NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
prednesené 14. decembra 2017 (1)
Vec C‑577/16
Trinseo Deutschland Anlagengesellschaft mbH
proti
Bundesrepublik Deutschland
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Verwaltungsgericht Berlin (Správny súd Berlín, Nemecko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica 2003/87/ES – Životné prostredie – Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Európskej únii – Článok 2 ods. 1 – Pôsobnosť – Nepriame emisie vznikajúce pri výrobe tepla získaného z tretieho zariadenia – Nezohľadnenie – Príloha I – Chemický sektor – Pojem veľkokapacitná výroba organických chemikálií krakovaním, reformovaním, čiastočnou alebo celkovou oxidáciou alebo podobnými postupmi – Výroba polymérov, a najmä polyméru polykarbonát – Zahrnutie – Článok 10a – Rozhodnutie 2011/278/EÚ – Bezodplatné prideľovanie emisných kvót – Neexistencia priameho účinku“
I. Úvod
1. Rozhodnutím z 3. novembra 2016, ktoré bolo Súdnemu dvoru doručené 16. novembra 2016, sa Verwaltungsgericht Berlin (Správny súd Berlín, Nemecko) obrátil na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania, týkajúcim sa výkladu článku 1 a prílohy I smernice 2003/87/ES(2), ako aj rozhodnutia 2011/278/EÚ(3).
2. Tento návrh bol predložený v rámci sporu medzi spoločnosťou Trinseo Deutschland Anlagengesellschaft mbH (ďalej len „Trinseo“) a Bundesrepublik Deutschland (Nemecká spolková republika), zastúpenou Umweltbundesamt (Spolkový úrad pre životné prostredie, Nemecko), vo veci odmietnutia zo strany Deutsche Emissionshandelsstelle (Nemecká správa pre obchodovanie s emisiami, ďalej len „DEHSt“) bezodplatne prideliť emisné kvóty zariadeniu na výrobu polyméru polykarbonát, ktoré je prevádzkované spoločnosťou Trinseo (ďalej tiež ako „sporné zariadenie“).
3. Toto odmietnutie bolo založené na ustanoveniach nemeckého právneho predpisu preberajúceho smernicu 2009/29. Táto smernica rozšírila pôsobnosť systému obchodovania s emisnými kvótami na chemický sektor počnúc od tretieho obdobia obchodovania (2013 – 2020). Na tento účel sa uvedenou smernicou okrem iného vložilo toto ustanovenie do prílohy I k smernici 2003/87, v ktorej sa uvádzajú činnosti zahrnuté v tomto systéme obchodovania: „výroba väčšiny organických chemikálií [veľkokapacitná výroba organických chemikálií – neoficiálny preklad] krakovaním, reformovaním, čiastočnou alebo celkovou oxidáciou alebo podobnými postupmi, s výrobnou kapacitou väčšou ako 100 ton za deň“ (ďalej len „sporné ustanovenie“).
4. Ustanovenie nemeckého právneho predpisu preberajúce sporné ustanovenie stanovilo kompletný zoznam chemikálií, na ktoré sa táto činnosť môže vzťahovať, pričom v tomto zozname nie sú uvedené polyméry, akými sú polyméry vyrábané sporným zariadením.(4) Keďže vzhľadom na túto právnu úpravu výroba polymérov nepatrí do systému obchodovania, DEHSt odmietla tomuto zariadeniu bezodplatne prideliť kvóty.
5. Zdôrazňujem, že obsah nemeckej právnej úpravy vyvolal zo strany Európskej komisie dve reakcie.
6. Komisia jednak začala proti Nemeckej spolkovej republike konanie o nesplnenie povinnosti pre neúplné prebratie smernice 2003/87, na základe nezahrnutia výroby polymérov do systému obchodovania s emisnými kvótami.(5)
7. Po druhé Komisia v rozhodnutí 2013/448/EÚ skonštatovala, že zoznam zariadení stanovený v nemeckých vnútroštátnych vykonávacích opatreniach je neúplný, pretože nezahŕňa zariadenia vyrábajúce polyméry.(6) Navyše, pokiaľ ide o teplo poskytované takýmto zariadeniam, Komisia usúdila, že tieto opatrenia nesprávne stanovili bezodplatné pridelenie kvót nie uvedeným zariadeniam, ale dodávateľom tepla.(7) Vzhľadom na uvedené Komisia odmietla bezodplatné prideľovanie, s ktorým nemecké vykonávacie opatrenia rátali pre týchto dodávateľov tepla.(8) Toto odmietnutie zo strany Komisie spolu so skutočnosťou, že v nemeckých vykonávacích opatreniach neboli zahrnuté zariadenia vyrábajúce polyméry, akým je sporné zariadenie, malo za dôsledok vylúčenie akéhokoľvek bezplatného pridelenia kvót pre výrobu tepla poskytovaného týmto zariadeniam.
8. V spore vo veci samej tak z pripomienok predložených spoločnosťou Trinseo vyplýva, že ani spornému zariadeniu, ani spoločnosti Dow Deutschland Anlagengesellschaft mbH (ďalej len „Dow“), ktorá jej dodáva teplo potrebné na výrobu polymérov, neboli bezodplatne poskytnuté kvóty z titulu výroby tohto tepla.
9. Práve v tomto kontexte vnútroštátny súd svojou prvou otázkou žiada, aby Súdny dvor rozhodol, či výroba polymérov, a najmä polyméru polykarbonát, patrí do pôsobnosti sporného ustanovenia, a teda do pôsobnosti smernice 2003/87.
10. Súdnemu dvoru navrhnem odpovedať v tom zmysle, že na túto činnosť sa sporné ustanovenie vzťahuje, pričom však spresním, že táto činnosť do pôsobnosti smernice 2003/87 patrí iba vtedy, ak sama osebe vytvára emisie oxidu uhličitého (CO2), a to bez ohľadu na nepriame emisie, akými sú emisie vznikajúce pri výrobe tepla získaného z tretieho zariadenia.
11. Svojou druhou otázkou sa tento súd v podstate pýta, či článok 10a smernice 2003/87 a ustanovenia rozhodnutia 2011/278, ktoré upravujú bezodplatné prideľovanie emisných kvót, majú priamy účinok.
12. Súdnemu dvoru navrhnem, aby na túto otázku odpovedal záporne.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
13. Článok 1 smernice 2003/87 s názvom „Predmet“ znie:
„Táto smernica zriaďuje systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve… na podporu znižovania emisií skleníkových plynov finančne a ekonomicky výhodným spôsobom.
…“
14. Pod názvom „Rozsah pôsobnosti“ článok 2 ods. 1 tejto smernice stanovuje:
„Táto smernica sa vzťahuje na emisie z činností uvedených v prílohe I a skleníkové plyny uvedené v prílohe II.“
15. V prílohe I k smernici 2003/87 s názvom „kategórie činností, na ktoré sa uplatňuje táto smernica“ je uvedené okrem iného sporné ustanovenie.
16. Ako sa uvádza v jeho názve, rozhodnutím 2011/278 sa ustanovujú prechodné pravidlá harmonizácie bezodplatného prideľovania emisných kvót podľa článku 10a smernice 2003/87, platné v celej Európskej únii.
B. Nemecké právo
17. § 2 Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas‑Emissionshandelsgesetz – TEHG) (zákon o obchodovaní s emisiami skleníkových plynov) z 27. júla 2011 (BGBl. I s. 1475, ďalej len „TEHG“) s názvom „Pôsobnosť“ stanovuje:
„1. Tento zákon platí pre emisie skleníkových plynov, uvedené v prílohe 1 časti 2, spôsobené činnosťami, ktoré sú tam vymenované. Pre zariadenia uvedené v prílohe 1 časti 2 platí tento zákon aj vtedy, ak sú časťami alebo vedľajšími zariadeniami zariadenia, ktoré nie je uvedené v prílohe 1 časti 2.
…“
18. § 9 TEHG s názvom „Bezodplatné prideľovanie emisných kvót prevádzkovateľom zariadení“ stanovuje:
„1. Prevádzkovateľom zariadení sa bezodplatne pridelia emisné kvóty podľa pravidiel článku 10a… [smernice 2003/87] v platnom znení a podľa pravidiel rozhodnutia [2011/278].
…“
19. V prílohe 1 časti 2 bode 27 TEHG sa uvádzajú „zariadenia na výrobu organických chemikálií (alkény a chlórované alkény; alkíny, aromáty a alkylované aromáty; fenoly, alkoholy, aldehydy, ketony, karboxylové kyseliny, dikarboxylové kyseliny; anhydridy karboxylových kyselín a dimetyltereftalát; epoxidy; vinylacetát; akrylonitril; kaprolaktam a melamín) s výrobnou kapacitou väčšou ako 100 ton za deň“.
III. Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
20. Spoločnosť Trinseo prevádzkuje v meste Stade (Nemecko) zariadenie na výrobu polykarbonátu, ktorého povolená výrobná kapacita je väčšia ako 100 ton za deň. Toto zariadenie berie paru potrebnú na túto výrobu z miestnej elektrárne, na ktorú sa vzťahuje systém obchodovania s emisnými kvótami a ktorú prevádzkuje iná spoločnosť, a to spoločnosť Dow, so sídlom na rovnakom mieste.
21. Dňa 23. januára 2012 spoločnosť Trinseo požiadala DEHSt o bezodplatné pridelenie emisných kvót spornému zariadeniu.
22. Rozhodnutím zo 17. februára 2014 DEHSt túto žiadosť zamietla s odôvodnením, že polymér polykarbonát nie je uvedený v zozname látok a skupín látok podľa prílohy I časti 2 bodu 27 TEHG, a teda že sporné zariadenie nepatrí do pôsobnosti tohto zákona.
23. Námietku, ktorú proti tomuto rozhodnutiu podala Trinseo, DEHSt zamietla s rovnakým odôvodnením.
24. Dňa 2. októbra 2015 sa Trinseo obrátila na Verwaltungsgericht Berlin (Správny súd Berlín) so žalobou proti uvedenému rozhodnutiu.
25. Na podporu tejto žaloby Trinseo tvrdí, že podľa článku 2 ods. 1 smernice 2003/87/ES v spojení s prílohou I tejto smernice každá činnosť veľkokapacitnej výroby organických chemikálií krakovaním, reformovaním, čiastočnou alebo celkovou oxidáciou alebo podobnými postupmi, bez obmedzenia na špecifické látky, patrí do pôsobnosti tejto smernice.
26. DEHSt naopak tvrdí, že smernica 2003/87 nestanovuje povinnosť zahrnúť polymerizačné zariadenia do systému obchodovania s emisnými kvótami. Ďalej uvádza, že skutočnosť, že pre prevádzkovateľov zariadení predstavuje táto smernica vo všeobecnosti záťaž, svedčí proti priamej uplatniteľnosti tejto smernice.
27. Za týchto okolností Verwaltungsgericht Berlin (Správny súd Berlín) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 1 v spojení s prílohou I smernice [2003/87] vykladať v tom zmysle, že výroba polymérov, a najmä polyméru polykarbonát, v zariadeniach s výrobnou kapacitou väčšou ako 100 ton za deň patrí medzi tam uvedenú činnosť veľkokapacitnej výroby organických chemikálií krakovaním, reformovaním, čiastočnou alebo celkovou oxidáciou alebo podobnými postupmi?
2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku, má prevádzkovateľ takéhoto zariadenia nárok na bezodplatné pridelenie emisných kvót na základe priameho uplatnenia ustanovení smernice 2003/87/ES a rozhodnutia [2011/278], ak bezodplatné pridelenie emisných kvót podľa vnútroštátneho práva neprichádza do úvahy iba preto, lebo dotknutý členský štát zariadenia na výrobu polymérov nezahrnul do pôsobnosti vnútroštátneho zákona, ktorým sa preberá smernica [2003/87], a tieto zariadenia sa iba preto nepodieľajú na obchodovaní s emisiami?“
IV. Konanie pred Súdnym dvorom
28. Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol zapísaný do registra kancelárie Súdneho dvora 16. novembra 2016.
29. Písomné pripomienky predložili spoločnosť Trinseo, nemecká a holandská vláda, ako aj Komisia.
30. Na pojednávaní z 21. septembra 2017 sa na účely prednesenia svojich pripomienok zúčastnili Trinseo, Spolkový úrad pre životné prostredie, nemecká a holandská vláda, ako aj Komisia.
V. Analýza
31. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd Súdneho dvora pýta, či sa článok 1 smernice 2003/87 v spojení s prílohou I tejto smernice má vykladať v tom zmysle, že výroba polymérov, a najmä polyméru polykarbonát, v zariadeniach s výrobnou kapacitou väčšou ako 100 ton za deň, patrí do pôsobnosti sporného ustanovenia.
32. Vnútroštátny súd sa tak v podstate Súdneho dvora pýta, či sa sporné ustanovenie na výrobu polymérov, a najmä polyméru polykarbonát, vzťahuje, a teda či uvedená činnosť patrí do pôsobnosti tejto smernice. Preto navrhujem, aby sa v položenej otázke odkaz na článok 1 nahradil odkazom na článok 2 ods. 1 uvedenej smernice, keďže predmetom tohto druhého uvedeného stanovenia je vymedzenie rozsahu pôsobnosti tejto smernice.
33. V tejto súvislosti nemecká a holandská vláda uviedli, že výroba polymérov nepatrí do pôsobnosti smernice 2003/87 z dôvodu, že pri samotnom procese polymerizácie nedochádza k emisii CO2. V časti A preskúmam toto tvrdenie, ktoré podľa môjho názoru nastoľuje zásadnú otázku, pokiaľ ide o prípadné zohľadnenie nepriamych emisií v režime zavedenom touto smernicou.
34. Následne preskúmam pôsobnosť sporného ustanovenia. Rovnako ako Trinseo a holandská vláda uvádzam, že pojmy, ktoré sú použité v znení tohto ustanovenia, a najmä pojmy „[veľkokapacitná]“ a „podobné postupy“, nie sú v smernici 2003/87 vymedzené. Podľa ustálenej judikatúry z potreby jednotného uplatňovania práva Únie, ako aj zo zásady rovnosti vyplýva, že znenie ustanovenia práva Únie, ktoré neobsahuje nijaký výslovný odkaz na právo členských štátov s cieľom určiť jeho zmysel a rozsah pôsobnosti, si v zásade vyžaduje autonómny a jednotný výklad v celej Únii, ktorý musí zohľadňovať kontext tohto ustanovenia a cieľ sledovaný príslušnou právnou úpravou.(9)
35. V predmetnom prípade možno zo znenia sporného ustanovenia vyvodiť štyri podmienky.
36. V prvom rade zariadenie musí mať výrobnú kapacitu väčšiu ako 100 ton za deň. Je nesporné, že túto podmienku sporné zariadenie spĺňa, a prvá položená otázka napokon vychádza z tohto predpokladu.
37. V druhom rade zariadenie musí vyrábať „organické“ chemikálie. Žiaden z účastníkov konania, ktorí Súdnemu dvoru predložili pripomienky, nespochybnil skutočnosť, že polyméry vyrábané sporným zariadením spoločnosti Trinseo sú organickými chemikáliami. V tejto súvislosti stačí, ak uvediem, že podľa svojej obvyklej definície sa pod pojmom organická zlúčenina rozumie zlúčenina obsahujúca uhlík,(10) čo je zjavne prípad polykarbonátu vyrábaného týmto zariadením.
38. V treťom rade výroba chemikálií zariadením musí byť „[veľkokapacitná]“. Túto podmienku preskúmam v časti B nižšie.
39. V štvrtom rade chemikálie sa musia vyrábať „krakovaním, reformovaním, čiastočnou alebo celkovou oxidáciou alebo podobnými postupmi“. Táto štvrtá podmienka bude predmetom časti C.
40. Na konci tohto preskúmania v odpovedi na prvú položenú otázku zhrniem v časti D dôvody, na základe ktorých sa domnievam, že výroba polymérov do pôsobnosti sporného ustanovenia patrí. Táto činnosť však do pôsobnosti smernice 2003/87, tak ako je vymedzená v článku 2 ods. 1 tejto smernice, bude môcť patriť iba vtedy, ak samotná táto činnosť vytvára emisie CO2, a to bez ohľadu na nepriame emisie, akými sú emisie vznikajúce pri výrobe tepla získaného z tretieho zariadenia.
41. V odpovedi na druhú položenú otázku uvediem v časti E dôvody, na základe ktorých usudzujem, že článok 10a tejto smernice a ustanovenia smernice 2011/278, ktoré upravujú bezodplatné prideľovanie emisných kvót, nemajú priamy účinok.
A. O nezohľadnení „nepriamych“ emisií, akými sú emisie vznikajúce pri výrobe tepla získaného z tretieho zariadenia
42. Nemecká a holandská vláda uviedli, že výroba polymérov nepatrí do pôsobnosti smernice 2003/87 z dôvodu, že pri samotnom procese polymerizácie nedochádza k emisii CO2. Podľa týchto vlád majú v tejto súvislosti jediné emisie CO2 svoj zdroj vo výrobe tepla potrebného na túto polymerizáciu, akým je teplo, ktoré sporné zariadenie získava z tretieho zariadenia, konkrétne od spoločnosti Dow.
43. Uvedené vlády z toho vyvodzujú, že v takejto súvislosti spadá do pôsobnosti tejto smernice iba činnosť výroby tepla, pričom toto teplo môže byť vyrábané tretím zariadením, ako je tomu v prejednávanej veci, alebo samotným polymerizačným zariadením.
44. Naopak, podľa spoločnosti Trinseo a Komisie by emisie, ktoré sú dôsledkom výroby polymérov, mali zahŕňať „nepriame“ emisie vznikajúce pri výrobe tepla potrebného na polymerizáciu. Tento prístup umožňuje podporovať investície, ktorých zámerom je znižovať spotrebu energie, v súlade s cieľmi sledovanými smernicou 2003/87. Navyše tento prístup potvrdzujú aj článok 10a tejto smernice a rozhodnutie 2011/278, ktoré stanovujú bezodplatné prideľovanie kvót zariadeniu, ktoré teplo používa, a nie zariadeniu, ktoré ho vyrába.(11)
45. Hneď na úvod zdôrazňujem, že v prílohe I smernice 2003/87 sa neuvádza výroba tepla ako taká, ale „spaľovanie palív v zariadeniach s celkovým menovitým tepelným príkonom väčším ako 20 MW“.
46. Okrem toho je CO2 jediným skleníkovým plynom uvedeným v prílohe I, pokiaľ ide tak o túto činnosť spaľovania, ako aj výrobu organických chemikálií, ktorej sa týka sporné ustanovenie.
47. Po tomto spresnení treba uviesť, že vyššie popísaná výmena tvrdení sa netýka výkladu sporného ustanovenia, ale článku 2 ods. 1 smernice 2003/87. Otázka, ktorá vyvstáva, v podstate znie tak, či sa „nepriame“ emisie, to znamená emisie, ktoré samy osebe nevznikajú pri danej činnosti (ktoré možno považovať za „priame“), ale ktoré sú dôsledkom výroby „vstupov“(12) potrebných na túto činnosť, majú považovať za emisie „z“ činností, ktoré sú uvedené v prílohe I k tejto smernici, v zmysle tohto ustanovenia.
48. V spore vo veci samej sporné zariadenie bralo teplo, ktoré potrebovalo, od spoločnosti Dow, takže pre jeho činnosť výroby polymérov sú emisie vznikajúce pri výrobe tohto tepla nepriamymi emisiami.
49. Nech by aj zohľadnenie takýchto nepriamych emisií v systéme obchodovania s emisnými kvótami mohlo byť veľmi želateľné z hľadiska cieľa ochrany životného prostredia, tomuto zohľadneniu podľa môjho názoru bránia viaceré vylučujúce prekážky v režime, ktorý v súčasnosti stanovuje táto smernica.
50. V prvom rade týmto zohľadnením by sa vytvorilo riziko dvojitého započítania týchto emisií, o ktorých by mal podať správu tak výrobca (ako o priamych emisiách), ako aj používateľ dotknutého vstupu (ako o nepriamych emisiách). V rámci sporu vo veci samej tak na základe žiadnej skutočnosti uvedenej v spise, ktorý bol predložený Súdnemu dvoru, nemožno pochybovať o tom, že Dow skutočne podala správu o emisiách zo spaľovania, z ktorého vzniká teplo dodávané spoločnosti Trinseo. Zo stanoviska, ktoré zastávajú Trinseo a Komisia, by pritom vyplývalo, že Trinseo musí podať správu o týchto istých emisiách po druhýkrát.
51. Toto riziko dvojitého započítania by podľa môjho názoru bolo v rozpore tak s článkom 5 prvým pododsekom nariadenia (EÚ) č. 601/2012(13), ako aj so zachovaním integrity podmienok hospodárskej súťaže, ktoré je jedným z čiastkových cieľov režimu zavedeného smernicou 2003/87.(14)
52. Spresňujem, že režim stanovený touto smernicou podľa mojich vedomostí neobsahuje všeobecný mechanizmus,(15) ktorý by umožňoval „prenášať“ emisie z výrobcu na používateľa vstupu, čím by bol výrobca vo vzťahu k týmto emisiám zbavený povinností podávať správy, monitorovania a odovzdania.(16) Čo sa týka tepla, potvrdenie tohto výkladu nachádzam v bode 1 časti A druhom odseku prílohy IV k nariadeniu č. 601/2012, podľa ktorého „[p]revádzkovateľ prisúdi všetky emisie skleníkových plynov zo spaľovania palív v zariadení tomuto zariadeniu bez ohľadu na uvoľňovanie tepla alebo elektrickej energie iným zariadeniam. Prevádzkovateľ neprisúdi emisie súvisiace s výrobou tepla alebo elektrickej energie, ktorá sa dodáva z iných zariadení, prijímajúcemu zariadeniu“.
53. V druhom rade povinnosť zariadenia podať správu o svojich nepriamych emisiách by za súčasného stavu zavedeného režimu so sebou prinášala neprekonateľné administratívne problémy. V prípade výroby tepla tretím zariadením, ako je tomu za okolností sporu vo veci samej, by vznikla okrem iného otázka rozdelenia nepriamych emisií medzi jednotlivých zákazníkov tohto zariadenia. Rovnaký problém rozdelenia by vznikol u následných používateľov vstupu, ako napríklad v prípade výroby hliníka následne spracovávaného rozličnými zariadeniami.
54. Okrem toho je možné sa zamyslieť nad schopnosťou zariadenia v súlade s článkom 14 smernice 2003/87 monitorovať svoje nepriame emisie, zatiaľ čo tieto hypoteticky vznikajú v treťom zariadení.
55. V treťom rade zohľadnenie nepriamych emisií, akými sú emisie z výroby tepla potrebného na výrobu polymérov, by vyvolalo zásadné otázky, pokiaľ ide o pôsobnosť tejto smernice. Po prvé malo by každé zariadenie povinnosť podávať správy o všetkých svojich nepriamych emisiách, to znamená o emisiách z výroby všetkých svojich vstupov, akými sú teplo, elektrina, oceľ alebo hliník? Po druhé mal by byť určitý podnik zahrnutý do systému obchodovania len z toho dôvodu, že používa vstupy, pri ktorých výrobe vznikajú emisie, na ktoré sa vzťahuje smernica?
56. V štvrtom rade odôvodnenia a ustanovenia rozhodnutia 2011/278, na ktoré poukazuje Komisia,(17) nie sú relevantné pre určenie pôsobnosti smernice 2003/87. Rozsah tohto rozhodnutia je totiž obmedzený na mechanizmus bezodplatného prideľovania emisných kvót podľa článku 10a tejto smernice. Hypoteticky však tieto emisie môžu byť prideľované iba zariadeniam patriacim do pôsobnosti uvedenej smernice. Zásada, podľa ktorej musia byť bezodplatné kvóty pridelené spotrebiteľovi tepla, sa hypoteticky môže týkať iba zariadení, ktoré už sú zahrnuté v systéme obchodovania.
57. Podľa môjho názoru z vyššie uvedeného vyplýva, že nepriame emisie nemožno považovať za emisie „z“ činností uvedených v prílohe I uvedenej smernice, v zmysle článku 2 ods. 1 tejto smernice. V rámci sporu vo veci samej teda emisie vznikajúce pri výrobe tepla, ktoré sporné zariadenie získava od spoločnosti Dow, nie sú emisiami „z“ činnosti výroby polymérov v tomto zariadení, tak ako sa uvádza v stanovisku nemeckej a holandskej vlády. Tieto emisie sú naopak ako priame emisie emisiami „z“ činnosti spaľovania v zariadení prevádzkovanom spoločnosťou Dow.
58. V dôsledku uvedeného bude sporné zariadenie môcť do pôsobnosti smernice 2003/87, tak ako je vymedzená v článku 2 ods. 1 tejto smernice, patriť iba vtedy, ak emisie CO2 samy osebe vyplývajú z výroby polymérov, a to bez ohľadu na nepriame emisie, akými sú emisie vznikajúce pri výrobe tepla získaného z tretieho zariadenia.
59. Je pravda, že v prípade, ak pri samotnej výrobe polymérov nevznikajú emisie CO2, by tento výklad mohol znamenať rozdielne zaobchádzanie medzi zariadením na výrobu polymérov, ktoré si teplo, ktoré potrebuje, vyrába samo („integrované“ zariadenie) a ktoré bude v zásade zahrnuté so systému obchodovania z dôvodu činnosti spaľovania, a iným zariadením, ktoré toto teplo berie od tretieho zariadenia a ktoré tak do tohto systému nebude patriť. Toto rozdielne zaobchádzanie však nie je diskriminačné, pretože je založené na objektívnom rozdiele z hľadiska režimu zavedeného smernicou, t. j. že prvé („integrované“) zariadenie vypúšťa skleníkové plyny a druhé zariadenie ich nevypúšťa.
60. Tento výklad navyše podľa môjho názoru potvrdzuje rozsudok Schaefer Kalk, v ktorom Súdny dvor konštatoval, že určitá činnosť môže v súlade s článkom 2 ods. 1 a prílohami I a II smernice 2003/87 patriť do pôsobnosti tejto smernice iba v prípade, že táto činnosť vedie k uvoľňovaniu skleníkových plynov do atmosféry.(18) V rovnakom myšlienkovom slede, v definícii pojmu „emisia“ stanovenej v článku 3 písm. b) tejto smernice, sa uvádza uvoľňovanie skleníkových plynov do atmosféry „zo zdrojov v zariadení“.
61. Je úlohou vnútroštátneho súdu preveriť, či pri samotnej výrobe polymérov v spornom zariadení vznikajú emisie CO2, a to bez ohľadu na nepriame emisie, akými sú emisie vznikajúce pri výrobe tepla získaného z tretieho zariadenia.
62. Ak tomu tak nie je, tento súd na základe toho bude musieť dospieť k záveru, že sporné zariadenie do pôsobnosti smernice 2003/87, tak ako je vymedzená v jej článku 2 ods. 1, nepatrí, a teda že nemá nárok na to, aby mu boli bezodplatne pridelené kvóty na základe článku 10a tejto smernice a rozhodnutia 2011/278.
63. Naopak, ak tomu tak je, sporné zariadenie bude môcť do pôsobnosti uvedenej smernice patriť pod podmienkou, že sa sporné ustanovenie vzťahuje na činnosť polymérov. Túto otázku preskúmam v častiach B až D.
B. O pojme „[veľkokapacitná]“ výroba v rámci sporného ustanovenia
64. Predovšetkým musím uviesť, že medzi jazykovými verziami sporného ustanovenia existuje rozdiel.
65. Pojem výroba „en vrac“, ktorý používa francúzska verzia (v slovenskom jazyku: „veľkokapacitná“ výroba), sa uvádza aj v anglickej verzii („production of bulk organic chemicals“), španielskej verzii („fabricación de productos químicos orgánicos en bruto“), holandskej verzii („productie van organische bulkchemicaliën“) a portugalskej verzii („produção de produtos químicos orgânicos a granel“). Pokiaľ ide o taliansku verziu, v tejto sa uvádza výroba veľkého rozsahu („produzione di prodotti chimici organici su larga scala“).
66. V nemeckej verzii („Grundchemikalien“) a švédskej verzii („baskemikalier“) sa naopak uvádza výroba „základných“ chemikálií. Napokon dánska verzia v tejto súvislosti neobsahuje žiadne spresnenie („produktion af organiske kemikalier“).
67. Podľa ustálenej judikatúry sa formulácia použitá v jednej z jazykových verzií ustanovenia práva Únie nemôže chápať ako jediný základ na výklad tohto ustanovenia, respektíve nemôže sa v tejto súvislosti považovať za ustanovenie, ktoré má prednosť pred inými jazykovými verziami. Ustanovenia práva Únie sa totiž musia vykladať a uplatňovať jednotným spôsobom pri zohľadnení verzií vyhotovených vo všetkých jazykoch Únie. V prípade rozporu medzi rôznymi jazykovými zneniami textu práva Únie sa má predmetné ustanovenie vykladať v závislosti od všeobecnej systematiky a účelu právneho predpisu, ktorého je súčasťou.(19)
68. Spoločnosť Trinseo a Komisia uviedli, že pojmom „[veľkokapacitná]“ výroba a/alebo „základné“ chemikálie, ktorý je použitý v spornom ustanovení, sa označuje výroba chemických materiálov vo veľkom množstve, čo vylučuje najmä jednotkovú výrobu.
69. Toto kritérium podľa môjho názoru skutočne vyplýva z terminológie používanej v jednotlivých jazykových verziách, a predovšetkým z vyššie spomínanej talianskej verzie. Toto kritérium má však iba relatívny význam, pretože v spornom ustanovení sa okrem iného uvádza, že zariadenie musí mať výrobnú kapacitu väčšiu ako 100 ton za deň, z čoho nevyhnutne vyplýva výroba vo veľkom množstve.
70. Všetci účastníci konania, ktorí Súdnemu dvoru predložili pripomienky, sa napokon zhodujú na tom, že toto ustanovenie sa netýka konečných výrobkov, ale chemických medziproduktov, to znamená chemikálií určených na to, aby boli použité na výrobu ďalších výrobkov.
71. Nemecká a holandská vláda však v tejto súvislosti zastávali reštriktívny prístup, ktorý sa obmedzuje na chemikálie používané na výrobu ďalších chemikálií. Podľa názoru týchto vlád je výsledkom tohto prístupu vylúčenie výroby polymérov z pôsobnosti sporného ustanovenia, keďže polyméry sa nepoužívajú na výrobu ďalších chemikálií.
72. Spoločnosť Trinseo a Komisia naopak navrhli široký výklad, ktorý zahŕňa chemické medziprodukty používané na výrobu ďalších výrobkov bez ohľadu na ich povahu, a najmä výrobky chemickej alebo priemyselnej povahy. Tento prístup by viedol k zahrnutiu výroby polymérov do pôsobnosti tohto ustanovenia, pričom tieto polyméry sa používajú na výrobu ďalších výrobkov, akými sú napríklad plastové fľaše, solárne panely alebo projektory.
73. Domnievam sa, že treba prijať široký výklad, ktorý navrhuje Trinseo a Komisia, a to z nasledovných dôvodov.
74. Prvý dôvod sa týka znenia sporného ustanovenia v jeho jednotlivých jazykových verziách. Je pravda, že výrazy „[veľkokapacitná]“ výroba a „základné chemikálie“ naznačujú, že predmetná činnosť nevedie k výrobe konečných výrobkov, ale medziproduktov.
75. Na základe ničoho z tohto znenia sa však nenúka myšlienka, že by tieto chemické medziprodukty mali byť určené na výrobu ďalších chemikálií, čo vylučuje chemikálie určené na výrobu priemyselných výrobkov.
76. Druhý dôvod vyplýva z cieľov sledovaných normotvorcom Únie pri prijímaní smernice 2009/29. Jedným z týchto cieľov totiž bolo zahrnutie chemického priemyslu do systému obchodovania s emisnými kvótami zavedeného smernicou 2003/87.(20)
77. Na tento účel sa v prílohe I k tejto smernici uvádza osem činností, medzi ktoré patrí aj výroba organických chemikálií podľa sporného ustanovenia. Toto ustanovenie má pritom podľa môjho názoru značný strategický význam z hľadiska cieľa, ktorým je zahrnutie chemického priemyslu, keďže sa týka jedinej činnosti, ktorá sa neobmedzuje na špecifickú chemickú látku.(21) Inými slovami, veľkokapacitná výroba organických chemikálií je jedinou činnosťou chemického priemyslu spomedzi činností uvedených v tejto prílohe I, ktorej obsah je všeobecný.
78. V tejto súvislosti reštriktívny výklad sporného ustanovenia, ktorý navrhuje nemecká a holandská vláda, by mal za dôsledok to, že by sa z pôsobnosti smernice 2003/87 vylúčila akákoľvek činnosť chemického priemyslu, ktorá nepatrí medzi špecifické činnosti uvedené v prílohe I a ktorá vedie k výrobe chemikálií, ktoré sa nepoužívajú na výrobu iných chemikálií. Takéto vylúčenie by podľa môjho názoru bolo v rozpore so zámerom normotvorcu Únie rozšíriť systém obchodovania s kvótami na chemický priemysel ako celok počnúc od tretieho obdobia obchodovania, bez obmedzenia týkajúceho sa určenia dotknutých chemikálií.(22)
79. Tretí dôvod sa týka dodržiavania zásady zákazu diskriminácie, tak ako ho Súdny dvor vykladá v rozsudku Arcelor Atlantique a Lorraine a i.(23). V režime zavedenom smernicou 2003/87 by totiž podľa môjho názoru bolo diskriminačné pristupovať k činnostiam chemickej výroby odlišne v závislosti od určenia výrobkov, hoci je pravda, že skleníkové plyny vznikajúce pri týchto činnostiach sú všetky rovnako spôsobilé prispievať k nebezpečnému narušeniu klimatického systému.
80. Z vyššie uvedeného vyplýva, že pojem „[veľkokapacitná]“ výroba chemikálií a/alebo výroba „základných“ chemikálií, ktorý je použitý v znení sporného ustanovenia, sa má vykladať v tom zmysle, že sa týka výroby chemikálií vo veľkom množstve, určených na to, aby boli použité na výrobu ďalších výrobkov, a najmä výrobkov chemickej alebo priemyselnej povahy.
C. O pojme výroba „krakovaním, reformovaním, čiastočnou alebo celkovou oxidáciou alebo podobnými postupmi“ v rámci sporného ustanovenia
81. V rámci sporu vo veci samej je nesporné, že výroba polymérov v spornom zariadení sa neuskutočňuje postupom krakovania, reformovania, čiastočnej alebo celkovej oxidácie. Preto vyriešenie sporu vo veci samej závisí najmä od výkladu pojmu „podobné postupy“.
82. Rovnako ako je tomu pri požiadavke „[veľkokapacitná]“ výroba, preskúmanej v predchádzajúcej časti, pojem „podobné postupy“ možno vykladať široko alebo reštriktívne.
83. Široký výklad znamená vykladať pojem „podobnosť“ s ohľadom na cieľ vyššie uvedených postupov, ktorým je veľkokapacitná výroba organických chemikálií. Podľa tohto výkladu výraz „podobné postupy“ zahŕňa akýkoľvek postup umožňujúci vyrábať takéto výrobky, rovnako ako to umožňujú postupy krakovania, reformovania a oxidácie.
84. Reštriktívny výklad naopak spočíva v tom, že sa pojem „podobné postupy“ vyloží s ohľadom na technické vlastnosti, ktoré sú spoločné pre postupy krakovania, reformovania a oxidácie. Tento prístup v prvom rade vyžaduje identifikovať tieto spoločné technické vlastnosti a v druhom rade za „podobné postupy“ považovať iba postupy, ktoré tieto vlastnosti majú.
85. Na základe ničoho zo znenia prílohy I nemožno odmietnuť široký výklad alebo reštriktívny výklad tohto pojmu. Podľa ustálenej judikatúry pripomenutej v bode 34 vyššie treba túto otázku rozhodnúť vzhľadom na kontext ustanovenia a cieľ sledovaný predmetnou právnou úpravou.
86. Podľa môjho názoru kontext sporného ustanovenia a cieľ sledovaný smernicou 2003/87 svedčia v prospech širokého výkladu pojmu „podobné postupy“.
87. V prvom rade reštriktívny výklad tohto pojmu by viedol k tomu, že sa z pôsobnosti tejto smernice vylúčia zariadenia, ktoré vyrábajú organické chemikálie s použitím postupov, ktoré nemajú technické vlastnosti, ktoré sú spoločné pre postupy krakovania, reformovania a oxidácie. Podľa môjho názoru by takéto vylúčenie nebolo v súlade so zámerom normotvorcu Únie rozšíriť systém obchodovania s kvótami na chemický priemysel ako celok.(24)
88. V druhom rade reštriktívny výklad by bol v rozpore so zásadou zákazu diskriminácie, keďže by znamenal odlišný prístup k činnostiam chemickej výroby v závislosti od uplatňovaných postupov, hoci platí, že skleníkové plyny vznikajúce pri týchto činnostiach sú všetky rovnako spôsobilé prispievať k nebezpečnému narušeniu klimatického systému.(25)
89. V treťom rade široký výklad podľa môjho názoru vo väčšej miere rešpektuje právnu istotu, ktorá musí byť zaručená prevádzkovateľom zariadení. Ako som totiž vysvetlil vyššie, reštriktívny výklad vyžaduje abstraktným spôsobom vymedziť technické vlastnosti, ktoré sú spoločné pre postupy krakovania, reformovania a oxidácie, a následne v každom jednotlivom prípade posúdiť, či postupy realizované v tom ktorom dotknutom zariadení tieto vlastnosti majú.
90. Podľa môjho názoru by takýto krok sprevádzala právna neistota, a to tak pri identifikácii spoločných vlastností, ako aj pri preverovaní, či dané zariadenie tieto vlastnosti má. Pripomienky predložené Súdnemu dvoru sú názorným príkladom tohto nebezpečenstva neistoty, keďže každý z účastníkov konania navrhol odlišný zoznam technických vlastností, ktoré sú údajne spoločné pre postupy krakovania, reformovania a oxidácie.(26)
91. Z týchto dôvodov sa domnievam, že pojem „podobné postupy“, ktorý je použitý v znení sporného ustanovenia, treba vykladať široko, a to tak, že zahŕňa akýkoľvek postup umožňujúci veľkokapacitnú výrobu chemikálií.
D. O zahrnutí výroby polymérov do pôsobnosti sporného ustanovenia a do pôsobnosti smernice 2003/87
92. Z častí B a C vplýva, že sporné ustanovenie sa má vykladať široko v tom zmysle, že sa týka výroby organických chemikálií vo veľkom množstve, určených na to, aby boli použité na výrobu ďalších výrobkov, najmä výrobkov chemickej alebo priemyselnej povahy, a to bez ohľadu na postupy uplatňované na tento účel.
93. V kontexte sporu vo veci samej žiaden z účastníkov konania nespochybnil skutočnosť, že polyméry sa používajú na výrobu ďalších výrobkov, akými sú napríklad plastové fľaše, solárne panely alebo obrazovky.(27) Výroba polymérov preto patrí do pôsobnosti tohto ustanovenia.
94. Ako zdôraznila Trinseo, toto zahrnutie do jeho pôsobnosti potvrdzuje klasifikácia uvedená v iných nástrojoch sekundárneho práva, z ktorých tiež vyplýva, že polyméry sú „základnými organickými chemickými látkami“.(28)
95. Režim stanovený smernicou 2003/87 sa však týka iba emisií skleníkových plynov.(29) V tejto súvislosti som v časti A uviedol dôvody, na základe ktorých nepriame emisie, akými sú emisie vznikajúc pri výrobe tepla získaného z tretieho zariadenia, nemožno považovať za emisie „z“ činností uvedených v prílohe I k uvedenej smernici, v zmysle článku 2 ods. 1 tejto smernice.
96. V dôsledku uvedeného výroba polymérov, o akú ide v spore vo veci samej, bude môcť patriť do pôsobnosti smernice 2003/87, tak ako je vymedzená v článku 2 ods. 1 tejto smernice, iba vtedy, ak emisie CO2 samy osebe vyplývajú z tejto výroby, a to bez ohľadu na nepriame emisie, akými sú emisie vznikajúce pri výrobe tepla získaného z tretieho zariadenia.
97. Na základe všetkých týchto dôvodov a v odpovedi na prvú položenú otázku sa má článok 2 ods. 1 smernice 2003/87 v spojení s prílohou I k tejto smernici vykladať v tom zmysle, že výroba polymérov, a najmä polyméru polykarbonát, v zariadeniach s výrobnou kapacitou väčšou ako 100 ton za deň patrí do pôsobnosti uvedenej smernice pod podmienkou, že pri samotnej tejto výrobe vznikajú emisie CO2, a to bez ohľadu na nepriame emisie, akými sú emisie vznikajúce pri výrobe tepla získaného z tretieho zariadenia.
E. O neexistencii priameho účinku článku 10a smernice 2003/87 a ustanovení rozhodnutia 2011/278
98. Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či článok 10a smernice 2003/87 a ustanovenia rozhodnutia 2011/278, ktoré upravujú bezodplatné prideľovanie emisných kvót, majú priamy účinok.
99. Podľa ustálenej judikatúry vo všetkých prípadoch, v ktorých sa ustanovenia smernice z hľadiska ich obsahu zdajú byť nepodmienené a dostatočne presné, sa jednotlivci na ne môžu odvolávať pred vnútroštátnymi súdmi voči štátu, či už preto, lebo tento štát neprebral smernicu do vnútroštátneho právneho poriadku v stanovenej lehote, alebo preto, lebo ju prebral nesprávne.(30)
100. Rovnako to platí aj pre ustanovenia rozhodnutí, ktorých adresátmi sú členské štáty,(31) akým je aj rozhodnutie 2011/278.
101. Tiež podľa konštantnej judikatúry ustanovenie práva Únie je bezpodmienečné vtedy, ak vyjadruje povinnosť, ktorá nie je viazaná na žiadnu podmienku, a jej uplatnenie, ako ani účinky si nevyžadujú prijatie právneho aktu, či už inštitúciami Únie alebo orgánmi členských štátov.(32)
102. V predmetnom prípade je pritom povinnosť bezodplatne prideľovať emisné kvóty, ktorú upravuje článok 10a smernice 2003/87 a rozhodnutie 2011/278 tak z hľadiska jej plnenia, ako aj z hľadiska jej dôsledkov, podmienená prijatím viacerých aktov zo strany členských štátov a Komisie.
103. Ako som totiž vysvetlil v návrhoch, ktoré som predniesol vo veci INEOS(33), toto pridelenie si vyžaduje najmä to, aby každý členský štát oznámil Komisii zoznam zariadení nachádzajúcich sa na jeho území, ktorým môžu byť kvóty bezodplatne pridelené, pričom pri každom jednotlivom zariadení uvedie množstvo kvót v rámci základného pridelenia a ich množstvo v rámci predbežného pridelenia.(34)
104. Komisia je po tom, ako odmietne predbežné pridelenie, ktoré nie je v súlade s ustanoveniami smernice 2003/87 a rozhodnutia 2011/278,(35) povinná sa presvedčiť o tom, že celkové množstvo pridelenia vypočítané pre všetky zariadenia na území Únie, neprekračuje strop vymedzený v článku 10a ods. 5 tejto smernice. Ak je tento strop prekročený, Komisia je potom povinná pristúpiť k pomernému zníženiu, a to tak, že na pridelenie predpokladané členskými štátmi uplatní „medziodvetvový korekčný faktor“, ktorý zodpovedá pomeru medzi uvedeným stropom a množstvom základného pridelenia.
105. Až po ukončení tohto postupu členské štáty pristúpia ku konečnému prideleniu, a to tak, že na predbežné pridelenie, ktoré zo strany Komisie nebolo odmietnuté, uplatní prípadný korekčný faktor.
106. Podľa môjho názoru z vyššie uvedených vysvetlení zjavne vyplýva, že článok 10a smernice 2003/87 a ustanovenia rozhodnutia 2011/278 nie sú bezpodmienečné v zmysle vyššie citovanej judikatúry, a teda že nemajú priamy účinok.
VI. Návrh
107. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálne otázky Verwaltungsgericht Berlin (Správny súd Berlín, Nemecko), odpovedal takto:
1. Článok 2 ods. 1 smernice 2003/87/ES Európskeho parlamentu a Rady z 13. októbra 2003, o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 96/61/ES, zmenená smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/29/ES z 23. apríla 2009, v spojení s prílohou I k tejto smernici, sa má vykladať v tom zmysle, že výroba polymérov, a najmä polyméru polykarbonát, v zariadeniach s výrobnou kapacitou väčšou ako 100 ton za deň patrí do pôsobnosti uvedenej smernice pod podmienkou, že pri samotnej tejto činnosti vznikajú emisie CO2, a to bez ohľadu na nepriame emisie, akými sú emisie vznikajúce pri výrobe tepla získaného z tretieho zariadenia.
2. Článok 10a smernice 2003/87 zmenenej nariadením 2009/29 a ustanovenia rozhodnutia Komisie 2011/278/EÚ z 27. apríla 2011, ktorým sa ustanovujú prechodné pravidlá harmonizácie bezodplatného prideľovania emisných kvót podľa článku 10a smernice 2003/87, platné v celej Únii, zmenené rozhodnutím Komisie 2012/498/EÚ zo 17. augusta 2012, nemajú priamy účinok.