ROZSUDEK TRIBUNÁLU (pátého senátu)
18. října 2018(*)
„Finanční pomoc – Projekty společného zájmu v oblasti transevropských energetických sítí – Stanovení konečné výše finanční pomoci – Auditní zpráva odhalující nesrovnalosti – Nezpůsobilé náklady – Povinnost uvést odůvodnění – Legitimní očekávání – Přiměřenost“
Ve věci T‑387/16,
Terna – Rete elettrica nazionale SpA, se sídlem v Římě (Itálie), zastoupená A. Policem, L. Di Viaou, F. Degnim, F. Covone a D. Carria, advokáti,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené O. Beynet, L. Di Paolo, A. Tokárem a G. Gattinarou, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh založený na článku 263 SFEU a znějící na zrušení dopisů Komise ze dne 6. července 2015, 23. května 2016 a 14. června 2016 týkajících se určitých nákladů vynaložených v rámci dvou projektů v oblasti transevropských energetických sítí (projekty 209-E255/09-ENER/09/TEN-E-S 12.564583 a 2007-E221/07/2007-TREN/07TEN-E-S 07.91403) na základě finanční pomoci poskytnuté Komisí žalobkyni,
TRIBUNÁL (pátý senát),
ve složení D. Gratsias, předseda, I. Labucka a I. Ulloa Rubio (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: E. Coulon,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1 Žalobkyně, Terna – Rete Elettrica Nazionale SpA, je společností usazenou v Itálii a činnou v oblasti přenosu a distribuce elektrické energie na hladině vysokého napětí.
2 Žalobkyně je 42,68 % akcionářem společnosti CESI SpA, která působí v oblasti testování a certifikace elektromechanických přístrojů a poradenství týkajícího se elektrických systémů.
3 V souladu s rozhodnutím Evropského parlamentu a Rady 1364/2006/ES ze dne 6. září 2006, kterým se stanoví hlavní směry pro transevropské energetické sítě a kterým se zrušují rozhodnutí 96/391/ES a rozhodnutí č. 1229/2003/ES (Úř. věst. 2006, L 262, s. 1), Komise Evropských společenství zveřejnila dne 15. června 2007 výzvu k předkládání návrhů na poskytnutí finanční pomoci v rámci ročního pracovního programu C(2007) 3945 ze dne 14. srpna 2007 pro granty v oblasti transevropských energetických sítí.
4 V souladu s článkem 9 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 680/2007 ze dne 20. června 2007, kterým se stanoví obecná pravidla pro poskytování finanční pomoci Společenství v oblasti transevropských dopravních a energetických sítí (Úř. věst. 2007, L 162, s. 1), Komise po každé výzvě k předkládání návrhů na základě víceletých nebo ročních pracovních programů podle čl. 8 odst. 1 téhož nařízení rozhoduje o výši finanční pomoci, která má být pro vybrané projekty nebo jejich části poskytnuta, a upřesňuje podmínky a způsoby jejich provádění.
5 Rozhodnutím C(2008) 7941 ze dne 2. prosince 2008 (dále jen „rozhodnutí ze dne 2. prosince 2008“) Komise vybrala z programů způsobilých pro finanční pomoc projekt společného zájmu „Stejnosměrný přenos elektrické energie mezi Itálií a Francií silniční infrastrukturou“ (dále jen „projekt E 221“). Tímto rozhodnutím byla žalobkyni poskytnuta finanční pomoc v maximální výši 1 542 600 eur.
6 Rozhodnutím C(2010) 3360 ze dne 21. května 2010 (dále jen „rozhodnutí ze dne 21. května 2010“) Komise vybrala z programů způsobilých pro finanční pomoc projekt společného zájmu „Studie proveditelnosti nového jižního přeshraničního propojení elektrických sítí mezi Itálií a Francií silniční infrastrukturou“ (dále jen „projekt E 255“). Uvedeným rozhodnutím byla žalobkyni poskytnuta finanční pomoc v maximální výši 500 000 eur.
7 Při realizaci projektů E 221 a E 255 se objevila nutnost využití služeb souvisejících s činnostmi, které žalobkyně nemohla provádět pomocí vlastních zdrojů. Žalobkyně tedy svěřila realizaci těchto služeb společnosti CESI. Konkrétně v rámci projektů E 221 a E 255 zadala žalobkyně společnosti CESI napřímo, na základě jednacího řízení, uskutečnění sedmi úkolů, jejichž předmětem bylo poskytování služeb týkajících se výzkumu, vývoje a specializované podpory a které spadaly do rámcových dohod č. 3000029140, č. 3000034279 a č. 6000001506, které s CESI uzavřela dne 17. dubna 2009, 27. května 2010 a 8. dubna 2011 na základě výjimky z pravidel pro zadávání veřejných zakázek z důvodu existence technických důvodů (dále jen „dotčené úkoly“).
8 Po dokončení projektů E 221 a E 255 Komise dopisem ze dne 5. listopadu 2012 informovala žalobkyni, že externí auditorská společnost (dále jen „auditorská společnost“) uskuteční finanční audit nákladů vykázaných žalobkyní v rámci těchto projektů. Komise uvedla, že výsledky finančního auditu budou posouzeny příslušnými útvary za účelem provedení úprav nákladů uplatněných žalobkyní, a že pokud by tyto úpravy byly ve prospěch Komise, mohly by mít dopad na budoucí platby nebo vést k vydání inkasních příkazů do výše částky vyplacené navíc.
9 Dopisem ze dne 13. června 2013 předala auditorská společnost žalobkyni návrh zprávy o auditu. Návrh informoval žalobkyni o tom, že některé náklady vynaložené při realizaci projektů E 221 a E 255 nemohou být uznány za způsobilé. Konkrétně, pokud jde o externí náklady na dotčené úkoly, návrh konstatoval, že ty nemohou být považovány za způsobilé, jelikož podle údajů poskytnutých Komisí je zadávání zakázek společnostem, které patří do téže skupiny, přípustné pouze tehdy, když se od vynaložených nákladů odečte celý zisk společnosti realizující zakázku. CESI přitom žalobkyni služby poskytovala za tržních podmínek, tedy včetně ziskové marže. Žalobkyně byla vyzvána, aby vyjádřila souhlas, nebo vznesla případné připomínky.
10 Žalobkyně vyjádřila své připomínky v dopise ze dne 5. července 2013. V této souvislosti žalobkyně tvrdila, že nad společností CESI nemá žádnou formu kontroly a že zadání dotčených úkolů uvedené společnosti bylo plně v souladu se zásadami zakotvenými unijní a vnitrostátní právní úpravou. Konkrétně žalobkyně tvrdila, že k zadání těchto úkolů společnosti CESI bez předchozí výzvy k účasti v soutěži došlo na základě výjimek stanovených v čl. 40 odst. 3 písm. c), e) a i) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (Úř. věst. 2004, L 134, s. 1), a sice existence technických důvodů, pro které mohl zakázku plnit pouze jeden určitý hospodářský subjekt, jelikož technické obtíže plynoucí z případného zadání nových zakázek by vedly k nadměrnému a nepřiměřenému zvýšení nákladů, a existence rámcové dohody se společností CESI.
11 Dopisem ze dne 18. června 2014 předala Komise žalobkyni konečnou auditní zprávu (dále jen „auditní zpráva“) vypracovanou auditorskou společností. Auditní zpráva opakuje téměř všechny původní závěry uvedené v návrhu zprávy o auditu, souhlasí s některými náklady uplatňovanými žalobkyní a rozvíjí úvahy o připomínkách žalobkyně. Žalobkyně byla vyzvána k předložení případných připomínek ve lhůtě dvou týdnů od doručení uvedeného dopisu, bez nichž by Komise vystavila výzvy k úhradě částky 414 101,72 eura pro projekt E 221 a 80 769,67 eura pro projekt E 255.
12 Dopisem ze dne 15. července 2014 žalobkyně na dopis Komise odpověděla s poskytnutím dalších vysvětlení. Žalobkyně vzala na vědomí, že velká část jejích předchozích připomínek byla akceptována, a zpochybnila závěry, ke kterým dospěla auditní zpráva, pokud jde o přímé externí náklady na dotčené úkoly. Žalobkyně trvala na tom, že nevykonává žádný druh kontroly nad společností CESI, k níž byla pouze přidružená, ale nevykonávala vůči ní žádnou řídicí nebo koordinační pravomoc, v souladu s článkem 2497 italského občanského zákoníku. Žalobkyně mimoto vysvětlila důvody, které ji vedly při zadávání dotčených úkolů společnosti CESI k využití postupu bez předchozí výzvy k účasti v soutěži na základě výjimek stanovených v čl. 40 odst. 3 písm. c), e) a i) směrnice 2004/17.
13 V návaznosti na odpověď poskytnutou žalobkyní dopisem ze dne 15. července 2014 Komise nařídila doplňující šetření. E-mailem ze dne 13. února 2015 požádala žalobkyni, aby jí poskytla doplňující vysvětlení týkající se postupů, které vedly k uzavření rámcových dohod č. 3000034279 a 6000001506 se společností CESI bez předchozí výzvy k účasti v soutěži. Konkrétně Komise požádala o vysvětlení, pokud jde o odkaz na čl. 40 odst. 3 písm. c) směrnice 2004/17 při odůvodňování toho, proč je CESI z důvodu technické specifičnosti zakázky jediným určitým hospodářským subjektem. Mimoto Komise upozornila, že výjimka stanovená v čl. 40 odst. 3 písm. e) směrnice 2004/17 není v projednávaném případě použitelná vzhledem k tomu, že se jedná o zakázku na služby, nikoli na dodávky.
14 E-mailem ze dne 23. března 2015 žalobkyně na žádosti Komise odpověděla. Žalobkyně trvala na tom, že nad společností CESI nevykonává žádnou kontrolní, řídicí nebo koordinační pravomoc, a tvrdila, že dopisem ze dne 5. července 2013 již Komisi upřesnila právní rámec, který jí umožnil zadat dotčené úkoly přímo společnosti CESI bez předchozí výzvy k účasti v soutěži, a sice článek 40 směrnice 2004/17, který v některých případech umožňoval použít postup bez takové výzvy. Žalobkyně prohlásila, že CESI byla z důvodu použití specifických nástrojů nebo programů vyvinutých společně s ní jediným hospodářským subjektem, který mohl poskytovat služby spojené s dotčenými úkoly, jelikož využití jiných hospodářských subjektů by mělo za následek dodatečné náklady, prodloužení lhůt a riziko ztráty informací při realizaci těchto služeb.
15 V dopise ze dne 6. července 2015 vzala Komise na vědomí informace získané při doplňovacím šetření a konstatovala, že CESI není společností kontrolovanou žalobkyní, ale společností k ní přidruženou, vůči níž žalobkyně nevykonává žádnou řídicí nebo koordinační pravomoc, změnila své stanovisko a informovala žalobkyni, že náklady související s dotčenými úkoly, zadanými přímo společnosti CESI, nemohou být považovány za způsobilé nikoli z důvodu nedodržení pokynů Komise týkajících se uzavírání smluv se společnostmi, které patří do stejné skupiny, ale z důvodu nedodržení pravidel pro zadávání veřejných zakázek. V tomto ohledu Komise konstatovala, že žalobkyně mohla zadat dotčené úkoly přímo společnosti CESI, bez předchozí výzvy k účasti v soutěži, na základě čl. 40 odst. 3 písm. i) směrnice 2004/17, pouze pokud by rámcové dohody, pod něž dané úkoly spadají, byly uzavřeny v souladu s uvedenou směrnicí. Komise rovněž konstatovala, že žalobkyně nedostála důkazní povinnosti podle čl. 40 odst. 3 písm. c) směrnice 2004/17, jelikož neprokázala, že by z důvodu technických požadavků specificky spojených se službami spadajícími do rámcových dohod uzavřených se společností CESI byla tato jedinou společností, s níž mohla žalobkyně tyto rámcové dohody uzavřít. A konečně, Komise upozornila, že výjimka stanovená v čl. 40 odst. 3 písm. e) směrnice 2004/17 není v projednávaném případě použitelná vzhledem k tomu, že platí výlučně pro zakázky na dodávky zboží. Komise oznámila, že ve lhůtě jednoho měsíce vystaví dvě výzvy k úhradě, jednu znějící na 414 101,72 eura týkající se projektu E 221 a druhou na 80 769,67 eura týkající se projektu E 255.
16 Dne 21. září 2015 podala žalobkyně k Tribunálu žalobu na neplatnost dopisu ze dne 6. července 2015. Uvedená žaloba byla v kanceláři Tribunálu zapsána pod číslem T‑544/15.
17 Dopisem ze dne 23. května 2016 generální ředitelství (GŘ) Komise pro energetiku informovalo žalobkyni o tom, že její argumenty byly znovu přezkoumány ve spolupráci s příslušnými pracovníky z jiných generálních ředitelství, přičemž pokračovalo v řízení o navrácení částek, které požadovalo. V tomto dopise Komise potvrdila závěry uvedené v dopise ze dne 6. července 2015 a oznámila, že ve lhůtě jednoho měsíce vystaví dvě výzvy k úhradě, jednu znějící na 414 101,72 eura týkající se projektu E 221 a druhou na 80 769,67 eura týkající se projektu E 255.
18 Dopisem ze dne 14. června 2016 předala Komise žalobkyni dvě výzvy k úhradě, znějící na 414 101,72 eura týkající se projektu E 221 a na 80 769,67 eura týkající se projektu E 255.
19 Usnesením ze dne 13. září 2016, Terna v. Komise (T‑544/15, nezveřejněné, EU:T:2016:513), Tribunál žalobu podanou v dotčené věci odmítl jako zjevně nepřípustnou.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
20 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 20. července 2016 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
21 Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 4. října 2016 uplatnila Komise námitku nepřípustnosti podle čl. 130 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu.
22 Žalobkyně předložila vyjádření k této námitce dne 16. listopadu 2016.
23 Na základě usnesení předsedy pátého senátu Tribunálu ze dne 17. února 2017 si Tribunál vyhradil, že rozhodne o námitce nepřípustnosti spolu s věcí samou.
24 Podle čl. 106 odst. 3 jednacího řádu platí, že pokud účastníci řízení ve lhůtě tří týdnů od okamžiku, kdy jim bylo doručeno sdělení o ukončení písemné části řízení, nepodali žádost o konání jednání, může Tribunál stanovit, že bude o žalobě rozhodováno bez konání ústní části řízení. Tribunál, který pokládal projednávanou věc na základě písemností ve spise za dostatečně objasněnou, rozhodl, že jelikož výše zmíněná žádost nebyla podána, bude rozhodnuto bez konání ústní části řízení.
25 Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil dopisy ze dne 6. července 2015, 23. května a 14. června 2016 (dále jen „napadené akty“),
– spojil toto řízení s řízením ve věci T‑544/15, v souladu s čl. 68 odst. 1 jednacího řádu,
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
26 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– odmítl žalobu jako nepřípustnou a, podpůrně, ji zamítl jako neopodstatněnou,
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
27 Návrh na spojení projednávané věci s věcí T‑544/15 se stal bezpředmětným, a není tedy již namístě rozhodovat o druhém bodu návrhových žádání žalobkyně vzhledem k tomu, že usnesením ze dne 13. září 2016, Terna v. Komise (T‑544/15, nezveřejněné, EU:T:2016:513), Tribunál žalobu podanou v dotčené věci odmítl jako zjevně nepřípustnou.
Právní otázky
K námitce nepřípustnosti
28 Komise namítá nepřípustnost žaloby z toho důvodu, že napadené akty nepředstavují akty, které mohou být předmětem žaloby na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU. Komise v tomto ohledu tvrdí, že napadené akty nejsou akty, které by obsahovaly její konečné stanovisko, ani konečnými akty, ale že se jedná o přípravné akty pro případné řízení směřující k vrácení dotčených částek. Komise tvrdí, že předmětem žaloby na neplatnost by mohlo být pouze případné rozhodnutí následující po výzvě k úhradě.
29 Žalobkyně argumenty Komise zpochybňuje a tvrdí, že napadené akty představují konečné akty, které mají závazné právní účinky, např. vrácení částek, jimiž mohou být dotčeny její zájmy tím, že podstatným způsobem změní její právní postavení. V tomto ohledu především tvrdí, že Komise nebere v úvahu platbu částek požadovaných Komisí, kterou provedla s výhradou dne 12. srpna 2016, aby zabránila úrokům z prodlení, a že v této situaci proto Komise nepřijme další rozhodnutí, které by dle ní bylo jako jediné napadnutelné. Dále žalobkyně tvrdí, že pokud napadené akty nejsou napadnutelné žalobou podle článku 263 SFEU, byl by jediným napadnutelným aktem ten, který by Komise přijala po uplynutí lhůty stanovené výzvou k úhradě, tj. v okamžiku, kdy by již nabíhaly úroky z prodlení, což je v rozporu s nejzákladnějšími právními zásadami. A konečně, žalobkyně tvrdí, že v případě odmítnutí žaloby pro nepřípustnost by ji Tribunál zbavil práva na účinnou soudní ochranu.
30 V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury jsou akty nebo rozhodnutími, které mohou být předmětem žaloby na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU, pouze opatření s právně závaznými účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že podstatným způsobem mění jeho právní postavení (rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise, 60/81, Recueil, EU:C:1981:264, bod 9; ze dne 5. října 1999, Nizozemsko v. Komise, C‑308/95, EU:C:1999:477, bod 26, a ze dne 29. ledna 2002, Van Parys a Pacific Fruit Company v. Komise, T‑160/98, EU:T:2002:18, bod 60).
31 Konkrétně, jedná-li se o akty, jež jsou přijímány postupem zahrnujícím několik fází, zejména v rámci interního řízení, z téže judikatury plyne, že napadnutelnými akty jsou v zásadě jen ta opatření, která obsahují konečné stanovisko orgánu po skončení tohoto řízení, s vyloučením mezitímních opatření, jejichž cílem je příprava konečného rozhodnutí (rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise, 60/81, EU:C:1981:264, bod 10, a ze dne 14. prosince 2006, Německo v. Komise, T‑314/04 a T‑414/04, nezveřejněný, EU:T:2006:399, bod 38).
32 V projednávaném případě je třeba uvést, že jak bylo připomenuto v bodě 4 výše, v souladu s článkem 9 nařízení č. 680/2007 Komise po každé výzvě k předkládání návrhů na poskytnutí finanční pomoci rozhodne o výši takové pomoci, která má být pro vybrané projekty nebo jejich části poskytnuta, a upřesní podmínky a způsoby jejich provádění.
33 Napadené akty tedy spadají do rámce rozhodnutí ze dne 2. prosince 2008 a 21. května 2010, která Komisi a žalobkyni zavazují. Uvedená rozhodnutí Komise zahrnují přijetí předložených návrhů, tj. představují shodu vůle těch, kteří navrhují, na jedné straně a Komise na straně druhé, aniž by nařízení č. 680/2007 stanovovalo, že tato shoda vůle nabývá formu smlouvy.
34 V takovém kontextu dopisy Komise ze dne 23. května a 14. června 2016, v nichž tato s konečnou platností formuluje nároky vůči příjemci podpory na základě rozhodnutí o poskytnutí finanční pomoci, musí být považovány za akty napadnutelné v části, v níž určují částky, o nichž se Komise domnívá, že je musí získat zpět od příjemce podpory, a jež tento příjemce vrátí, s výhradou podání žaloby, čímž splní vůli Komise.
35 Kromě toho, jelikož došlo k vrácení, Komise po vydání výzvy k úhradě již žádné další rozhodnutí nepřijme. Kdyby proto byla žalobkyně zbavena možnosti zpochybnit vrácené částky, mohlo by dojít k zásahu do jejího práva na účinný opravný prostředek. Nutit žalobkyni k tomu, aby dlužné částky uvedené ve výzvě k úhradě neplatila, tak aby mohlo být přijato případné rozhodnutí následující po vydání výzvy k úhradě, které by bylo napadnutelné na základě článku 263 SFEU, by tedy bylo v rozporu s právem na řádnou správu.
36 Z výše uvedeného vyplývá, že námitka nepřípustnosti vznesená Komisí musí být zamítnuta, pokud jde o dopis ze dne 14. června 2016, který slouží jako průvodní dopis k výzvám k úhradě uvedeným v bodě 18 výše, a dopis ze dne 23. května 2016, v němž GŘ Komise pro energetiku zaujalo konečné stanovisko k meritu věci poté, co ještě jednou zvážilo argumenty žalobkyně, mimo jiné s pomocí příslušných pracovníků jiných generálních ředitelství. Žaloba naopak musí být odmítnuta jako nepřípustná v rozsahu, v němž směřuje proti dopisu ze dne 6. července 2015, který již byl předmětem žaloby odmítnuté usnesením ze dne 13. září 2016, Terna v. Komise (T‑544/15, nezveřejněné, EU:T:2016:513) (viz body 16 a 19 výše), které již nabylo právní moci.
K věci samé
37 Na podporu žaloby uplatňuje žalobkyně čtyři žalobní důvody, z nichž první vychází v podstatě z nedostatečného prošetření a odůvodnění napadených aktů, nesprávného použití článků 14 a 37 směrnice 2004/17 a nesprávného použití čl. III.3.7 odst. 1, 4 a 6 přílohy III rozhodnutí ze dne 2. prosince 2008 a 21. května 2010, druhý vychází z nesprávného použití čl. 40 odst. 3 písm. c) směrnice 2004/17, třetí z porušení zásady ochrany legitimního očekávání a čtvrtý, uplatněný podpůrně, z porušení zásady proporcionality.
38 Úvodem je třeba připomenoutt, že v žalobě žalobkyně opakovaně tvrdila, že dotčené úkoly měly být posuzovány odděleně od rámcových dohod uzavřených s CESI mezi roky 2009 a 2011, jichž jsou součástí. Žalobkyně má za to, že toto věcné pochybení ovlivnilo následnou analýzu Komise, jelikož úvahy hospodářské povahy, které jsou bezpochyby relevantní, pokud jde o uzavírání rámcových dohod, ve vztahu k dotčeným úkolům relevantní nejsou, což vedlo k tomu, že náklady na tyto úkoly nejsou považovány za způsobilé.
39 V projednávaném případě je zaprvé třeba konstatovat, že žalobkyně si v tomto ohledu v žalobě protiřečí. I když opakovaně zpochybňuje souvislost mezi dotčenými úkoly a rámcovými dohodami, jindy tvrdí, že tyto úkoly souvislost mají a spadají pod rámcové dohody. Žalobkyně totiž v žalobě sama tento vztah vymezuje a tvrdí, že dotčené úkoly je třeba posuzovat v rámci širšího kontextu vztahů existujících mezi ní a společností CESI, které se řídí rámcovými dohodami, jež byly uzavřeny v letech 2009 až 2011. Mimoto žalobkyně v rámci svého třetího žalobního důvodu tvrdí, že legalita přímého zadání dotčených úkolů vyplývá právě z toho, že Komise nezpochybnila uzavření rámcové dohody č. 3000034279, pod níž tyto úkoly spadají, bez předchozí výzvy k účasti v soutěži. Naproti tomu žalobkyně v žalobě rovněž tvrdí, že rámcové dohody jsou z hlediska projektů E 221 a E 255 irelevantní, a že se proto Komise měla omezit pouze na posouzení přímého zadání dotčených úkolů, které jdou nad rámec rámcových dohod, společnosti CESI. Z výše uvedeného tudíž vyplývá, že žalobkyně nemůže Komisi na jedné straně vytýkat, že se zaměřovala pouze na legalitu rámcových dohod, a současně, že odvozovala legalitu každého přímého zadání dotčených úkolů právě od legality dříve uzavřených rámcových dohod.
40 Zadruhé je třeba uvést, že definice rámcové dohody obsažená v čl. 1 odst. 4 směrnice 2004/17 stanoví, že rámcová dohoda je dohoda s jedním nebo více hospodářskými subjekty, kterou se stanoví podmínky, zejména s ohledem na ceny a případně na předpokládané množství, kterými se budou řídit zakázky zadávané během určitého období. Z této definice vyplývá, že zakázky zadané na základě rámcových dohod se zadávají za podmínek stanovených v rámcové dohodě a že veškeré zakázky zadané za celkovou dobu trvání rámcové dohody jsou neodmyslitelně spjaty s touto dohodou, která stanoví jejich ceny, množství a podmínky.
41 Zatřetí je třeba uvést, že podle čl. 17 odst. 2 směrnice 2004/17 nemohou zadavatelé obejít použití uvedené směrnice rozdělením stavebních projektů nebo navrhovaných nákupů týkajících se určitého množství.
42 Proto by ve světle směrnice 2004/17 a vzhledem k úzkému vztahu mezi rámcovými dohodami a dotčenými úkoly, zadanými přímo společnosti CESI na základě těchto dohod, bylo posouzení legality zadání dotčených úkolů nezávisle na uzavřených rámcových dohodách, s nimiž jsou nevyhnutelně a neodmyslitelně spjaty, zcela jasně v rozporu s uvedenou směrnicí.
43 Komise proto správně posuzovala legalitu přímého zadání dotčených úkolů společnosti CESI v úzkém spojení s uzavřením rámcových dohod, k nimž se tyto úkoly vztahovaly.
44 Žalobní důvody uplatněné na podporu žaloby je třeba zkoumat ve světle těchto úvodních úvah.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu v podstatě z nedostatečného šetření a odůvodnění napadených aktů, nesprávného použití článků 14 a 37 směrnice 2004/17 a nesprávného použití čl. III.3.7 odst. 1, 4 a 6 přílohy III rozhodnutí ze dne 2. prosince 2008 a 21. května 2010
45 Tento žalobní důvod se v podstatě skládá ze tří částí, přičemž první vychází z nedostatečnosti šetření a odůvodnění napadených aktů, druhý z nesprávného použití článků 14 a 37 směrnice 2004/17 a třetí z nesprávného použití čl. III.3.7 odst. 1, 4 a 6 přílohy III rozhodnutí ze dne 2. prosince 2008 a 21. května 2010 z důvodu příliš formálního uplatnění směrnice 2004/17.
– K první části prvního žalobního důvodu, vycházející z nedostatečného šetření a odůvodnění napadených aktů
46 Žalobkyně má v podstatě za to, že napadené akty se jeví být stiženy nedostatky v šetření a v odůvodnění, neboť Komise vycházela z chybného výkladu použitelných ustanovení a nesprávného chápání vztahu mezi dotčenými úkoly a rámcovými dohodami.
47 V tomto ohledu žalobkyně tvrdí, že výjimku uvedenou v čl. 40 odst. 3 písm. c) směrnice 2004/17, která se týká dotčených úkolů, a výjimku uvedenou v čl. 40 odst. 3 písm. i) uvedené směrnice, která se týká rámcových dohod, uplatňovala vždy alternativně, nikoliv kumulativně. Žalobkyně má za to, že Komise měla posoudit, zda existuje technický důvod ve smyslu čl. 40 odst. 3 písm. c) směrnice 2004/17, který by odůvodňoval zadání bez předchozí výzvy k účasti v soutěži, s ohledem na tyto úkoly, a nikoli s ohledem na rámcové dohody.
48 Mimoto žalobkyně uplatňuje zjevnou nesprávnost stručného odůvodnění uvedeného Komisí, jelikož ta neodpověděla na připomínky, jež předložila k technickým důvodům opravňujícím k zadání dotčených úkolů společnosti CESI bez předchozí výzvy k účasti v soutěži.
49 A konečně, žalobkyně tvrdí, že Komise nesprávně z žalobkyní požadovaného proplacení vyloučila náklady na dotčené úkoly zadané přímo společnosti CESI, když vycházela z předpokladu, že rámcové dohody, na něž dotčené úkoly odkazují, byly uzavřeny bez předchozí výzvy k účasti v soutěži, čímž došlo k porušení pravidel EU pro zadávání veřejných zakázek.
50 Komise argumenty žalobkyně zpochybňuje.
51 Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je cílem povinnosti uvést odůvodnění aktu nepříznivě zasahujícího do právního postavení osoby, jež je logickým důsledkem zásady dodržování práva na obhajobu, poskytnout dotyčné osobě dostatečné informace, aby mohla zjistit, zda je akt opodstatněný, nebo je případně stižen vadou, která umožňuje napadnout jeho platnost před unijním soudem, a dále umožnit tomuto soudu přezkoumat legalitu daného aktu (viz rozsudek ze dne 15. listopadu 2012, Rada v. Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, bod 49 a citovaná judikatura).
52 Z odůvodnění vyžadovaného článkem 296 SFEU musí jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, aby se dotčená osoba mohla seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a aby příslušný soud mohl vykonat přezkum (viz rozsudek ze dne 15. listopadu 2012, Rada v. Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, bod 50 a citovaná judikatura).
53 Odůvodnění však musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a kontextu, ve kterém byl přijat. Požadavek na odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož dostatečnost odůvodnění musí být posuzována nejen s ohledem na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast. Konkrétně je akt nepříznivě zasahující do právního postavení dostatečně odůvodněn, jestliže byl vydán v souvislostech, které jsou zúčastněné osobě známy a umožňují jí pochopit dosah opatření přijatého ve vztahu k ní (viz rozsudek ze dne 15. listopadu 2012, Rada v. Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, body 53 a 54 a citovaná judikatura).
54 Zaprvé je třeba poznamenat, že jak je uvedeno v bodech 39 až 43 výše, Komise správně posoudila legalitu přímého zadání dotčených úkolů společnosti CESI v úzkém spojení s uzavřením rámcových dohod, pod něž spadají. Z toho vyplývá, že výtky žalobkyně týkající se nesprávného vymezení vztahu mezi dotčenými úkoly a rámcovými dohodami jsou neopodstatněné.
55 Zadruhé z napadených aktů vyplývá, že Komise uvedla důvody, proč měla za to, že náklady související s dotčenými úkoly, zadanými přímo společnosti CESI v rámci projektů E 221 a E 255, musí být považovány za nezpůsobilé a že důvody pro odchýlení se od pravidel pro zadávání veřejných zakázek uvedené žalobkyní nejsou technicky ani právně přijatelné. V dopise ze dne 6. července 2015 Komise uvedla, že tyto úkoly nebyly při zadávání předmětem výzvy k účasti v soutěži, a možnost žalobkyně zadat je přímo společnosti CESI tedy závisela na slučitelnosti postupu zvoleného pro uzavření rámcových dohod, s nimiž dotčené úkoly souvisí, se směrnicí 2004/17, a to v souladu s jejím čl. 14 odst. 2 a 3. Komise v tomto ohledu tvrdila, že vysvětlení poskytnutá žalobkyní, která vychází z technické povahy očekávaných plnění, nemohou odůvodnit přímé uzavření rámcových dohod. Mimoto dopisem ze dne 23. května 2016 Komise žalobkyni informovala, že uváděná vysvětlení nemohou změnit závěry učiněné v dopise ze dne 6. července 2015, které musí být považovány za konečné, a oznámila, že ve lhůtě jednoho měsíce vystaví dvě výzvy k úhradě, jednu znějící na 414 101,72 eura týkající se projektu E 221 a druhou na 80 769,67 eura týkající se projektu E 255. Komise nakonec zaslala žalobkyni dne 14. června 2016 dvě výzvy k úhradě.
56 Z výše uvedeného vyplývá, že napadené akty jsou výsledkem výměny dopisů, během níž Komise právně dostačujícím způsobem uvedla právní a skutkové okolnosti, na kterých založila svá rozhodnutí, a odpověděla na všechny připomínky vznesené žalobkyní. Proto byly napadené akty přijaty v souvislostech, které žalobkyni umožnily pochopit dosah opatření přijatých ve vztahu k ní, a jsou proto dostatečně odůvodněny.
57 A konečně, otázka, zda uzavření rámcové dohody v rozporu s unijními pravidly v oblasti zadávání veřejných zakázek nemůže vést k vyloučení nákladů souvisejících s úkoly spadajícími pod tuto rámcovou dohodu, patří do přezkumu merita věci, a nikoliv formy napadených aktů. Proto jsou takové úvahy i za předpokladu, že by byly dostatečně jasné, irelevantní v rámci bodu žalobního návrhu vycházejícího z nedostatečného odůvodnění a musí být odmítnuty.
58 Z toho, co bylo uvedeno výše, vyplývá, že první část prvního žalobního důvodu musí být zamítnuta.
– Ke druhé části prvního žalobního důvodu, vycházející z nesprávného použití článků 14 a 37 směrnice 2004/17
59 Žalobkyně tvrdí, že Komise nesprávně dospěla k závěru, že využívání subdodávek je prvkem schopným vyloučit existenci technických důvodů, které by opravňovaly k udělení zakázky bez výzvy k účasti v soutěži, v souladu s čl. 40 odst. 3 písm. c) směrnice 2004/17. Žalobkyně má v tomto ohledu za to, že ustanovení o subdodávkách, a sice článek 37 směrnice 2004/17, nevylučuje ze své působnosti zakázky zadané bez předchozí výzvy k účasti v soutěži a obdobně článek 40 směrnice 2004/17 nestanoví, že by v případě přímého zadání zakázky bez výzvy k účasti v soutěži byl určený hospodářský subjekt povinen provést všechna plnění, která jsou předmětem zakázky, osobně.
60 Žalobkyně dodává, že k využití subdodávek došlo v každém případě pouze u jediného dotčeného úkolu a bylo omezeno na malý počet subjektů a čistě druhotné a vedlejší činnosti zanedbatelného významu, které nemají žádný zvláštní význam pro plnění uvedeného úkolu. Mimoto žalobkyně tvrdí, že služby poskytnuté subdodavatelem byly odlišné od těch, kterých se týkal uváděný technický důvod.
61 Komise argumenty žalobkyně zpochybňuje.
62 Je třeba připomenout, že i když článek 37 směrnice 2004/17 umožňuje zadavatelům zadat část zakázky třetím osobám, čl. 40 odst. 2 uvedené směrnice stanoví, že zadavatelé si mohou pro zadání zakázky vybrat mezi otevřeným, omezeným nebo vyjednávacím řízením za předpokladu, že byla učiněna výzva k účasti v soutěži. Mimoto čl. 40 odst. 3 písm. c) uvedené směrnice stanoví, že zadavatelé mohou použít řízení bez výzvy k účasti v soutěži, jestliže zakázka může být z technických důvodů plněna pouze určitým hospodářským subjektem.
63 V projednávaném případě je třeba uvést, že využití dalších hospodářských subjektů pro poskytnutí služby samo o sobě vylučuje, aby dané plnění mohlo spadat pod výjimku stanovenou v čl. 40 odst. 3 písm. c) směrnice 2004/17. Z judikatury totiž vyplývá, že použití uvedeného ustanovení podléhá dvěma souběžným podmínkám, a sice že služby, které jsou předmětem zakázky, jsou z technického hlediska specifické, a dále že z důvodu této specifičnosti je absolutně nezbytné zadat uvedenou zakázku pouze určitému subjektu (obdobně viz rozsudek ze dne 2. června 2005, Komise v. Řecko, C‑394/02, EU:C:2005:336, bod 34).
64 Rámcové dohody uzavřené se společností CESI, pod něž dotčené úkoly spadají, přitom využívání subdodavatelů umožňují, přičemž činnosti, u nichž je to možné, jsou v rámcových dohodách vyjmenovány. Na žalobkyni je proto třeba pohlížet tak, že měla za to, že jiné hospodářské subjekty byly v zásadě schopny tyto činnosti provádět (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 2. června 2005, Komise v. Řecko, C‑394/02, EU:C:2005:336, bod 37). Je tedy nutno konstatovat, že nebylo vůbec nutné uzavřít dané dohody se společností CESI, jelikož ta nebyla jediným subjektem majícím odborné znalosti pro dotčená plnění.
65 Proto nelze tvrdit, že využití jiných hospodářských subjektů, byť se jedná o okrajový případ, omezený počet subjektů nebo vedlejší činnosti, nevylučuje, že dané plnění může spadat pod výjimku stanovenou v čl. 40 odst. 3 písm. c) směrnice 2004/17.
66 Za těchto podmínek musí být druhá část prvního žalobního důvodu zamítnuta.
– Ke třetí části prvního žalobního důvodu, vycházející z nesprávného použití čl. III.3.7 odst. 1, 4 a 6 přílohy III rozhodnutí ze dne 2. prosince 2008 a 21. května 2010
67 Žalobkyně uplatňuje nesprávné použití čl. III.3.7 odst. 1, 4 a 6 přílohy III rozhodnutí ze dne 2. prosince 2008 a 21. května 2010 z důvodu příliš formálního uplatnění směrnice 2004/17.
68 V tomto ohledu žalobkyně tvrdí, že čl. III.3.7 odst. 1 přílohy III rozhodnutí ze dne 2. prosince 2008 a 21. května 2010 nestanoví pro zadání veřejných zakázek povinnost předchozího použití otevřeného nebo omezeného řízení, ale vyžaduje pouze splnění obecné povinnosti vynaložení „přiměřených a odůvodněných nákladů, splňujících zásadu řádného finančního řízení, zejména pokud jde o hospodárnost a účelnost“. Žalobkyně tvrdí, že před uzavřením smluv se společností CESI sice legitimně opomenula publikovat výzvu k účasti v soutěži v úzkém slova smyslu, nicméně vedla s uvedenou společností důkladná jednání, díky nimž získala značné slevy. Žalobkyně proto Komisi vytýká příliš formální uplatňování směrnice 2004/17, jelikož se daný orgán omezil na konstatování, že náklady vyplývající ze smluv uzavřených přímo se společnosti CESI nejsou způsobilé jen z toho důvodu, že dané smlouvy byly uzavřeny bez předchozí výzvy k účasti v soutěži, aniž věcně ověřil, zda tyto smlouvy byly z ekonomického hlediska výhodné a zda náklady byly přiměřené a odůvodněné.
69 Komise argumenty žalobkyně zpochybňuje.
70 Je třeba uvést, že zásada soutěžení nabídek je základem všech veřejných zakázek financovaných zcela nebo zčásti z unijního rozpočtu, stejně jako zásady transparentnosti, proporcionality, rovného zacházení a zákazu diskriminace, jak je stanoveno v článku 102 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. 2012, L 298, s. 1).
71 Je třeba připomenout, že dotčené zakázky, částečně financované Unií, musí dodržovat pravidla použitelná v oblasti zadávání veřejných zakázek. K nim patří i zásada zakotvená v článku III.2.5 přílohy III rozhodnutí ze dne 2. prosince 2008 a 21. května 2010, že v případě zadávání činností, které jsou předmětem financování, třetím osobám je příjemce povinen dodržovat pravidla pro zadávání veřejných zakázek stanovená unijními právními předpisy. Podle čl. 40 odst. 2 směrnice 2004/17 přitom mohou zadavatelé pro zadání zakázky použít otevřené, omezené nebo vyjednávací řízení za předpokladu, že s výhradou výjimek stanovených v odstavci 3 uvedeného článku byla učiněna výzva k účasti v soutěži.
72 V projednávaném případě nákladová efektivita zadání činností externím subjektům nezbavuje povinnosti dodržovat ustanovení článku III.2.5 přílohy III rozhodnutí ze dne 2. prosince 2008 a 21. května 2010. Žalobkyně se opírá o čl. III.3.7 písm. f) přílohy III rozhodnutí ze dne 2. prosince 2008 a 21. května 2010, přičemž tvrdí, že náklady na akci musí být k tomu, aby byly způsobilé, přiměřené, odůvodněné a splňovat zásadu řádného finančního řízení. Tvrdí, že tyto zásady nebyly uzavřením rámcových smluv se společností CESI bez předchozí výzvy k účasti v soutěži v žádném případě porušeny, jelikož jí CESI poskytla značné slevy. Tento aspekt sice může být při zadávání zakázek důležitý, nemůže však v žádném případě odůvodnit výjimku z pravidel pro zadávání zakázek a nezaručuje, že akce byla provedena v souladu s unijními politikami, zejména s pravidly pro zadávání veřejných zakázek.
73 V této souvislosti Komise v dopisech z 6. července 2015 a 23. května 2016 poznamenala, že přímé uzavření rámcových dohod, do nichž dotčené úkoly spadají, nebylo odůvodněno argumenty založenými na technické specifičnosti zakázky, kvůli které může být zakázka uskutečněna pouze jedním určitým hospodářským subjektem. Proto z důvodu nedodržení pravidel stanovených unijními právními předpisy použitelnými v oblasti zadávání veřejných zakázek při přímém zadání uvedených rámcových dohod bez předchozí výzvy k účasti v soutěži nemohou být náklady na dotčené úkoly považovány za způsobilé, i když jsou přiměřené a odůvodněné.
74 Z výše uvedeného vyplývá, že třetí část prvního žalobního důvodu musí být zamítnuta a s ní i celý první žalobní důvod.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nesprávného použití čl. 40 odst. 3 písm. c) směrnice 2004/17
75 Žalobkyně tvrdí, že zadání služeb, které si nemohla zajistit z vlastních zdrojů, společnosti CESI bez předchozí výzvy k účasti v soutěži bylo ve skutečnosti nezbytným rozhodnutím, vzhledem k tomu, že CESI byla jediným subjektem schopným tyto služby poskytnout. Žalobkyně tvrdí, že volba společnosti CESI spadala pod výjimku stanovenou v čl. 40 odst. 3 písm. c) směrnice 2004/17.
76 Žalobkyně má za to, že poskytla konkrétní údaje a odůvodnění ohledně rozsahu technických specifikací služeb přímo zadaných společnosti CESI, které ukazují, proč bylo zadání dané společnosti nutné a v každém případě ekonomicky výhodnější. V tomto ohledu žalobkyně tvrdí, že CESI je jediným hospodářským subjektem, který je schopen poskytovat potřebnou podporu díky svým znalostem správy a používání programů Spira, Promed, Sicre et Wcreso a nástroje Grare, používaných v rámci rámcové dohody č. 3000034279 týkající se projektu E 255 a rámcové dohody č. 3000029140 týkající se projektu E 221. Konkrétně žalobkyně tvrdí, že smlouva s jiným hospodářským subjektem by byla případně uzavřena za méně výhodných podmínek, že lhůty plnění by byly delší a mohlo by docházet k určitým chybám nebo ztrátám informací.
77 Kromě toho má žalobkyně za to, že podle judikatury představuje kontinuita složitých projektů platný technický důvod pro přímé zadání určitému hospodářskému subjektu. V tomto ohledu tvrdí, že prokázala, že neexistovala žádná přiměřená alternativa k přímému zadání dotčených úkolů společnosti CESI a že tyto úkoly zadala uvedené společnosti bez předchozí výzvy k účasti v soutěži z důvodu spojitosti mezi nimi a činnostmi již dříve realizovanými v rámci rámcových dohod.
78 Komise argumenty žalobkyně zpochybňuje.
79 Z článku 40 odst. 3 písm. c) směrnice 2004/17 vyplývá, že zadavatelé mohou použít řízení bez předchozí výzvy k účasti v soutěži zejména tehdy, když z technických nebo uměleckých důvodů nebo z důvodů spojených s ochranou výlučných práv může být zakázka provedena pouze určitým hospodářským subjektem.
80 Kromě toho je třeba připomenout, že z judikatury vyplývá, že použití uvedeného ustanovení podléhá dvěma souběžným podmínkám, a sice že práce, které jsou předmětem zakázky, jsou z technického hlediska specifické a dále že z důvodu této specifičnosti je absolutně nezbytné zadat uvedenou zakázku pouze určité společnosti (obdobně viz rozsudek ze dne 2. června 2005, Komise v. Řecko, C‑394/02, EU:C:2005:336, bod 34).
81 Rovněž je třeba připomenout, že ustanovení čl. 20 odst. 2 písm. c) směrnice Rady 93/38/EHS ze dne 14. června 1993 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací (Úř. věst. 1993, L 199, s. 84), které obsahovalo pravidla obdobná pravidlům uvedeným v čl. 40 odst. 3 písm. c) směrnice 2004/17, musela být jakožto výjimky z pravidel týkajících se postupů zadávání veřejných zakázek vykládána striktně. Mimoto důkazní břemeno nese ten účastník řízení, který se chce těchto ustanovení dovolávat (rozsudek ze dne 2. června 2005, Komise v. Řecko, C‑394/02, EU:C:2005:336, bod 33).
82 V projednávané věci žalobkyně tvrdí, že plnění v rámci služeb, které nemohla realizovat sama z vlastních zdrojů, spadají pod výjimku stanovenou v čl. 40 odst. 3 písm. c) směrnice 2004/17, jelikož CESI byla jediným subjektem schopným je poskytnout.
83 Je třeba konstatovat, že žalobkyně, která nese důkazní břemeno, neuvádí žádný technický důvod ani nic, co by prokazovalo, že by takový důvod, pokud existuje, s sebou nesl nutnost zadat tato plnění společnosti CESI. V tomto ohledu se žalobkyně omezuje na uplatnění okolnosti, že činnosti tvořící uvedená plnění zahrnovala použití počítačového programu, který již sama spolu se společností CESI používá. Je třeba uvést, jak zdůrazňuje Komise, že okolnost, že CESI používá programy, jejichž majitelem je žalobkyně, zajisté představuje důležitý faktor při porovnávání s konkurenčními subjekty, ale nemůže s ohledem na judikaturu uvedenou v bodě 80 výše a priori odůvodnit vyloučení všech ostatních hospodářských subjektů z důvodu údajných jedinečných schopností společnosti CESI. Nic totiž žalobkyni nebrání, aby v případě výhodnější nabídky, než je nabídka od společnosti CESI, udělila licenci na používání dotčeného softwaru nově vybranému subjektu. Zejména je třeba uvést, že licence na programy neposkytuje výlučné právo, které by bránilo ve využívání jiných hospodářských subjektů pro dotčené činnosti. Nemůže tomu ani být jinak, neboť pokud by bylo možné se dovolávat předchozích profesních vztahů se zadavatelem pro vyloučení jakékoliv výzvy k účasti v soutěži na novou zakázku, cíl otevření trhů sledovaný směrnicí 2004/17 by byl nevyhnutelně ohrožen a výsledkem by paradoxně bylo bránění hospodářské soutěži ve prospěch vykonavatele zakázky.
84 Mimoto, co se týče vysvětlení žalobkyně směřujících k odůvodnění přímého zadávání sporných plnění společnosti CESI tím, že smlouva uzavřená s jinou společností by měla méně výhodné podmínky, že realizační lhůty by byly delší nebo že by mohlo docházet k určitým chybám nebo ztrátám informací, je třeba uvést, že údajné adaptační problémy při přechodu k jinému poskytovateli a dodatečné náklady, které by tato adaptace mohla vyvolávat, uplatněné žalobkyní, logicky znamenají, že přechod od společnosti CESI k jinému uchazeči byl technicky možný. Žalobkyně totiž nikdy nehovořila o žádném důvodu technické nekompatibility, který by objektivně bránil jinému hospodářskému subjektu v poskytování týchž služeb, takže by bylo zcela nezbytné, jak je uvedeno v bodě 80 výše, zvolit pouze jediný hospodářský subjekt. V každém případě je třeba kromě toho upozornit, že žalobkyně nikdy neposkytla žádná čísla nebo údaje umožňující prokázat, že smlouva uzavřená s jinou společností by byla dražší a s delšími realizačními lhůtami.
85 A konečně, pokud jde o kontinuitu činností, je třeba uvést, že cíl zajištění kontinuity prací na složitých projektech je technickým důvodem, jemuž je třeba přiznat důležitost. Nicméně pouhé tvrzení o složitosti a náročnosti veškerých prací nepostačuje k prokázání, že mohou být zadány pouze jednomu subjektu (obdobně viz rozsudek ze dne 14. září 2004, Komise v. Itálie, C‑385/02, EU:C:2004:522, bod 21). V projednávané věci se přitom žalobkyně spokojila s tím, že odkázala obecně na to, že výběr jiného subjektu by zvýšil náklady a prodloužil lhůty, aniž poskytla vysvětlení, která by umožnila prokázat nezbytnost využití jediného subjektu. Neexistence jiných přiměřených řešení není referenčním kritériem pro určení legality přímého zadání určitému hospodářskému subjektu, která jak stanoví judikatura, vyžaduje naprostou nezbytnost takového zadání. Proto vztah mezi předchozími činnostmi poskytovanými společností CESI žalobkyni na základě rámcových dohod a dotčenými úkoly nemůže představovat důvod v tomto smyslu.
86 Vzhledem k tomu, že žalobkyni se nepodařilo prokázat, že z technických důvodů ve smyslu čl. 40 odst. 3 písm. c) směrnice 2004/17 mohly být rámcové dohody, s nimiž souvisejí dotčené úkoly, zadány pouze společnosti CESI, je třeba druhý žalobní důvod zamítnout.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady ochrany legitimního očekávání
87 Zaprvé žalobkyně tvrdí, že napadené akty jsou v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání, jelikož Komise měla za to, že náklady související s úkoly, které spadají do rámcové dohody č. 3000034279, která tímto orgánem nebyla nikdy zpochybněna navzdory zveřejnění oznámení o uzavření této rámcové dohody v Úředním věstníku Evropské unie dne 7. července 2010, nejsou způsobilé. V tomto ohledu žalobkyně tvrdí, že zveřejnění oznámení v Úředním věstníku Evropské unie, které informovalo o zadání zakázky určitému hospodářskému subjektu na základě vyjednávacího řízení bez předchozí výzvy k účasti v soutěži, aniž ho Komise nebo jiné hospodářské subjekty zpochybnily nebo vznesly připomínky ve lhůtách stanovených v článku 2f směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007, kterou se mění směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek (Úř. věst. 2007, L 335, s. 31), je okolností, která mohla vyvolat u žalobkyně legitimní očekávání, pokud jde o řádnost použitého postupu.
88 Zadruhé žalobkyně zpochybňuje použitelnost ustanovení směrnice 2004/17 v projednávaném případě na základě hodnoty značné části dotčených úkolů, která je nižší než prahová hodnota uvedená v čl. 16 písm. a) směrnice.
89 Komise argumenty žalobkyně zpochybňuje.
90 Zaprvé je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury se právo dovolávat se zásady ochrany legitimního očekávání vztahuje na každého jednotlivce, u něhož unijní orgán vyvolal podložené naděje [viz rozsudek ze dne 11. března 1987, Van den Bergh en Jurgens a Van Dijk Food Products (Lopik) v. EHS, 265/85, EU:C:1987:121, bod 44 a citovaná judikatura].
91 Právo dovolávat se této zásady však předpokládá současné splnění tří podmínek. Zaprvé musela být zúčastněné osobě unijní správou poskytnuta konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění z oprávněných a spolehlivých zdrojů. Zadruhé musí být tato ujištění, která mohla vyvolat legitimní očekávání u toho, komu jsou určena. A zatřetí musí být poskytnutá ujištění v souladu s platnými normami (viz rozsudky ze dne 30. června 2005, Branco v. Komise, T‑347/03, EU:T:2005:265, bod 102 a citovaná judikatura, ze dne 23. února 2006, Cementbouw Handel & Industrie v. Komise, T‑282/02, EU:T:2006:64, bod 77, a ze dne 30. června 2009, CPEM v. Komise, T‑444/07, EU:T:2009:227, bod 126).
92 Pokud jde o první podmínku, podle ustálené judikatury jsou takovými ujištěními, bez ohledu na formu, ve které jsou sdělena, přesné, nepodmíněné a shodující se informace z oprávněných a spolehlivých zdrojů. Naproti tomu se nikdo nemůže dovolávat porušení zásady ochrany legitimního očekávání, pokud se mu konkrétních ujištění ze strany správy nedostalo (viz rozsudek ze dne 19. března 2003, Innova Privat-Akademie v. Komise, T‑273/01, EU:T:2003:78, bod 26 a citovaná judikatura).
93 V projednávaném případě z písemností ve spise nevyplývá, že by Komise poskytla žalobkyni konkrétní ujištění, že akceptuje způsob, jakým zadala zakázky v rámci projektů E 221 a E 255. Ověřování způsobilosti výdajů totiž probíhá až po předložení konečné účetní závěrky, kdežto předchozí fáze se týkají pouze technického dohledu nad pokrokem v realizaci projektů. K tomuto ověřování tedy dochází teprve v okamžiku podání žádosti o platbu zůstatku, který je předkládán souběžně se zprávou o technickém plnění a s finančním výkazem skutečně vynaložených způsobilých nákladů, jak vyplývá zejména z článku III.3.5 přílohy III rozhodnutí ze dne 2. prosince 2008 a 21. května 2010.
94 Proto skutečnost, že Komise nezpochybnila zadání rámcové dohody č. 3000034279 společnosti CESI, navzdory řádnému zveřejnění příslušného oznámení v Úředním věstníku Evropské unie, nepředstavuje ujištění takové povahy, která by byla schopna vyvolat u žalobkyně legitimní očekávání ohledně způsobilosti výdajů. V tomto ohledu nemůže být mlčení Komise ohledně přímého uzavření rámcové dohody považováno za konkrétní ujištění správního orgánu schopné vyvolat legitimní očekávání (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. ledna 2006, Regione Marche v. Komise, T‑107/03, nezveřejněný, EU:T:2006:20, bod 134).
95 Zadruhé, pokud jde o argument žalobkyně, podle kterého není směrnice 2004/17 v projednávané věci použitelná, je třeba poznamenat, že pokud jde konkrétně o výpočet odhadované hodnoty veřejné zakázky, čl. 17 odst. 2 a 3 směrnice 2004/17 stanoví, že u rámcových dohod se v úvahu bere nejvyšší hodnota bez daně z přidané hodnoty (DPH) všech zakázek zamýšlených pro celou dobu platnosti dohody a dále že zadavatelé nesmí obejít použití uvedené směrnice rozdělováním stavebních projektů nebo navrhovaných nákupů za účelem obdržení určitého množství dodávek nebo služeb nebo užíváním zvláštních metod výpočtu odhadované hodnoty zakázek. Jak přitom již bylo uvedeno v bodech 39 až 43 výše, dotčené úkoly zadané přímo společnosti CESI nemohly být skutečně považovány za samostatné rámcové dohody, jelikož byly plněny právě v rámci jejich realizace.
96 Použitelnost směrnice 2004/17 v rámci jejího čl. 17 odst. 3 je tedy třeba určit s ohledem na hodnotu rámcových dohod. V tomto ohledu je třeba uvést, že hodnota těchto dohod vysoce přesahuje prahovou hodnotu, jelikož rámcová dohoda č. 3000029140 byla uzavřena na částku 16 039 700 eur, rámcová dohoda č. 3000034279 na částku 19 200 000 eur a rámcová dohoda č. 6000001506 na částku 24 925 000 eur, přičemž prahová hodnota pro zakázky na dodávky a služby činí podle čl. 16 písm. a) směrnice 2004/17 499 000 eur.
97 Za těchto podmínek musí být třetí žalobní důvod zamítnut.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
98 Žalobkyně podpůrně tvrdí, že napadené akty jsou protiprávní v rozsahu, v němž Komise dospěla k závěru o nezpůsobilosti veškerých nákladů na dotčené úkoly. Žalobkyně tvrdí, že Komise prohlásila, že tyto náklady nejsou způsobilé, jelikož uzavřením smluv se společnostmi patřícími do stejné skupiny nebyla dodržena zásada hospodárnosti, neboť CESI jí poskytovala služby za tržních podmínek a dosahovala tak zisku. Žalobkyně má v tomto ohledu za to, že kroky Komise jsou v rozporu se zásadou proporcionality, jelikož čl. III.3.8 odst. 4 a 6 přílohy III rozhodnutí ze dne 2. prosince 2008 a 21. května 2010 neumožňuje Komisi vyloučit v případě dosahování zisku veškeré náklady, nýbrž ukládá pouze případné snížení finanční pomoci odpovídající zisku považovanému za nezpůsobilý.
99 Žalobkyně tedy tvrdí, že správné použití uvedeného článku mělo vést Komisi nejprve uvést k určení podílu ziskové marže na nákladech na dotčené úkoly a poté za nezpůsobilé prohlásit pouze náklady na tu část zisku, kterou by považovala za nezpůsobilou. Žalobkyně proto má za to, že Komise vykonala sankční pravomoc jdoucí nad rámec svých oprávnění, které jí svěřují pravomoci pouze v oblasti dohledu a kontroly.
100 Žalobkyně mimoto tvrdí, že Komise prohlásila dotčené výdaje za nezpůsobilé, i když vzala na vědomí, že CESI není kontrolována žalobkyní, ale pouze je k ní přidružena. Podle žalobkyně přitom mělo konzistentní uplatnění tohoto zjištění vést Komisi k pochopení toho, že žalobkyně nemohla od společnosti CESI získat podrobné rozvržení nákladů na služby poskytované uvedenou společností.
101 Komise argumenty navrhovatelky zpochybňuje.
102 Je třeba uvést, že tento důvod kasačního opravného prostředku je irelevantní, neboť jak je uvedeno v bodě 15 výše, Komise po jí nařízeném doplňujícím šetření změnila svůj postoj a dospěla k závěru o nezpůsobilosti nákladů z důvodu nedodržení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, a nikoli z důvodu nedodržení zásady hospodárnosti v případě uzavření smluv se společnostmi patřícími do téže skupiny. Komise totiž v dopise ze dne 6. července 2015 informovala žalobkyni o tom, že náklady na dotčené úkoly, zadané přímo společnosti CESI, nejsou způsobilé z důvodu, že rámcové dohody byly uzavřeny bez výzvy k účasti v soutěži a žalobkyně nedostála důkaznímu břemenu v souladu s čl. 40 odst. 3 směrnice 2004/17.
103 Komise v projednávaném případě neuplatnila žádné sankční pravomoci a omezila se na konstatování porušení čl. III.2.5.3 přílohy III rozhodnutí ze dne 2. prosince 2008 a 21. května 2010, který žalobkyni ukládá dodržovat při zadávání zakázek unijní právní předpisy v oblasti zadávání veřejných zakázek. Po konstatování tohoto porušení Komisí nemohla posledně uvedená dospět k jinému závěru, jelikož pouze náklady na činnosti týkající se zakázek zadaných v souladu s unijní právní úpravou veřejných zakázek mohly být považovány za způsobilé pro spolufinancování, jak je stanoveno v článcích III.2.5.3 a III.3.7 přílohy III rozhodnutí ze dne 2. prosince 2008 a 21. května 2010. Z toho důvodu byla Komise tváří v tvář porušení unijní právní úpravy zadávání veřejných zakázek u některých smluv povinna prohlásit s nimi související výdaje za nezpůsobilé, přepočítat výši pomoci a zahájit řízení směřující k vrácení rozdílu mezi výší způsobilých nákladů a již vyplacenými částkami. Částky odpovídající nezpůsobilým nákladům, které se vztahují na zakázky protiprávně zadané společnosti CESI, se tak staly částkami vyplacenými neoprávněně a jako takové podléhaly povinnosti vrácení v souladu s čl. III.3.9 odst. 1 přílohy III rozhodnutí ze dne 2. prosince 2008 a 21. května 2010.
104 Mimoto není možné Komisi vytýkat, že uložila sankci, neboť opatření přijatá pro navrácení části záloh mají na příjemce menší finanční dopad než úplné zrušení pomoci. Pokud se totiž podle čl. 116 odst. 3 nařízení č. 966/2012 po podpisu zakázky ukáže, že v zadávacím řízení nebo při provádění zakázky došlo k závažným chybám, nesrovnalostem nebo podvodům, může veřejný zadavatel pozastavit realizaci zakázky nebo ji případně zrušit. Kromě toho, dopustí-li se závažných pochybení nebo nesrovnalostí poskytovatel, může veřejný zadavatel rovněž odmítnout provést platby nebo může požadovat vrácení neoprávněně vyplacené částky, a to v poměru k závažnosti těchto pochybení, nesrovnalostí nebo podvodu.
105 Za těchto podmínek musí být čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku zamítnut v plném rozsahu.
K nákladům řízení
106 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobce neměl ve věci úspěch a Komise požadovala náhradu nákladů řízení, je důvodné rozhodnout, že žalobce ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (pátý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Terna – Rete elettrica nazionale SpA ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
Gratsias | Labucka | Ulloa Rubio |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 18. října 2018.
Podpisy.