufnahme zugestimmt hat(24). Damit hat der Gerichtshof die von der Kommission vorgeschlagene Auslegung offenbar bereits zurückgewiesen.
39. Unabhängig davon kann mich diese Auslegung keineswegs überzeugen, und das erstens in methodischer Hinsicht.
40. Zwar muss die Auslegung einer unionsrechtlichen Vorschrift, wie die Kommission ausführt, nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht nur den Wortlaut dieser Vorschrift, sondern auch ihren Zusammenhang und das Ziel berücksichtigen, das mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt wird(25). Ich bezweifle jedoch, dass eine systematische oder eine teleologische Argumentation bei einer solchen Vorschrift zu einer völlig anderen oder gar umgekehrten Bedeutung führen könnte als der, die sich aus ihrem klaren Wortlaut ergibt, selbst wenn dies zu einem Ergebnis führen sollte, das mit den Zielen der Regelung, zu der diese Vorschrift gehört, im Einklang steht.
41. Des Weiteren bin ich im Gegensatz zum Vorbringen der Kommission der Ansicht, dass eine systematische und teleologische Analyse die Auslegung unterstützt, die sich aus dem eindeutigen Wortlaut von Art. 26 Abs. 1 Satz 1 der Dublin‑III-Verordnung ergibt.
42. Erstens ist Art. 20 Abs. 5 der Dublin‑III-Verordnung zu entnehmen, dass das Verfahren für die Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats erst mit der Überstellung des Antragstellers in diesen Staat abgeschlossen wird, und in Kapitel VI Abschnitte II und III sind die Verfahren festgelegt, die für „Aufnahmegesuche“ und für „Wiederaufnahmegesuche“ gelten, bei denen es sich um Unterabschnitte dieses Prozesses handelt. Diese Verfahren beginnen damit, dass – von dem Mitgliedstaat, bei dem ein Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde (Art. 21 der genannten Verordnung), oder von dem Mitgliedstaat, bei dem eine Person im Sinne von Art. 18 Abs. 1 Buchst. b, c oder d dieser Verordnung einen erneuten Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat (Art. 23 dieser Verordnung), oder von dem Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet sich eine Person aufhält (Art. 24 dieser Verordnung) – ein Antrag auf Aufnahme oder auf Wiederaufnahme an den für zuständig gehaltenen Mitgliedstaat gerichtet wird, und sie enden ausschließlich mit der ausdrücklichen oder stillschweigenden Antwort dieses Staates. Erst nach Abschluss dieser Verfahren kann zur letzten Etappe des Prozesses zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats übergegangen werden, der Überstellung des Betroffenen (Art. 29 dieser Verordnung). Diese Überstellung kann nicht vorgenommen werden, bevor eine endgültige Entscheidung über einen Rechtsbehelf oder einen Antrag auf Überprüfung der Überstellungsentscheidung ergangen ist, sofern diese aufschiebende Wirkung hat. Abschnitt IV desselben Kapitels VI der Dublin‑III-Verordnung, zu dem Art. 26 gehört, folgt auf die Abschnitte mit der Regelung der vorstehend genannten Verfahren und steht vor Abschnitt VI. Im Rahmen dieses Kapitels sind die Zustellung der Überstellungsentscheidung (Art. 26 dieser Verordnung) und die Rechtsmittel (Art. 27 dieser Verordnung) (etwaige) Etappen des Prozesses zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats, die lediglich dann zum Tragen kommen, wenn die in Kapitel VI Abschnitte II und III geregelten Verfahren mit der ausdrücklichen oder stillschweigenden Zustimmung des ersuchten Mitgliedstaats abgeschlossen wurden.
43. Zweitens wird eine solche systematische Auslegung durch die vom Unionsgesetzgeber verwendeten Begriffe bestätigt. In den Art. 22 und 25 der Dublin‑III-Verordnung wird der Mitgliedstaat, an den ein Ersuchen auf Aufnahme oder auf Wiederaufnahme gerichtet wurde und auf das er noch nicht geantwortet hat, als der „ersuchte Mitgliedstaat“ bezeichnet, wohingegen in Art. 26 dieser Verordnung der Begriff „zuständiger Mitgliedstaat“ verwendet wird, um den Mitgliedstaat zu bezeichnen, in den die betreffende Person überstellt werden soll. Durch diese terminologische Unterscheidung wird der Übergang in einen Verfahrensabschnitt des Prozesses zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats sehr deutlich, der erst nach den in Kapitel VI Abschnitte II und III der Dublin‑III-Verordnung festgelegten Verfahrensabschnitten liegt. Zu diesem Übergang kommt es, wenn der ersuchte Mitgliedstaat der Aufnahme oder der Wiederaufnahme der betreffenden Person zustimmt.
44. Drittens möchte ich darauf hinweisen, dass nach Art. 26 Abs. 2 Unterabs. 1 der Dublin‑III-Verordnung die Überstellungsentscheidung im Sinne von Abs. 1 dieser Vorschrift Angaben enthalten muss wie u. a. über „die Fristen … [für] die Durchführung der Überstellung mit erforderlichenfalls Angaben über den Ort und den Zeitpunkt, an dem oder zu dem sich die betreffende Person zu melden hat, wenn diese Person sich auf eigene Initiative in den zuständigen Mitgliedstaat begibt“. Da diese Angaben zum einen von dem Zeitpunkt abhängen, zu dem der ersuchte Mitgliedstaat der Aufnahme oder der Wiederaufnahme der betreffenden Person stillschweigend oder ausdrücklich zugestimmt hat, und zum anderen von dem Inhalt dieser Antwort (sofern sie ausdrücklich erfolgt ist), spricht der Hinweis in Art. 26 Abs. 2 Unterabs. 1 der Dublin‑III-Verordnung für eine Auslegung von Abs. 1 dieser Vorschrift, wonach die Zustellung der Überstellungsentscheidung erst dann zu erfolgen hat, wenn der ersuchende Mitgliedstaat die Zustimmung des ersuchten Mitgliedstaats erhalten hat.
45. Viertens bestimmt Art. 27 Abs. 3 der Dublin‑III-Verordnung, dass die Mitgliedstaaten eine der drei in den Buchst. a bis c dieser Vorschrift festgelegten Optionen zu wählen haben, um dem Rechtsbehelf gegen die Überstellungsentscheidung oder dem Antrag auf Überprüfung einer Überstellungsentscheidung entweder automatisch aufschiebende Wirkung zu verleihen oder um dem Betroffenen die Möglichkeit einzuräumen, die Aussetzung der Vollstreckung einer solchen Entscheidung zu beantragen. Art. 27 Abs. 4 dieser Verordnung bietet den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, vorzusehen, dass die zuständigen Behörden eine solche Aussetzung von Amts wegen beschließen. Diese Vorschriften setzen allerdings voraus, dass die Überstellungsentscheidung unmittelbar vollstreckbar ist, was bei einer im Voraus erlassenen Überstellungsentscheidung nicht der Fall ist(26).
46. Fünftens muss man sich, selbst wenn durch eine Zustellung der Überstellungsentscheidung, noch bevor der ersuchte Mitgliedstaat der Aufnahme oder der Wiederaufnahme der betreffenden Person zugestimmt hat, diese Person nicht an der Einlegung eines Rechtsbehelfs gegen diese Entscheidung gemäß Art. 27 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung (oder der Stellung eines Antrags auf Überprüfung) gehindert wäre, doch die Frage stellen, ob dadurch nicht die Reichweite dieses Rechtsbehelfs beschränkt würde, wie sie im 19. Erwägungsgrund dieser Verordnung festgelegt ist, wonach der Rechtsbehelf eine Überprüfung der richtigen Anwendung dieser Verordnung ermöglichen soll(27).
47. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof davor gewarnt hat, die Reichweite des in Art. 27 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung vorgesehenen Anspruchs auf einen Rechtsbehelf restriktiv auszulegen. Eine solche Auslegung könnte nämlich dem im neunten Erwägungsgrund dieser Verordnung genannten Ziel, den Schutz zu verbessern, der den Antragstellern nach dem Dublin‑System gewährt wird, zuwiderlaufen(28). Wäre der Betroffene verpflichtet, einen Rechtsbehelf gegen eine Entscheidung einzulegen, die nicht alle Kriterien enthält, die erforderlich sind, um überprüfen zu können, ob die Vorschriften der Dublin‑III-Verordnung ordnungsgemäß angewandt wurden, so dass die Überstellung erfolgen kann, so würde sein Anspruch auf einen Rechtsbehelf faktisch eingeschränkt.
48. Würde der Begriff „Überstellungsentscheidung“ für die Zwecke der Anwendung dieser Vorschrift entgegen dem eindeutigen Wortlaut von Art. 26 Abs. 1 Satz 1 der Dublin‑III-Verordnung im Voraus erlassene Überstellungsentscheidungen einschließen, so hätte das zur Folge, dass die dem ersuchenden Mitgliedstaat obliegende Mitteilungspflicht nicht ohne Weiteres Kriterien wie den Zeitpunkt oder den Inhalt der vom ersuchten Mitgliedstaat gegebenen Antwort umfasst, wenn diese Antwort ausdrücklich erfolgt ist. Unter Umständen würden derartige Kriterien dem Betroffenen also niemals mitgeteilt. Er hätte dann genauso wie in dem Fall, dass diese Kriterien erst nach einer Entscheidung über den Rechtsbehelf oder über den Antrag auf Überprüfung mitgeteilt werden – was aufgrund der sehr kurzen Fristen bei dieser Art von Verfahren oftmals der Fall sein könnte –, nicht die Möglichkeit, die in der Antwort des ersuchten Mitgliedstaats möglicherweise enthaltenen Angaben zu den Gründen für seine Zustimmung zur Aufnahme oder Wiederaufnahme anzufechten(29), und in Fällen, in denen keine aufschiebende Wirkung eingeräumt wurde, könnte er auch nicht prüfen, ob die Durchführung seiner Überstellung den Vorschriften der Dublin‑III-Verordnung entspricht. Schließlich wäre der Betroffene gleichfalls nicht in der Lage, zu prüfen, ob seine Überstellung unter Einhaltung der nach Art. 28 Abs. 3 Unterabs. 3 oder – je nach Fall – Art. 29 Abs. 1 Unterabs. 1 der Dublin‑III-Verordnung vorgesehenen Fristen erfolgt(30) und ob daher der Mitgliedstaat, in den er überstellt wird, weiterhin dafür zuständig ist, seinen Antrag auf internationalen Schutz nach der in Art. 28 Abs. 3 Unterabs. 4 bzw. Art. 29 Abs. 2 dieser Verordnung genannten Regel zu prüfen. Der Gerichtshof hat mit Urteil vom 25. Oktober 2017, Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805, Rn. 44), wenngleich unter anderen Umständen als denen des Ausgangsverfahrens, festgestellt, dass eine Person, die internationalen Schutz beantragt hat, über das Recht auf einen wirksamen und schnellen Rechtsbehelf verfügen können muss, der es ihr ermöglicht, sich auf den eingetretenen Ablauf der in Art. 29 Abs. 1 und 2 der Dublin‑III-Verordnung festgelegten sechsmonatigen Frist zu berufen(31). Ein solches Recht wäre jedoch unter den vorstehend genannten Umständen nicht gewährleistet.
49. Sechstens, wenn der ersuchende Mitgliedstaat die Überstellungsentscheidung mitteilen dürfte, ohne die Antwort des ersuchten Mitgliedstaats abzuwarten, würde das zwar mit Sicherheit, wie die Kommission vorträgt, mit dem im fünften Erwägungsgrund der Dublin‑III-Verordnung genannten Ziel einer zügigen Bearbeitung der Asylanträge im Einklang stehen, doch möchte ich daran erinnern, dass der Gerichtshof bereits im Zusammenhang mit der Dublin‑II-Verordnung festgestellt hat, dass der Unionsgesetzgeber nicht die Absicht hatte, den Rechtsschutz von Asylbewerbern einem solchen Erfordernis der zügigen Bearbeitung zu opfern(32). Diese Feststellung gilt dem Gerichtshof zufolge erst recht im Hinblick auf die Dublin‑III-Verordnung, weil der Unionsgesetzgeber die Verfahrensgarantien, die Asylbewerbern im Rahmen des Dublin‑Systems gewährt werden, mit dieser Verordnung erheblich weiterentwickelt hat(33). Im Übrigen ist zu betonen, dass die Verpflichtung, die ausdrückliche oder stillschweigende Zustimmung des ersuchten Mitgliedstaats abzuwarten, gemäß den Art. 22 und 25 der Dublin‑III-Verordnung die Zustellung der Überstellungsentscheidung bei einem Aufnahmegesuch höchstens um zwei Monate und bei einem Wiederaufnahmegesuch höchstens um einen Monat verzögern würde.
50. Aus all diesen Gründen bin ich der Ansicht, dass Art. 26 Abs. 1 Satz 1 der Dublin‑III-Verordnung dahin auszulegen ist, dass er dem entgegensteht, dass der ersuchende Mitgliedstaat der betreffenden Person die Entscheidung zur Überstellung an den ersuchten Mitgliedstaat mitteilt, bevor dieser einer solchen Überstellung ausdrücklich oder stillschweigend zugestimmt hat.
51. Nachdem ich die Möglichkeit einer solchen „Zustellung im Voraus“ ausgeschlossen habe, kommt der Frage, ob eine Überstellungsentscheidung getroffen werden kann, bevor der ersuchte Mitgliedstaat seine Zustimmung gegeben hat, zwangsläufig keine substanzielle Bedeutung mehr zu. Da die Fristen zur Einlegung eines Rechtsmittels im Sinne von Art. 27 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung erst in dem Zeitpunkt ausgelöst werden können, in dem die Entscheidung dem Betroffenen zugestellt wurde, ergäbe sich keine spürbare Verkürzung der Dauer des Aufnahme- oder Wiederaufnahmeverfahrens, wenn die Entscheidung „im Voraus“ erlassen würde, und dies hätte daher keinen Einfluss auf das von der Kommission geltend gemachte Ziel einer zügigen Bearbeitung von Anträgen auf internationalen Schutz.
52. Obwohl sich Art. 26 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung ausdrücklich nur auf die Zustellung der Überstellungsentscheidung und nicht auf deren Erlass bezieht, verweist Art. 5 Abs. 2 Buchst. b und Abs. 3 der Dublin‑III-Verordnung auf Art. 26 Abs. 1 dieser Verordnung als der Vorschrift, nach der über die Überstellung eines Antragstellers in den zuständigen Mitgliedstaat entschieden wird(34). Aus Gründen, die in systematischer Hinsicht im Wesentlichen dieselben wie die in den Nrn. 42 bis 45 dieser Schlussanträge dargelegten sind, ist eine Auslegung dieser Vorschrift, wonach die Mitgliedstaaten über eine Überstellung entscheiden dürfen, bevor der ersuchte Mitgliedstaat der Aufnahme oder der Wiederaufnahme der betreffenden Person zugestimmt hat, zurückzuweisen. Diese Gründe führen stattdessen zu der Schlussfolgerung, dass, solange der ersuchte Mitgliedstaat der Aufnahme oder der Wiederaufnahme der betreffenden Person nicht zugestimmt hat, nicht alle Voraussetzungen dafür erfüllt sind, dass eine Überstellungsentscheidung in diesen Mitgliedstaat vom ersuchenden Mitgliedstaat im Einklang mit den in der Dublin‑III-Verordnung festgelegten Verfahren erlassen werden kann.
53. Ich meine daher, dass es nach Art. 26 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung weder zulässig ist, eine Überstellungsentscheidung zu erlassen, noch sie dem ersuchten Mitgliedstaat zu übermitteln, bevor dieser der Aufnahme oder der Wiederaufnahme der betreffenden Person stillschweigend oder ausdrücklich zugestimmt hat.
54. Bevor ich zum Schluss komme, möchte ich in Anbetracht der Gründe, die der Praxis der französischen Behörden zugrunde liegen, Überstellungsentscheidungen im Voraus zu erlassen, darauf hinweisen, dass Art. 28 der Dublin‑III-Verordnung dem nicht entgegensteht, dass die betreffende Person in Haft genommen wird, bevor über ihre Überstellung entschieden worden ist, sofern alle in dieser Vorschrift vorgesehenen Voraussetzungen für das Ergreifen einer solchen Maßnahme erfüllt sind(35). Das Verbot, vor dem Erlass einer Überstellungsentscheidung Haftmaßnahmen zu ergreifen, ergibt sich daher ausschließlich aus dem französischen Recht und nicht aus dem Unionsrecht(36).
Ergebnis
55. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefrage des Tribunal administratif de Lille (Verwaltungsgericht Lille, Frankreich) folgendermaßen zu antworten:
Art. 26 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, steht dem entgegen, dass der Mitgliedstaat, der bei dem Mitgliedstaat, den er für eine solche Prüfung für zuständig hält, gemäß den Art. 21, 23 und 24 dieser Verordnung ein Aufnahme- oder Wiederaufnahmegesuch gestellt hat, die Entscheidung zur Überstellung an den ersuchten Mitgliedstaat erlässt und der betroffenen Person mitteilt, bevor der ersuchte Mitgliedstaat der Aufnahme oder der Wiederaufnahme dieser Person zugestimmt hat.