ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
29 november 2012 (*)
„Toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Europese Unie – Associatieovereenkomst EG-Bulgarije – IJzer- en staalsector – Staatssteun voor herstructurering verleend vóór toetreding – Voorwaarden – Levensvatbaarheid van steunontvanger aan einde van herstructureringsperiode – Insolventverklaring van steunontvanger na toetreding – Respectieve bevoegdheden van nationale autoriteiten en de Europese Commissie – Nationaal besluit waarbij bestaan van publiekrechtelijke schuldvordering wordt vastgesteld ter zake van onrechtmatig geworden steun – Besluit EU-BG nr. 3/2006 – Bijlage V bij de Toetredingsakte – Steun die van toepassing is na toetreding – Verordening (EG) nr. 659/1999 – Bestaande steun”
In zaak C‑262/11,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarije) bij beslissing van 12 mei 2011, ingekomen bij het Hof op 26 mei 2011, in de procedure
Kremikovtzi AD
tegen
Ministar na ikonomikata, energetikata i turizma i zamestnik‑ministar na ikonomikata, energetikata i turizma,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: A. Rosas, waarnemend voor de president van de Tweede kamer, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh (rapporteur), A. Arabadjiev en C. G. Fernlund, rechters,
advocaat-generaal: P. Cruz Villalón,
griffier: M. Aleksejev, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 4 juli 2012,
gelet op de opmerkingen van:
– Kremikovtzi AD, vertegenwoordigd door T. Bankov, curator, K. Atanasov, T. Chobanov en B. Cholakov,
– de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door T. Ivanov en D. Drambozova als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Stobiecka‑Kuik en S. Petrova als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de Europa-Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Bulgarije, anderzijds, namens de Gemeenschap gesloten en goedgekeurd bij besluit 94/908/EG, EGKS, Euratom van de Raad en van de Commissie van 19 december 1994 (PB L 358, blz. 1; hierna: „associatieovereenkomst EG-Bulgarije” of „Europa‑Overeenkomst”), artikel 3 van het aanvullend protocol bij de Europa-Overeenkomst met betrekking tot de verlenging van de periode bedoeld in artikel 9, lid 4, van protocol nr. 2 bij de Europa-Overeenkomst (consilium 10827/02; hierna: „aanvullend protocol”), zoals gewijzigd bij besluit nr. 3/2006 van de Associatieraad EU-Bulgarije van 29 december 2006 (hierna: „besluit EU-BG nr. 3/2006”), titel 2 van bijlage V bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2005, L 157, blz. 203; hierna: „Toetredingsakte”) en artikel 14 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB L 83, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1791/2006 van de Raad van 20 november 2006 (PB L 363, blz. 1) (hierna: „verordening nr. 659/1999”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Kremikovtzi AD (insolvent verklaard) (hierna: „Kremikovtzi”) en de Ministar na ikonomikata, energetikata i turizma i zamestnik‑ministar na ikonomikata, energetikata i turizma (minister en plaatsvervangende minister van Economische Zaken, Energie en Toerisme) over een besluit inzake een publiekrechtelijke vordering van de Staat (nr. APDV‑01 van 4 september 2008; hierna: „in het hoofdgeding bestreden besluit”), waarbij het bestaan van een dergelijke vordering wordt vastgesteld ter zake van steun verleend voor de herstructurering van Kremikovtzi, vermeerderd met rente.
Toepasselijke bepalingen
Associatieovereenkomst EG-Bulgarije en de protocollen daarbij
3 Artikel 3, lid 2, van de associatieovereenkomst EG-Bulgarije luidt:
„Op ministerieel niveau vindt de politieke dialoog plaats in het kader van de Associatieraad, die de algemene verantwoordelijkheid draagt voor alle aangelegenheden die de partijen hem voorleggen.”
4 De associatieovereenkomst EG‑Bulgarije is volgens artikel 121 ervan voor onbepaalde tijd gesloten, behoudens mogelijke opzegging door een of meer partijen.
5 Artikel 9 van protocol nr. 2 bij de Europa-Overeenkomst betreffende producten die vallen onder het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (PB 1994, L 358, blz. 91; hierna: „protocol nr. 2 bij de Europa‑Overeenkomst”) bepaalt:
„1. Zijn onverenigbaar met de goede werking van de Overeenkomst, indien de handel tussen de Gemeenschap en Bulgarije daardoor ongunstig kan worden beïnvloed:
[...]
iii) staatssteun in welke vorm dan ook, behoudens de uitzonderingen die uit hoofde van het EGKS-Verdrag zijn toegestaan.
2. Praktijken die strijdig zijn met dit artikel worden beoordeeld aan de hand van de criteria welke voortvloeien uit de toepassing van [...] de regels inzake steunmaatregelen van de Staten, met inbegrip van het afgeleide recht.
[...]
4. De partijen bij de Overeenkomst erkennen dat Bulgarije, in afwijking van het bepaalde in lid 1, sub iii, gedurende de eerste vijf jaar na de inwerkingtreding van de Overeenkomst bij wijze van uitzonderingsmaatregel ten behoeve van EGKS‑ijzer‑ en staalproducten staatssteun voor herstructurering mag verlenen, mits:
– dit ertoe leidt dat de begunstigde ondernemingen aan het einde van de herstructureringsperiode onder normale marktvoorwaarden levensvatbaar zijn en
– het bedrag en de intensiteit van de steun strikt beperkt blijven tot hetgeen voor dit herstel van de levensvatbaarheid absoluut noodzakelijk is, en dit bedrag en deze intensiteit geleidelijk worden verminderd, en
– het herstructureringsprogramma gepaard gaat met een algemene rationalisering en vermindering van de productiecapaciteit in Bulgarije.
5. Elke partij ziet erop toe dat op het gebied van de overheidssteun doorzichtigheid heerst, door de andere partij voortdurend en volledig in te lichten en haar met name het bedrag, de intensiteit en het doel van de steun alsmede een gedetailleerd herstructureringsplan mede te delen.
[...]”
6 Bij artikel 1 van het aanvullend protocol, dat op 21 november 2002 is ondertekend, is de periode waarin de Republiek Bulgarije bij wijze van uitzonderingsmaatregel staatssteun voor de herstructurering van de ijzer- en staalindustrie mocht verlenen, verlengd met acht jaar, te rekenen vanaf 1 januari 1998, of tot de datum van toetreding van de Republiek Bulgarije, indien dit eerder was.
7 Voor deze verlenging golden twee voorwaarden, gesteld in de artikelen 2 en 3 van het aanvullend protocol. Artikel 2 van dit protocol vereiste overlegging aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen van een herstructureringsprogramma en bedrijfsplannen die voldeden aan de voorwaarden van artikel 9, lid 4, van protocol nr. 2 bij de Europa‑Overeenkomst. Ingevolge artikel 3 van het aanvullend protocol moest voor deze verlenging zijn voldaan aan de voorwaarde dat dit herstructureringsprogramma en deze bedrijfsplannen door de Commissie definitief waren beoordeeld.
8 Het aanvullend protocol kon overeenkomstig artikel 4 ervan worden gewijzigd bij een besluit van de bij de associatieovereenkomst EG‑Bulgarije ingestelde Associatieraad (hierna: „Associatieraad EU‑Bulgarije”).
9 Zo is dit protocol eerst gewijzigd bij besluit nr. 1/2004 van de Associatieraad EU-Bulgarije van 28 september 2004 (PB 2005, L 68, blz. 41), waarbij de artikelen 2 en 3 van het aanvullend protocol zijn vervangen. Blijkens punt 4 van dit besluit strekt deze wijziging ertoe de conformiteit tussen het aanvullend protocol en de institutionele wijzigingen van de Republiek Bulgarije te waarborgen.
10 Vervolgens is het aanvullend protocol opnieuw gewijzigd bij besluit EU-BG nr. 3/2006.
11 Blijkens punt 1 van dit besluit heeft de Republiek Bulgarije in het kader van een in 2006 gewijzigd herstructureringsprogramma voorgesteld dat, indien uit de toetsing van de uitvoering van dit programma bleek dat de relevante vereisten van protocol nr. 2 bij de Europa‑Overeenkomst en de belangrijke herstructureringsmaatregelen niet waren verwezenlijkt, of indien de Republiek Bulgarije gedurende de herstructureringsperiode aanvullende staatssteun had verleend aan de ijzer- en staalindustrie, deze Staat alle steun zou terugvorderen die voor of na de toetreding tot de Europese Unie in strijd met deze voorwaarden is verleend.
12 De tekst van artikel 3 van het aanvullend protocol is bij artikel 1 van besluit EU-BG nr. 3/2006 vervangen door:
„De uitvoering van het herstructureringsprogramma en de bedrijfsplannen [...] wordt door de Europese Commissie namens de Europese Gemeenschap aan een regelmatige monitoring onderworpen. Het ministerie van Financiën doet hetzelfde namens Bulgarije. De Europese Commissie mag Bulgarije verplichten passende maatregelen te nemen tot wijziging van het herstructureringsplan voor het bedrijf Kremikovtzi AD, indien het onwaarschijnlijk is dat aan de vereisten van artikel 9, lid 4, van protocol nr. 2 bij de Europa-Overeenkomst zal worden voldaan.
De Europese Commissie beslist of het herstructureringsprogramma en de bedrijfsplannen volledig zijn uitgevoerd en of aan de vereisten van artikel 9, lid 4, van protocol nr. 2 bij de Europa-Overeenkomst is voldaan.
Indien uit de toetsing van de uitvoering van het herstructureringsprogramma en de bedrijfsplannen blijkt dat de relevante vereisten van protocol nr. 2 bij de Europa-Overeenkomst en de belangrijke herstructureringsmaatregelen (inclusief alle uitgevoerde investeringen) niet zijn verwezenlijkt, of dat Bulgarije gedurende de herstructureringsperiode aanvullende overheidssteun heeft verleend aan de ijzer- en staalindustrie, en met name Kremikovtzi AD, zal Bulgarije alle steun terugvorderen die voor of na de toetreding tot de Europese Unie in strijd met deze voorwaarden is verleend.”
Primair recht
13 Het EGKS-Verdrag is overeenkomstig artikel 97 ervan op 23 juli 2002 geëxpireerd.
14 Artikel 2 van de Toetredingsakte luidt:
„Onmiddellijk na de toetreding zijn de oorspronkelijke Verdragen en de door de Instellingen en de Europese Centrale Bank vóór de toetreding genomen besluiten verbindend voor Bulgarije en Roemenië en in deze staten toepasselijk onder de voorwaarden waarin door die Verdragen en deze Akte wordt voorzien.”
15 Titel 2 van bijlage V bij de Toetredingsakte voorziet in een mechanisme voor de toetsing van staatssteunmaatregelen die in Bulgarije ten uitvoer zijn gebracht vóór de toetreding ervan tot de Unie. De artikelen 1 tot en met 3 van deze titel bepalen:
„1. Bij de toetreding worden de volgende steunregelingen en individuele steunmaatregelen die in een nieuwe lidstaat vóór de toetredingsdatum ten uitvoer zijn gebracht en na die datum nog steeds van toepassing zijn, als bestaande steun in de zin van artikel 88, lid 1, [EG] aangemerkt:
a) vóór 10 december 1994 ten uitvoer gebrachte steunmaatregelen;
b) in het aanhangsel bij deze bijlage opgenomen steunmaatregelen;
c) steunmaatregelen die vóór de toetredingsdatum zijn beoordeeld door de toezichthoudende autoriteit inzake overheidssteun van de nieuwe lidstaat en verenigbaar met het acquis zijn bevonden, waartegen de Commissie geen bezwaar heeft aangetekend vanwege ernstige twijfel aan de verenigbaarheid van de maatregel met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig de procedure van [artikel] 2.
Alle na de datum van toetreding nog toepasselijke maatregelen die overheidssteun vormen en niet aan de hierboven genoemde voorwaarden voldoen, worden voor de toepassing van artikel 88, lid 3, [EG] bij de toetreding als nieuwe steun aangemerkt.
[...]
2. [...]
Indien de Commissie binnen de drie maanden na ontvangst van de volledige informatie over de bestaande steunmaatregel, of na ontvangst van de verklaring van de nieuwe lidstaat waarin die de Commissie meedeelt dat hij de verstrekte gegevens als volledig beschouwt omdat de gevraagde extra informatie niet beschikbaar is of reeds is verstrekt, geen bezwaar aantekent tegen die maatregel vanwege ernstige twijfel aan de verenigbaarheid van de maatregel met de gemeenschappelijke markt, wordt zij geacht geen bezwaar te hebben aangetekend.
Op alle volgens de in [artikel] 1, sub c, vóór de datum van toetreding aan de Commissie voorgelegde steunmaatregelen is de bovengenoemde procedure van toepassing, ongeacht het feit dat de betrokken nieuwe lidstaat in de onderzoeksperiode al lid van de Unie is geworden.
3. Een besluit van de Commissie om bezwaar aan te tekenen tegen een maatregel in de zin van [artikel] 1, sub c, wordt aangemerkt als een besluit tot het inleiden van de formele onderzoeksprocedure in de zin van [verordening nr. 659/1999].
Indien zulk een besluit vóór de toetredingsdatum wordt genomen, wordt het pas op de datum van toetreding van kracht.”
Verordening nr. 659/1999
16 Blijkens punt 18 van de considerans van verordening nr. 659/1999 moet de Commissie, teneinde te waarborgen dat bestaande steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, overeenkomstig artikel 108, lid 1, VWEU dienstige maatregelen voorstellen indien bestaande steun niet of niet langer met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is, en de in artikel 108, lid 2, VWEU vastgestelde procedure inleiden indien de betrokken lidstaat weigert de voorgestelde maatregelen uit te voeren.
17 Artikel 1 van verordening nr. 659/1999 bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
[...]
b) ‚bestaande steun’:
i) onverminderd [...] bijlage V, [titel] 2 en [titel] 3, sub b, en het aanhangsel bij die bijlage bij de Akte van toetreding van Bulgarije en Roemenië, alle steun die voor de inwerkingtreding van het Verdrag in de respectieve lidstaat bestond, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag tot uitvoering zijn gebracht en die na de inwerkingtreding nog steeds van toepassing zijn;
[...]
c) ‚nieuwe steun’: alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun;
[...]”
18 Artikel 7 van verordening nr. 659/1999, „Beschikkingen van de Commissie tot beëindiging van de formele onderzoeksprocedure”, bepaalt in lid 5:
„Indien de Commissie tot de bevinding komt dat de aangemelde steun niet met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is, geeft zij een beschikking houdende dat de steun niet tot uitvoering mag worden gebracht (‚negatieve beschikking’).”
19 Artikel 14, lid 1, van verordening nr. 659/1999 bepaalt:
„Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen [...]. De Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het gemeenschapsrecht.”
20 Artikel 19 van verordening nr. 659/1999, „Rechtsgevolgen van een voorstel voor dienstige maatregelen”, heeft betrekking op bestaande steun en luidt:
„1. Indien de betrokken lidstaat de voorgestelde maatregelen aanvaardt en de Commissie daarvan in kennis stelt, legt de Commissie dit vast en deelt zij dit aan de lidstaat mede. Door zijn aanvaarding verbindt de lidstaat zich ertoe de dienstige maatregelen ten uitvoer te leggen.
2. Indien de betrokken lidstaat de voorgestelde maatregelen niet aanvaardt en de Commissie, gelet op de argumenten van de betrokken lidstaat, bij haar zienswijze blijft dat die maatregelen noodzakelijk zijn, leidt zij de procedure van artikel 4, lid 4, in. De artikelen 6, 7 en 9 zijn mutatis mutandis van toepassing.”
Besluit van de Commissie van december 2009
21 Artikel 1 van het besluit van de Commissie van 15 december 2009 betreffende het nationaal herstructureringsprogramma en het individueel bedrijfsplan voor de Bulgaarse staalproducent Kremikovtzi (samenvatting gepubliceerd in PB 2012, C 27, blz. 3; hierna: „besluit van de Commissie van december 2009”) bepaalt dat het „herstructureringsprogramma en de plannen voor Kremikovtzi AD [...] niet volledig ten uitvoer [werden] gelegd en [...] derhalve niet [voldoen] aan de vereisten van artikel 9, lid 4, van protocol nr. 2 bij de Europa-Overeenkomst”.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
22 Kremikovtzi is een rechtspersoon naar Bulgaars recht en was in staatshanden tot 1999, het jaar waarin dit bedrijf werd geprivatiseerd.
23 Volgens artikel 9, lid 4, van protocol nr. 2 bij de Europa-Overeenkomst mocht de Republiek Bulgarije gedurende een periode van vijf jaar, van 1 januari 1993 tot en met 31 december 1997, bij wijze van uitzonderingsmaatregel staatssteun voor de herstructurering van de ijzer- en staalindustrie verlenen.
24 Blijkens het dossier heeft Kremikovtzi echter na 1997 verschillende vormen van staatssteun ontvangen, te weten de kwijtschelding van schulden jegens de Staat, de terbeschikkingstelling van staatsmiddelen om andere schulden te voldoen en gunstige leningsvoorwaarden.
25 Derhalve is bij het aanvullend protocol de periode waarin de Republiek Bulgarije bij wijze van uitzonderingsmaatregel staatssteun voor de herstructurering van de ijzer- en staalindustrie mocht verlenen, verlengd met acht jaar, te rekenen vanaf 1 januari 1998, of tot de datum van toetreding van deze staat, indien dit eerder was.
26 Overeenkomstig het vereiste van artikel 2 van het aanvullend protocol heeft de Republiek Bulgarije aan de Commissie een programma voor de herstructurering en de ontwikkeling van de Bulgaarse ijzer‑ en staalindustrie overgelegd, samen met een bedrijfsplan voor het enige staalbedrijf dat staatssteun voor herstructurering had ontvangen, te weten Kremikovtzi.
27 Bij de uitwerking van dit programma en dit plan had de Komisia za zashtita na konkurentsia (commissie voor bescherming van de mededinging, destijds de Bulgaarse toezichthoudende instantie voor staatssteun) bij besluiten van 6 november 2003 en 3 februari 2004 vastgesteld dat ten gunste van Kremikovtzi verschillende soorten staatssteun voor een totaalbedrag van 431 073 159 BGN ten uitvoer waren gelegd. Blijkens het dossier is het grootste deel van dit bedrag in 1999 uitbetaald en is de rest in 2004 toegekend in de vorm van een herschikking van de schulden van Kremikovtzi aan gas‑ en elektriciteitsleveranciers.
28 Uit punt 10 van besluit 2004/746/EG van de Raad van 18 oktober 2004 inzake de vervulling van de voorwaarden van artikel 3 van het aanvullend protocol bij de Europa-Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Bulgarije, anderzijds, met betrekking tot de verlenging van de periode bedoeld in artikel 9, lid 4, van protocol nr. 2 bij de Europa-Overeenkomst (PB L 328, blz. 101), blijkt met name dat de Commissie overeenkomstig artikel 3 van het aanvullend protocol, in de toen geldende versie, een beoordeling heeft verricht van het herstructureringsprogramma en het bedrijfsplan. Bij deze beoordeling is met name vastgesteld dat het bedrag aan staatssteun voor herstructurering, zoals in dit plan gespecificeerd, geleidelijk zou worden verminderd en de staatssteun in 2005 zou worden stopgezet.
29 Volgens het verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 12 augustus 2008, „Eerste toezichtverslag over de herstructurering van de staalindustrie in Bulgarije en Roemenië” [COM(2008) 511 def.], is in 2006 geen steun verleend aan Kremikovtzi.
30 Tegen het einde van 2006 is verzocht om verlenging tot eind 2008 van de termijn voor de tenuitvoerlegging van het bedrijfsplan wegens de wijzigingen van de investeringsprojecten en het tijdsverlies als gevolg van de verandering van eigenaar van Kremikovtzi. In de considerans van besluit EU-BG nr. 3/2006 is sprake van een gewijzigd herstructureringsprogramma en een gewijzigd bedrijfsplan. Volgens de verwijzende rechter bepaalde het gewijzigde herstructureringsprogramma dat het herstructureringsproces vóór 31 december 2008 zou zijn voltooid.
31 Op 6 augustus 2008 is tegen Kremikovtzi een faillissementsprocedure ingeleid. In het kader van deze procedure is zij officieel insolvent verklaard vanaf 6 juni 2008.
32 Gelet op deze insolventverklaring heeft de plaatsvervangende minister van Economische Zaken en Energie het in het hoofdgeding bestreden besluit vastgesteld ten bedrage van 431 073 159 BGN, vermeerderd met rente. Volgens de Administrativen sad Sofia-grad berust dit besluit op de gedachte dat de insolventverklaring van Kremikovtzi en de inleiding van de faillissementsprocedure de beëindiging van het individueel levensvatbaarheidsplan van deze vennootschap tot gevolg hebben gehad. Derhalve is Kremikovtzi niet in staat om onder marktvoorwaarden levensvatbaar te worden, hetgeen strijdig is met artikel 9, lid 4, van protocol nr. 2 bij de Europa-Overeenkomst, waardoor de staatssteun onrechtmatig wordt. Volgens de opsteller van het in het hoofdgeding bestreden besluit wordt de terugvordering van de steun geregeld door het bijgewerkte herstructureringsprogramma.
33 Op beroep van Kremikovtzi heeft de (anders samengestelde) verwijzende rechterlijke instantie het in het hoofdgeding bestreden besluit nietig verklaard. De feitenrechters hebben geoordeeld dat de steun overeenkomstig de geldende regelgeving slechts kon worden teruggevorderd indien de minister van Financiën vooraf kennis had gegeven aan de Commissie opdat zij een beschikking gaf waarbij de terugvordering van de steun wegens de onrechtmatigheid ervan werd gelast. In casu is aan geen van beide voorwaarden voldaan.
34 De minister van Economische Zaken, Energie en Toerisme heeft bij de Varhoven administrativen sad (administratief hooggerechtshof) beroep ingesteld tegen deze nietigverklaring. De Varhoven administrativen sad heeft de beslissing van de eerdere rechtsprekende formatie van de Administrativen sad Sofia‑grad vernietigd en voor heronderzoek verwezen naar een andere rechtsprekende formatie, samen met bindende instructies voor de beslechting van het geding ten gronde, waardoor de feitenrechters rekening moesten houden met de nieuwe schriftelijke bewijsstukken, waaronder het besluit van de Commissie van december 2009.
35 In de procedure voor de verwijzende rechter heeft de curator van Kremikovtzi verzocht om schorsing van de behandeling van de zaak en prejudiciële verwijzing naar het Hof met betrekking tot de vraag welke autoriteiten bevoegd zijn om staatssteun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren en als onrechtmatige steun terug te vorderen, en voorts wat de juridische draagwijdte is van het besluit van de Commissie van december 2009.
36 Daarop heeft de Administrativen sad Sofia-grad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Zijn de bepalingen van de Europa-Overeenkomst, in het bijzonder de besluiten van de Associatieraad EU-Bulgarije, van toepassing op staatssteun die vóór de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de [...] Unie is verleend overeenkomstig de bepalingen van de Europa-Overeenkomst en in het bijzonder overeenkomstig artikel 9, lid 4, van protocol nr. 2 [bij de Europa-Overeenkomst], wanneer de beoordeling van de onverenigbaarheid van de op deze wijze verleende staatssteun na de datum van de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de [...] Unie plaatsvindt? Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, rijst de volgende vraag:
a) Moet artikel 3, tweede alinea, van het aanvullend protocol [...] aldus worden uitgelegd dat enkel de Europese Commissie kan beslissen of het herstructureringsprogramma en de bedrijfsplannen als bedoeld in artikel 2 van het aanvullend protocol volledig zijn uitgevoerd en voldoen aan de vereisten van artikel 9, lid 4, van protocol nr. 2 bij de Europa-Overeenkomst? Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord, is beantwoording van de navolgende vraag noodzakelijk:
b) Moet artikel 3, derde alinea, van het aanvullend protocol [...] aldus worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteiten van de Republiek Bulgarije bevoegd zijn tot vaststelling van een besluit tot terugvordering van staatssteun die niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 9, lid 4, van protocol nr. 2 bij de Europa‑Overeenkomst? Indien het Hof van Justitie deze vraag ontkennend beantwoordt, is beantwoording van de navolgende vraag noodzakelijk:
2) Moet de bepaling van artikel 1 van de mededingingsregels betreffende titel 2 van bijlage V [bij de Toetredingsakte] aldus worden uitgelegd dat de litigieuze staatssteun ‚nieuwe steun’ is in de zin van titel 2 van deze bijlage? Zo ja, moeten dan de artikelen 107 VWEU en 108 VWEU (artikelen 87 EG en 88 EG) inzake staatssteun alsook de bepalingen van verordening nr. 659/1999 op zulke ‚nieuwe steun’ worden toegepast?
a) Wanneer het antwoord hierop ontkennend luidt, moet de navolgende vraag worden beantwoord: moeten de bepalingen van [...] bijlage V bij de Toetredingsakte aldus worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteiten pas kunnen overgaan tot terugvordering van staatssteun als die in het hoofdgeding, wanneer de Commissie de onverenigbaarheid van de betrokken staatssteun met de interne markt bij beschikking heeft vastgesteld?
b) Indien de voorgaande vraag bevestigend wordt beantwoord: moet het [...] besluit van de Commissie van [...] december 2009 als een negatieve beschikking met betrekking tot onrechtmatige steun in de zin van artikel 14 van verordening nr. 659/1999 worden begrepen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
37 Met zijn vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen op welke rechtsgrond de herstructureringssteun moet worden beoordeeld en, in voorkomend geval, teruggevorderd, die vóór de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Unie op 1 januari 2007 is verleend aan de ijzer‑ en staalonderneming Kremikovtzi, waartegen in 2008, dat wil zeggen na deze toetreding, een faillissementsprocedure is ingeleid en die in datzelfde jaar insolvent is verklaard. In het bijzonder wenst de verwijzende rechter te vernemen of een procedure tot terugvordering van de aan Kremikovtzi verleende steun moet zijn gegrond op artikel 3 van het aanvullend protocol, zoals gewijzigd bij besluit EU-BG nr. 3/2006, of op de mechanismen die voortvloeien uit bijlage V bij de Toetredingsakte en verordening nr. 659/1999, en voorts of een besluit van de Commissie in ieder geval een dwingende voorafgaande voorwaarde is voor de terugvordering door de Bulgaarse autoriteiten van de vóór de toetreding verleende steun.
38 Voor de beantwoording van de vragen van de verwijzende rechter is het nuttig a priori te wijzen op enkele van de bijzondere omstandigheden van het hoofdgeding die blijken uit het aan het Hof overgelegde dossier.
39 Vaststaat dat protocol nr. 2 bij de Europa-Overeenkomst overgangsbepalingen voor herstructureringssteun bevatte om de Republiek Bulgarije in staat te stellen de herstructurering van haar ijzer‑ en staalindustrie te voltooien.
40 Zo mocht deze Staat krachtens artikel 9, lid 4, van protocol nr. 2 bij de Europa‑Overeenkomst steun voor deze herstructurering verlenen, op voorwaarde met name dat die steun ertoe zou leiden dat de steunontvangende ondernemingen aan het einde van de herstructureringsperiode onder normale marktvoorwaarden levensvatbaar waren.
41 Zoals de Commissie heeft benadrukt, bevat de toetredingsakte van de Republiek Bulgarije, anders dan de toetredingsakten van een aantal staten (zie ter vergelijking arrest van 24 maart 2011, ISD Polska e.a./Commissie, C‑369/09 P, Jurispr. blz. I-2011, punt 7), geen bijzondere clausules betreffende vóór de toetreding van deze Staat tot de Unie aan ondernemingen uit de ijzer- en staalindustrie verleende steun. Dienaangaande blijkt uit de aan het Hof overgelegde documenten dat de Republiek Bulgarije tijdens de toetredingsonderhandelingen heeft meegedeeld dat zij geen steun meer zou verlenen aan haar ijzer- en staalindustrie en haar verzoek om verlenging van de periode waarin aan deze sector steun mocht worden verleend, heeft ingetrokken.
42 Kort voor haar toetreding tot de Unie heeft de Republiek Bulgarije echter in wezen meegedeeld dat in het kader van het nationale herstructureringsprogramma niet kon worden voldaan aan de voorwaarde van levensvatbaarheid van Kremikovtzi. Deze staat heeft derhalve een gewijzigd herstructureringsprogramma en een gewijzigd bedrijfsplan ingediend en verzocht om verlenging van de herstructureringsperiode tot eind 2008. Kremikovtzi was de enige onderneming die onder het gewijzigde nationale herstructureringsprogramma viel.
43 Zoals blijkt uit punt 1 van besluit EU-BG nr. 3/2006, heeft de Republiek Bulgarije in het kader van het gewijzigde herstructureringsprogramma in wezen voorgesteld dat zij, indien uit de toetsing van de uitvoering van dit programma zou blijken dat niet was voldaan aan de in protocol nr. 2 bij de Europa‑Overeenkomst vermelde toepasselijke vereisten, alle steun zou terugvorderen die in strijd met deze voorwaarden was verleend.
44 De Commissie heeft na beoordeling van dit gewijzigde herstructureringsprogramma en dit gewijzigde bedrijfsplan geen bezwaar gemaakt tegen de gevraagde verlenging.
45 Op 29 december 2006 heeft de Associatieraad EU-Bulgarije op voorstel van de Commissie besluit EU-BG nr. 3/2006 vastgesteld.
46 De financiële situatie van Kremikovtzi bleef verslechteren en deze vennootschap is in 2008 failliet gegaan.
47 Derhalve hebben de Bulgaarse autoriteiten bij het in het hoofdgeding bestreden besluit op basis van artikel 3, derde alinea, van het aanvullend protocol, zoals gewijzigd bij besluit EU-BG nr. 3/2006, een procedure ingeleid tot terugvordering van de herstructureringssteun die is omschreven in de in punt 27 van het onderhavige arrest vermelde besluiten.
48 In het hoofdgeding betwist Kremikovtzi dit besluit en deze rechtsgrond. Zij betoogt in wezen dat de Bulgaarse autoriteiten geen autonome terugvorderingsbeschikking kunnen geven indien de Commissie geen negatieve beschikking in de zin van verordening nr. 659/1999 heeft gegeven.
49 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het EG-Verdrag voorziet in verschillende procedures voor bestaande en voor nieuwe steunmaatregelen (zie in die zin met name arresten van 30 juni 1992, Italië/Commissie, C‑47/91, Jurispr. blz. I‑4145, punten 22‑24, en 9 augustus 1994, Namur-Les assurances du crédit, C‑44/93, Jurispr. blz. I‑3829, punten 10‑12). Terwijl nieuwe steunmaatregelen overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG vooraf bij de Commissie moeten worden aangemeld en niet tot uitvoering kunnen worden gebracht voordat de procedure tot een eindbeslissing heeft geleid, kunnen bestaande steunmaatregelen overeenkomstig artikel 88, lid 1, EG regelmatig tot uitvoering worden gebracht zolang de Commissie deze niet onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard (zie in die zin met name arresten van 15 maart 1994, Banco Exterior de España, C‑387/92, Jurispr. blz. I‑877, punt 20; 29 april 2004, Italië/Commissie, C‑372/97, Jurispr. blz. I‑3679, punt 42, en Italië/Commissie, C‑298/00 P, Jurispr. blz. I‑4087, punt 47, en 18 november 2010, NDSHT/Commissie, C‑322/09 P, Jurispr. blz. I‑11911, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50 Voorts volgt uit artikel 2 van de Toetredingsakte dat de artikelen 87 EG tot en met 89 EG en verordening nr. 659/1999 in Bulgarije pas sinds de toetreding van deze Staat tot de Unie op 1 januari 2007 toepasselijk zijn onder de voorwaarden waarin door de Toetredingsakte wordt voorzien.
51 Titel 2 van bijlage V bij de Toetredingsakte voorziet in een mechanisme voor de toetsing van steun die in Bulgarije ten uitvoer is gelegd vóór de toetreding van deze Staat tot de Unie. Dit mechanisme strekt er met name toe de waaier van zulke steun die bij de toetreding kan worden aangemerkt als „bestaande steun” in de zin van artikel 88, lid 1, EG af te bakenen.
52 Volgens dit mechanisme gelden voor maatregelen die vóór deze toetreding ten uitvoer zijn gelegd maar na deze toetreding nog steeds van toepassing zijn en voorts op het tijdstip van de toetreding voldoen aan de cumulatieve criteria van artikel 87, lid 1, EG, de specifieke regels van bijlage V bij de Toetredingsakte, hetzij als bestaande steun in de zin van artikel 88, lid 1, EG wanneer zij tot een van de drie in deze bijlage genoemde categorieën behoren, hetzij voor de toepassing van artikel 88, lid 3, EG bij de toetreding als nieuwe steun wanneer zij niet tot een van deze drie categorieën behoren.
53 Derhalve kunnen vóór de datum van toetreding genomen staatssteunmaatregelen slechts aan deze specifieke regels van bijlage V bij de Toetredingsakte worden onderworpen, indien zij met name na deze toetreding nog steeds „van toepassing” zijn in de zin van deze bijlage.
54 Zoals is af te leiden uit met name artikel 1, sub b‑i en c, van verordening nr. 659/1999 juncto artikel 2 van de Toetredingsakte, kunnen de criteria van artikel 87, lid 1, EG als zodanig in Bulgarije pas vanaf deze toetreding rechtstreeks worden toegepast en uitsluitend op situaties die zich voordoen vanaf deze datum. Voorts volgt uit met name de in punt 49 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, punt 18 van de considerans van verordening nr. 659/1999 en artikel 19 van deze verordening dat bestaande steun in voorkomend geval alleen voor de toekomst onverenigbaar kan worden verklaard.
55 Vanuit dit gezichtspunt moeten de uitdrukkingen „nog steeds van toepassing” en „nog toepasselijk” in bijlage V bij de Toetredingsakte aldus worden uitgelegd dat zij in wezen betrekking hebben op vóór de toetreding tot de Unie ten uitvoer gelegde maatregelen die na deze toetreding nog steeds kunnen leiden tot uitgaven door de betrokken lidstaat of een verhoging van zijn financiële aansprakelijkheid, of de begrotingsinkomsten van deze staat verminderen.
56 In casu is voor het Hof niet betwist dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde staatssteun ten uitvoer is gelegd vóór de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Unie.
57 Voorts kon, zoals blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier en de punten 27 en 28 van het onderhavige arrest, de financiële aansprakelijkheid van de Republiek Bulgarije als gevolg van deze maatregelen bij de tenuitvoerlegging ervan nauwkeurig worden berekend. De precieze bedragen van de verschillende steunmaatregelen waren immers officieel vastgesteld en in aanmerking genomen bij de uitwerking van het herstructureringsprogramma en het bedrijfsplan voor Kremikovtzi.
58 Zoals uit met name de punten 27 tot en met 29 van het onderhavige arrest blijkt, is de in het hoofdgeding aan de orde zijnde staatssteun vóór de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Unie ten uitvoer gelegd. Na deze toetreding kon deze steun dus niet leiden tot uitgaven ten laste van of een grotere financiële aansprakelijkheid van de Bulgaarse overheidsorganen, of de begrotingsinkomsten van de Republiek Bulgarije verminderen.
59 Derhalve kan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde staatssteun niet worden aangemerkt als „van toepassing” na de toetreding in de zin van bijlage V bij de Toetredingsakte.
60 Daaruit volgt dat deze bijlage niet van toepassing is op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde staatssteunmaatregelen. Bijgevolg kunnen deze maatregelen als „bestaande steun” noch „bij de toetreding als nieuwe steun” in de zin van deze bijlage worden aangemerkt.
61 Voorts vallen deze maatregelen evenmin onder het begrip „bestaande steun” in de zin van artikel 1, sub b‑i, van verordening nr. 659/1999.
62 Bovendien vallen deze maatregelen, zoals ook volgt uit de punten 17, 50 en 54 van het onderhavige arrest, evenmin onder het begrip „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, sub c, van deze verordening.
63 Besluit EU-BG nr. 3/2006, dat is vastgesteld na de ondertekening van de Toetredingsakte en in de context die met name in de punten 41 tot en met 44 en 60 tot en met 62 van het onderhavige arrest is uiteengezet, heeft daarentegen specifiek betrekking op de staatssteunmaatregelen die ten uitvoer zijn gelegd in het kader van de herstructurering van de ijzer‑ en staalindustrie in Bulgarije.
64 Artikel 3, eerste alinea, van het aanvullend protocol, zoals gewijzigd bij besluit EU-BG nr. 3/2006, bepaalt in wezen dat de Commissie en het Bulgaarse ministerie van Financiën de tenuitvoerlegging van de steun voor de herstructurering van Kremikovtzi gezamenlijk toetsen.
65 Krachtens dit artikel 3, derde alinea, moet de Republiek Bulgarije alle staatssteun terugvorderen die is verleend in strijd met de toepasselijke vereisten zoals die voortvloeien uit protocol nr. 2 bij de Europa‑Overeenkomst aan de Bulgaarse ijzer‑ en staalindustrie. Tot deze vereisten behoren met name de verwezenlijking van al de in het herstructureringsplan en de bedrijfsplannen voorziene investeringen en de voorwaarde dat deze herstructurering ertoe leidt dat de ontvangers van de betrokken staatssteun aan het einde van de toegekende herstructureringsperiode levensvatbaar zijn.
66 Weliswaar moet de Commissie volgens artikel 3, tweede alinea, van het aanvullend protocol, zoals gewijzigd bij besluit EU-BG nr. 3/2006, beslissen of het herstructureringsprogramma en de bedrijfsplannen volledig zijn uitgevoerd en of is voldaan aan de vereisten van artikel 9, lid 4, van protocol nr. 2 bij de Europa-Overeenkomst.
67 Toch wijst niets in de tekst van dit artikel 3 erop dat een beschikking van de Commissie op grond van dit artikel 3, tweede alinea, een voorafgaande voorwaarde is voor de in de derde alinea van dit artikel bedoelde terugvordering.
68 Voorts blijkt, gelet op punt 1 van besluit EU-BG nr. 3/2006 en de in punt 64 van het onderhavige arrest vermelde gezamenlijke toetsing, evenmin uit de opzet van dit artikel 3 dat dit het geval is.
69 Uit artikel 3, derde alinea, van het aanvullend protocol, zoals gewijzigd bij besluit EU-BG nr. 3/2006, volgt daarentegen dat de Republiek Bulgarije staatssteun moet terugvorderen indien hetzij de Commissie, hetzij de Bulgaarse autoriteiten in het kader van de toetsing van de uitvoering van het herstructureringsplan en het bedrijfsplan voor Kremikovtzi vaststellen dat niet is voldaan aan de in protocol nr. 2 bij de Europa-Overeenkomst vermelde toepasselijke vereisten.
70 Ten slotte moet, om op de vragen van de verwijzende rechter een volledig antwoord te geven, daaraan worden toegevoegd dat een beschikking op grond van artikel 3, tweede alinea, van het aanvullend protocol, zoals gewijzigd bij besluit EU-BG nr. 3/2006, geenszins gelijkstaat met een beschikking op grond van artikel 14 van verordening nr. 659/1999, die, zoals uit met name de punten 50, 61 en 62 van het onderhavige arrest blijkt, niet van toepassing is op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde staatssteun.
71 Gelet op een en ander moet op de prejudiciële vragen worden geantwoord dat een procedure tot terugvordering van staatssteun die vóór de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Unie aan Kremikovtzi is verleend op basis van steunmaatregelen die na deze toetreding niet „van toepassing” waren in de zin van bijlage V bij de Toetredingsakte, indien niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 9, lid 4, van protocol nr. 2 bij de Europa‑Overeenkomst, gegrond moet zijn op artikel 3 van het aanvullend protocol, zoals gewijzigd bij besluit EU-BG nr. 3/2006. In dit verband kunnen de bevoegde nationale autoriteiten van de Republiek Bulgarije volgens de derde alinea van dat artikel een beschikking geven tot terugvordering van staatssteun die niet voldoet aan deze voorwaarden. Een beschikking van de Commissie op grond van artikel 3, tweede alinea, van dat aanvullend protocol is geen voorafgaande voorwaarde voor de terugvordering door deze autoriteiten van zulke steun.
Kosten
72 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
Een procedure tot terugvordering van staatssteun die vóór de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Europese Unie aan Kremikovtzi AD is verleend op basis van steunmaatregelen die na deze toetreding niet „van toepassing” waren in de zin van bijlage V bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, moet, indien niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 9, lid 4, van protocol nr. 2 bij de Europa‑Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Bulgarije, anderzijds, namens de Gemeenschap gesloten en goedgekeurd bij besluit 94/908/EG, EGKS, Euratom van de Raad en van de Commissie van 19 december 1994, gegrond zijn op artikel 3 van het aanvullend protocol bij deze Europa‑Overeenkomst, zoals gewijzigd bij besluit nr. 3/2006 van de Associatieraad EU-Bulgarije van 29 december 2006. In dit verband kunnen de bevoegde nationale autoriteiten van de Republiek Bulgarije volgens de derde alinea van dat artikel een beschikking geven tot terugvordering van staatssteun die niet voldoet aan deze voorwaarden. Een beschikking van de Europese Commissie op grond van artikel 3, tweede alinea, van dat aanvullend protocol is geen voorafgaande voorwaarde voor de terugvordering door deze autoriteiten van zulke steun.
ondertekeningen