KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 6. juulil 2017(1)
Kohtuasi C‑650/15 P
Polyelectrolyte Producers Group GEIE (PPG)
SNF SAS
versus
Euroopa Kemikaaliamet
Apellatsioonkaebus – Määrus (EÜ) nr 1907/2006 (REACH‑määrus) – Väga ohtlikud ained – Loetelu koostamine kandidaatainetest, mis lõpptulemusena kantakse XIV lisasse („Autoriseerimisele kuuluvate ainete loetelu “) – Otsus, milles määratletakse akrüülamiid ainena, mis vastab loetelusse kandmise kriteeriumidele – Artikli 2 lõike 8 punkt b – Väljaarvamine – Mõiste „vaheaine“ – Põhjendamiskohustus – Proportsionaalsuse põhimõte
1. Käesolev apellatsioonkaebus esitati Üldkohtu 25. septembri 2015. aasta otsuse peale kohtuasjas PPG ja SNF vs. ECHA(2) (edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus“). Selles kohtuotsuses jättis Üldkohus rahuldamata Polyelectrolyte Producers Group GEIE (edaspidi „PPG“) ja SNF SASi (edaspidi „SNF“) esitatud hagi tühistada Euroopa Kemikaaliameti (edaspidi „ECHA“ või „amet“) otsus (ED/68/2009) akrüülamiidi (EC nr 201-173-7) määratlemise kohta väga ohtliku ainena vastavalt REACH‑määruse(3) artiklis 57 sätestatud kriteeriumidele ja selle lisamise kohta kandidaatainete loetellu, et see edaspidi kanda nimetatud määruse XIV lisasse (edaspidi „vaidlusalune otsus“).
2. Apellatsioonkaebus annab Euroopa Kohtule võimaluse tõlgendada REACH‑määruse artikli 2 lõike 8 punkti b, mis arvab kohapeal kasutatavad isoleeritud vaheained ja transporditavad isoleeritud vaheained määruse VII jaotisest välja. Nimetatud jaotis käsitleb väga ohtlikke aineid ja sätestab kohaldatavad eeskirjad ja menetlused esiteks nende määratlemiseks ja edaspidiseks kandmiseks autoriseerimisele kuuluvate ainete loetellu ja teiseks neile autoriseeringu andmiseks, kui nad on sellesse loetellu kantud. Selline analüüs eeldab Euroopa Kohtult mõiste „vaheaine“ defineerimist ja selle väljaselgitamist, kas ainete vaheainetena kasutamist tuleks võtta arvesse aine määratlemisel väga ohtliku ainena.
REACH‑määrus
3. REACH‑määruse eesmärk on tagada inimeste tervise ja keskkonna kaitstuse kõrge tase. See hõlmab ohtlike ainete hindamise alternatiivsete meetodite edendamist ning ainete vaba ringlust siseturul, edendades samas konkurentsivõimet ja innovatsiooni.(4)
4. Põhjenduses 12 on märgitud, et REACH‑määruse eesmärk on „soodustada [väga] ohtlike ainete asendamist lõpuks vähemohtlike ainete või tehnoloogiatega, ning kui leidub majanduslikult sobivaid ja tehniliselt rakendatavaid alternatiive, siis selline asendamine tagada“.
5. Põhjenduses 22 on märgitud, et autoriseeringute andmist käsitlevad sätted „peaksid tagama siseturu hea toimimise, tagades seejuures väga ohtlikest ainetest tulenevate riskide nõuetekohase ohjamise“.
6. Põhjendus 41 näeb ette, et „rakendatavuse eesmärgil ja vaheainete erilist iseloomu arvestades tuleks nende ainete registreerimisele kehtestada erinõuded“.
7. Artikkel 2 sätestab ained, mis ei kuulu REACH‑määruse kohaldamisalasse. Artikli 2 lõike 1 punkt c sätestab, et määrust ei kohaldata isoleerimata vaheainete suhtes. Artikli 2 lõige 8 sätestab, et „kohapeal kasutatavad isoleeritud vaheained ja transporditavad isoleeritud vaheained arvatakse välja:
a) II jaotise 1. peatükist, välja arvatud artiklitest 8 ja 9, ja
b) VII jaotisest.“
8. Artikkel 3 sisaldab järgmisi mõisteid:
„1. aine – looduslik või tootmismenetluse teel saadud keemiline element või selle ühendid koos püsivuse säilitamiseks vajalike ja tootmismenetlusest johtuvate lisanditega, välja arvatud lahustid, mida on võimalik ainest eraldada, mõjutamata aine püsivust või muutmata selle koostist;
[…]
15. vaheaine – aine, mida toodetakse ja kasutatakse või tarbitakse keemilistes protsessides eesmärgiga muuta see aine mõneks teiseks aineks (edaspidi „süntees“):
a) isoleerimata vaheaine – vaheaine, mida ei eemaldata sünteesi jooksul tahtlikult (välja arvatud proovivõtuks) seadmetest, milles süntees toimub. Sellised seadmed hõlmavad reaktsioonianumat, selle lisaseadmeid ja mis tahes seadmeid, mille kaudu aine (ained) liigub (liiguvad) pideva voona või perioodiliselt, samuti torustikku aine ühest anumast teise üleviimiseks järgmise reaktsiooniastme jaoks; seadmed ei hõlma mahuteid ja teisi anumaid, milles ainet (aineid) pärast tootmist hoitakse;
b) kohapeal kasutatav isoleeritud vaheaine – vaheaine, mis ei vasta isoleerimata vaheaine kriteeriumidele ja mille puhul vaheaine tootmine ja teise (teiste) aine (ainete) sünteesimine sellest vaheainest toimub ühes ja samas tegevuskohas, mida käitab üks või mitu juriidilist isikut;
c) transporditav isoleeritud vaheaine – vaheaine, mis ei vasta isoleerimata vaheaine kriteeriumidele ja mida transporditakse tegevuskohtade vahel või tarnitakse teistesse tegevuskohtadesse;
16. tegevuskoht – tegevuse asukoht; juhul kui aine (ainete) tootjaid on rohkem kui üks, kasutatakse ühiselt teatud infrastruktuure ja seadmeid;
[…]“
9. VII jaotis käsitleb autoriseerimismenetlust. Artikli 55 kohaselt on selle jaotise eesmärk „tagada siseturu hea toimimine, tagades seejuures väga ohtlikest ainetest tulenevate riskide asjakohase ohjamise ja nende ainete järkjärgulise asendamise sobivate alternatiivsete ainete või tehnoloogiatega, kui need on majanduslikult sobivad ja tehniliselt rakendatavad“. Artikli 56 lõike 1 punkt a sätestab üldise põhimõtte, et tootja, importija või allkasutaja ei vii ainet kasutamiseks turule ega kasuta seda ise, kui see aine on kantud XIV lisasse („Autoriseerimisele kuuluvate ainete loetelu“), välja arvatud juhul, kui aine kasutusalad on autoriseeritud.
10. Artikli 57 kohaselt võib XIV lisasse kanda järgmised ained:
„a) ained, mis vastavalt direktiivi 67/548/EMÜ kriteeriumidele klassifitseeritakse 1. või 2. kategooria kantserogeenseteks aineteks;[(5)]
b) ained, mis vastavalt direktiivi 67/548/EMÜ kriteeriumidele klassifitseeritakse 1. või 2. kategooria mutageenseteks aineteks;
c) ained, mis vastavalt direktiivi 67/548/EMÜ kriteeriumidele klassifitseeritakse 1. või 2. kategooria reproduktiivtoksilisteks aineteks;
d) ained, mis vastavalt käesoleva määruse XIII lisas sätestatud kriteeriumidele on püsivad, bioakumuleeruvad ja toksilised;
e) ained, mis vastavalt käesoleva määruse XIII lisas sätestatud kriteeriumidele on väga püsivad ja väga bioakumuleeruvad;
f) ained, millel on endokriinseid häireid põhjustavad omadused või millel on püsivad, bioakumuleeruvad ja toksilised omadused või väga püsivad ja väga bioakumuleeruvad omadused ning mis ei vasta punktide d või e kriteeriumidele, mille kohta on olemas teaduslikud andmed, et nad võivad avaldada inimeste tervisele või keskkonnale tõsist mõju, mis põhjustab samaväärset ohtu kui punktides a–e loetletud ainete poolt avaldatav mõju, ning mis määratakse kindlaks üksikjuhtumipõhiselt artiklis 59 sätestatud korras.“
11. Artikli 59 lõiked 2–10 sätestavad korra artiklis 57 osutatud kriteeriumidele vastavate ainete määratlemiseks ja loetelu koostamiseks kandidaatainetest, mis lõpptulemusena kantakse XIV lisasse:
„2. [Euroopa] Komisjon võib paluda ametil koostada vastavalt XV lisa asjakohastele sätetele toimikud ainete kohta, mis tema arvates vastavad artiklis 57 sätestatud kriteeriumidele. Toimikus võib vajaduse korral piirduda osutamisega määruse (EÜ) nr 1272/2008 VI lisa 3. osa sissekandele. Amet teeb kõnealuse toimiku liikmesriikidele kättesaadavaks.
3. Mis tahes liikmesriik võib koostada vastavalt XV lisale toimikud ainete kohta, mis tema arvates vastavad artiklis 57 sätestatud kriteeriumidele, ning edastada selle ametile. Toimikus võib vajaduse korral piirduda osutamisega määruse (EÜ) nr 1272/2008 VI lisa 3. osa sissekandele. Amet teeb nimetatud toimiku teistele liikmesriikidele kättesaadavaks 30 päeva jooksul alates selle saamisest.
4. Amet avaldab oma veebilehel teate, et aine kohta on koostatud XV lisa kohane toimik. Amet kutsub kõiki huvitatud isikuid esitama ametile kindlaks tähtpäevaks kommentaare.
5. 60 päeva jooksul alates toimiku edastamisest võivad teised liikmesriigid või amet ise esitada ametile kommentaare aine määratlemise kohta toimikus vastavalt artiklis 57 esitatud kriteeriumidele.
6. Kui amet märkuseid ei saa ega tee, lisab ta nimetatud aine lõikes 1 osutatud loetellu. Amet võib lisada nimetatud aine oma soovitusse, mille ta esitab artikli 58 lõike 3 kohaselt.
7. Märkuste tegemise või saamise korral suunab amet toimiku liikmesriikide komiteele 15 päeva jooksul alates lõikes 5 osutatud 60-päevase perioodi lõppemisest.
8. Kui liikmesriikide komitee jõuab 30 päeva jooksul alates toimiku suunamisest aine määratlemise suhtes ühehäälsele kokkuleppele, lisab amet aine lõikes 1 osutatud loetellu. Amet võib lisada nimetatud aine oma soovitusse, mille ta esitab artikli 58 lõike 3 kohaselt.
9. Kui liikmesriikide komitee ei jõua ühehäälsele kokkuleppele, koostab komisjon aine määratlemist käsitleva ettepaneku eelnõu kolme kuu jooksul alates liikmesriikide komitee arvamuse saamisest. Lõplik otsus aine määratlemise kohta võetakse vastu artikli 133 lõikes 3 sätestatud korras.
10. Amet avaldab lõikes 1 osutatud loetelu oma veebilehel ja ajakohastab seda viivitamata pärast seda, kui on tehtud otsus aine loetellu kandmise kohta.“
Vaidluse taust
Vaidlusalune otsus
12. PPG on Euroopa majandushuviühing, mis esindab polüelektrolüütide, polüakrüülamiidide ja/või muude akrüülamiidi sisaldavate polümeeride tootjate ja/või importijate huve. SNF on üks selle liikmetest.
13. Akrüülamiid on monomeer, mida kasutatakse polüakrüülamiidide tootmiseks polümeerumise teel.(6) Polüakrüülamiidi kasutatakse kõige sagedamini vee käitlemisel, paberitööstuses, mäetööstuses, naftatööstuses, põllumajanduses, lisaainena tekstiiltoodetes ning kosmeetika- ja hügieenitoodete valdkonnas.
14. Madalmaade Kuningriik edastas 25. augustil 2009 ECHA‑le toimiku, mille ta oli koostanud seoses akrüülamiidi määratlemisega kantserogeense ja mutageense ainena, mis vastab REACH‑määruse artikli 57 punktides a ja b sätestatud kriteeriumidele, pidades vajalikuks selle aine lisamist kandidaatainete loetellu selle edaspidiseks kandmiseks määruse XIV lisasse (edaspidi „kandidaatainete loetelu“). ECHA avaldas 31. augustil 2009 oma veebisaidil teate, milles ta palus huvitatud isikutel esitada oma märkused selle toimiku kohta. ECHA palus ka teiste liikmesriikide pädevatel ametiasutustel esitada selle kohta oma märkused.
15. Liikmesriikide komitee, kellele toimik kooskõlas REACH‑määruse artikli 59 lõikega 7 edastati, jõudis 27. novembril 2009 ühehäälsele kokkuleppele, et akrüülamiid tuleb määratleda väga ohtliku ainena, kuna akrüülamiid vastab määruse artikli 57 punktides a ja b sätestatud kriteeriumidele.
16. ECHA tegevdirektor tegi 22. detsembril 2009 vaidlusaluse otsuse. 30. märtsil 2010 avaldas ECHA kandidaatainete loetelu, kuhu oli kantud ka akrüülamiid.
Menetlus Üldkohtus ja Euroopa Kohtus
17. Hagiavaldusega, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 10. juunil 2010, palusid PPG ja SNF tühistada vaidlusalune otsus.
18. 21. septembri 2011. aasta määrusega kohtuasjas PPG ja SNF vs. ECHA(7) jättis Üldkohus hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata.
19. 26. septembri 2013. aasta otsusega kohtuasjas PPG ja SNF vs. ECHA(8) tühistas Euroopa Kohus kohtumääruse, saatis asja uueks arutamiseks tagasi Üldkohtusse ning jättis kohtukulude üle otsustamise edaspidiseks.
Vaidlustatud kohtuotsus
20. Euroopa Kohtu otsuse tulemusel lükkas Üldkohus ECHA poolt esitatud vastuvõetamatuse vastuväite tagasi ja asus kohtuasja asjaolusid käsitlema.(9)
21. PPG ja SNFi esimese väite kohaselt rikub kõnealune otsus REACH‑määruse artikli 2 lõike 8 punkti b ja artiklit 59. Hagejad väidavad, et akrüülamiid on vaheaine, mis on vabastatud väga ohtliku ainena määratlemisest artikli 59 alusel. Üldkohus lükkas selle argumendi tagasi. Kohus leidis, et vastavalt artikli 3 punktis 15 sätestatud vaheaine mõiste määratlusele sõltub aine määratlemine vaheainena selle tootmise eesmärgist ja selle kasutamisest. Asjaolu, et teatud ainel on kindlas olukorras vaheaine staatus, ei saa välistada seda ainet määratlemise menetlusest, mis on ette nähtud määruse artiklis 59.
22. PPG ja SNFi teise väite kohaselt tegi ECHA ilmse hindamisvea, leides, et akrüülamiidi ei kasutata üksnes vaheainena. Üldkohus leidis, et ECHA‑l on lai kaalutlusõigus äärmiselt keeruliste teaduslike ja tehniliste faktiliste asjaolude hindamisel. Madalmaade Kuningriigi poolt REACH‑määruse XV lisa alusel koostatud toimikus märgitakse, et 99% liidus kasutatud akrüülamiidist oli kasutusel vaheainena polüakrüülamiidide tootmiseks mitmeks otstarbeks ja et esines teisi kasutusi, näiteks hermeetikuna mördisegudes ja kohapeal valmistatavates polüakrüülamiidi geelides, ja et ei saa järeldada, et kõik Madalmaade Kuningriigi poolt toimikus nimetatud akrüülamiidi kasutusviisid olid oma laadilt vaheainena kasutamised.
23. Seoses kolmanda väitega (väidetav proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine) leidis Üldkohus, et i) tegutsemata jätmist, ii) REACH‑määruse VIII jaotises toodud piirangute kehtestamist ja iii) töötajate kaitset käsitlevate eeskirjade kehtestamist ei saa pidada sobivateks ja/või vähem piiravateks meetmeteks võrreldes akrüülamiidi määratlemisega väga ohtliku ainena.
24. PPG ja SNFi neljanda väite kohaselt rikkus ECHA võrdse kohtlemise põhimõtet, koheldes akrüülamiidi halvemini kui muid identses olukorras olevaid aineid, mida ei ole väga ohtlike ainetena määratletud. Üldkohus leidis, et artikli 59 lõigete 2 ja 3 kohaselt valisid komisjon ja liikmesriigid välja XIV lisasse kantavad ained. ECHA ei saanud ilma oma pädevust ületamata hakata ainet määratlema, kui selleks puudus liikmesriigi koostatud või komisjoni taotletud toimik. Üldkohus järeldas, et kui ECHA määratles akrüülamiidi, kuid mitte muid väidetavalt sarnaseid aineid väga ohtliku ainena, ei rikkunud ta võrdse kohtlemise põhimõtet. Täiendavad põhjendused ei olnud vajalikud.
25. Oma 25. septembri 2015. aasta otsusega jättis Üldkohus hagi seega täies ulatuses rahuldamata.
Euroopa Kohtule esitatud apellatsioonkaebus ja poolte nõuded
26. Hagiavaldusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 4. detsembril 2015, palusid PPG ja SNF tühistada vaidlustatud kohtuotsus, teha lõplik otsus ja tühistada vaidlusalune otsus või teise võimalusena saata asi uueks arutamiseks tagasi Üldkohtule. Nad paluvad ka Euroopa Kohtul mõista menetluskulud välja ECHA‑lt, sealhulgas Üldkohtu menetluses kantud kulud.
27. PPG ja SNF esitasid kuus väidet, mille võib kokku võtta järgmiselt. Esimese väite kohaselt rikkus Üldkohus õigusnormi, tõlgendades ebaõigesti REACH‑määruse artikli 3 punktis 15 sätestatud vaheaine mõiste määratlust. Teise väite kohaselt ei täitnud Üldkohus põhjendamiskohustust, jättes vastamata hagejate argumendile, et artikli 2 lõike 8 punkt b arvab kohapeal kasutatavad isoleeritud vaheained ja transporditavad isoleeritud vaheained VII jaotisest tervenisti välja. Kolmanda väite kohaselt rikkus Üldkohus õigusnormi, leides, et vaheained kuuluvad REACH‑määruse artikli 59 kohaldamisalasse. Neljanda väite kohaselt rikkus Üldkohus õigusnormi, leides, et ECHA ei teinud ilmset hindamisviga, kui ta jättis arvesse võtmata REACH‑määruse XV lisas sisalduva teabe. Viienda väite kohaselt eksis Üldkohus vaidlusaluse otsuse proportsionaalsuse hindamisel. Kuuenda väite kohaselt ei täitnud Üldkohus põhjendamiskohustust, jättes käsitlemata PPG ja SNFi pakutud vähem piiravad meetmed.
28. ECHA palub Euroopa Kohtul jätta apellatsioonkaebus põhjendamatuse tõttu rahuldamata ja vaidlustatud kohtuotsus muutmata ning mõista PPG‑lt ja SNF‑lt välja kohtukulud, sealhulgas Üldkohtu menetluses kantud kulud. Euroopa Komisjon palub Euroopa Kohtul jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Madalmaad toetavad apellatsioonimenetluses ECHAt.
29. PPG ja SNF, ECHA ja Euroopa Komisjon esitasid 11. jaanuari 2017 aasta kohtuistungil suulisi argumente.
Sissejuhatavad märkused
30. Käesolev apellatsioonkaebus puudutab eelkõige isoleeritud vaheainete REACH‑määruse VII jaotises sätestatud väga ohtlike ainete autoriseerimise menetlusest väljajätmise ulatust.
31. REACH‑määrus näeb ette keemiliste ainete ühtse kontrollisüsteemi, mis hõlmab nende ainete registreerimist, hindamist ja autoriseerimist.(10) Vastavalt komisjoni ettepanekule määruse kohta i) eeldab registreerimine, et „tööstus peab koguma asjakohast teavet tema toodetud kemikaalide kohta ning kasutama seda teavet nimetatud ainete ohutu käitlemise tagamiseks“; ii) võimaldab hindamine „kontrollida, et tööstus peab kinni enda kohustustest […]“; iii) seisneb autoriseerimine selliste väga ohtlike ainete autoriseerimises, mille „kasutamisega seotud riskid […] vaadatakse üle ja kui need on piisavalt ohjatud, või kui sotsiaal-majanduslikud eelised kaaluvad riskid üles ja muu sobiva lahendusena puuduvad alternatiivsed ained või tehnoloogiad, siis antakse kasutusaladele autoriseering“; ja iv) tagavad piirangud „turvavõrgustiku, neutraliseerimaks riske, mida ei olnud kohaselt käsitletud mõne muu REACH‑süsteemi elemendi raames“.(11)
32. REACH‑määrus põhineb ettevaatuspõhimõttel, mis on sätestatud ELTL artiklis 191.(12) Selle põhimõtte kohaselt ja inimeste tervise ning keskkonna piisavalt kõrgetasemelise kaitse tagamiseks tuleks väga ohtlikele ainetele pöörata erilist tähelepanu.(13)
33. REACH‑määruse VII jaotis näeb ette väga ohtlike ainete autoriseerimise menetluse.
34. Selle esimene etapp hõlmab väga ohtlike ainete määratlemist vastavalt artiklile 57. Väga ohtlikud ained on eelkõige määruse artikli 57 punktides a–e loetletud ained nende kantserogeensuse, mutageensuse või reproduktiivtoksilisuse tõttu või seepärast, et need ained on püsivad, bioakumuleeruvad ja toksilised või väga püsivad ja väga bioakumuleeruvad, või määruse artikli 57 punktis f loetletud ained, sealhulgas kõik ülejäänud ained, „mille kohta on olemas teaduslikud andmed, et nad võivad avaldada inimeste tervisele või keskkonnale tõsist mõju, mis põhjustab samaväärset ohtu kui punktides a–e loetletud ainete poolt avaldatav mõju“.(14)
35. Artikkel 59 sätestab nende ainete määratlemise korra.
36. Esiteks koostab kas liikmesriik või ECHA (viimasel juhul komisjoni palvel) XV lisa kohase toimiku. Toimik peab sisaldama asjaomase aine määratlust, asjaomase aine väljapakutud määratluse põhjendust ja olemasolevat teavet kasutuse ja kokkupuute kohta, ning ka teavet alternatiivsete ainete ja tehnoloogiate kohta. ECHA teeb toimiku liikmesriikidele kättesaadavaks.(15) Teiseks avaldab ECHA oma veebisaidil teate, et aine kohta on koostatud XV lisa kohane toimik ja kutsub kõiki huvitatud isikuid üles esitama ametile kindlaks tähtpäevaks kommentaare.(16) Kui märkusi ei esitata, on järgmine samm aine lisamine kandidaatainete loetellu, vastavalt artikli 59 lõikele 6. Märkuste saamise korral peab ECHA edastama toimiku liikmesriikide komiteele. ECHA lisab seejärel aine kandidaatainete loetellu, kuid alles pärast seda, kui komitee on jõudnud ühehäälsele kokkuleppele, või kui komisjon on koostanud ettepaneku eelnõu ja lõplik otsus on vastu võetud artikli 133 lõikes 3 sätestatud komiteemenetluse teel.(17)
37. REACH‑määruse artikli 59 lõikest 1 on selge, et esimese etapi eesmärk on määratleda väga ohtlikud ained ja koostada kandidaatainete loetelu nende võimalikuks kandmiseks XIV lisasse.
38. Menetluse teises etapis kantakse teatud kandidaatained XIV lisasse, mille pealkiri on „Autoriseerimisele kuuluvate ainete loetelu“. Esiteks annab ECHA soovitused prioriteetsete väga ohtlike ainete kohta, mis tuleb kanda XIV lisasse.(18) Seejärel, tuginedes ECHA soovitusele, võib komisjon otsustada kanda kandidaatloetelusse lisatud aine XIV lisas sätestatud autoriseerimisele kuuluvate ainete loetellu. See otsus võetakse vastu vastavalt otsuse 1999/468/EÜ artikli 5a lõigetes 1–4 ja artiklis 7 sätestatud menetlusele.(19) Otsus peab sedastama iga aine kohta seda identifitseerivad andmed, aine olemuslik(ud) omadus(ed), mis õigustasid selle määratlemist vastavalt artiklile 57, mis tahes üleminekukorra, mis võib olla kohaldatav, läbivaatamise tähtaja teatavate kasutusalade puhul (kui see on asjakohane) ja kasutusalad või kasutuskategooriad, mis on vabastatud autoriseerimise kohustusest, kui selline kohustus on kehtestatud, ja sellise vabastuse tingimused, kui need on kehtestatud.(20)
39. Autoriseerimismenetluse kolmas etapp hõlmab autoriseeringute andmist XIV lisasse kantud ainetele. Autoriseeringutaotlusi esitatavad ECHA‑le aine tootja(d), importija(d) ja/või allkasutaja(d).(21) Autoriseerimisotsuse teeb komisjon vastavalt artiklis 64 ette nähtud korrale.
40. Väga ohtlikke aineid, mis on kantud XIV lisasse, ei ole lubatud turustada või tootjatel, importijatel või allkasutajatel kasutada, kui nad ei ole saanud autoriseeringut, või kui nad ei kuulu teatud kindlaks määratud kategooriatesse, mis on sätestatud määruses.(22) Samas on VII jaotisest REACH‑määruse artikli 2 lõike 5 ja 8 kohaselt välja arvatud ravimid, toiduained ja söödad ning kohapeal kasutatavad ja transporditavad isoleeritud vaheained.
41. Käesoleva apellatsioonkaebuse keskmes on eespool punktides 35–37 käsitletud määratlemismenetluse esimese etapi ja isoleeritud vaheainete REACH‑määruse artikli 2 lõike 8 punkti b alusel autoriseerimisele kuuluvate ainete hulgast väljaarvamise koostoime.
42. Eelöeldu taustal analüüsin järgmisena käesolevat apellatsioonkaebust. Näib, et kuuest esitatud väitest on asjakohane käsitleda kõigepealt esimest ja kolmandat, kuna need puudutavad vaheainete REACH‑määruse VII jaotisest väljaarvamise ulatust.
Esimene väide: õigusnormi rikkumine mõiste „vaheaine“ tõlgendamisel
Vaidlustatud kohtuotsuse asjakohaste punktide kokkuvõte
43. Üldkohus leidis, et asjaolu, et aine võib olla vaheaine, ei tähenda sugugi, et seda ei saaks määratleda väga ohtliku ainena REACH‑määruse artiklis 59 sätestatud korras.(23)
44. Üldkohus uuris akrüülamiidi kasutust hermeetikuna polümerisatsiooni tulemusel ja akrüülamiidi kasutust polüakrüülamiidil põhinevates elektroforeesi geelides. Seoses kasutamisega hermeetikuna leidis Üldkohus, et akrüülamiidi kasutamine ei ole vaheaine kasutamine, vaid aine lõppkasutamine.(24) Seda järeldust kinnitab ka „vaheainete määratluse, mille leppisid komisjon, liikmesriigid ja ECHA kokku 4. mail 2010“,(25) punktid 2 ja 4.(26) Seoses polüakrüülamiidil põhinevate elektroforeesi geelide valmistamisega leidis Üldkohus, et käsitsi vormimise – mis on üks etappe elektroforeesi protokollis – aluseks olev eesmärk ei ole polüakrüülamiidi tootmine kui selline, vaid molekulide analüütiline eraldamine elektroforeesi teel.(27) Asjaolu, et kolm akrüülamiidi registreerimiseks esitatud toimikut, mis asuvad ECHA registreeritud ainete andmebaasis, määratlevad kõik akrüülamiidi vaheainena, ei tähenda, et akrüülamiidi kasutati üksnes vaheainena.(28)
45. Üldkohus märkis, et REACH‑määruse tähenduses defineeritakse ainet selle olemuslike omaduste kaudu, samas kui vaheainet defineeritakse vaid selle tootmise ja kasutamise eesmärgi kaudu.(29) Asjaolu, et aine võib olla vaheaine, ei tähenda sugugi, et seda ei saaks määratleda väga ohtliku ainena tulenevalt määruse artiklist 59.(30)
Menetlusosaliste väited
46. PPG ja SNF esimese väite kohaselt rikkus Üldkohus õigusnormi, tõlgendades ebaõigesti mõistet „vaheaine“, mis on sätestatud REACH‑määruse artikli 3 punktis 15. See väide koosneb kolmest osast.
47. Esiteks leiavad PPG ja SNF, et Üldkohtu vaheainete mõiste tõlgendus on vastuolus REACH‑määruse vaheaineid puudutavate sätete sõnastusega. Akrüülamiid vastab vaheaine mõistele, kuna seda toodetakse keemiliste reaktsioonide jaoks ja kasutatakse neis eesmärgiga muuta see polüakrüülamiidiks. Seega ei või selle kasutamist polüakrüülamiidi saamiseks, mida hiljem kasutatakse hermeetikuna või elektroforeesi geelide valmistamiseks, defineerimisel kõrvale jätta. Sünteesitud aine lõppkasutus või sünteesile järgnev keemiline protsess ei ole vaheaine mõiste määratlemisel oluline.
48. Teiseks on Üldkohtu vaheaine mõiste tõlgendus vastuolus vaheaineid käsitlevate REACH‑määruse sätete eesmärgiga. Vaheained on teatud eri liiki ained, mis kuuluvad REACH‑määruse artikli 2 lõikes 8 sätestatud erandi kohaldamisalasse, sest nendega ei kaasne samaväärne risk kui ainetega, millega on inimestel oluline kokkupuude.
49. Kolmandaks on PPG ja SNF seisukohal, et Üldkohus rikkus õigusnormi, tuginedes ECHA vaheainete juhendi lisale 4, et põhistada oma vaheaine mõiste tõlgendust.
50. ECHA arvates tuleb mõistet „vaheaine“ tõlgendada kitsalt, kuna see on lähtepunkt nende ainete väljaarvamisele REACH‑määruse teatud sätete kohaldamisalast. Et aine saaks liigitada vaheaineks artikli 3 punkti 15 tähenduses, peab selle aine muutmise põhieesmärk olema aidata luua teist ainet, mille tootmine on lõppeesmärk. Veel enam – vaheainetele kohaldatakse leebemaid registreerimise nõudeid juhul, kui neid kasutatakse rangelt kontrollitud tingimustel ja „tegevuskohas“ artikli 3 punkti 16 tähenduses. Seega kui ainet kasutatakse teatud konkreetseks lõppkasutuseks ja kohas, kus lõppkasutus on mõeldud toimuma (nagu akrüülamiidi kasutamisel hermeetikuna), siis see kasutamine ei ole kasutamine vaheainena. Pealegi kasutas Üldkohus ECHA vaheainete juhendit vaid oma järelduste toetamiseks.
51. Komisjoni jaoks ei ole asjaolu, et üks aine muundatakse teiseks aineks, piisav, et klassifitseerida see vaheaineks. Subjektiivset kriteeriumi arvesse võtmata väidab komisjon, et aine tootmise ja kasutuse eesmärki ning keemilise töötlemise eesmärki tuleks arvestada, hinnates, kas aine saab liigitada vaheaineks või mitte. Komisjon lisab, et aine kasutamine vaheainena ei oma tähtsust seoses selle määratlemisega väga ohtliku ainena REACH‑määruse artikli 59 alusel. Lisaks on väärad PPG ja SNFi väited selle kohta, et Üldkohus kasutas ECHA vaheainete juhendit.
Hinnang
52. Sisuliselt tõstatab hagejate esimene väide küsimuse mõiste „vaheaine“ kohta REACH‑määruse tähenduses ja selle mõiste seose kohta mõistega „aine“.
53. „Aine“ on põhimõiste, mida kasutatakse, et määrata kindlaks REACH‑määruse kohaldamisala. Määruse põhjenduses 1 on märgitud, et määrus peaks tagama „inimeste tervise ja keskkonna kaitstuse kõrge taseme ning samuti ainete […] vaba ringluse, edendades samas konkurentsivõimet ja innovatsiooni“. Nii inimeste tervise kui ka keskkonna kõrgetasemelist kaitset ning ainete siseturu tõhusat toimimist on võimalik saavutada aineid käsitlevate õigusnomide ühtlustamise kaudu.(31) Aine mõiste põhisisu vastavalt artikli 3 punktile 1 („looduslik või tootmismenetluse teel saadud keemiline element või selle ühendid“) on püsinud muutumatuna alates varasematest tekstidest, mida REACH‑määrus muutis või kehtetuks tunnistas(32) ja alates esimesest ohtlike ainete direktiivist.(33) See mõiste on „REACH‑määruse nurgakivi, kuivõrd ained on REACH‑määruse sätete põhiobjekt“.(34) Pealegi põhinevad enamiku REACH‑määruse mõistete nagu „polümeer“, „monomeer“ ja „vaheaine“ määratlused otseselt aine mõistel.
54. Kui aine leitakse olevat väga ohtlik, mis tähendab, et see on eriti ohtlik oma olemuslike omaduste tõttu, siis saab selle kanda REACH‑määruse XIV lisasse („Autoriseerimisele kuuluvate ainete loetelu“) eespool punktides 33–38 kirjeldatud korra kohaselt. Väga ohtlike ainete määratlemine vastavalt artiklile 57 ei puuduta mitte ainete kasutuseesmärke, vaid üksnes nende olemuslikke omadusi.
55. Mõiste „vaheaine“ on defineeritud artikli 3 punktis 15. Selle sätte sõnastusest nähtub selgelt, et vaheaine on i) aine, ii) mida toodetakse keemilisteks protsessideks, iii) tarvitatakse nendes protsessides ära või kasutatakse nende jaoks iv) eesmärgiga muuta aine mõneks teiseks aineks. Mis puudutab isoleeritud vaheaineid, nagu käesolevas asjas akrüülamiid, siis kohaldatakse lisatingimust, mille kohaselt enne, kui aine saab liigitada vaheaineks REACH‑määruse tähenduses: protseduur peab toimuma „tegevuskohas“, nagu on sätestatud artikli 3 punktis 16, või ainet peab transporditama „tegevuskohtade“ vahel või tarnitama teistesse „tegevuskohtadesse“. Selle sätte mõte on vältida riske inimeste tervisele ja keskkonnale, tagades, et vaheaineid kasutatakse vaid kontrollitud tingimustel.
56. Erinevus aine mõiste ja vaheaine mõiste vahel on see, et viimati nimetatut toodetakse keemilisteks protsessideks ja kasutatakse selleks, et luua teist ainet. Viimatine määratlus hõlmab seega mõlemat, nii i) vaheainete tootmise ja nende tarbimise või kasutamise eesmärki, nimelt keemilist töötlemist, kui ka ii) keemilise töötlemise enda eesmärki, milleks on teise aine loomine. Isoleeritud vaheainete puhul hõlmab määratlus ka „tegevuskoha“ mõistet.
57. Sellega seoses tuleb teha kaheosaline analüüs: i) kas tegu on ainega või mitte ja ii) kas selle aine tootmise, kasutuse ja keemilise töötlemise eesmärk ja tingimused vastavad REACH‑määruses sätestatud vaheaine mõistele. Nagu PPG ja SNF kohtuistungil nõustusid, peab analüüsi lähtepunkt olema aine mõiste; esiteks tuleb aine identifitseerida ja seejärel saab uurida selle kasutusviise, et kontrollida, kas see aine vastab vaheaine mõistele. Kasutan siin süllogismi: kõik vaheainena kasutused on ainete kasutused, aga ainult mõni ainete kasutus on vaheainena kasutus; seega võib ainel olla kasutusi nii vaheainena kui ka mittevaheainena.
58. Eeltoodust järeldub, et REACH‑määruses sätestatud vaheaine mõiste määratlus põhineb asjaomase aine tootmise ja kasutamise eesmärkidel. See nähtub nii määruse tekstist kui ka selle eesmärgist.
59. Seega defineerib artikli 3 punkt 15 „vaheaine“, kasutades väljendeid „toodetakse“ ja „eesmärgiga“. Autoriseerimismenetluse kontekstis on vaheaineid käsitlevate sätete eesmärk vabastada ainete teatud kasutusalad autoriseerimise nõudest, et keskenduda kasutusaladele, mis kätkevad suurimaid riske.(35) Seda eesmärki tuleks tõlgendada kooskõlas REACH‑määruse ja autoriseerimismenetluse üldise eesmärgiga, mis on väga ohtlikest ainetest tulenevate riskide ohjamine inimeste tervise ja keskkonna kõrgetasemelise kaitse tagamise kontekstis.(36)
60. Arvan seega, et Üldkohus leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 67 õigesti, et REACH‑määrus defineerib vaheaine „selle tootmise ja kasutamise eesmärgi kaudu“. Selline lähenemine on kooskõlas nii selle määruse sõnastuse kui ka eesmärgiga.
61. PPG ja SNF väidavad ka, et Üldkohus rikkus õigusnormi, käsitades akrüülamiidi kasutamist hermeetikuna ja elektroforeesi geelide valmistamiseks akrüülamiidi lõppkasutamisena, mitte vaheainena kasutamisena.
62. Üldkohus ei nõustu oma argumentatsioonis seoses hermeetikutega ja elektroforeesi geelide valmistamisega (vaidlustatud kohtuotsuse punktid 54–58), et nende kasutusalade iseloom on kasutamine vaheainena. See põhineb argumendil, et keemilise töötlemise põhieesmärk ei ole mitte polüakrüülamiidi loomine, vaid veekindla aine loomine või molekulide analüütiline eraldamine elektroforeesi teel.
63. Saan vaidlustatud kohtuotsusest aru nii, et Üldkohus ei laiendanud artikli 3 punktis 15 sisalduva määratluse ulatust ega toonud vaheaine mõiste määratlusse lisakriteeriumina sisse sünteesitud aine lõppkasutuse puudumist, nagu PPG ja SNF väidavad. Vastupidi, Üldkohus kohaldas vaheaine mõiste määratlust sõna-sõnalt, pidades silmas aine tootmise ja kasutuse eesmärki. Tõepoolest, nagu Üldkohus õigesti märkis, ei ole akrüülamiidi kasutamise eesmärk mitte nendel kahel juhul polüakrüülamiidi tootmine, vaid kasutus hermeetikuna või elektroforees. Üldkohus tuvastas seega asjaolu, et need kaks kasutusala ei ole mitte kasutamine vaheainena, vaid lõppkasutamine.
64. On tõsi, et mõni terminoloogiline erinevus [menetluskeelses] vaidlustatud kohtuotsuses, nagu sõnade „intention“ (eesmärk), „intended purpose“ või „intended objective“ (taotletud eesmärk) kasutamine, võivad viia mõttele, et Üldkohus soovis tuua vaheaine mõiste määratlusse tahte hindamise subjektiivset elementi. Kuid minu arvates näitab vaidlusaluste punktide koosmõjus lugemine, et see ei ole nii. Nende sõnade mittesüstemaatiline esinemine ei lükka seega ümber kohtu järeldusi.
65. Kas hermeetikuna kasutamine ja elektroforeesi geelide valmistamine on akrüülamiidi kasutamine, ja kui on, siis mis liiki kasutamine, on faktiliste asjaolude tuvastamise küsimus. Ühest küljest paluvad apellandid Euroopa Kohtul jõuda faktilise asjaolu tuvastamisel teistsuguse järelduseni. Kuid kui ei ole tegemist faktide moonutamisega (mida pole väidetud), ei saa Üldkohtu poolt tuvastatud faktilist asjaolu apellatsioonikorras vaidlustada. Isegi kui öelda – mis on apellantidele soodsam –, et nad soovivad pigem vaidlustada Üldkohtu-poolset nende faktide õiguslikku kvalifitseerimist ja nende pinnalt tehtud õiguslikke järeldusi, tuleneb mu äsjasest analüüsist, et minu arvates kohaldas Üldkohus õigusnorme õigesti.(37)
66. Seega lükkan PPG ja SNFi väited tagasi.
67. Seoses vaidlustatud kohtuotsuse punktis 55 sisalduva viitega ECHA vaheainete juhendi lisale 4 leiavad PPG ja SNF, et Üldkohus oleks pidanud iseseisvalt hindama selle dokumendi õiguslikku usaldusväärsust, ja et Üldkohus tugineb lõikudele, mis on käesoleva vaidluse suhtes asjassepuutumatud.
68. Leian, et see argument tuleb tagasi lükata. Minu arvates on Üldkohtu vaheainete tõlgendus õige ja asjaolu, et Üldkohus lisab väljavõtte ECHA vaheainete juhendi lisast, et toetada oma järeldusi akrüülamiidi kasutamise kohta hermeetikuna, ei mõjuta vaidlustatud kohtuotsuse resolutsiooni. See ei saa seega õigustada selle kõrvale jätmist.(38)
69. Lükkan seega selle argumendi ja esimese väite tagasi.
Kolmas väide: õigusnormi rikkumine vaheainete REACH‑määruse artikli 59 kohaldamisalast väljaarvamise tõlgendamisel
Vaidlustatud kohtuotsuse asjakohaste punktide kokkuvõte
70. Üldkohus sedastas, et akrüülamiidi kui „aine“ suhtes REACH‑määruse artikli 3 punkti 1 tähenduses võib kohaldada artiklis 59 ette nähtud määratlemise menetlust.(39) Kuigi selle määruse artikli 2 lõike 8 punkt b arvab kohapeal kasutatavad isoleeritud vaheained ja transporditavad isoleeritud vaheained VII jaotisest välja, ei tähenda asjaolu, et aine võib olla vaheaine, seda, et selle suhtes ei kohaldata määratlemise menetlust.(40) Asjaolu, et Madalmaade esitatud toimik, mis käsitleb akrüülamiidi määratlemist kartsinogeense ja mutageense ainena, viitab üksnes näidetele, kus seda ainet kasutatakse vaheainena, ei oma tähtsust selle aine määratlemisel väga ohtliku ainena vastavalt artiklis 57 sätestatud kriteeriumidele. Küll aga võib see asjaolu osutuda asjassepuutuvaks hiljem autoriseerimismenetluses.(41)
Menetlusosaliste väited
71. PPG ja SNFi kolmanda väite kohaselt rikkus Üldkohus õigusnormi vaheainete REACH‑määruse autoriseeringuid käsitleva VII jaotise kohaldamisalast väljaarvamise tõlgendamisel. See väide koosneb kolmest osast.
72. Esiteks leiavad PPG ja SNF, et Üldkohtu seisukoht, et vaheained kuuluvad artikli 59 kohaldamisalasse, on vastuolus õigusakti selge eesmärgi ja artikli 2 lõike 8 punkti b sõnastusega, mis arvab vaheained VII jaotisest tervenisti välja.
73. Teiseks väidavad nad, et Üldkohus eksis artikli 59 tõlgendamisel, kuna üldine viide „ainetele“ selles artiklis ei saa välistada konkreetsete erandite kohaldamist vaheainetele. Kuna Üldkohus tunnistas, et vaheained ei kuulu autoriseerimisele, rikkus ta õigusnormi, kuna ta ei järeldanud, et ka vaheainete kasutusalad ei kuulu artikli 59 kohaldamisalasse. Ning see, kas aine teatud sätete kohaldamisalast välja arvamine on kasulik, tuleb kindlaks teha enne, mitte pärast seda, kui neid sätteid on sellele ainele juba kohaldatud. Apellandid leiavad veel, et artiklis 59 ette nähtud kord ei ole mõeldud pelgalt selleks, et määratleda ained, millel on artiklis 57 sätestatud omadused, vaid selle alusel luuakse ka nimekiri ainetest, mis lõpptulemusena kantakse XIV lisasse.
74. Kolmandaks väidavad PPG ja SNF, et Üldkohus rikkus õigusnormi, otsustades, et vaheained kuuluvad artikli 57 kohaldamisalasse. Asjaolu, et ainel on olulised omadused, mis on probleemsed, ja mis on nimetatud artiklis 57, ei tähenda, et saaks eirata sõnaselget väljaarvamist, mis tuleneb artikli 2 lõike 1 punktist b. Lisaks ei ole artiklis 57 nimetatud oluliste omadustega ainete määratlemise eesmärk määratleda kõik sellised ained, vaid üksnes need, mis tuleb kanda XIV lisasse.
75. ECHA väitel oli Üldkohtul õigus, kui ta leidis, et REACH‑määruse artikli 2 lõike 8 punkt b ei saa ECHAt takistada määratlemast akrüülamiidi väga ohtliku ainena. Selle artikli õiguslik taust, tähendus ja rakendamine praktikas toetavad seda seisukohta. Enamgi veel, artikli 2 lõike 8 punkt b on erand kohustusest taotleda autoriseeringut ja seda tuleks seega tõlgendada kitsalt.
76. Seoses artiklitega 57 ja 59 märgib ECHA, et Üldkohtul oli õigus, kui ta järeldas, et akrüülamiid on aine, mille suhtes võib rakendada määratlemise menetlust, olenemata sellest, kas seda kasutatakse üksnes vaheainena või mitte. Lisaks nähtub nende artiklite sõnastusest, et aine määratlemise ja selle lisamisega kandidaatainete loetelusse ei kaasne ilmtingimata selle kandmine XIV lisasse.
77. Komisjon leiab, et REACH‑määruse artikli 2 lõike 8 punktis b sätestatud erandit tuleb mõista kui väljaarvamist kõigi VII jaotise sätete kohaldamisalast, mis viitavad aine kasutamisele vaheainena. Komisjon lisab, et muud kasutusalad, nagu kasutamine ravimites või söödas, on VII jaotisest välja arvatud artikli 2 lõikega 5, kuid see ei takista aine määratlemist ja lisamist kandidaatainete loetellu. Komisjoni arvates ei ole PPG ja SNF selgitanud, kuidas ainet, mida kasutatakse nii vaheainena kui ka mittevaheainena, tuleks käsitleda, kui apellantide tõlgendus artikli 2 lõike 8 punktist b peaks kinnitust leidma.
Hinnang
78. Kolmas väide puudutab REACH‑määruse artikli 2 lõike 8 punktis b sätestatud erandi ulatust ja toimet. Kolmanda väite kolm osa puudutavad kõik sisuliselt seda küsimust ja käsitlen neid seega koos.
79. Esiteks tuleb meeles pidada, et erandeid põhimõttest tuleb vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale tõlgendada kitsalt.(42) See järeldus kehtib seda enam, kui asjaomane põhimõte on oma olemuselt kaitsva iseloomuga. Käesoleval juhul on autoriseerimismenetluse eesmärk ohjata väga ohtlikest ainetest tulenevaid riske inimeste tervisele ja keskkonnale. Selles kontekstis osutub eriti asjakohaseks ettevaatuspõhimõte, millel REACH‑määrus tugineb.
80. Teiseks on artikli 2 lõikes 8 sätestatud väljaarvamine osaline väljaarvamine. See arvab kohapeal kasutatavad isoleeritud vaheained ja transporditavad isoleeritud vaheained välja vaid REACH‑määruse II jaotise 1. peatükist (välja arvatud artiklid 8 ja 9) ning VII jaotisest. See erineb seega üldist laadi väljaarvamistest määruse kohaldamisalast, mis kehtivad radioaktiivsete ainete, tollijärelevalve alla kuuluvate ainete, segude ja toodete koostisesse kuuluvate ainete, isoleerimata vaheainete, ohtlike ainete veo ning jäätmete suhtes vastavalt artikli 2 lõigetele 1 ja 2.
81. Kolmandaks, minu arvates puudutab artikli 2 lõike 8 punktides a ja b sätestatud väljaarvamine ainete teatud kasutusalasid, ja seda järgmistel põhjustel.
82. Nagu ma juba selgitasin, peab REACH‑määruses sätestatud vaheaine mõiste määratlust tõlgendama asjaomase aine tootmise ja kasutuse eesmärki silmas pidades.(43) Seega tuleb (kohapeal kasutatavate ja transporditavate isoleeritud) vaheainete VII jaotisest väljaarvamist tõlgendada samal viisil. See on kasutusega seotud ja seda tuleks käsitada ainete vaheainetena kasutamist käsitlevana.
83. Sellele viitab kõnealuse väljaarvamise tekkelugu. REACH‑määruse avaldamisele eelnenud valge raamatu jaotises 2.3 „Väljapakutud strateegia põhielemendid“ märgitakse, et aine kasutusalad, mis ei ole probleemsed, võivad üldiselt olla välja arvatud väga ohtlike ainete autoriseerimismenetlusest.(44) Komisjoni ettepanek võtta vastu määrus kordab seda põhimõtet ja sedastab, et „teatud kasutusalad võidakse vabastada autoriseeringu saamise kohustusest“, et „autoriseerimismenetlus saaks keskenduda ainete kasutusaladele, mis tõenäoliselt kätkevad endas suurimat riski“.(45) Mõlemad dokumendid viitavad üheselt, et autoriseerimiskohustusest vabastamine puudutab ainete kasutusalasid.
84. Pealegi lisati REACH‑määruse esialgses eelnõus vaheainete autoriseerimiskohustusest vabastus määruse VII jaotisesse. Määruse eelnõu artikli 53 lõike 5 punkt g nägi ette, et (vaid) kaht esimest selle autoriseeringu andmist käsitleva artikli lõiget ei kohaldata „[kasutamise suhtes] kohapeal kasutatava isoleeritud vaheainena või transporditava isoleeritud vaheainena“.(46) See oli Euroopa Parlament, kes, soovides selguse huvides paigutada kõik erandid REACH‑määruse kohaldamisalast ühte artiklisse dokumendi alguses, tõstis vaheained muude määruse kohaldamisalast tehtavate erandite juurde artiklisse 2.(47) Teisest küljest on artiklid 57 ja 59 püsinud muutumatuna alates määruse esmase eelnõu koostamisest.(48) Need puudutavad aineid artikli 3 punkti 1 tähenduses.
85. Seega viib REACH‑määruse artikli 2 lõike 8 punkti b tõlgendamine koostoimes artikli 3 punkti 1, artikli 3 punkti 15 alapunktide b ja c ning VII jaotisega järeldusele, et kohapeal kasutatavate isoleeritud vaheainete ja transporditavate isoleeritud vaheainete väljaarvamine VII jaotisest on kasutusega seotud väljaarvamine, mis hõlmab aine konkreetset kasutusotstarvet.
86. Kohaldades artikli 2 lõike 8 punktis b sätestatud väljaarvamist, peaks analüüsi käik olema seega järgmine: i) autoriseerimismenetlus puudutab aineid; ii) selle menetluse kohaldamine eeldab, et artiklis 57 sätestatud väga ohtliku ainena määratlemise kriteeriumid on juba täidetud;(49) iii) määratlemine põhineb ainul ainete olemuslikel omadustel ja mitte nende kasutusotstarbel; iv) kui aine on määratletud väga ohtliku ainena, kuulub see autoriseerimismenetluse kohaldamisalasse, kuigi selle formaalne lisamine autoriseerimisele kuuluvate ainete loetellu võib edasi lükkuda, olenevalt ECHA määratud prioriteetsuse astmest;(50) kuid v) kui väga ohtliku ainena määratletud aineid kasutatakse vaheainena, siis need kasutusalad ei kuulu määruse VII jaotise kohaldamisalasse; ja lõpetuseks vi) kui ainel on mitu kasutusala, millest ainult üks kuulub erandi kohaldamisalasse, kohaldatakse vabastust üksnes kogusele, mida kasutatakse määruse kohaldamisalast välja arvatud kasutusotstarbel.(51)
87. Eeltoodud kaalutlustest nähtub, et REACH‑määruse artiklid 57 ja 59 puudutavad teatud olemuslike omadustega aineid, mitte ainete kasutusalasid. Artikli 2 lõike 8 punkt b aga üksnes arvab ainete teatud kasutusalad (kasutamine isoleeritud vaheainena) VII jaotisest välja. Selle erandi toime ei saa olla laiem kui selle ulatus. Seega saab artikli 2 lõike 8 punkt b arvata vaheaineid välja üksnes selle jaotise nendest artiklitest, mis puudutavad ainete kasutusalasid, mitte artiklitest, mis puudutavad ainete olemuslikke omadusi.
88. Seega järeldan, et Üldkohus ei rikkunud õigusnormi, kui leidis, et asjaolu, et ainel on teatud kasutusalade puhul vaheaine staatus, ei saa välistada selle aine määratlemist väga ohtliku ainena artiklis 59 sätestatud korra kohaselt.(52)
89. Leian seega, et kolmas väide tuleb tagasi lükata.
Teine väide: põhjendamiskohustuse täitmata jätmine
Vaidlustatud kohtuotsuse asjakohaste punktide kokkuvõte
90. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 64 meenutas Üldkohus, et vastavalt REACH‑määruse artikli 2 lõike 8 punktile b on kohapeal kasutatavad isoleeritud vaheained ja transporditavad isoleeritud vaheained VII jaotisest välja jäetud. Seejärel asus Üldkohus uurima, kas selle väljajätmise tõttu oli vaidlusalune otsus õigusvastane, kuna see määratles akrüülamiidi väga ohtliku ainena.(53)
91. Üldkohus leidis, et asjaolu, et teatud ainel on kindlas olukorras vaheaine staatus, ei saa välistada seda ainet määratlemise menetlusest, mis on ette nähtud artiklis 59.(54)
Menetlusosaliste väited
92. PPG ja SNF väidavad oma teise väite toetuseks, et Üldkohus ei täitnud põhjendamiskohustust, sest ei käsitlenud nende argumente REACH‑määruse artikli 2 lõike 8 punkti b kohta. Nad leiavad, et vaidlustatud kohtuotsuses ei põhjendatud, miks selge ja ühemõtteline kohapeal kasutatavate isoleeritud vaheainete ja transporditavate isoleeritud vaheainete välistamine VII jaotise alt ei välistanud sellest johtuvalt ka artikli 59 kohaldamist.
93. ECHA leiab, et Üldkohtu põhjendused on selged ja võimaldavad apellantidel mõista, miks nende argumendid tagasi lükati. Seejuures viitab ECHA vaidlustatud kohtuotsuse punktidele 65–70.
94. Komisjon on seisukohal, et Üldkohus selgitas piisavalt, miks aine, mida kasutatakse vaheainena, võib siiski olla määratletud REACH‑määruse artikli 59 alusel.
Hinnang
95. Kohtuotsuste põhjendamise kohustus tuleneb Euroopa Kohtu põhikirja artiklist 36, mis on sama põhikirja artikli 53 esimese lõigu kohaselt kohaldatav Üldkohtu suhtes. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab Üldkohtu otsuse põhjendusest selgelt ja üheti mõistetavalt ilmnema Üldkohtu arutluskäik, võimaldamaks huvitatud isikutel tehtud kohtuotsuse põhjendusi mõista ja Euroopa Kohtul oma kohtulikku kontrolli teostada.(55)
96. Saan vaidlustatud kohtuotsusest aru nii, et Üldkohus käsitles otseselt REACH‑määruse artikli 2 lõike 8 punktis b sätestatud erandi ulatust.
97. Üldkohus selgitas arusaadavalt oma arutluskäiku vaidlustatud kohtuotsuse punktides 65–70. Üldkohus leidis, et akrüülamiid on aine REACH‑määruse artikli 3 punkti 1 tähenduses, ja asjaolu, et teatud ainel on kindlas olukorras vaheaine staatus, ei saa seda ainet määratlemise menetlusest välistada.
98. Minu arvates on Üldkohtu põhjendused selged ja esitatud piisavalt detailselt, et PPG ja SNF saaksid esitada apellatsioonkaebuse ja Euroopa Kohus saaks teha apellatsioonkaebuse kohta otsuse.
99. Seega asun seisukohale, et Üldkohus põhjendas oma otsust piisavalt ja et teine väide on põhjendamatu.
Neljas väide: õigusnormi rikkumine ECHA kohustuse hindamisel võtta arvesse XV lisa toimikus sisalduvat teavet
Vaidlustatud kohtuotsuse asjakohaste punktide kokkuvõte
100. Neljanda väite kohaselt lükkas Üldkohus tagasi apellantide väite, et artikli 59 kohaselt oleks akrüülamiidi määratlemisel pidanud arvesse võtma kogu teavet, mis sisaldus Madalmaade koostatud XV lisa kohases toimikus, sealhulgas teave kasutusalade ja kokkupuute kohta. Üldkohus leidis, et isegi kui selles toimikus mainiti näiteid akrüülamiidi kasutamisest üksnes vaheainena, ei ole see asjassepuutuv akrüülamiidi määratlemisel väga ohtliku ainena, kuivõrd see teave ei puuduta akrüülamiidi olemuslikke omadusi. Teave akrüülamiidi kasutusalade kohta võib osutuda asjakohaseks mõnes menetluse hilisemas etapis, näiteks autoriseeringu andmise käigus konkreetseks kasutamiseks. Igal juhul ei saa järeldada, et kõik akrüülamiidi nimetatud toimikus mainitud kasutusviisid on oma laadilt vaheainena kasutamine.
Menetlusosaliste väited
101. PPG ja SNF väidavad, et Üldkohtu järeldus põhineb õigusnormi rikkumisel. Teabe esitamine aine kasutusalade kohta on XV lisa kohasele toimikule kehtestatud nõue ja ECHA on kohustatud seda teavet arvesse võtma. Akrüülamiidi puhul näitas see teave, et seda ainet kasutati ainult vaheainena, mis on REACH‑määruse artikli 2 lõike 8 punktis b sätestatud erandi kohaldamise seisukohast oluline asjaolu.
102. ECHA leiab, et Üldkohus järeldas õigesti, et autoriseerimismenetluse esimeses etapis, mille käigus toimub aine määratlemine, ei ole vaja võtta arvesse teavet aine kasutusala kohta. Igal juhul olid XV lisa kohases toimikus märgitud kaks akrüülamiidi kasutusala, mis ei seisnenud selle kasutamises vaheainena.
Hinnang
103. XV lisa kohase toimiku koostamine on REACH‑määruse artiklis 59 sätestatud korra vorminõue. Selle korra eesmärk on määratleda ained, millel on artiklis 57 sätestatud olemuslikud omadused ja mis võivad seega kuuluda autoriseerimisele.
104. XV lisa kohase toimiku kohustuslik sisu on sätestatud REACH‑määruses endas. See koosneb kolmest osast: i) ettepanek, ii) põhjendus, iii) teave kasutamise, kokkupuute, alternatiivsete ainete ja riskide kohta. Ettepanek on toimiku põhiline osa, kuna see sisaldab asjaomase aine kirjeldust ja selle väljapakutud määratlust vastavalt artklis 57 sätestatud kriteeriumidele. Põhjendused on samuti olulised, kuna need põhjendavad ainete sellisena määratlemist.
105. Teave kasutamise, kokkupuute, alternatiivsete ainete ja riskide kohta on samuti kohustuslik, aga tundub, et selle roll on täiendav. Esiteks tuleb esitada üksnes „olemasolev“ teave kasutamise ja kokkupuute kohta.(56) Puudub kohustus selgitada välja muud olemasolevat teavet, et koostada XV lisa kohast toimikut. Teiseks, mõistet „kasutus- ja kokkupuutekategooria“, mis on määratletud artikli 3 punktis 38,(57) kasutatakse määruses mitu korda. Näiteks on see oluline ainete registreerimist käsitleva II jaotise seisukohast seoses teabega, mis tuleb esitada üldise registreerimise eesmärgil (artikkel 10, vaata ka VI lisa), ja I lisa seisukohast, mis sisaldab ainete hindamist ja kemikaaliohutuse aruannete koostamist käsitlevaid üldsätteid. Leian, et selle teabe täiendavast iseloomust ja asjaolust, et see ei pea olema täielik, tuleneb, et sellel on XV lisas kaalu üksnes siis, kus vaetakse teatud kasutusalade väljaarvamist. Sellel ei ole tähtsust (eelneval) hindamisel, kas konkreetne aine tuleks määratleda väga ohtliku ainena või mitte.
106. Seega asun seisukohale, et Üldkohus ei rikkunud õigusnormi, kui ta leidis, et isegi kui XV lisa kohases toimikus „mainiti näiteid kõnealuse aine kasutamisest üksnes vaheainena, siis ei oleks see asjassepuutuv, et määratleda akrüülamiidi kui väga ohtlikku ainet […] kuna kõnealune teave ei puuduta akrüülamiidi olemuslikke omadusi“.(58) Nii artiklis 57 kui ka XV lisas väljendatakse seda selgelt: ained määratletakse väga ohtlikuna, kui neil on artiklis 57 loetletud omadused.(59) See säte ei viita seoses aine määratlemisega aine kasutusaladele. Vastupidi, aine kasutusalasid on käsitletud mujal, nimelt artiklis 56, mis sätestab üldise põhimõtte, et aineid, mis on kantud XIV lisasse, ei või turule viia ega kasutada, ning erandid sellest põhimõttest. See etapp puudutab ainete kandmist XIV lisasse (artikkel 58) või VII jaotise 2. peatükki, mis käsitleb autoriseeringute andmist.
107. Asun seega seisukohale, et neljas väide tuleb tagasi lükata.
Viies ja kuues väide: õigusnormi rikkumine ja põhjendamiskohustuse täitmata jätmine vaidlusaluse otsuse proportsionaalsuse hindamisel
Vaidlustatud kohtuotsuse asjakohaste punktide kokkuvõte
108. Üldkohus lükkas tagasi PPG ja SNFi argumendi, et vaidlusalune otsus rikkus proportsionaalsuse põhimõtet. Esiteks leidis Üldkohus, et akrüülamiidi määratlemine väga ohtliku ainena ei ole ilmselgelt sobimatu võrreldes taotletud inimeste tervise ja keskkonna kaitse eesmärgiga. Teiseks leidis Üldkohus, et vaidlusaluse otsusega ei ületatud nende eesmärkide saavutamiseks vajalikke piire. Täpsemalt öeldes ei ole vaheainena kasutatavate ainete vabastamine määratlemise kohustusest vähem piirav, kuid sobiv meede samade eesmärkide saavutamiseks. Liiatigi on seadusandja kehtestanud erinormid vaheainete jaoks REACH‑määruse artikli 2 lõike 1 punktis c ja artikli 2 lõike 8 punktis b.
Menetlusosaliste väited
109. Toetamaks oma viiendat väidet, mis on esitatud teise võimalusena, väidavad PPG ja SNF, et Üldkohus rikkus proportsionaalsuse põhimõtet, hinnates õigusnormi. Vähem piirav meede oleks olnud sätestada vaidlusaluses õigusaktis sõnaselgelt, et „aine määratlemine ja lisamine kandidaatainete loetellu ei mõjuta mingil määral selle aine vaheainena kasutamist“, kuna sellise lahenduse eelis on see, et see kaotab vastuolu artikli 2 lõike 8 punktis b sätestatud vaheainete väljaarvamise ja artiklis 59 sätestatud määratlemismenetluse vahel.
110. PPG ja SNFi kuuenda väite kohaselt ei võimalda Üldkohtu hinnang punkti 93 teises lauses neil mõista, miks see meede ei ole vähem piirav meede, mida ECHA oleks seega pidanud rakendama.
111. ECHA leiab, et Üldkohus ei rikkunud proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamisel õigusnormi. Tal peab olema ulatuslik kaalutlusõigus valdkonnas, mis eeldab temalt poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid valikuid ja mille raames ta peab andma keerulisi hinnanguid. Pealegi järgis Üldkohus oma kohustust selle kohta oma põhjendused esitada. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 93 esitatud viide vaheaineid puudutavatele ELi erinormidele, täpsemalt artikli 2 lõike 1 punktile c ja artikli 2 lõike 8 punktile b, ning ristviide punktile 48 olid piisavad.
112. Komisjon väidab, et Üldkohus käsitles igati ECHA-poolset väidetavat proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist. Pealegi on PPG ja SNFi pakutud alternatiiv üleliigne, sest järelm, mida see taotleb, johtub otse REACH‑määruse artikli 2 lõike 8 punktist b endast. Õigusaktis juba sätestatu ümbersõnastamine ei ole „meede“ ega „vähem piirav“, arvestades, et pakutud täiendusel puudub õiguslik ja praktiline mõju.
Hinnang
113. Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 81–94 analüüsis Üldkohus PPG ja SNFi väidet proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise kohta.
114. Esmalt defineeris Üldkohus õigesti selle põhimõtte ning kohtuliku kontrolli piirid, mis tulenevad ECHA ulatuslikust kaalutlusõigusest selles küsimuses.(60) Seejärel käsitles Üldkohus argumente, mille kohaselt ei ole vaidlusalune otsus REACH‑määrusega taotletavate eesmärkide saavutamiseks sobiv.(61) Viimasena analüüsis Üldkohus, kas vaidlustatud otsusega ületatakse taotletavate eesmärkide saavutamiseks vajalikke piire ning PPG ja SNFi pakutud alternatiivseid, vähem piiravaid meetmeid.(62) Üldkohus jõudis järeldusele, et vaidlusalune otsus ei rikkunud proportsionaalsuse põhimõtet.
115. PPG ja SNFi viies väide puudutab Üldkohtu hinnangut ühe väidetavalt vähem piirava meetme kohta, mis nende arvamuse kohaselt siiski lubanuks saavutada REACH‑määrusega taotletud eesmärke.
116. Vaidlustatud kohtuotsuses lükkas Üldkohus selle argumendi tagasi põhjendusega, et vaheainete väljaarvamist reguleerib sõnaselgelt REACH‑määruse artikli 2 lõike 8 punkt b. Nõustun nii Üldkohtu kui ka komisjoniga selles, et kuna õiguslik olukord on tõepoolest selline, ei omanuks väidetav „alternatiivne meede“ mis tahes praktilisi ega õiguslikke järelmeid. See oleks seega olnud porportsionaalsuse kriteeriumi kontekstis tähenduseta. See oleks lühidalt olnud täiesti asjatu.
117. Seega on viies väide põhjendamatu.
118. PPG ja SNFi kuuenda väite kohaselt ei täitnud Üldkohus põhjendamiskohustust. Täpsemalt väidavad nad, et vaidlustatud kohtuotsuse punkti 93 teine lause ei võimalda neil mõista, miks nende pakutud meede ei ole vähem piirav meede, mida ECHA oleks pidanud rakendama.
119. Ma ei nõustu selle väitega.
120. Nagu olen juba märkinud, on Üldkohus esitanud oma põhjendused PPG ja SNFi väite tagasilükkamise kohta. On tõsi, et põhjendused piirdusid ühe lausega. Olgu märgitud, et argument, millele Üldkohus vastas, oli tühistamisnõude punktis 92 samuti formuleeritud ühe lausena. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa [Üldkohtu] kohustust oma otsuseid põhjendada tõlgendada nii, et kohtul tuleb üksikasjalikult vastata hageja igale argumendile.(63) Üldkohtu lähenemine võimaldas asjaomastel isikutel tuvastada tehtud kohtuotsuse põhjused, võimaldades seega Euroopa Kohtul teostada oma kohtulikku kontrolli vastavalt oma väljakujunenud praktikale.(64)
121. Kuues väide tuleb seega tagasi lükata.
122. Seega järeldan, et apellatsioonkaebus tuleb täies ulatuses rahuldamata jätta.
Kohtukulud
123. Euroopa Kohtu kodukorra artiklite 137, 138, 140 ja 184 koostoimes tuleb kohtukulud välja mõista PPG‑lt ja SNFilt kui kohtuvaidluse kõigi esitatud väidete osas kaotanud pooltelt.
Ettepanek
124. Kõigist eeltoodud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
– jätta apellatsioonkaebus rahuldamata;
– jätta Polyelectrolyte Producers Group GEIE ja SNF SASi kohtukulud nende endi kanda ja mõista neilt välja ka Euroopa Kemikaaliameti kantud kohtukulud;
– jätta Madalmaade Kuningriigi ja Euroopa Komisjoni kohtukulud nende endi kanda.