SODBA SODIŠČA
z dne 25. julija 2002(*)
„Pritožba ─ Uredba (ES) št. 1638/98 ─ Skupna ureditev trgov olja in masti ─ Ničnostna tožba ─ Oseba, ki je posamično prizadeta ─ Učinkovito sodno varstvo ─ Dopustnost“
V zadevi C-50/00 P,
Unión de Pequeños Agricultores, s sedežem v Madridu (Španija), ki jo zastopata J. Ledesma Bartret in J. Jiménez Laiglesia y de Oñate, odvetnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
pritožnica,
zaradi pritožbe, vložene zoper sklep Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti (tretji senat) z dne 23. novembra 1999 v zadevi Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu (T-173/98, Recueil, str. II-3357), zaradi razveljavitve tega sklepa,
druga stranka v postopku je
Svet Evropske unije, ki ga zastopa I. Díez Parra, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka na prvi stopnji,
ob intervenciji
Komisije Evropskih skupnosti, ki jo zastopata J. Guerra Fernández in M. Condou-Durande, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
intervenientka v pritožbenem postopku,
SODIŠČE,
v sestavi G. C. Rodríguez Iglesias, predsednik, P. Jann, F. Macken in N. Colneric, S. von Bahr, predsedniki senatov, C. Gulmann (poročevalec), D. A. O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen, V. Skouris in J. N. Cunha Rodrigues, sodniki,
generalni pravobranilec: F. G. Jacobs,
sodna tajnica: D. Louterman-Hubeau, vodja oddelka,
ob upoštevanju poročila za obravnavo,
po predstavitvi ustnih navedb strank na obravnavi 6. novembra 2001, na kateri je J. Jiménez Laiglesia y de Oñate zastopal Unión de Pequeños Agricultores, I. Díez Parra Svet ter J. Guerra Fernández in M. Condou-Durande Komisijo,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 21. marca 2002
izreka naslednjo
Sodbo
1 Unión de Pequeños Agricultores je na podlagi člena 49 statuta ES Sodišča Evropskih skupnosti 16. februarja 2000 vložila tožbo pri sodnem tajništvu Sodišča, nato pa pritožbo proti sklepu Sodišča prve stopnje z dne 23. novembra 1999 v zadevi Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu (T-173/98, Recueil, str. II-3357, v nadaljevanju: izpodbijani sklep), s katerim je bila zavržena njena tožba za delno razglasitev ničnosti Uredbe Sveta (ES) št. 1638/98 z dne 20. julija 1998, s katero je bila spremenjena Uredba št. 136/66/EGS o vzpostavitvi skupne ureditve trga olja in masti (UL L 210, str. 32, v nadaljevanju: izpodbijana uredba).
Pravni okvir
2 Svet je 22. septembra 1966 sprejel Uredbo št. 136/66/EGS o vzpostavitvi skupne ureditve trga olja in masti (UL 1966, 172, str. 3025). S to uredbo je bila med drugim vzpostavljena skupna ureditev trga za oljčno olje, za katero je značilen sistem zajamčenih cen, ki ustrezajo pomočem za proizvodnjo. Pozneje je bilo v zvezi z mehanizmi, ki so bili vzpostavljeni z Uredbo št. 136/66, uveljavljenih več sprememb. Tako spremenjena skupna ureditev trga oljčnega olja je določala ureditev intervencijskih cen, pomoč za proizvodnjo, pomoč za potrošnjo, skladiščenje in za uvoz ter izvoz.
3 Svet je 20. julija 1998 sprejel izpodbijano uredbo, ki spreminja zlasti skupno ureditev trga z oljčnim oljem. S tem je bila predhodna ureditev intervencij ukinjena in nadomeščena z ureditvijo pomoči za pogodbe o zasebnem skladiščenju. Pomoč za potrošnjo in posebna pomoč manjšim proizvajalcem sta bili ukinjeni. Mehanizem za stabilizacijo pomoči za proizvodnjo, ki temelji na največji količini, ki je zagotovljena za vso Skupnost, je bil spremenjen z uvedbo razdelitve te največje količine med države članice proizvajalke v obliki zajamčenih nacionalnih kvot. Oljke, ki so bile posajene po 1. maju 1998, so bile izločene, z določenimi izjemami, iz celotne ureditve prihodnjih pomoči.
Postopek pred Sodiščem prve stopnje in izpodbijani sklep
4 Unión de Pequeños Agricultores, poklicno združenje, ki združuje in varuje interese majhnih španskih kmetijskih podjetij in je po španskem pravu pravna oseba, je 20. oktobra 1998 na podlagi člena 173, četrti odstavek, Pogodbe ES (po spremembi člen 230, četrti odstavek, ES) vložila tožbo pri Sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje, s katero je predlagala razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe, razen ureditve pomoči za namizne olive.
5 Svet je z ločeno vlogo, ki jo je na podlagi člena 114(1) Poslovnika Sodišča prve stopnje vložil pri Sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 23. decembra 1998, podal ugovor nedopustnosti.
6 Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom sprejelo ugovor nedopustnosti in tožbo zavrglo kot očitno nedopustno.
7 Najprej je Sodišče prve stopnje – potem ko je v točki 34 izpodbijanega sklepa spomnilo na to, da daje člen 173, četrti odstavek, Pogodbe po ustaljeni sodni praksi posameznikom pravico do izpodbijanja vsake odločbe, ki jih, tudi če je bila sprejeta v obliki uredbe, zadeva neposredno in posamično, pri čemer mora biti merilo za razlikovanje med uredbo in odločbo splošna ali nesplošna vsebina zadevnega akta – v točki 44 omenjenega sklepa sklenilo, da je izpodbijana uredba po naravi in vsebini normativna in torej ni odločba v smislu člena 189 Pogodbe ES (postal člen 249 ES).
8 Potem ko je v točki 45 izpodbijanega sklepa ugotovilo, da ima lahko v določenih okoliščinah celo normativni akt, ki velja za vse zadevne gospodarske subjekte, posamično pa zadeva le določene izmed njih, kot akt Skupnosti hkrati normativni značaj in v razmerju do določenih gospodarskih subjektov naravo odločbe, je Sodišče prve stopnje poudarilo:
– v točki 46 izpodbijanega sklepa, da „mora biti fizična ali pravna oseba zmožna dokazati, da zadevni akt nanjo učinkuje zaradi nekaterih njenih posebnih lastnosti ali zaradi dejanskih okoliščin, po katerih se razlikuje od vseh drugih oseb [...]“ in
– v točki 47 istega sklepa, da bi lahko bile med drugim tožbe, ki so jih vložila združenja v tem pogledu, dopustne, vsaj v okoliščinah, ko neka pravna določba izrecno določa za poklicna združenja vrsto procesnih sposobnosti, ko združenje predstavlja interese podjetij, ki bi sama lahko izkazala pravni interes dopustnosti, in ko je združenje določljivo, ker izpodbijani akt vpliva na interese njega kot združenja, zlasti zato ker je bil njegov pogajalski položaj prizadet z aktom, glede katerega je bil vložen predlog za razglasitev ničnosti.
9 Nasprotno pa je v tej zadevi Sodišče prve stopnje v točki 48 izpodbijanega sklepa ugotovilo, da tožeča stranka ni izkazala nobenega od treh pogojev za utemeljitev dopustnosti tožbe.
10 Glede tega je Sodišče prve stopnje v točki 50 izpodbijanega sklepa med drugim ugotovilo, da „tožeča stranka ni izkazala, da njene člane izpodbijana uredba prizadeva zaradi nekaterih njenih posebnih lastnosti ali zaradi dejanskih okoliščin, po katerih se razlikuje od vseh drugih oseb. Glede tega zadostuje spomniti na to, da okoliščina, da je izpodbijana uredba takrat, ko je bila sprejeta, člane tožeče stranke, ki nastopajo na trgu oljčnega olja, morda prizadela tako, da so nekateri izmed njih opustili dejavnost, ni taka, da bi se po njej razlikovali od vseh drugih subjektov Skupnosti, tako da so v položaju, ki je objektivno določen in je primerljiv s položajem vsakega drugega subjekta, ki bi lahko sedaj ali pa v prihodnje vstopil na trge [...] Izpodbijana uredba zadeva člane tožeče stranke samo zaradi objektivne okoliščine, ker so aktivni gospodarski subjekti na teh trgih, zadeva jih torej tako kot druge aktivne subjekte na omenjenih trgih.“
11 Sodišče prve stopnje je v točkah od 53 do 55 izpodbijanega sklepa med drugim menilo, da tožeča stranka niti ne more navajati, da izpodbijana uredba prizadeva nekatere njene posamične interese, da bi tako utemeljila dopustnost tožbe, in je v točki 58 navedenega sklepa ugotovilo, da tožeča stranka ni bila določljiva glede na katerokoli merilo, ki ga določa sodna praksa v zvezi z dopustnostjo ničnostne tožbe, ki jo vloži združenje.
12 Sodišče prve stopnje je na koncu presojalo zadnjo trditev, ki jo je tožeča stranka navedla v dokaz, da je bila z določbami izpodbijane uredbe posamično prizadeta, ker je obstajala nevarnost, da ne bi bila deležna učinkovitega pravnega varstva. Glede tega je razsodilo:
„61 Glede trditve v zvezi z učinkovitim pravnim varstvom zatrjuje, da ji interna pravna sredstva glede na posamezni primer ne dovoljujejo preizkusa veljavnosti izpodbijane uredbe z vložitvijo predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki temelji na členu 177 Pogodbe [ES (postal člen 234 ES)].
62 Glede tega je treba poudariti, da načelo enakosti vseh subjektov glede pogojev za vložitev ničnostne tožbe pri sodišču Skupnosti določa, da ti pogoji ne temeljijo na okoliščinah, značilnih za pravni sistem posamezne države članice. V zvezi s tem vprašanjem je treba poudariti, da so države članice z uporabo načela lojalnega sodelovanja, določenega v členu 5 Pogodbe ES (postal člen 10 ES), dolžne prispevati k popolnemu sistemu pravnih sredstev in postopkov, kot jih določa Pogodba ES, saj je namen omenjenih sredstev, da sodišču Skupnosti omogočijo preizkus zakonitosti aktov institucij Skupnosti (glej v tem smislu sodbo [z dne 23. aprila 1986] v zadevi Les Verts proti Parlamentu, [294/83, Recueil, str. 1339], točka 23).
63 Toda ta merila ne morejo upravičiti tega, da bi se Sodišče prve stopnje oddaljilo od sistema pravnih sredstev, ki jih določa člen 173, četrti odstavek, Pogodbe in ki so bila jasno določena s sodno prakso, ker bi to preseglo omejitve njegovih pristojnosti, ki jih predpisuje ta določba.
64 Tožeča stranka niti ne more navajati trditev o morebitni dolgotrajnosti postopkov, ki temelji na določbi Pogodbe. Ta okoliščina po učinku ne bi utemeljevala spremembe sistema pravnih sredstev in postopkov, ki jih določajo členi 173, 177 in 178 Pogodbe ES (postali člen 235 ES), ki Sodišču dajejo pristojnost za preizkus zakonitosti aktov institucij. Na podlagi navedene trditve vsekakor ni mogoče razglasiti za dopustno ničnostne tožbe, ki jo je vložila fizična ali pravna oseba, ki ne izpolnjuje pogojev iz člena 173, četrti odstavek, Pogodbe (sklep Sodišča z dne 24. aprila 1996 v zadevi CNPAAP proti Svetu, C-87/95 P, Recueil, str. I-2003, točka 38).“
13 Sodišče je glede na navedene ugotovitve v točki 65 izpodbijanega sklepa menilo, da ni mogoče šteti, da je tožeča stranka zaradi izpodbijane uredbe posamično prizadeta, in da ni treba, če ne izpolnjuje enega od pogojev za dopustnost, ki so določeni v členu 173, četrti odstavek, Pogodbe, odločati o vprašanju, ali je zaradi navedene uredbe neposredno prizadeta.
Pritožba
14 Pritožnica s pritožbo Sodišču predlaga, naj:
– razveljavi izpodbijani sklep;
– razglasi njeno pritožbo za dopustno po temelju in zadevo vrne Sodišču prve stopnje v novo odločanje.
15 Svet Sodišču predlaga, naj:
– razglasi pritožbo za očitno nedopustno oziroma, podredno, za očitno neutemeljeno;
– pritožnici naloži plačilo stroškov postopka.
16 Komisiji je bilo na podlagi sklepa Predsednika Sodišča z dne 12. septembra 2000 dovoljeno intervenirati v zadevi in je podprla stališča Sveta.
17 Pritožnica v utemeljitev svojih navedb podaja štiri pritožbene razloge.
18 Prvič, navaja, da je Sodišče prve stopnje v točki 61 izpodbijanega sklepa nepravilno presodilo njeno trditev o neobstoju učinkovitega sodnega varstva v primeru nedopustnosti pravnega sredstva. Navedene trditve namreč ni utemeljila le z neobstojem notranjih pravnih sredstev, ampak tudi z dejstvom, da izjava o nedopustnosti v tem primeru ni bila dana v skladu s pogojem učinkovitosti, ki je sestavni del temeljne pravice, na katero se sklicuje. Drugič, pritožnica navaja, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa pomanjkljiva, ker v njej ni odgovora na dejanske in pravne trditve, ki jih je navedla v tožbi in v pisnih stališčih o ugovoru nedopustnosti, ampak je v točki 63 upoštevana le ena od obeh vrst trditev, ki pa je poleg tega nepravilno povzeta. Tretjič, pritožnica navaja, da je točka 62 navedenega sklepa sama s seboj v nasprotju. Glede tega trdi, da je, čeprav načelo lojalnega sodelovanja zahteva uvedbo stalnega notranjega pravnega sredstva, ki glede na posamezen primer omogoča vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe o vprašanju veljavnosti akta Skupnosti, treba ugotoviti, ali je spoštovanje pravice posameznika do učinkovitega sodnega varstva odvisno od okoliščin, ki so značilne za sodni sistem vsake države članice. Četrtič, pritožnica navaja, da je bila z izpodbijanim sklepom v tem primeru zaradi opustitve preizkusa o tem, ali okoliščina o razglasitvi nedopustnosti pravnega sredstva ni ob upoštevanju vseh pravnih in dejanskih okoliščin vodila do kršitve temeljne pravice do učinkovitega sodnega varstva, kršena temeljna pravica, ki je sestavni del pravnega sistema Skupnosti.
Dopustnost pritožbe
19 Svet in Komisija uveljavljata očitno nedopustnost pritožbe zaradi pomanjkanja pravnega interesa pritožnice. Celotna obrazložitev Sodišča prve stopnje v zvezi z učinkovitim sodnim varstvom je namreč obiter dictum, ker je resničen razlog za nedopustnost pravnega sredstva, kot je navedeno v točki 65 izpodbijanega sklepa, to, da pritožnica ne izpolnjuje enega od pogojev, ki je določen v členu 173, četrti odstavek, Pogodbe. Čeprav notranje pravo ne določa nobene možnosti za vložitev pravnega sredstva, mora sodišče Skupnosti nadaljevati uporabo navedene določbe Pogodbe in preizkusiti, ali so pogoji za dopustnost, ki jih ta določba vsebuje, izpolnjeni ali ne.
20 Pritožnica bi morala za to, da bi bilo njeno pravno sredstvo dopustno, navajati, da je z izpodbijanim sklepom kršen člen 173, četrti odstavek, Pogodbe, ker jo izpodbijana uredba posamično prizadeva, ne pa zatrjevati le domnevnega neobstoja učinkovitega sodnega varstva, ki po trenutni razlagi Skupnosti ne bi mogel v nobenem primeru omogočiti dopustnosti omenjenega pravnega sredstva..
21 Glede tega je treba spomniti na to, da je predpostavka za obstoj pravnega interesa pritožnice to, da lahko pritožba zaradi svojega učinka prinese določeno korist za stranko, ki jo je vložila (sodba z dne 13. junija 2000 v zadevi Parlament proti Richard, C-174/99 P, Recueil, str. I-6189, točka 33).
22 V nasprotju s tem pa je bilo z izpodbijanim sklepom pravno sredstvo pritožnice pred Sodiščem prve stopnje zavrženo iz razloga nedopustnosti.
23 Tako se zdi, da bi pritožnica, če bi bilo pravno sredstvo dopustno, z njim pridobila določeno korist zato, ker bi se o njem meritorno odločalo. Vprašanje, ali bi zatrjevana pravica do učinkovitega sodnega varstva pod določenimi okoliščinami vplivala na dopustnost pravnega sredstva za razglasitev ničnosti uredbe, ki ga vloži fizična ali pravna oseba, ali ne, je vsebinsko vprašanje in nikakor ne more vplivati na obstoj pritožničinega pravnega interesa.
24 Zaradi teh okoliščin je treba pritožbo razglasiti za dopustno.
Utemeljenost pritožbe
Trditve strank
25 Pritožnica s štirimi pritožbenimi razlogi, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu navaja, da zavrženje njene tožbe kot nedopustne, kot izhaja iz obrazložitve v točkah od 61 do 64 izpodbijanega sklepa, krši njeno pravico do učinkovitega sodnega varstva za zaščito njenih interesov in interesov njenih članov.
26 Po mnenju pritožnice sporne določbe izpodbijane uredbe, ki določajo ukinitev ureditve intervencij, pomoči porabnikom in pomoči majhnim proizvajalcem, ne določajo sprejetja nobenih predpisov na nacionalni ravni in ne predvidevajo nobenih aktov španskih organov. Zato pritožnica posledično ni imela možnosti, da bi v španskem pravnem sistemu zahtevala razglasitev ničnosti nacionalnega akta, ki bi se nanašal na omenjene določbe, ker predlog za predhodno odločanje izključuje presojo veljavnosti navedenih določb. Poleg tega pritožnica in njeni člani ne morejo najprej kršiti omenjenih določb, da bi nato lahko izpodbijali veljavnost njihove sankcije, ki bi bila uveljavljena proti njim.
27 Opustitev preizkusa okoliščine ali dejstvo, da je bila tožba za delno razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe razglašena za nedopustno, ne vodi, ob upoštevanju okoliščin tega primera, do kršitve pravice do učinkovitega sodnega varstva pritožnice, ampak je z izpodbijanim sklepom prišlo do kršitve temeljne pravice, ki je sestavni del pravnega reda Skupnosti.
28 Pritožnica navaja, da pravica do učinkovitega sodnega varstva vsebuje poseben preizkus posameznih okoliščin primera. Pravica ne more biti resnično učinkovita, če se njena učinkovitost konkretno ne preizkusi. V resnici bi bilo za tak preizkus treba obvezno preizkusiti, ali v posameznem primeru obstaja kakšno drugo pravno sredstvo. Glede tega se pritožnica sklicuje na točki 32 in 33 sodbe z dne 2. aprila 1998 v zadevi Greenpeace Council in drugi proti Komisiji (C-321/95 P, Recueil, str. I-1651), ki po njenem mnenju potrjuje, da je treba, kadar ni nobenega nacionalnega pravnega sredstva, ugotoviti dopustnost ničnostne tožbe, vložene na podlagi člena 173, četrti odstavek, Pogodbe.
29 Svet in Komisija v bistvu navajata, da je pritožba v celoti in očitno neutemeljena, ker člen 173, četrti odstavek, Pogodbe ne določa, da bi bila pritožničina nezmožnost vložitve pravnega sredstva po nacionalnem pravu merilo oziroma okoliščina, ki bi lahko utemeljevala dopustnost neposredne ničnostne tožbe, ki bi jo fizična ali pravna oseba vložila zoper splošni akt Skupnosti. Edino pomembno merilo bi bilo, da bi bila navedena oseba z omenjenim aktom neposredno in posamično prizadeta. V nasprotju s tem pa pritožba ne vsebuje obrazložitve glede vprašanja, ali je pritožnica neposredno in posamično prizadeta, ampak vsebuje samo analizo, ki jo je Sodišče prve stopnje namenilo trditvam v zvezi z učinkovitim sodnim varstvom.
30 Svet in Komisija med drugim opozarjata, da Pogodba določa zaključen sistem pravnih sredstev, katerih namen je Sodišču omogočiti nadzor nad zakonitostjo oziroma veljavnostjo aktov institucij in še zlasti splošnih aktov. Po mnenju Komisije je gotovo, da država članica, ki določi zelo zahtevne pogoje, celo take, ki onemogočajo vložitev predloga za predhodno odločanje, krši temeljno pravico do učinkovitega sodnega varstva in tako ne izpolnjuje dolžnosti do lojalnega sodelovanja, kot je določena v členu 5 Pogodbe. V tem primeru take kršitve tudi ni mogoče odpraviti s sklicevanjem na namen člena 173, četrti odstavek, Pogodbe, ampak z uvedbo postopka zaradi kršitve proti zadevni državi članici v skladu s členom 226 ES.
31 Komisija še navaja, da ne razume, kako lahko pritožnica zatrjuje, da špansko pravo ne predpisuje nobenega pravnega sredstva proti izpodbijani uredbi. Navaja, da gre za pravno zavezujoč akt, ki neposredno ustvarja pravice in dolžnosti za posameznike, tako da lahko vsako kršitev njenih določb uveljavljajo pred nacionalnimi sodišči. Nasprotno pa mora uprava po španskem pravu, kot brez dvoma tudi po drugih pravnih redih držav članic, sprejeti odločitev na podlagi predlogov zadevnih oseb. Pristojni organi pa morajo po poteku določenega roka o navedenih predlogih sprejeti odločitev, saj je molk organa enakovreden nikalnemu odgovoru ali v določenem primeru nasprotno od pritrdilnega odgovora, kar bi omogočalo vložitev pravnega sredstva, ko vlagatelj zadevnega predloga ni zadovoljen z odgovorom nanj. Potem ko je navedeni posameznik vložil pravno sredstvo, pa mu nič več ne preprečuje, da bi se skliceval na vse predpise Skupnosti in da bi morda vložil predlog za predhodno odločanje za razlago ali veljavnost izpodbijanega akta na podlagi člena 234 ES.
Presoja Sodišča
32 Najprej je treba poudariti, da pritožnica ni izpodbijala ugotovitve Sodišča prve stopnje iz točke 44 izpodbijanega sklepa, da ima izpodbijana uredba splošno veljavo. Izpodbijala ni niti ugotovitve iz točke 56 navedenega sklepa, da njeni interesi niso bili prizadeti z izpodbijano uredbo, niti ugotovitve iz točke 50 omenjenega sklepa, da izpodbijana uredba ni prizadela njenih članov zaradi nekaterih njihovih posebnih lastnosti ali zaradi dejanskih okoliščin, po katerih se razlikujejo od vseh drugih oseb.
33 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, ali lahko pritožnica kot predstavnica interesov svojih članov vseeno v skladu s členom 173, četrti odstavek, Pogodbe vloži dopustno tožbo za razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe, samo zato ker to zahteva pravica do učinkovitega sodnega varstva, glede na to, da naj pred nacionalnim sodiščem ne bi bilo na voljo nobenega pravnega sredstva.
34 Spomniti je treba na to, da je Sodišče po členu 173, drugi in tretji odstavek, Pogodbe pristojno za odločanje o pravnih sredstvih zaradi nepristojnosti, kršitve postopka, kršitve Pogodbe oziroma predpisov sekundarnega prava v zvezi z njeno uporabo ali zlorabo pristojnosti, ki jo lahko vložijo država članica, Svet, Komisija, ali – kadar gre za varovanje svojih pristojnosti – tudi Evropski parlament, Računsko sodišče in Evropska centralna banka. V smislu četrtega odstavka navedene določbe lahko „[f]izične ali pravne osebe pod enakimi pogoji sprožijo postopke zoper nanje naslovljene odločbe ali zoper odločbe, ki jih neposredno in posamično zadevajo, čeprav so v obliki uredbe ali odločbe naslovljene na drugo osebo“.
35 Na podlagi člena 173 Pogodbe lahko uredbo kot splošni akt izpodbijajo samo pravni subjekti, kot so institucije, Evropska centralna banka in države članice (glej v tem smislu sodbo z dne 6. marca 1979 v zadevi Simmenthal proti Komisiji, 92/78, Recueil, str. 777, točka 40).
36 Vendar lahko splošni akt, kot je uredba, v določenih okoliščinah posamično zadeva določene fizične ali pravne osebe in ima zato zanje lastnosti odločbe (glej zlasti sodbe z dne 16. maja 1991 v zadevi Extramet Industrie proti Svetu, C‑358/89, Recueil, str. I-2501, točka 13; z dne 18. maja 1994 v zadevi Codorniu proti Svetu, C-309/89, Recueil, str. I-1853, točka 19, in z dne 31. maja 2001 v zadevi Sadam Zuccherifici in drugi proti Svetu, C-41/99 P, Recueil, str. I-4239, točka 27). Za tak primer gre, ko zadevni akt fizično ali pravno osebo prizadene zaradi nekaterih njenih posebnih lastnosti ali zaradi dejanskih okoliščin, po katerih se razlikuje od vseh drugih oseb, in jo je zato mogoče določiti tako, kot če bi bil akt nanjo naslovljen (glej zlasti sodbi z dne 15. julija 1963 v zadevi Plaumann proti Komisiji, 25/62, Recueil, str. 197, 223, in z dne 22. novembra 2001 v zadevi Nederlandse Antillen proti Svetu, C-452/98, Recueil, str. I-8973, točka 60).
37 Fizična ali pravna oseba, ki ne izpolnjuje tega pogoja, ne more nikakor zoper uredbo vložiti dopustne ničnostne tožbe (glej v tem smislu zgoraj navedeni sklep CNPAAP proti Svetu, točka 38).
38 Vendar pa je treba spomniti na to, da je Evropska skupnost pravna skupnost, v kateri za njene institucije velja nadzor skladnosti njihovih aktov s Pogodbo in splošnimi načeli prava, katerih del so tudi temeljne pravice.
39 Zato mora biti posameznikom omogočeno učinkovito sodno varstvo, ki izhaja iz pravnega reda Skupnosti, pravica do tovrstnega varstva pa je del splošnih načel prava, ki izhajajo iz ustavnih tradicij, ki so skupne vsem državam članicam. To pravico določata tudi člena 6 in 13 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (glej zlasti sodbi z dne 15. maja 1986 v zadevi Johnston, 222/85, Recueil, str. 1651, točka 18, in z dne 27. novembra 2001 v zadevi Komisija proti Avstriji, C-424/99, Recueil, str. I-9285, točka 45).
40 Vendar pa Pogodba na eni strani v členih 173 in 184 (postal člen 241 ES) in na drugi strani v členu 177 določa zaključen sistem pravnih sredstev in postopkov, katerih namen je zagotoviti nadzor nad zakonitostjo aktov institucij, in ta nadzor je zaupan Sodišču Skupnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 23. aprila 1986 v zadevi Les Verts proti Parlamentu, 294/83, Recueil, str. 1339, točka 23). Ker fizične in pravne osebe v tem sistemu glede na pogoje dopustnosti iz člena 173, četrti odstavek, Pogodbe ne morejo neposredno izpodbijati splošnih aktov Skupnosti, imajo v posameznih primerih možnost uveljavljati nezakonitost takih aktov bodisi v postopku na podlagi člena 184 Pogodbe pred sodiščem Skupnosti bodisi pred nacionalnimi sodišči, pri katerih lahko predlagajo, naj nacionalno sodišče, ker samo ni pristojno za ugotavljanje nezakonitosti navedenih aktov (glej sodbo z dne 22. oktobra 1987 v zadevi Foto-Frost, 314/85, Recueil, str. 4199, točka 20), o tem vprašanju pri Sodišču vloži predlog za predhodno odločanje.
41 Tako so države članice dolžne določiti sistem pravnih sredstev in postopkov, ki lahko zagotovi spoštovanje pravice do učinkovitega sodnega varstva.
42 V tem okviru in v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 5 Pogodbe morajo nacionalna sodišča kar se da razlagati in uporabljati notranje procesne predpise, ki urejajo uveljavljanje pravnih sredstev, tako, da lahko fizične in pravne osebe pred njimi izpodbijajo zakonitost vseh odločb oziroma vseh drugih nacionalnih predpisov, povezanih z uporabo splošnega akta Skupnosti, in da se lahko pri tem sklicujejo na njihovo nezakonitost.
43 Glede tega je treba ugotoviti, tako kot je navedel generalni pravobranilec v točkah od 50 do 53 sklepnih predlogov, da ni sprejemljiva razlaga ureditve pravnih sredstev, ki jo zagovarja pritožnica in po kateri bi bila neposredna ničnostna tožba pri sodišču Skupnosti mogoča, če bi bilo po tem, ko bi sodišče Skupnosti konkretno preizkusilo nacionalna postopkovna pravila, mogoče dokazati, da ta pravila posamezniku ne omogočajo vložitve pravnega sredstva, s katerim bi lahko izpodbijal veljavnost izpodbijanega akta Skupnosti. Tak sistem bi namreč v vsakem posameznem primeru od sodišča Skupnosti zahteval preizkus in razlago nacionalnega procesnega prava, kar pa bi presegalo njegovo pristojnost pri nadzoru zakonitosti aktov Skupnosti.
44 Na koncu je treba dodati, da v skladu s sistemom nadzora zakonitosti, ki je bil uveden s Pogodbo, fizična ali pravna oseba ne more vložiti pravnega sredstva zoper uredbo, razen če je z njo neposredno in posamično prizadeta. Čeprav je treba ta zadnji pogoj razlagati glede na načelo učinkovitega sodnega varstva in pri tem upoštevati različne okoliščine, ki so take, da lahko opredelijo stranko (glej na primer sodbo z dne 2. februarja 1988 v zadevi Van der Kooy proti Komisiji, 67/85, 68/85 in 70/85, Recueil, str. 219, točka 14, ter zgoraj navedeni sodbi Extramet Industrie proti Svetu, točka 13, in Codorniu proti Svetu, točka 19), pa s tako razlago ni mogoče odstraniti zadevnega pogoja, ki ga izrecno določa Pogodba, ne da bi šlo pri tem za prekoračitev pooblastil, ki jih sodiščem Skupnosti podeljuje Pogodba.
45 Čeprav si je mogoče predstavljati drugačen sistem nadzora nad zakonitostjo splošnih aktov Skupnosti, kot je sistem, ki ga že od začetka določa Pogodba in katerega načela niso bila nikoli spremenjena, pa je v tem primeru v pristojnosti držav članic, da v skladu s členom 48 EU spremenijo sedaj veljavni sistem.
46 Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da Sodišče prve stopnje ni nepravilno uporabilo prava, s tem ko je pritožničino tožbo razglasilo za nedopustno, ne da bi preizkusilo, ali v obravnavanem primeru pred nacionalnim sodiščem obstaja pravno sredstvo, ki omogoča preizkus veljavnosti izpodbijane uredbe.
47 Pritožbo je treba zato zavrniti.
Stroški
48 Na podlagi člena 69(2) Poslovnika, ki se smiselno uporablja v pritožbenem postopku na podlagi člena 118, se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Svet predlagal, naj se pritožnici naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
49 Na podlagi člena 69(4), prvi pododstavek, Poslovnika, ki se smiselno uporablja v pritožbenem postopku na podlagi člena 118, institucije, ki se udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. V skladu s to določbo nosi Komisija svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE
razsodilo:
1) Pritožba se zavrne.
2) Unión de Pequeños Agricultores se naloži plačilo stroškov.
3) Komisija Evropskih skupnosti nosi svoje stroške.
Rodríguez Iglesias | Jann | Macken |
Edward | La Pergola | Puissochet |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 25. julija 2002.
R. Grass | | G. C. Rodríguez Iglesias |