DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
28. september 2006 (*)
»Frie varebevægelser – artikel 28 EF og 30 EF – nationale retsforskrifter, hvorefter der kræves en forudgående tilladelse til indførsel af ethanol, ikke denatureret, med et alkoholindhold på mere end 80% – foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion – begrundelse i hensynet til beskyttelse af sundheden og den offentlige orden«
I sag C-434/04,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Korkein oikeus (Finland) ved afgørelse af 6. oktober 2004, indgået til Domstolen den 11. oktober 2004, i straffesagen mod:
Jan-Erik Anders Ahokainen,
Mati Leppik,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, A. Rosas, og dommerne J.-P. Puissochet (refererende dommer), A. Borg Barthet, U. Lõhmus og A. Ó Caoimh,
generaladvokat: M. Poiares Maduro
justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 17. maj 2006,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Virallinen syyttäjä ved M. Illman, som befuldmægtiget, anklager ved retten i første instans i Raasepori
– den finske regering ved T. Pynnä og E. Bygglin, som befuldmægtigede
– den portugisiske regering ved L. Fernandes og Â. Seiça Neves, som befuldmægtigede
– den svenske regering ved A. Falk, som befuldmægtiget
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved M. van Beek og P. Aalto, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 13. juli 2006,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 28 EF og 30 EF og er blevet forelagt under en straffesag anlagt mod Jan-Erik Anders Ahokainen og Mati Leppik for at have indsmuglet ethylalkohol til Finland.
Retsforskrifter
2 Formålet med lov nr. 1143/1994 om alkohol [alkoholilaki (1143/1994), herefter »alkoholloven«] er i henhold til ordlyden af lovens § 1 at styre alkoholforbruget med henblik på at forebygge skadevirkninger på sundhed og samfund, forvoldt af alkoholholdige stoffer.
3 Ifølge § 3, stk. 2, i alkoholloven, som ændret ved lov nr. 1/2001, forstås der ved »alkoholholdig drikkevare« en drikkevare, som er bestemt til at nydes, og som indeholder højst 80 volumenprocent ethylalkohol.
4 Ifølge den nævnte lov om alkohol forstås der ved spiritus – som ikke anses for en alkoholholdig drikkevare, der kan nydes – ethylalkohol eller en vandopløsning af ethylalkohol, som indeholder mere end 80 volumenprocent ethylalkohol, og som ikke er denatureret.
5 Disse retsforskrifter bestemmer bl.a., at anvendelse, fremstilling og indførsel af spiritus er forbeholdt indehavere af en tilladelse udstedt til dette formål.
6 § 8 i alkoholloven regulerer kommerciel import af alkoholholdige drikkevarer og spiritus samt importtilladelse for spiritus. I henhold til § 8, stk. 1, kan alkoholholdige drikkevarer indføres uden særlig importtilladelse til eget brug samt i kommercielt eller andet øjemed til udøvelse af erhvervsvirksomhed. Ifølge § 8, stk. 2, første afsnit, må spiritus indføres af erhvervsdrivende, som tuotevalvontakeskus (produkttilsynscentralen) har meddelt importtilladelse. Ifølge § 8, stk. 2, andet afsnit, må en privatperson indføre spiritus til eget brug af den, som nævnte myndighed har meddelt anvendelsestilladelse som omhandlet i lovens § 17, efter at den pågældende til produkttilsynscentralen har meddelt, at han kommer til at virke som importør.
7 For at få udstedt en tilladelse til anvendelse af spiritus skal ansøgeren kunne angive et berettiget formål (alkohollovens § 17, stk. 3).
8 Ifølge § 82 i lov om alkohol nr. 459/1968 – der bortset fra spørgsmålet om sanktioner blev afløst af alkoholloven – straffes for smugleri af alkoholholdige stoffer den, som ulovligt indfører eller udfører alkoholholdige drikkevarer eller ethylalkohol eller forsøger herpå.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
9 Under en toldkontrol foretaget den 1. august 2002 blev der i en lastbil, som ankom fra Tyskland, fundet 9 492 liter spiritus (ethylalkohol med et alkoholindhold på 96,4-96,5 volumenprocent) emballeret i literflasker. I betragtning af emballeringen og de afgivne forklaringer var produktet sandsynligvis bestemt til indtagelse som alkoholholdig drikkevare i fortyndet tilstand. Ifølge fragtbrevet skulle lastbilens last have været 32 paller sesamolie.
10 Raasepori käräjäoikeus (førsteinstansret i Raasepori) idømte Jan-Erik Anders Ahokainen og Mati Leppik fængselsstraf for smugleri af alkoholholdige stoffer. Retten traf endvidere bestemmelse om, at spiritussen skulle konfiskeres af staten.
11 Helsingin hovioikeus (appelretten i Helsinki) stadfæstede denne dom.
12 Jan-Erik Anders Ahokainen og Mati Leppik indbragte appelrettens afgørelse for Korkein oikeus (højesteret), som især var i tvivl om, hvorvidt de finske tilladelsesbestemmelser vedrørende spiritus skulle anses for at have tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner i artikel 28 EF’s forstand, og om sådanne bestemmelser i givet fald – under hensyn til deres formål – kunne antages at være tilladte i henhold til artikel 30 EF..
13 Da Korkein oikeus fandt, at en fortolkning af de relevante bestemmelser i EF-traktaten var nødvendig, udsatte retten sagen og forelagde Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 28 EF fortolkes således, at den er til hinder for en medlemsstats retsforskrifter, hvorefter ikke denatureret ethylalkohol (spiritus) med et alkoholindhold på over 80% kun må indføres til landet af den, som har fået tilladelse hertil?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, skal tilladelsesordningen da anses for tilladt i henhold til artikel 30 EF?«
Om de præjudicielle spørgsmål
14 Den forelæggende ret ønsker med sine spørgsmål, der behandles samlet, nærmere bestemt oplyst, om traktatens bestemmelser om de frie varebevægelser er til hinder for et krav om forudgående tilladelse til indførsel af spiritus som fastsat ved alkoholloven.
15 Med henblik på at give den forelæggende ret en hensigtsmæssig besvarelse skal det bemærkes, at Rådets direktiv 92/12/EØF af 25. februar 1992 om den generelle ordning for punktafgiftspligtige varer, om oplægning og omsætning heraf samt om kontrol hermed (EFT L 76, s. 9), som tilsigter at fastlægge den told- og afgiftsordning, der gælder for disse produkter, der også omfatter alkohol, har ikke til formål særligt at regulere beskyttelsen af de hensyn af almen interesse, der er omhandlet i artikel 30 EF, hvorfor medlemsstaterne under overholdelse af traktaten bevarer deres kompetence til at træffe de nødvendige foranstaltninger til beskyttelse af disse hensyn (jf. analogt dom af 15.6.1999, sag C-394/97, Heinonen, Sml. I, s. 3599, præmis 29).
16 Det skal herefter undersøges, dels om der foreligger en restriktion i artikel 28 EF’s forstand, dels om den må anses for berettiget efter artikel 30 EF.
Restriktion i artikel 28 EF’s forstand
Parternes argumenter
17 Virallinen syyttäjä (anklagemyndigheden) og den finske og portugisiske regering er af den opfattelse, at en medlemsstats lovgivning, der undergiver indførsel af spiritus en tilladelsesordning, ikke strider mod artikel 28 EF. Derimod har den svenske regering og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber anført, at pligten til at anmode importstaten om en tilladelse inden indførsel af de omhandlede varer er en foranstaltning, der er forbudt ifølge artikel 28 EF, selv om denne tilladelse er en ren formalitet og udstedes automatisk.
Domstolens bemærkninger
18 Enhver af medlemsstaternes bestemmelser for handelen, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen inden for Fællesskabet, må betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner og er derfor forbudt i henhold til artikel 28 EF (jf. bl.a. dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s 837, præmis 5, af 19.6.2003, sag C-420/01, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 6445, præmis 25, og af 26.5.2005, sag C-20/03, Burmanjer m.fl., Sml. I, s. 4133, præmis 23). Selv bestemmelser, som uden forskel finder anvendelse på indenlandske og importerede produkter, men hvis anvendelse på importerede produkter kan formindske størrelsen af salget, udgør i princippet foranstaltninger med tilsvarende virkning, der er forbudt efter artikel 28 EF (jf. bl.a. dom af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentral, »Cassis de Dijon«, Sml. s. 649).
19 Domstolen har dog præciseret, at nationale bestemmelser, som begrænser eller forbyder bestemte former for salg – og som dels finder anvendelse på alle de berørte erhvervsdrivende, der udøver virksomhed i indlandet, dels, såvel retligt som faktisk, påvirker afsætningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater på samme måde – ikke kan antages direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i den retspraksis, der blev indledt med Dassonville-dommen (jf. i denne retning dom af 24.11.1993, forenede sager C-267/91 og C-268/91, Keck og Mithouard, Sml. I, s. 6097, præmis 16).
20 Hvad nærmere angår spørgsmålet om, hvordan en forudgående importtilladelse skal bedømmes i forhold til traktatens bestemmelser, har Domstolen har haft lejlighed til at fastslå, at en sådan ordning principielt er i strid med artikel 28 EF, idet det efter nævnte bestemmelse i samhandelen inden for Fællesskabet ikke er tilladt at anvende nationale lovbestemmelser, der indeholder et, selv rent formelt, krav om importlicens eller andre lignende ordninger (dom af 8.2.1983, sag 124/81, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, »UHT-mælk«, Sml. s. 203, præmis 9, og af 5.7.1990, sag C-304/88, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2801, præmis 9; jf. tillige dom af 26.5.2005, sag C-212/03, Kommissionen mod Franckrig, Sml. I, s. 4213, præmis 16, og EFTA-Domstolens dom af 16.12.1994, sag E-1/94, Restamark, EFTA Court Report s. 15, præmis 49 og 50).
21 Den omstændighed, at der pålægges formaliteter i forbindelse med indførsel, som dette er tilfældet med de i hovedsagen omhandlede bestemmelser ved at indføre en ordning med forudgående tilladelse, kan nemlig hindre samhandelen inden for Fællesskabet og besværliggøre adgangen til markedet for varer, som lovligt fremstilles og afsættes i andre medlemsstater. Hindringen er så meget desto stærkere, hvis ordningen pålægger de nævnte produkter yderligere omkostninger (jf. bl.a. dom af 23.10.1997, sag C-189/95, Franzén, Sml. I, s. 5909, præmis 71). Der er ikke under sådanne omstændigheder tale om en »ren« begrænsning eller et forbud mod visse former for salg.
22 Et krav om forudgående tilladelse som det i hovedsagen omhandlede må derfor anses for en hindring for samhandlen mellem medlemsstaterne, der henhører under artikel 28 EF’s anvendelsesområde.
Berettigede hensyn i artikel 30 EF’s forstand
23 En sådan hindring kan dog være berettiget med henblik på beskyttelsen af de hensyn, der er omhandlet i artikel 30 EF.
Parternes argumenter
24 Virallinen syyttäjä og den finske regering har anført, at alkoholforbruget særligt blandt unge ikke alene udgør den største risikofaktor for folkesundheden i Finland, men også er årsag til forstyrrelser af den offentlige sikkerhed og orden, og derved er tæt forbundet med lovovertrædelser og forekomst af ulykker.
25 For så vidt angår forholdsmæssigheden har de gjort gældende, at de omhandlede bestemmelser er hensigtsmæssige og nødvendige med henblik på at opnå de mål, de forfølger, eftersom forbuddene vedrørende spiritus med et alkoholindhold på over 80 volumenprocent begrænser sig til privat forbrug, og at ordningen med forudgående tilladelse tilsigter at undgå risiciene ved et forbrug heraf, som er særligt skadelige for unge, for hvem en særlig stærk alkoholisk tilberedning til meget lav pris, såsom spiritus, udgør et tillokkende produkt. Under alle omstændigheder hindrer denne ordning ikke en person, der har opnået en tilladelse, i at indføre spiritus, fremstillet i andre medlemsstater og bestemt til de former for anvendelse, der er opregnet i loven.
26 Kommissionen er af den opfattelse, at de omhandlede foranstaltninger må anses for at stå i misforhold til det mål, der forfølges. Den har bl.a. henvist til, at erklæringer fra importører og importcertifikater i reglen vil være tilstrækkeligt til at nå medlemsstatens legitime mål.
27 I betragtning af, at spiritus er udelukket fra det finske private forbrugsmarked, har Kommissionen endvidere stillet spørgsmål ved, i hvilket omfang en ordning med forudgående tilladelse til kommerciel anvendelse og indførsel heraf direkte kan opfylde målet om beskyttelse af den offentlige sundhed og den offentlige orden.
Domstolens bemærkninger
28 Det er ubestridt, at retsforskrifter såsom de i hovedsagen omhandlede, der har til formål at styre alkoholforbruget med henblik på at forebygge de skadevirkninger for menneskers sundhed og samfundet, som alkoholholdige stoffer forårsager, og således er et led i bekæmpelsen af alkoholmisbrug, tilgodeser hensyn vedrørende den offentlige sundhed og den offentlige orden i henhold til artikel 30 EF.
29 Hvis varetagelsen af hensyn til den offentlige sundhed og orden skal kunne begrunde en hindring som den, den i hovedsagen omhandlede ordning med forudgående indhentelse af tilladelse medfører, er det imidlertid påkrævet, at den pågældende foranstaltning står i rimeligt forhold til det tilsigtede mål og hverken udgør et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning i medlemsstaternes samhandel.
30 For så vidt angår risikoen for forskelsbehandling og restriktioner, er der ikke i sagen noget holdepunkt for at antage, at de hensyn til folkesundheden og den offentlige orden, de finske myndigheder har gjort gældende, har været anvendt til andre end disse formål og benyttet til forskelsbehandling af varer med oprindelse i andre medlemsstater eller til en indirekte beskyttelse af indenlandske varer (dom af 14.12.1979, sag 34/79, Henn og Darby, Sml. s. 3795, præmis 21, og af 25.7.1991, forenede sager C-1/90 og C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior og Publivía, Sml. I, s. 4151, præmis 20).
31 Hvad angår foranstaltningens forholdsmæssighed påhviler det, da der er tale om en undtagelse fra princippet om frie varebevægelser, de nationale myndigheder at godtgøre, at de af dem fastsatte bestemmelser opfylder proportionalitetsprincippet, dvs. at de er nødvendige for at virkeliggøre det tilsigtede formål, nemlig beskyttelse af den offentlige sundhed og den offentlige orden, og at dette mål ikke kan nås ved hjælp af forbud eller begrænsninger, der er mindre vidtrækkende eller i mindre grad påvirker samhandelen inden for Fællesskabet (jf. i denne retning dom af 14.7.1994, sag C-17/93, Van der Veldt, Sml. I, s. 3537, præmis 15, og Franzén-dommen, præmis 75 og 76).
32 Som understreget af Virallinen syyttäjä og den finske regering, råder medlemsstaterne over et skøn med hensyn til vurderingen af – på grundlag af de særlige sociale sammenhænge og den betydning, som de tillægger med henblik på fællesskabsretten lovlige formål, såsom forebyggelse af alkoholmisbrug og bekæmpelse af forskellige former for kriminalitet, der er forbundet med forbrug heraf – hvilke foranstaltninger der er egnet til at nå konkrete resultater (jf. bl.a. Heinonen-dommen, præmis 43).
33 Som anført af den svenske regering, indtager menneskers sundhed og liv den vigtigste plads blandt de goder og hensyn, der er beskyttet i henhold til artikel 30 EF. Det tilkommer medlemsstaterne – under overholdelse af fællesskabsretten og særligt af proportionalitetsprincippet – at afgøre, i hvilket omfang de vil sikre denne beskyttelse, og hvordan dette beskyttelsesniveau skal opnås (dom af 10.11.1994, sag C-320/93, Ortscheit, Sml. I, s. 5243, præmis 16; jf. tillige i denne retning Heinonen-dommen, præmis 45).
34 Hvad angår foreneligheden med fællesskabsretten af en belgisk ordning vedrørende import af levende dyr og en britisk ordning vedrørende import af UHT-mælk har Domstolen udtalt, at en ordning med forudgående tilladelse var en foranstaltning, der ikke er rimelig med henblik på at sikre menneskers og dyrs sundhed og liv. Den understregede, at en medlemsstat med henblik på at beskytte de nævnte hensyn kan træffe mindre indgribende foranstaltninger for at beskytte disse interesser, idet den kan nøjes med at indhente de oplysninger, den finder nødvendige, f.eks. ved hjælp af erklæringer, som er underskrevet af importørerne og i givet fald dokumenteret ved passende certifikater, som er udstedt af afsendermedlemsstaten (UHT-mælk-dommen, præmis 17, og ovennævnte dom i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 14).
35 Domstolen har ligeledes fastslået, at EF-traktatens artikel 30 og 36 (efter ændring nu artikel 28 EF og 30 EF) er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter import af alkoholholdige drikkevarer er forbeholdt erhvervsdrivende, der har en fremstillings- eller engroshandelstilladelse, når tilladelsesordningen dels udgør en hindring for import af alkoholholdige drikkevarer fra andre medlemsstater, for så vidt som den pålægger disse drikkevarer yderligere omkostninger, og det dels ikke er godtgjort, at den ved alkoholloven indførte tilladelsesordning, særligt for så vidt angår betingelserne om lagerkapacitet og de høje afgifter og gebyrer, der afkræves indehavere af tilladelser, står i rimeligt forhold til den forfulgte målsætning om at beskytte den offentlige sundhed, eller at dette mål ikke kan nås ved foranstaltninger, der i mindre omfang begrænser samhandelen inden for Fællesskabet (Franzén-dommen, præmis 71, 76 og 77).
36 I præmis 40-44 i Heinonen-dommen fastslog Domstolen derimod, at finske bestemmelser, der var udstedt med hjemmel i alkoholloven, og som indførte en restriktion for rejsende fra tredjelandes indførsel af alkoholholdige drikkevarer på grundlag af rejsens tidsmæssige varighed, ikke stred mod fællesskabsretten. Den fandt foranstaltningen formålstjenlig og nødvendig, fordi den bidrog til at forbedre den sociale og sundhedsmæssige situation, og fordi den var begrænset og kun vedrørte rejser, som opfylder præcise kriterier, mens de alternative foranstaltninger, som Kommissionen foreslog, ikke syntes at være tilstrækkelig effektive til at nå det forfulgte mål.
37 Hvad imidlertid angår bedømmelsen i forhold til forholdsmæssigheden af en svensk ordning – begrundet i hensyn til den offentlige sundhed, der kan sidestilles med de hensyn, den finske lovgivning, nævnt i den foregående præmis, var begrundet i – som forbød indrykning af reklamer for alkoholholdige drikkevarer i tidsskrifter, og særlig med hensyn til, om det tilsigtede mål – dvs. bekæmpelse af alkoholmisbrug – kunne nås ved hjælp restriktioner, der er mindre vidtrækkende eller i mindre grad påvirker samhandelen inden for Fællesskabet, har Domstolen fastslået, at denne bedømmelse forudsatte en gennemgang af de retlige og faktiske omstændigheder, der er kendetegnende for situationen i den pågældende medlemsstat, og at den forelæggende ret var bedre i stand til at foretage en sådan gennemgang (dom af 8.3.2001, sag C-405/98, Gourmet International Products, Sml. I, s. 1795, præmis 33).
38 I det foreliggende tilfælde skal det af de grunde, der er nævnt i den foregående præmis, overlades til den nationale ret at afgøre – idet den skal basere sig på de retlige og faktiske omstændigheder, som foreligger oplyst for den – om de foranstaltninger, der konkret er vedtaget af Republikken Finland, effektivt kan bekæmpe misbrug i forbindelse med indtagelse, som drikkevare, af spiritus, eller om mindre indgribende foranstaltninger kan føre til et tilsvarende resultat. Kontrollen med disse foranstaltningers forholdsmæssighed og effektivitet hviler nemlig på bedømmelsen af faktiske omstændigheder, som den forelæggende ret er bedre i stand til at foretage end Domstolen.
39 Det tilkommer således den forelæggende ret at efterprøve troværdigheden af de oplysninger, som er blevet fremført af Virallinen syyttäjä og den finske regering, vedrørende risiciene ved indtagelse af spiritus og effektiviteten af ordningen med forudgående tilladelse. Det påhviler den tillige at efterprøve resultaterne af de restriktive foranstaltninger, dvs. om disse har gjort det muligt – om end kun delvis – at fjerne de fænomener med forstyrrelser af den offentlige orden og borgernes sundhed, som Virallinen syyttäjä og den finske regering har henvist til. Endelig, idet det ikke må glemmes, at også anvendelse og salg af spiritus er undergivet en tilladelsesordning, tilkommer det den tillige at undersøge, om det med de omhandlede retsforskrifter forfulgte formål ikke også kunne være opnået ved erklæringer underskrevet af importørerne, og i givet fald dokumenteret ved passende certifikater udstedt af forsendelsesmedlemsstaten, som giver de kompetente myndigheder mulighed for at opnå de oplysninger, der er nødvendige for kontrollen med importeret spiritus’ bestemmelse og med henblik på at forhindre misbrug.
40 Svaret er herefter, at artikel 28 EF og 30 EF ikke er til hinder for en ordning som den i alkoholloven fastsatte, hvorefter der kræves en forudgående tilladelse til indførsel af ikke denatureret ethanol med et alkoholindhold på over 80 volumenprocent, medmindre det af de retlige og faktiske omstændigheder, der kendetegner situationen i den pågældende medlemsstat, fremgår, at hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed og sikkerhed mod de skadelige virkninger af alkohol kan varetages ved foranstaltninger, der i mindre grad påvirker samhandelen inden for Fællesskabet.
Sagens omkostninger
41 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
Artikel 28 EF og 30 EF ikke er til hinder for en ordning som den i lov nr. 1143/1994 om alkohol (alkoholilaki (1143/1994)) fastsatte, hvorefter der kræves en forudgående tilladelse til indførsel af ikke denatureret ethanol med et alkoholindhold på over 80 volumenprocent, medmindre det af de retlige og faktiske omstændigheder, der kendetegner situationen i den pågældende medlemsstat, fremgår, at hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed og sikkerhed mod de skadelige virkninger af alkohol kan varetages ved foranstaltninger, der i mindre grad påvirker samhandelen inden for Fællesskabet.
Underskrifter