GENERALINIO ADVOKATO
MICHAL BOBEK IŠVADA,
pateikta 2016 m. gruodžio 21 d.(1)
Byla C‑213/15 P
Komisija
prieš
Patrick Breyer
„Apeliacinis skundas – Galimybė susipažinti su Sąjungos institucijų dokumentais – SESV 15 straipsnio 3 dalis – Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 – Taikymo sritis – Komisijos turimi dokumentai – Valstybės narės pateikti rašytiniai pareiškimai procese Teisingumo Teisme – Užbaigtas procesas – Trečiųjų šalių teisė susipažinti su dokumentais – Sąlygos – Teisingumo Teismo atvirumas atliekant teismines funkcijas“
Turinys
I – Įžanga
II – Teisinis pagrindas
A – Pirminės teisės aktai
1. Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo
2. Europos Sąjungos Pagrindinių teisių chartija (toliau – Chartija)
B – Antrinės teisės aktai
1. Reglamentas Nr. 1049/2001
2. Sprendimas dėl galimybės visuomenei susipažinti su Teisingumo Teismo vykdant administracines funkcijas turimais dokumentais
III – Faktinės aplinkybės ir procesas
IV – Skundžiamas sprendimas ir procesas Teisingumo Teisme
V – Vertinimas
A – Skundžiamas sprendimas
1. Reglamento taikymo sritis
2. SESV 15 straipsnio 3 dalies poveikis Reglamento Nr. 1049/2001 taikymo srities aiškinimui
B – Darbinės ir praktinės problemos, susijusios su Sprendimu API
C – Atvirumo principas ir teismai
1. Teisingumo Teismo atvirumas
2. Laisvė gauti informaciją
3. Vertybės, kuriomis grindžiamas teisminis atvirumas
a) Demokratinis sprendimų priėmimas
b) Teisingumo kokybė
4. Lyginamoji analizė
D – Galimybės susipažinti su Teisingumo Teismo (išorės) teisminiais dokumentais pakartotinė analizė
1. Fizinė galimybė trečiosioms šalims susipažinti su konkrečiais bylos dokumentais
2. Nuotolinė galimybė trečiosioms šalims susipažinti su konkrečiais bylos dokumentais
3. Galimybė susipažinti su kai kuriais teisminiais dokumentais internetu
4. A coda
E – Bylinėjimosi išlaidos
VI – Išvada
I – Įžanga
1. Patrick Breyer (toliau – kita apeliacinio proceso šalis) paprašė Komisijos (toliau – apeliantė) suteikti jam galimybę susipažinti su rašytiniais pareiškimais, kuriuos valstybė narė pateikė per pažeidimo nagrinėjimo procesą Teisingumo Teisme. Procesui pasibaigus kita apeliacinio proceso šalis paprašė apeliantės suteikti galimybę susipažinti su tais pareiškimais pagal Reglamentą (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais (toliau – reglamentas)(2). Komisija atsisakė suteikti galimybę susipažinti. P. Breyer pareiškė ieškinį Bendrajame Teisme. Bendrasis Teismas panaikino Komisijos sprendimą ir nusprendė, jog Komisija turi suteikti galimybę susipažinti su pareiškimais, dėl kurių teikiamas prašymas.
2. Šiame apeliaciniame skunde Komisija ginčija Bendrojo Teismo sprendimą. Teisingumo Teismo nagrinėjamoje byloje yra keli lygiai. Pirmasis susijęs su konkrečiu šiuo apeliaciniu skundu keliamu klausimu: ar reglamentas taikomas valstybių narių pareiškimams, kuriuos turi Komisija? Ar juos galima atskleisti, kai procesas, per kurį jie buvo pateikti, yra pasibaigęs?
3. Atsižvelgdamas į Teisingumo Teismo požiūrį byloje Švedija ir kt. / API ir Komisija (toliau – byla API)(3), negaliu nepasiūlyti į abu klausimus atsakyti teigiamai. Vis dėlto kyla ir nuodugnesnių su faktiniu klausimu susijusių, ir praktinio, ir norminio pobūdžio problemų. Ar praktiniu požiūriu viena iš šalių ar įstojančių į bylą šalių privalo paprašius atskleisti kitos šalies pareiškimus? Ar tai neturėtų būti Teisingumo Teismo funkcija? Kalbant bendriau, koks norminiu lygmeniu turėtų būti Teisingumo Teismo atvirumo laipsnis jam vykdant savo teismines funkcijas?
II – Teisinis pagrindas
A – Pirminės teisės aktai
1. Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo
4. SESV 15 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „[s]iekdamos skatinti tinkamą valdymą ir užtikrinti pilietinės visuomenės dalyvavimą, Sąjungos institucijos, įstaigos ir organai veikia kiek įmanoma gerbdami atvirumo principą“.
5. SESV 15 straipsnio 3 dalyje numatyta:
„Visi Sąjungos piliečiai ir visi fiziniai ar juridiniai asmenys, gyvenantys ar turintys registruotą buveinę valstybėje narėje, turi teisę, laikydamiesi pagal šio straipsnio šią dalį nustatytinų principų bei sąlygų, susipažinti su Sąjungos institucijų, įstaigų ir organų dokumentais bet kokiu pavidalu.
Bendruosius principus ir visuomenės arba asmens interesais grindžiamus apribojimus, reglamentuojančius šią teisę susipažinti su dokumentais, įprasta teisėkūros procedūra reglamentais nustato Europos Parlamentas ir Taryba.
Kiekviena institucija, įstaiga ar organas savo Darbo tvarkos taisyklėse užtikrina savo veiklos skaidrumą ir išsamiau išdėsto konkrečias savo dokumentų prieinamumo nuostatas laikantis antrojoje pastraipoje nurodytų reglamentų.
Europos Sąjungos Teisingumo Teismui, Europos [C]entriniam [B]ankui ir Europos investicijų bankui ši dalis taikoma tik jiems vykdant administracinio pobūdžio užduotis.
<…>“
2. Europos Sąjungos Pagrindinių teisių chartija (toliau – Chartija)
6. Chartijos 11 straipsnio 1 dalyje numatyta: „Kiekvienas turi teisę į saviraiškos laisvę. Ši teisė apima laisvę turėti savo įsitikinimus, gauti bei skleisti informaciją ir idėjas valdžios institucijoms nekliudant ir nepaisant valstybių sienų.“
7. Chartijos 42 straipsnyje „Teisė susipažinti su dokumentais“ nustatyta: „[k]iekvienas Sąjungos pilietis ir kiekvienas fizinis asmuo, kuris gyvena bet kurioje valstybėje narėje, ar juridinis asmuo, kurio registruota buveinė yra valstybėje narėje, turi teisę susipažinti su Sąjungos institucijų, įstaigų ir organų bet kurios formos dokumentais“.
B – Antrinės teisės aktai
1. Reglamentas Nr. 1049/2001
8. Reglamente Nr. 1049/2001 reglamentuojama visuomenės galimybė susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais.
9. Remiantis 2 konstatuojamąja dalimi, reglamentu siekiama leisti „piliečiams artimiau dalyvauti sprendimų priėmimo procese bei garantuo[ti] didesnį valdymo teisėtumą ir veiksmingumą bei aukštesnį atskaitomybės piliečiui mastą demokratinėje sistemoje“. 4 konstatuojamojoje dalyje nustatyta, kad reglamento „tikslas yra padaryti visuomenės teisę susipažinti su dokumentais kaip galima veiksmingesn[ę]“.
10. 10 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, jog „[s]iekiant, kad institucijų darbas būtų kuo atviresnis, Europos Parlamentas, Taryba ir Komisija turėtų sudaryti galimybę susipažinti ne tiktai su šių institucijų parengtais dokumentais, bet ir su jų gaunamais dokumentais. Ryšium su tuo, prisimenama, kad prie Amsterdamo sutarties Baigiamojo akto pridėtoje Deklaracijoje Nr. 35 numatyta, kad valstybė narė turi teisę prašyti Komisijos arba Tarybos neperduoti be jos išankstinio sutikimo iš tos valstybės kilusio dokumento trečiosioms šalims“.
11. 11 konstatuojamojoje dalyje nustatyta: „Iš esmės visi institucijų dokumentai turėtų būti prieinami visuomenei. Tačiau išimties tvarka turėtų būti apsaugomi tam tikri visuomenės ir asmeniniai interesai. Institucijoms turėtų būti suteikta teisė saugoti savo vidaus konsultacijas ir svarstymus, kai yra būtina išlaikyti jų sugebėjimą vykdyti užduotis. Svarstydamos dėl išimčių, institucijos turėtų atsižvelgti į Sąjungos teisėje numatytus principus dėl asmeninių duomenų apsaugos visoje Sąjungos veikloje“.
12. Reglamento 2 straipsnio 3 dalyje numatyta: „Šis reglamentas taikomas visiems institucijos turimiems dokumentams, tai yra, jos parengtiems arba gautiems ir esantiems jos žinioje, susijusiems su visomis Europos Sąjungos veiklos sritimis“.
13. Šiame reglamente 3 straipsnio a punkte sąvoka „dokumentas“ apibrėžta taip: „bet kuria forma (parašytas ant popieriaus, elektroninėje laikmenoje arba garso, vaizdo ar audiovizualiniame įraše) pateiktas turinys, susijęs su į institucijos atsakomybės sferą įeinančia politika, veikla ir sprendimais“.
14. Reglamento 4 straipsnyje išvardytos išimtys, kada nesuteikiama galimybė susipažinti su dokumentais, ir jų praktiniai aspektai. Konkrečiai 4 straipsnio 2 dalyje numatyta: „[i]nstitucijos nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų [teismo proceso ir teisinės pagalbos] apsauga, <…> nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas“.
15. 4 straipsnio 4 dalyje numatyta, kad, „[k]albant apie trečiųjų šalių dokumentus, institucija konsultuojasi su trečiąja šalimi, siekdama nustatyti, ar taikytina išimtis, <…> nebent būtų akivaizdu, kad dokumentas gali arba negali būti atskleistas“, o 4 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad „[v]alstybė narė gali prašyti, kad institucija neatskleistų iš tos valstybės narės kilusio dokumento be jos išankstinio sutikimo“.
16. 4 straipsnio 7 dalyje nustatyti išimčių taikymo laiko apribojimai: „[š]io straipsnio 1–3 dalyse numatytos išimtys yra taikomos tiktai tokiam laikotarpiui, kai toks draudimas yra pateisinamas, atsižvelgiant į dokumento turinį. Išimtys gali galioti ne ilgiau kaip 30 metų. Kalbant apie dokumentus, kuriems išimtys galioja dėl privatumo ar komercinių interesų, taip pat slapto pobūdžio dokumentų atveju, išimtys, jei reikia, gali būti taikomos ir pasibaigus šiam laikotarpiui“.
2. Sprendimas dėl galimybės visuomenei susipažinti su Teisingumo Teismo vykdant administracines funkcijas turimais dokumentais(4)
17. Sprendimo 1 straipsnio 1 dalyje nustatyta: „Šis sprendimas taikomas visiems Europos Sąjungos Teisingumo Teismo turimiems dokumentams, t. y. vykdant administracines funkcijas jo parengtiems ar gautiems ir turimiems dokumentams“.
18. 3 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad „[g]alimybė susipažinti su Europos Sąjungos Teisingumo Teismo parengtu dokumentu, skirtu vidaus naudojimui arba su jo gautu dokumentu, susijusiu su klausimu, dėl kurio šis Teismas dar nėra priėmęs sprendimo, nesuteikiama, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendimų priėmimo procesui. Galimybė susipažinti su dokumentu, kuriame yra nuomonės, skirtos naudoti vidaus reikmėms vykstant svarstymams ir preliminarioms konsultacijoms Europos Sąjungos Teisingumo Teismo viduje, nesuteikiama netgi po to, kai sprendimas jau yra priimtas, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendimų priėmimo procesui“.
III – Faktinės aplinkybės ir procesas
19. 2011 m. kovo 30 d. raštu kita apeliacinio proceso šalis paprašė Komisijos suteikti galimybę susipažinti su keliais dokumentais pagal Reglamentą Nr. 1049/2001. Prašomi dokumentai susiję su pažeidimo procedūra, kurią 2007 m. Komisija pradėjo prieš Vokietijos Federacinę Respubliką ir Austrijos Respubliką dėl Direktyvos 2006/24 dėl duomenų saugojimo(5) perkėlimo į nacionalinę teisę.
20. Komisija pirma atmetė prašymą, o vėliau, pateikus pakartotinį prašymą, nusprendė leisti susipažinti su prašomais dokumentais, bet tik su kai kuriais iš jų. Komisija pirmiausia atsisakė leisti susipažinti su rašytiniais pareiškimais(6), kuriuos Austrijos Respublika pateikė byloje Komisija / Austrija(7), remdamasi tuo, kad Reglamentas Nr. 1049/2001 tiems pareiškimams netaikytinas.
21. Komisija pažymėjo, kad rašytiniai pareiškimai yra Teisingumo Teismo dokumentas ir kad Teisingumo Teismui taikytinos tik taisyklės dėl galimybės susipažinti su dokumentais vykdant administracines funkcijas. Be to, Teisingumo Teismo statute nenumatyta galimybė teikti rašytinių pareiškimų kopijas trečiosioms šalims. Komisija taip pat konstatavo, kad byloje API(8) Teisingumo Teismas nenagrinėjo klausimo, ar institucijos turėtų leisti susipažinti su kitos šalies rašytiniais pareiškimais. Bet kuriuo atveju toks aiškinimas prieštarautų teiginiui, jog pagal SESV 15 straipsnį Reglamento Nr. 1049/2001 negalima aiškinti taip, kad jis taikomas valstybių narių pareiškimams.
IV – Skundžiamas sprendimas ir procesas Teisingumo Teisme
22. 2012 m. balandžio 30 d. P. Breyer pareiškė ieškinį Bendrajame Teisme dėl Komisijos sprendimo dalies, kuria neleista susipažinti su prašomais rašytiniais pareiškimais, panaikinimo. Jo nuomone, Komisija pažeidė reglamento 2 straipsnio 3 dalį. Šiam ieškiniui paremti į bylą įstojo Suomijos Respublika ir Švedijos Karalystė.
23. Komisija tvirtino, kad valstybių narių rašytiniai pareiškimai nėra institucijos turimi „dokumentai“, kaip tai suprantama pagal reglamento 2 straipsnio 3 dalį, siejamą su reglamento 3 straipsnio a punktu. Ji taip pat pažymėjo, kad jie turėtų būti laikomi Teisingumo Teismo dokumentais, kuriems dėl jų pobūdžio netaikoma teisė susipažinti su dokumentais pagal Reglamentą Nr. 1049/2001.
24. 2015 m. vasario 27 d. Sprendime Breyer / Komisija (toliau – skundžiamas sprendimas)(9) Bendrasis Teismas rėmėsi Teisingumo Teismo sprendimu API. Pirma, jis nusprendė, kad trečiosios šalies parengti rašytiniai pareiškimai, kuriuos turi Komisija, turi būti laikomi tos institucijos turimais dokumentais. Komisija juos gavo vykdydama savo įgaliojimus ir su bylinėjimusi susijusią veiklą, tad tai atitiko reglamento 2 straipsnio 3 dalį, siejamą su jo 3 straipsnio a punktu(10).
25. Antra, Bendrasis Teismas išnagrinėjo SESV 15 straipsnio 3 dalies ketvirtos pastraipos poveikį reglamento taikymo sričiai. Jis priėjo prie išvados, jog „iš teismo praktikos, susijusios su teismo proceso apsaugos išimtimi, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką, aiškiai matyti, kad Komisijos pareiškimai patenka į šio reglamento taikymo sritį, nors jie labiau skirti <…> Sąjungos teismų teisminei veiklai, o tokios veiklos pagal SESV 15 straipsnio 3 dalies ketvirtą pastraipą neapima teisė susipažinti su dokumentais“(11). Bendrojo Teismo nuomone, reikia pripažinti, kad pagal analogiją „pareiškimų, kuriuos, kaip ir ginčijamus pareiškimus, pateikė valstybė narė vykstant procedūrai dėl įsipareigojimų neįvykdymo, neapima, kaip ir Komisijos pareiškimų, išimtis, pagal kurią netaikoma teisė susipažinti su dokumentais, įtvirtinta, kalbant apie Teisingumo Teismo teisminę veiklą, SESV 15 straipsnio 3 dalies ketvirtoje pastraipoje“(12).
26. Remdamasis tuo, Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad „ginčijami pareiškimai nėra Teisingumo Teismo dokumentai, kurie šiuo pagrindu, atsižvelgiant į SESV 15 straipsnio 3 dalies ketvirtą pastraipą, būtų pašalinti iš teisės susipažinti su dokumentais, taigi ir Reglamento Nr. 1049/2001 taikymo srities“(13). Tad „2012 m. balandžio 3 d. sprendime pripažinusi, kad ginčijami pareiškimai nepatenka į Reglamento Nr. 1049/2001 taikymo sritį, Komisija pažeidė šio reglamento 2 straipsnio 3 dalį“(14).
27. Taigi Bendrasis Teismas nusprendė panaikinti Komisijos sprendimo dalį, kurioje ji atsisakė leisti susipažinti su Austrijos rašytiniais pareiškimais.
28. Šiame apeliaciniame skunde Komisija, kurią remia Ispanijos Karalystė ir Prancūzijos Respublika, teikdama tik vieną apeliacinio skundo pagrindą tvirtina, jog Bendrasis Teismas klaidingai aiškino SESV 15 straipsnio 3 dalį. Jos teigimu, atsižvelgiant į ypatingą teisminių veiksmų pobūdį tą nuostatą reikėtų suprasti taip, kad pagal ją valstybių narių pareiškimai nepatenka į reglamento taikymo sritį.
29. Atsiliepime P. Breyer, kurį remia Suomijos Respublika ir Švedijos Karalystė, iš esmės teigia, kad SESV 15 straipsnio 3 dalis neapima tik dokumentų, kuriuos Teisingumo Teismas parengia vykdydamas teisminę veiklą, bet ne teismo dokumentų. Tad Bendrasis Teismas nepadarė teisės klaidos nusprendęs, jog reglamentas yra taikytinas.
30. Rašytines pastabas pateikė Komisija, P. Breyer ir keturios pirma nurodytos įstojusios į bylą šalys, t. y. Ispanija, Prancūzija, Suomija ir Švedija; jos visos buvo išklausytos 2016 m. rugsėjo 26 d. vykusiame posėdyje.
V – Vertinimas
31. Šios išvados struktūra yra tokia: pirma, siūlau skundžiamą sprendimą natūraliai palikti galioti ir dėl reglamento, ir dėl Teisingumo Teismo sprendimo API. Tai niekaip nepasikeitė priėmus naują SESV 15 straipsnio 3 dalį po Lisabonos sutarties (A dalis). Nepaisant to, kad siūloma išeitis yra logiškas ir neišvengiamas Teisingumo Teismo sprendimo API tęsinys, negalima paneigti, jog kyla tam tikrų gana abejotinų praktinių padarinių (B dalis).
32. Antra, dėl to Teisingumo Teismui siūlau šį apeliacinį skundą vertinti kaip puikią galimybę peržiūrėti savo institucinius susitarimus dėl galimybės susipažinti su kai kuriais dokumentais, susijusiais su jo teismine veikla. Šiomis aplinkybėmis pirma aptarsiu (teisminio) atvirumo principą ir norminiu, ir lyginamuoju požiūriais (C dalis). Paskui pateiksiu glaustą galimo Teisingumo Teismo atvirumo principo įgyvendinimo apžvalgą dėl galimybės susipažinti su kai kuriais teisminiais dokumentais (D dalis). Galiausiai baigdamas apsvarstysiu bylinėjimosi šiame apeliaciniame procese išlaidas (E dalis).
A – Skundžiamas sprendimas
33. Trumpai tariant, apeliacinis skundas iš esmės susijęs su šiuo klausimu: ar pagal reglamentą Komisija įpareigojama suteikti trečiajai šaliai galimybę susipažinti su valstybės narės pateiktais pareiškimais jau baigtoje nagrinėti byloje? Mano nuomone, jeigu Teisingumo Teismas nori vadovautis savo dabartine praktika, pirmiausia Sprendimu API, atsakymas turi būti teigiamas.
34. Sprendime API Teisingumo Teismas apsvarstė, ar reglamento taikymo sritis ratione materiae apima Komisijos pareiškimus Teisingumo Teismo nagrinėjamose bylose. Viena vertus, Teisingumo Teismas yra pripažinęs, kad teisminei veiklai teisė susipažinti su dokumentais netaikoma(15). Kita vertus, Teisingumo Teismas atskiria nagrinėjamas bylas nuo baigtų nagrinėti bylų taikydamas su teismo proceso apsauga susijusią išimtį, nustatytą reglamento 4 straipsnio 2 dalyje.
35. Remdamasis tuo skirtumu, Teisingumo Teismas konstatavo, kad galima daryti prielaidą, jog atskleidus Komisijos pareiškimus nagrinėjamose bylose sumažėtų tokių procesų apsauga. Tačiau jau baigtose nagrinėti bylose, t. y. kai procesas baigiasi Teisingumo Teismo sprendimu, padėtis yra kitokia. Pastaruoju atveju pagrindų daryti prielaidą, kad atskleidus pareiškimus nukentėtų Teisingumo Teismo teisminė veikla, nebebuvo, nes ta veikla jau buvo užbaigta(16).
36. Itin svarbu pažymėti, kad Sprendime API Teisingumo Teismas iš principo neatmetė galimybės susipažinti su Komisijos pareiškimais nagrinėjamose bylose (bent jau tikrai ne bylose, kurios baigtos nagrinėti). Jis tik nustatė bendrąją pavojaus, kylančio teismo proceso apsaugai nagrinėjamose bylose, prezumpciją(17). Tai reiškia, jog Komisijai nereikia atlikti konkretaus kiekvieno prašomo dokumento vertinimo, kad ji galėtų neleisti su jais susipažinti. Prezumpcijos poveikis – perkeliama pareiga įrodyti.
37. Tačiau ta prezumpcija neturi poveikio prieinamų dokumentų apibrėžčiai, pateiktai reglamente. Mat Sprendimas API iš esmės reiškė, kad nagrinėjamose ir jau išnagrinėtose bylose Teisingumo Teismui pateiktiems Komisijos pareiškimams, kuriuos Komisijos buvo prašoma pateikti, taikomas reglamentas ir jame pateikta sąvokos „dokumentas“ apibrėžtis.
38. Kalbėdamas apie nagrinėjamą bylą nematau priežasties, kodėl tokia pati logika neturėtų būti taikoma Komisijos turimiems valstybių narių pareiškimams. Tokia išvada aiškiai darytina remiantis reglamento formuluotėmis ir logika (1). Tai visiškai nesikeičia dėl naujai parengtos SESV 15 straipsnio 3 dalies (2).
1. Reglamento taikymo sritis
39. Kaip galima suprasti iš pavadinimo, reglamentas taikytinas ratione institutionae Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentams. Praktiškai taikomumas ratione institutionae reiškia tik instituciją, kuriai galima pateikti prašymą leisti susipažinti su dokumentu. Kokių dokumentų faktiškai galima prašyti iš tam tikros institucijos, yra kitas klausimas, susijęs su reglamento taikomumu ratione materiae.
40. Kalbant apie taikymą ratione materiae, pažymėtina, kad reglamente liko labai bendra sąvokos „dokumentas“ apibrėžtis, nustatyta 3 straipsnio a punkte, siejamame su 2 straipsnio 3 dalimi: tai „bet kuria forma <…> pateiktas turinys, susijęs su į institucijos atsakomybės sferą įeinančia politika, veikla ir sprendimais“.
41. Iš nedviprasmiškos reglamento 2 straipsnio 3 dalies formuluotės matyti, kad dokumentai, su kuriais galima susipažinti, tikrai nėra tik tie, kurių autoriai yra Europos Parlamentas, Taryba ar Komisija. 2 straipsnio 3 dalis taikoma „institucijos turimiems“ dokumentams, t. y. jos „gautiems ir esantiems jos žinioje, susijusiems su visomis Europos Sąjungos veiklos sritimis“(18). Taigi dokumento autoriaus tapatybė nelemia pagal reglamentą prieinamų dokumentų taikymo srities.
42. Tad faktas, kad institucija nėra prašomo dokumento autorė, sąvokos „dokumentas“ apibrėžčiai reglamente nėra svarbus. Vadinamoji autoriaus taisyklė reglamentu aiškiai panaikinta(19). Vienintelis lemiamas elementas yra tai, kad viena iš trijų institucijų, kurioms taikomas šis antrinės teisės aktas, turi dokumentus.
43. Faktas, kad galima prašyti leisti susipažinti ir su dokumentais, kurių institucija aiškiai pati nerengė, taip pat patvirtinamas sistemingai aiškinant reglamentą. Reglamento 4 straipsnio 4 ir 5 dalyse numatyti mechanizmai dėl trečiųjų šalių ir valstybių narių dalyvavimo atskleidžiant dokumentus, kurių kilmė nėra Europos Parlamentas, Taryba ar Komisija. Tad teisės aktų leidėjas akivaizdžiai numatė, kad reglamentas turėtų būti taikomas trečiosioms šalims.
44. Vienintelė papildoma sąlyga, nustatyta 3 straipsnio a punkte, sąvokos „dokumentas“ apibrėžtyje, yra tai, kad jis susijęs „su į institucijos atsakomybės sferą įeinančia politika, veikla ir sprendimais“.
45. Šioje byloje iš Komisijos prašomi dokumentai yra valstybės narės pateikti ir Komisijos turimi rašytiniai pareiškimai, kai Komisija yra kita proceso šalis. Nėra jokių abejonių, kad Komisijos vykdomi pažeidimo procedūros pradėjimo ir vykdymo veiksmai yra veikla, priklausanti jos atsakomybės sričiai(20). Taigi logiška, kad reglamentas turi būti taikomas visiems su procesu susijusiems dokumentams, kuriuos turi Komisija. Tai ypač pasakytina apie kitos šalies ar įstojusios į bylą šalies rašytinius pareiškimus.
46. Tad nėra jokių abejonių, kad valstybių narių pareiškimai, kuriuos turi Komisija, yra dokumentai, kaip jie suprantami pagal reglamento 3 straipsnio a punktą, siejamą su 2 straipsnio 3 dalimi.
47. Kita vertus, taip pat aišku, kad konkrečiu atveju galima atsisakyti atskleisti dokumentus dėl vienos iš reglamento 4 straipsnyje nustatytų išimčių. Tokios išimties taikymas kiekvienu konkrečiu atveju nesusijęs su pačia sąvokos „dokumentas“ apibrėžtimi. Pripažinimas kaip dokumento ir faktinis galimybės su juo susipažinti suteikimas aiškiai yra du skirtingi dalykai(21). Taigi pirmiausia pagal reglamento 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką dokumentą turinti institucija gali neleisti su juo susipažinti, jeigu dėl atskleidimo nukentėtų teismo proceso apsauga, nebent atskleisti reikėtų dėl viršesnio viešojo intereso.
48. Dėl šių priežasčių negaliu pritarti pasiūlymui, kurį posėdyje pateikė Ispanijos vyriausybė. Ji iš esmės konstatavo, jog galimam valstybių narių pareiškimų atskleidimui taikomos ne reglamento nuostatos, o atskirų valstybių narių taisyklės. Tai reikštų, pavyzdžiui, kad asmuo, norintis susipažinti su Austrijos Respublikos pareiškimais, turėtų to prašyti Austrijos vyriausybės pagal Austrijos teisės aktus.
49. Toks pasiūlymas siejasi su dviem problemomis. Pirma, kaip šiame skirsnyje jau aptarta (40–43 punktai), nepaisoma reglamento formuluotės, kuri aiškiai apima tokius dokumentus. Antra, valstybių narių pareiškimai, nors jų autorės yra valstybės narės, pagal savo pobūdį yra ES dokumentai: jie rengiami procesui Teisingumo Teisme ir juos gauna ir turi kitos ES institucijos, nes dalyvauja tame procese. Jie nebuvo parengti išimtiniam vidaus naudojimui valstybėje narėje siekiant juos laikyti valstybėje narėje. Galimybės susipažinti su tam tikrais dokumentais, kuriems akivaizdžiai taikytinas reglamentas, negalima numatyti pagal 28 skirtingas nacionalines sistemas.
50. Galiausiai, kaip pažymėta šios išvados 35 punkte, kalbant apie teismo proceso apsaugą, byloje API Teisingumo Teismas atskyrė nagrinėjamas bylas nuo jau baigtų nagrinėti bylų. Galima daryti prielaidą, kad atskleidus dokumentus nagrinėjamose bylose gali nukentėti proceso apsauga. Jau baigtose nagrinėti bylose nebėra pagrindo daryti prielaidos, kad atskleidus pareiškimus nukentėtų Teisingumo Teismo teisminė veikla.
51. Ši byla yra baigta nagrinėti ir neturi akivaizdžių sąsajų su jokiomis dar nagrinėjamomis bylomis. Nebent būtų nustatyta priešingai, galima daryti prielaidą, jog pareiškimų atskleidimas nebepakenks teismo proceso apsaugai. Pati prašomą dokumentą turinti institucija, šiuo atveju Komisija, turėtų pateikti konkrečių motyvų, dėl kurių neleidžia susipažinti su dokumentu remdamasi 4 straipsnio 2 dalyje nustatyta išimtimi. Jeigu tokių motyvų nėra, pagal reglamentą valstybių narių pareiškimai, kuriuos turi Komisija, turi būti atskleisti.
2. SESV 15 straipsnio 3 dalies poveikis Reglamento Nr. 1049/2001 taikymo srities aiškinimui
52. Vienintelio Komisijos teikiamo apeliacinio skundo pagrindo esmė susijusi su Lisabonos sutarties nuostatos, SESV 15 straipsnio 3 dalies, pirmiausia jos ketvirtos pastraipos, aiškinimu.
53. Komisija iš esmės tvirtina, kad reglamentą reikėtų aiškinti atsižvelgiant į SESV 15 straipsnio 3 dalies ketvirtą pastraipą, siejamą su pirma pastraipa. Komisijos nuomone, pagal 15 straipsnio 3 dalį reglamento taikymo sritis ratione materiae ribojama neįtraukiant ne tik Teisingumo Teismo dokumentų, bet ir apskritai jokių teisminio pobūdžio dokumentų. Todėl reikėtų neįtraukti galimybės susipažinti su Komisijos turimais valstybių narių pareiškimais.
54. Komisija, kuriai pritaria Ispanijos ir Prancūzijos vyriausybės, vis dėlto atskiria dviejų rūšių teisminius dokumentus. Komisija teigia, kad leistų susipažinti su pareiškimais, kuriuos parengė į reglamento taikymo sritį patenkanti institucija (būtent Europos Parlamentas, Taryba ir Komisija), nes tų pareiškimų pobūdis dvejopas: tai teisminiai dokumentai, kurie kartu yra institucijos dokumentai. Komisija taip pat paaiškino tą skirtumą posėdyje konstatuodama, kad demokratinės institucijų veiklos kontrolės tikslais suteiktų galimybę susipažinti su savo arba kitos į reglamento taikymo sritį patenkančios institucijos pareiškimais, pasitarusi su atitinkama institucija.
55. P. Breyer bei Suomijos ir Švedijos vyriausybės tvirtina, jog SESV 15 straipsnio 3 dalis neturėtų turėti poveikio reglamento aiškinimui. Jų nuomone, SESV 15 straipsnio 3 dalies ketvirta pastraipa apima tik Teisingumo Teismo teisminę veiklą. Jos negalima aiškinti kaip susijusios su teisminiais dokumentais apskritai. Šios šalys taip pat nesutinka su Komisijos pateiktu suskirstymu dėl dvejopo pobūdžio.
56. Negaliu pritarti Komisijos siūlomam SESV 15 straipsnio 3 dalies aiškinimui. Jis, atrodo, grindžiamas šiek tiek selektyviu tos nuostatos traktavimu.
57. SESV 15 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje nustatyta bendroji teisė susipažinti su Sąjungos institucijų dokumentais. Ši bendroji nuostata to straipsnio ketvirtoje pastraipoje patikslinama: „Europos Sąjungos Teisingumo Teismui, Europos [C]entriniam [B]ankui ir Europos investicijų bankui ši dalis taikoma tik jiems vykdant administracinio pobūdžio užduotis“.
58. Taigi šia nuostata teisė susipažinti su dokumentais iš tikrųjų ribojama viena Teisingumo Teismo veiklos sritimi: jo administracinių užduočių vykdymu. Aiškinant šią nuostatą gali kilti tam tikrų su terminija susijusių abejonių(22). Be to, kai kuriais atvejais gali kilti skirstymo klausimas: ar tam tikra Teisingumo Teismo vykdoma užduotis yra teisminė, ar administracinė? Ar užduotis visuomet tik administracinė, ar tik teisminė?
59. Vis dėlto nėra jokių abejonių, kad, aiškinant tą nuostatą natūraliai, SESV 15 straipsnio 3 dalies ketvirtoje pastraipoje nustatyta išimtis yra pirmiausia institucinio pobūdžio, o joje esanti dar viena – funkcinio. Toje nuostatoje pateikiama dviejų dalių apibrėžtis: Teisingumo Teismui (institucija) tai taikoma tik vykdant administracines užduotis (veiklos rūšis).
60. Praktiniu požiūriu toje Sutarties nuostatoje tiesiog konstatuojama, jog į Teisingumo Teismą kaip į instituciją negalima kreiptis su prašymu leisti susipažinti su informacija, jeigu prašymo turinys susijęs su teisminių užduočių vykdymu. Tačiau tokius prašymus Teisingumo Teismui kaip institucijai galima teikti, jeigu jie susiję su jo administracinių užduočių vykdymu(23).
61. Taip pat akivaizdu, kad funkcinio apibrėžties elemento taikomumą aiškiai riboja bendroji institucinė apibrėžtis. Kitaip tariant, funkcinis elementas svarbus tik tuomet, kai į Teisingumo Teismą kreipiamasi kaip į instituciją. Iš Sutarties negalima daryti išvados, jog apibrėžtį norėta išplėsti, kad ji aprėptų ne tik institucinę dimensiją, ir taip sukurti naują, de facto teisės susipažinti su dokumentais išimtį.
62. Būtent tokią išvadą šioje byloje iš esmės siūlo daryti Komisija. Komisijos nuomone, SESV 15 straipsnio 3 dalį reikėtų savaime suprasti kaip teisminės veiklos apsaugos nuostatą. Tačiau nukrypstant nuo pirminės institucinės dimensijos tokia išimtis būtų faktiškai itin plataus užmojo: būtų galima neleisti susipažinti su bet kuriuo dokumentu, susijusiu su Teisingumo Teismo teismine veikla, neatsižvelgiant į tai, kas jo autorius arba kas jį turi. Taigi reglamentas būtų reguliariai arba net visiškai netaikomas bet kuriems dokumentams, kuriuos rengia ar turi institucija ir kurie yra susiję su Teisingumo Teismo teismine veikla.
63. Kodėl tokiam požiūriui negalima pritarti, taip pat aišku iš Komisijos pastabose pateiktų prieštaringų argumentų. Jeigu būtų taikomas Komisijos pasiūlytas kraštutinis SESV 15 straipsnio 3 dalies ketvirtos pastraipos aiškinimas, tai reikštų, kad pati Komisija negalėtų leisti susipažinti su savo pareiškimais arba, pavyzdžiui, Tarybos ar Europos Parlamento pareiškimais. Tokie pareiškimai taip pat susiję su Teisingumo Teismo teismine veikla, kuriai, jei būtų pritarta Komisijos argumentams, būtų taikoma išimtis pagal SESV 15 straipsnio 3 dalies ketvirtą pastraipą.
64. Dėl šių priežasčių pažodinis ir sisteminis SESV 15 straipsnio 3 dalies ketvirtos pastraipos aiškinimas prieštarauja Komisijos šioje byloje pasiūlytam aiškinimui.
65. Be to, Komisijos aiškinimui taip pat, atrodo, prieštarauja bendrasis Lisabonos sutarties tikslas, kelis kartus paminėtas nagrinėjant šį apeliacinį skundą. Aiškinant SESV 15 straipsnio 3 dalies ketvirtą pastraipą laikantis kitų po Lisabonos sutarties priimtų Sutarties nuostatų, pavyzdžiui, ESS 1 straipsnio ir SESV 298 straipsnio, taip pat Chartijos 11 ir 42 straipsnių, kuriuose kalbama apie atvirumą ir skaidrumą, atrodo, kad bendrasis tos SESV 15 straipsnio 3 dalies ketvirtos pastraipos tikslas yra ne kai ko neįtraukti, o aiškiai įtraukti kai ką kita: aiškiai nustatyti, kad Teisingumo Teismui vykdant administracines užduotis būtų taikomas galimybės susipažinti su informacija principas.
66. Taigi, kaip suprantu, nei tekstinis, nei sisteminis ar kontekstinis SESV 15 straipsnio 3 dalies aiškinimas neleidžia prieiti prie išvados, jog tą nuostatą būtų galima aiškinti taip, kad ji riboja galiojančią reglamento nuostatą dėl galimybės susipažinti su dokumentais, įskaitant galimybę susipažinti su Komisijos turimais pareiškimais.
67. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau atmesti apeliacinį skundą.
B – Darbinės ir praktinės problemos, susijusios su Sprendimu API
68. Mano nuomone, šioje byloje siūlomas sprendimas, kuris ką tik buvo pristatytas, yra vienintelis įmanomas sprendimas dabartinėmis teisinėmis sąlygomis, jeigu Teisingumo Teismas norėtų ir toliau vadovautis Sprendimu API ir kartu aiškinti reglamentą bendrai (tokį požiūrį taip pat pateisina institucinis atvirumas, apskritai skatinamas pagal Lisabonos sutartį).
69. Vis dėlto negalima paneigti, kad kai kurios praktinės sprendimo, kurį vadinsiu požiūriu byloje API, pasekmės, kalbant apie jų taikymą, gali atrodyti probleminės. Prieš išvardydamas tris iš jų, norėčiau pabrėžti, kad į tuos praktinius sunkumus reikėtų atsižvelgti svarstant būsimus galimus problemos, susijusios su galimybe susipažinti su kai kuriais Teisingumo Teismo teisminiais dokumentais, sprendimus. Tačiau jais nederėtų riboti dabartinės teisės susipažinti su dokumentais taikymo srities.
70. Pirma, dėl požiūrio byloje API, galbūt išplečiamo šioje byloje, šalių padėtis tampa asimetriška. Norint paprašyti atskleisti kitos šalies ar įstojusios į bylą šalies pareiškimus, galima kreiptis į Komisiją arba galbūt į kitą ES instituciją. Taigi šalis, kurios padėtis turėtų būti tokia pati kaip ir kitų tos pačios bylos šalių, staiga de facto tampa teisėja, sprendžiančia (žinoma, netiesiogiai) dėl kitų šalių interesų atskleidžiant jos pareiškimus. Nors nenorėčiau tvirtinti, kad tokį pranašumą turinti šalis elgtųsi piktavališkai arba kaip nors piktnaudžiautų savo padėtimi, tokia situacija dėl savo pobūdžio kelia problemų.
71. Antra, kalbant apie galimybę susipažinti su dokumentais, kyla atotrūkio pavojus. Remiantis Sprendimu API, galimybė susipažinti su dokumentais, kaip antai pareiškimais, atrodo, priklauso nuo to, ar Komisija (arba kita institucija, kuriai taikomas reglamentas) buvo proceso Teisingumo Teisme šalis. Jeigu ne, reglamentas bus de facto netaikytinas. Taigi kai kuriais atvejais su pareiškimais, su kuriais apskritai gali būti leidžiama susipažinti, bent jau kai byla baigta nagrinėti, nebus galima susipažinti, nes tam tikros institucijos nedalyvavo procese.
72. Trečia, pagal požiūrį byloje API Komisija (galbūt ir Europos Parlamentas ar Taryba, jeigu jie yra proceso Teisingumo Teisme šalys) įpareigojama išnagrinėti prašymą leisti susipažinti su dokumentu. Tam atitinkama institucija privalo atlikti kelis vertinimus ir, be kita ko, apsvarstyti, ar taikomos kurios nors reglamento 4 straipsnyje nustatytos išimtys arba ar byla susijusi su kokiomis nors kitomis bylomis ir todėl turėtų būti (laikinai) taikoma išimtis dėl sąsajos, kaip numatyta Sprendime API. Jokiu būdu nekeliant abejonių dėl aukšto institucijų, kurioms taikomas reglamentas, patirties lygio, tiesą sakant, nėra tikėtina, kad šalis ar įstojusi į bylą šalis turės visą būtiną informaciją, susijusią su tam tikros bylos medžiaga arba kitomis galbūt susijusiomis nagrinėjamomis bylomis.
73. Atsižvelgiant į visus šiuos pamąstymus, prieinama prie akivaizdžios, bet svarbios ir būtinos išvados: sprendimą leisti susipažinti su teisminiais dokumentais pirmiausia turėtų priimti Teisingumo Teismas, o ne bylos šalis ar įstojusi į bylą šalis. Dėl kelių praktinių ir norminių priežasčių sprendimą dėl galimybės susipažinti su bylos dokumentais turėtų priimti pirmiausia teisminės bylos savininkas(24).
74. Apskritai, jeigu reglamentas, kuriame pateikiama bendra sąvokos „dokumentas“ apibrėžtis, būtų aiškinamas bendrai, o autoriaus taisyklės būtų atsisakyta, neišvengiamai darytina A skirsnyje išdėstyta išvada. Vis dėlto, kaip nagrinėjama šiame skirsnyje, kritiškai nusiteikusio stebėtojo nuojauta nurodo, kad iš tikrųjų institucija, in casu Komisija, faktiškai įpareigojama atlikti darbą, kurį turėtų deramai atlikti pats Teisingumo Teismas.
75. Taigi toliau C skirsnyje pateiksiu bendresnio pobūdžio priežastis, dėl kurių šią užduotį turėtų prisiimti pats Teisingumo Teismas. D skirsnyje pateiksiu glaustą apžvalgą, kaip praktiškai atlikti šią užduotį.
C – Atvirumo principas ir teismai
76. Teisingumo Teismas neprivalo leisti susipažinti su dokumentais, išskyrus atvejus, kai atlieka savo administracines užduotis. Tačiau tai nereiškia, kad Teisingumo Teismui netaikomas bendrasis atvirumo principas (1). Be to, kai kurie (teisminio) atvirumo elementai susiję su Chartijoje įtvirtinta teise į informacijos laisvę (2). Apskritai teismai iš principo nebegali išvengti atvirumo savo kasdienėje teisminėje veikloje (3), kaip aiškiai matyti iš lyginamosios analizės (4).
1. Teisingumo Teismo atvirumas
77. Teisingumo Teismas, kaip institucija, neprivalo leisti susipažinti su dokumentais, kai vykdo teismines užduotis. Tačiau tai nereiškia, kad Teisingumo Teismui netaikomas bendrasis atvirumo principas(25), įtvirtintas įvairiose Sutarties nuostatose(26).
78. Pirma, pagal SESV 15 straipsnio 3 dalį (kaip nagrinėjama šios išvados 52–66 punktuose) Teisingumo Teismas privalo leisti susipažinti su dokumentais, tik kai vykdo administracines užduotis. Tačiau SESV 15 straipsnio 1 dalis, priimta Lisabonos sutartimi, aiškiai išplečia atvirumo principo taikymo sritį aprėpiant visas Sąjungos institucijas. Joje nustatyta: „Siekdamos skatinti tinkamą valdymą ir užtikrinti pilietinės visuomenės dalyvavimą, Sąjungos institucijos, įstaigos ir organai veikia kiek įmanoma gerbdami atvirumo principą“. ESS 13 straipsnio 1 dalyje Europos Sąjungos Teisingumo Teismas minimas kaip viena iš Sąjungos institucijų. Taigi Teisingumo Teismui taikomas atvirumo principas.
79. Antra, kitose Sutarčių nuostatose su pakeitimais, padarytais Lisabonos sutartimi, toliau pabrėžiamas atvirumo principas. ESS preambulėje nustatyti bendrieji tikslai, kuriuos ES priskiria aukštosios susitariančios šalys. Joje ypač pabrėžiamas bendrasis poreikis „toliau stiprinti demokratišką ir veiksmingą institucijų veikimą“ netikslinant, apie kurias institucijas kalbama. Be to, ESS 1 straipsnio antroje pastraipoje nustatyta: „Ši Sutartis ženklina naują glaudesnės Europos tautų sąjungos kūrimo etapą, kai sprendimai priimami kuo atviriau ir kuo labiau priartinant juos prie piliečio“.(27)
80. Trečia, kaip patvirtino ir Teisingumo Teismas, „skaidrumo principas <…> leidžia piliečiams artimiau dalyvauti sprendimų priėmimo procese, taip pat garantuoja didesnį valdymo teisėtumą ir veiksmingumą bei aukštesnį atskaitomybės piliečiams mastą demokratinėje sistemoje“(28).
81. Apskritai bendroji atvirumo pareiga taikytina visoms Sąjungos institucijoms, jų neišskiriant. Sutartyse nustatyti aiškūs reikalavimai, pagal kuriuos atvirumo principas taikytinas pačiam Teisingumo Teismui, kaip ir visoms kitoms institucijoms.
2. Laisvė gauti informaciją
82. Teisingumo Teismo pareiga užtikrinti pakankamą atvirumą vykdant teismines užduotis galėtų būti suponuojama Chartijoje įtvirtintomis nuostatomis dėl pagrindinių teisių. Mano nuomone, šiuo klausimu svarbi nuostata yra ne Chartijos 42 straipsnis (teisė susipažinti su dokumentais), o ko gera, o 11 straipsnis (saviraiškos ir informacijos laisvė).
83. Chartijos V antraštinėje dalyje „Pilietinės teisės“ esančiame 42 straipsnyje nustatyta bendroji teisė susipažinti su Sąjungos institucijų dokumentais. Taigi, Chartijos 42 straipsnį aiškinant izoliuotai, jį būtų galima suprasti taip, kad visos Sąjungos institucijos, įskaitant Teisingumo Teismą, įpareigojamos įgyvendinti teisę susipažinti su dokumentais.
84. Bet pagal SESV 15 straipsnio 3 dalies ketvirtą pastraipą Teisingumo Teismas įpareigojamas tai daryti, tik kai vykdo administracines užduotis. Chartijos 52 straipsnio 2 dalyje numatyta: „Chartijos pripažintos teisės, reglamentuojamos Sutartyse, įgyvendinamos jose nustatytomis sąlygomis ir neperžengiant jose nustatytų ribų“. Šiuo požiūriu su Chartija susijusiose paaiškinimuose teikiamos gairės dėl 42 straipsnio aiškinimo. Ten nustatyta, kad teise susipažinti su dokumentais naudojamasi SESV 15 straipsnio 3 dalyje įtvirtintomis sąlygomis ir neperžengiant joje nustatytų ribų.
85. Taigi Chartijos 42 straipsnis ir toliau taikomas Teisingumo Teismui tik jam vykdant administracines užduotis. Jis netaikomas Teisingumo Teismui vykdant teismines užduotis.
86. Faktas, kad tam tikra teisė netaikytina, nereiškia, jog netaikytinos kitos, bendresnio pobūdžio, teisės, įtvirtintos Chartijoje. Nagrinėjamu atveju informacijos laisvė taip pat patenka į Chartijos 11 straipsnio taikymo sritį. Toje nuostatoje teigiama, kad teisė į saviraiškos laisvę apima laisvę gauti ir skleisti informaciją ir idėjas. Ta teisė yra platesnės apimties už teisę susipažinti su dokumentais. Kitaip tariant, teisė susipažinti su dokumentais yra loginė teisės gauti informaciją dalis arba viena iš išraiškų. Visi turi teisę gauti informaciją, kad galėtų pasinaudoti saviraiškos laisve(29).
87. Chartijos 11 straipsnis atitinka Europos žmogaus teisių konvencijos (toliau – konvencija) 10 straipsnį. Pastarąją nuostatą Europos Žmogaus Teisių Teismas (EŽTT) vis dažniau aiškina kaip bendrąją laisvės gauti informaciją garantiją, t. y. beveik pripažįsta teisę susipažinti su informacija(30).
88. Kalbant apie konkretų galimybės susipažinti su teismo dokumentais klausimą, Sprendime Társaság a Szabadságjogokért / Vengrija(31) EŽTT konstatavo, jog Vengrija pažeidė konvencijos 10 straipsnį, nes atsisakė leisti nevyriausybinei organizacijai (NVO) susipažinti su Konstituciniam Teismui pateiktu skundu dėl nacionalinio baudžiamojo kodekso pakeitimų konstitucingumo. EŽTT nusprendė, kad tai nereikalingas kišimasis į laisvę gauti informaciją(32). Ko gera, reikėtų pabrėžti, kad EŽTT priėjo prie tokios išvados Konstitucinio Teismo nagrinėjamoje byloje, kurioje leisti susipažinti su pareiškimais (pirminiu peržiūros prašymu) buvo prašoma prieš Konstituciniam Teismui priimant sprendimą.
89. Chartijos 52 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad Chartijoje įtvirtintų teisių esmė ir taikymo sritis yra tokia, kaip nustatyta konvencijoje. Tad ES teisės standartai neturėtų būti prastesni už EŽTT nustatytus standartus. Reikės pažiūrėti, kaip konkrečiai EŽTT užtikrins pusiausvyrą su tuo pačiu dalyku susijusiose būsimose bylose(33). Tačiau jau gana aišku, kad atskaitos taškas, kalbant apie teisminį atvirumą ir galimybę susipažinti su šalies teismui pateiktais pareiškimais, yra palankesnis atvirumui ir galimybei susipažinti su dokumentais.
90. Apibendrinant reikėtų pridurti, jog Teisingumo Teismui taikomas atvirumo principas, kuris taip pat taikomas jo teisminei veiklai. Laisvė gauti informaciją, užtikrinama pagal Chartijos 11 straipsnio 1 dalį ir aiškinama EŽTT atsižvelgiant į Chartijos 52 straipsnio 3 dalį ir konvencijos 10 straipsnį, taip pat aiškiai suponuoja didesnį atvirumą.
91. Vis dėlto pareigų ir įpareigojimų terminija ir nuostatų, pagal kurias Teisingumo Teismas, atrodo, įpareigojamas kažką daryti, sąrašas nėra geriausias šio klausimo sprendimas. Vertėtų užduoti klausimą kitaip: ką XXI amžiaus pradžioje pats teismas gali norėti padaryti, kad pagrįstai aprėptų didesnę auditoriją?
92. Kitose dviejose šio skirsnio dalyse į šį klausimą siekiama atsakyti dviem lygmenimis: vienas susijęs su vertybėmis (3), o kitas – su lyginamąja analize (4). Ką ir kodėl daro teismai atvirumo srityje?
3. Vertybės, kuriomis grindžiamas teisminis atvirumas
93. Atvirumas nėra naujas klausimas teisingumo srityje. Dar XVIII amžiaus pabaigoje Jeremy Bentham pabrėžė, jog viešumas yra „pati teisingumo siela“(34). Jis nurodė: „Nesant viešumo, joks gėris nėra nuolatinis. Kai užtikrinamas viešumas, blogis negali tęstis“ ir kad „[š]ios puikios priemonės veiksmingumas apima viską – teisėkūrą, administravimą, teismus“(35). Taigi teismo posėdžių viešumą ir sprendimų skelbimą galima laikyti atvirumo išraiška(36), glaudžiai susijusia su viešosios teismų kontrolės elementu.
94. Ilgainiui, vykstant teismų raidai, atvirumo poreikis tapo dar didesnis. Dabar teismai atlieka itin svarbų vaidmenį demokratinėse visuomenėse. Su galia įgyjama atsakomybė. Tai ypač pasakytina apie viršvalstybinį teismą, kaip antai Teisingumo Teismą, nes jis, kaip manoma, labiau „nutolęs“(37) ir skiriasi nuo tradiciškesnių įgaliojimų, kuriuos, atrodo, turi nacionaliniai teismai.
95. Konstitucinės demokratijos valstybėse teisėtumo lygis turėtų atitikti galios ir atsakomybės lygį, kad sprendimai būtų socialiai priimtini. Žinoma, yra įvairių teisėtumo šaltinių. Pavyzdžiui, galima išskirti institucinį ir argumentais grindžiamą teisėtumą(38). Taip pat galima išskirti pirminį ir galutinį teisėtumą(39). Neatsižvelgiant į galiausiai pasirenkamą sąvokos taksonomiją, išlieka tas pats klausimas: kaip ir iš kur institucija įgyja teisėtumą?
96. Ieškant priemonių teismų teisėtumui padidinti konstitucinės demokratijos valstybėse, atvirumas, atrodo, yra akivaizdžiausia priemonė. Atvirumas didina bendrąjį teismų teisėtumą. Viena vertus, jis stiprina jų demokratines savybes, nes teismai labiau reaguoja į piliečius (a). Kita vertus, gerėja teisingumo kokybė, nes sukuriama paskatų gerinti teismų sistemos darbą ir jo rezultatus (b).
a) Demokratinis sprendimų priėmimas(40)
97. Kalbant apie teismus, visuotinio teisėtumo negalima užtikrinti tomis pačiomis priemonėmis, kurios galioja vyriausybei ar parlamentui. Jas reikia pritaikyti atsižvelgiant į konkretų ir unikalų nepriklausomų teismų vaidmenį.
98. Tad būtent per atvirumą teismai tampa labiau atskaitingi piliečiams. Teismų atvirumas skatina jų demokratinį pobūdį, nes leidžia piliečiams stebėti teisminės valdžios panaudojimą, užtikrinant jų dalyvavimą viešose diskusijose ir išaiškinant skelbiamus teismų sprendimus. Taip teismų atvirumas galiausiai padeda užtikrinti pirminį teisėtumą.
99. Pirma, atvirumas lemia tam tikrą demokratinę teismų kontrolę. Gerai žinomi vyriausiojo teisėjo lordo G. Hewart žodžiai: „teisingumas turėtų būti ne tik vykdomas, bet turėtų būti akivaizdžiai ir neabejotinai matyti, kad jis įvykdytas“(41). Vienas iš būdų užtikrinti tokią demokratinę kontrolę – leisti susipažinti su pareiškimais. Pareiškimai yra itin svarbūs norint suprasti sprendimą, jo turinį ir dialektiką. Teismai atrodo patikimesni ir veiksmingesni, jei atskleidžia bent jau kai kuriuos savo dokumentus, kuriais vadovaujasi priimdami sprendimą. Visuomenė gali pamatyti, kad teismas kruopščiai išnagrinėjo ir apsvarstė įvairius šalių pateiktus argumentus. Tai padeda visuomenei suprasti logiką, kuria remiantis skelbiamas teismo sprendimas, ir suvokti, kodėl vienas argumentas laikomas viršesniu už kitą.
100. Antra, teismų atvirumas skatina viešas diskusijas. Skatinamas piliečių dalyvavimas formuojant viešąją nuomonę Europoje per diskusijas ir keitimąsi nuomonėmis(42). Diskusijas pirmiausia gali pradėti NVO, asociacijos, žurnalistai, socialiniai stebėtojai, tyrėjai ar informatoriai, kurie padeda informuoti piliečius konkrečiais viešojo intereso klausimais(43). Tad tikėtina, kad esant didesniam atvirumui didėja visuomenės pasitikėjimas teismais(44).
101. Derėtų aiškiai pabrėžti, jog galimybė išsakyti kritiką yra būtina, kad vyktų prasminga diskusija. Galimos kritikos nereikėtų vertinti kaip kenkiančios teismams kaip institucijoms. Be to, kritikos baimė tikrai nėra tinkama priežastis neatskleisti informacijos. Mat kritika yra labai svarbi demokratinės visuomenės, kurioje vertinama žodžio laisvė ir nuomonių pliuralizmas, savybė.
102. Trečia, teismų atvirumas yra ir euristinė vertybė(45). Jis leidžia geriau suvokti bylos baigtį. Bet kas gali sužinoti galbūt ne kodėl, bet bent jau kaip teismas priėmė tam tikrą sprendimą, jeigu iš principo leidžiama susipažinti su šalių pareiškimais, kuriais pirmiausia remiamasi nagrinėjant bylos medžiagą. Be to, iš pareiškimų galima geriau suprasti tam tikrus neaiškius teiginius ir atskleisti sisteminius teismo argumentų principus. Taip teismo sprendimai gali tapti geriau nuspėjami.
b) Teisingumo kokybė
103. Atvirumas taip pat lemia teisminės veiklos rezultatų ir indėlio į jį, t. y. sprendimų ir šalių pareiškimų, kokybę. Tikėtina, jog jis sukuria sąlygas siekti aukščiausio teisinės veiklos lygio, nes visuomenės priežiūra ir kritika galėtų būti veiksminga skatinamoji priemonė teismams ir visiems kitiems proceso dalyviams, kad jų profesinio darbo kokybė būtų geresnė. Jis taip pat naudingas būsimoms bylų šalims, nes gali atskleisti strategijas ar argumentų dėstymo logiką. Tad tikėtina, kad pagerės įvairių teisinės veiklos dalyvių darbo kokybė ir apskritai teisinės valstybės principų paisymas.
104. Apibendrinant reikėtų pridurti, kad norminiu lygmeniu atvirumas tikrai padidins bendrąjį institucinį teismų teisėtumą. Nėra priežasties manyti, kad tokia pat bendroji prielaida negalioja Teisingumo Teismui. Kaip tokiu atveju konkrečiau galima pritaikyti tokias bendresnes normines prielaidas? Šiuo požiūriu gali būti svarbus palyginimas su kitomis nacionalinėmis ir tarptautinėmis sistemomis.
4. Lyginamoji analizė
105. Sąjungos valstybių narių praktika, susijusi su galimybe susipažinti su teisminiais dokumentais, labai įvairi(46). Konkrečias taisykles dėl galimybės susipažinti su teisminiais dokumentais yra patvirtinusios tik kelios valstybės narės, kaip antai Švedija ir Suomija. Kitose valstybėse galimybė susipažinti su teisminiais dokumentais reglamentuojama bendrosiomis taisyklėmis dėl galimybės susipažinti su viešaisiais dokumentais. Dar kitose galimybė susipažinti su teisminiais dokumentais būtų numatyta tam tikromis nacionalinių (civilinio, administracinio, baudžiamojo) proceso kodeksų nuostatomis, kuriomis reglamentuojama galimybė trečiosioms šalims susipažinti su teismo bylų medžiaga pagal taikytinas procedūros taisykles.
106. Daugelis valstybių narių, atrodo, pasirinko tam tikrą individualių prašymų sistemą. Susidaro vaizdas, kad galimybė susipažinti neretai, nors ne visada, suteikiama įrodžius teisėtą interesą. Atsižvelgiant į bylos pobūdį, dokumentai gali būti suteikiami susipažinti, kai byla dar nagrinėjama arba jau priėmus sprendimą. Kai kuriais konfidencialiais atvejais dokumentai gali būti atskleidžiami tik pasibaigus numatytam konfidencialumo laikotarpiui.
107. Ne Europoje kai kurios jurisdikcijos, įskaitant Jungtines Amerikos Valstijas ir Kanadą, atrodo, dėl galimybės trečiosioms šalims susipažinti su teisminiais dokumentais, pirmiausia šalių pareiškimais, yra gana palankios(47).
108. Kalbant apie tarptautines jurisdikcijas, pavyzdžiui, EŽTT, pažymėtina, kad konvencijos 40 straipsnio 2 dalyje nustatyta: „[v]isuomenė gali susipažinti su kanceliarijos vadovui pateiktais dokumentais, išskyrus tuos atvejus, kai Teismo pirmininkas nusprendžia kitaip“. EŽTT reglamento 33 straipsnio 1 dalyje taip pat numatyta, kad „[v]isuomenė teismo kanclerio nustatyta tvarka gali susipažinti su visais su ieškiniu susijusiais dokumentais, kuriuos šalys ar bet kuris trečiasis asmuo pateikia kanceliarijai <…>, nebent kolegijos pirmininkas <…> savo iniciatyva arba šalies ar kito suinteresuoto asmens prašymu nusprendžia kitaip“. Tad su jau pasibaigusiu procesu susiję dokumentai teikiami pagal individualų prašymą, o su dar nagrinėjamų bylų dokumentais galima susipažinti EŽTT patalpose. Vis dėlto yra ir išsamus galimybės visuomenei susipažinti su bylos medžiaga apribojimų sąrašas(48).
109. Europos laisvosios prekybos asociacijos (ELPA) teisme byla besidominantys asmenys gali susipažinti su registru, kuriame pirmiausia saugomi šalių pareiškimai, kanceliarijoje. Trečiosios šalys gali gauti kopijas arba išrašus už mokestį(49). Be to, teismo posėdžio pranešimas, kuriame dėstomos faktinės ir teisinės aplinkybės ir pateikiama ieškinio pagrindų ir argumentų santrauka, skelbiamas internete nedelsiant po jo parengimo, taigi ir dar nagrinėjamose bylose.
110. Tarptautiniam Teisingumo Teismui pateikti pareiškimai gali būti teikiami visuomenei susipažinti po žodinio bylos nagrinėjimo pradžios, nustačius šalių pozicijas(50).
111. Tarptautinis jūrų teisės tribunolas savo ruožtu viešai skelbia bylos šalių pareiškimus prasidedant žodiniam bylos nagrinėjimui arba anksčiau, bet tik nustačius šalių pozicijas(51).
112. Galiausiai pačiame Europos Sąjungos Teisingumo Teisme, konkrečiai Bendrajame Teisme, galimybės susipažinti su teisminiais dokumentais klausimas iš pradžių buvo reglamentuojamas Nurodymų Bendrojo Teismo kancleriui 5 straipsnio 8 dalyje. Išklausius bylos šalis ir Teismo pirmininkui arba, jei byla dar nagrinėjama, bylą nagrinėjančios kolegijos pirmininkui aiškiai leidus, su bylos medžiaga galėjo susipažinti trečiosios šalys. Dabar šis klausimas reglamentuojamas naujojo Bendrojo Teismo procedūros reglamento(52) 38 straipsnio 2 dalyje, kurioje išdėstyta taisyklė, anksčiau taikyta Tarnautojų teisme(53). Joje numatyta: „[j]oks privatus arba viešasis trečiasis asmuo negali susipažinti su bylos medžiaga negavęs aiškaus Bendrojo Teismo pirmininko leidimo, kuris suteikiamas išklausius šalis. Toks leidimas susipažinti su visa bylos medžiaga ar jos dalimi suteikiamas tik pateikus prašymą raštu ir kartu išsamų teisėto intereso susipažinti su šia medžiaga pagrindimą“.
113. Kokias išvadas (jeigu jų bus) galima padaryti remiantis tokia įvairia lyginamųjų (ir iš esmės selektyvių) pavyzdžių apžvalga? Vietoj išvados šiame skirsnyje išvardysiu keturis aspektus.
114. Pirma, teisminis atvirumas yra visuotinis(54). Jei yra koks nors bendras labai įvairios nacionalinės ir tarptautinės praktikos vardiklis, tai būtų faktas, kad per pastarąjį dešimtmetį ar du teismai, kaip institucijos, tampa labiau, o ne mažiau atviri.
115. Antra, neatsižvelgiant į tai, kokios individualios ar procedūrinės sąlygos įtvirtintos nagrinėjamoje sistemoje, galimą šalių pareiškimų atskleidimą neretai administruoja patys teismai. Ko gera, yra nedaug sistemų, kuriose visai nenumatyta galimybė susipažinti su šalių pareiškimais.
116. Trečia, palyginimas gali būti svarbus ne tik norminių sprendimų lygmeniu, bet ir tam tikro teisės akto ar sprendimo socialinio poveikio ir pasekmių lygmeniu. Šiuo požiūriu sistemose, kuriose pasirinktas didesnis atvirumas ir galimybė susipažinti su teisminiais dokumentais, atrodo, dažnai minimos neigiamos pasekmės, kaip antai trečiųjų šalių vykdomas neteisėtas informacijos naudojimas ar piktnaudžiavimas ja arba spaudimas ar įtaka šalių atstovams ar teismo nariams, iš esmės nepasireiškia. Žinoma, gali būti, kad apie tokius įvykius tiesiog nepranešama. Tačiau turima lyginamąja informacija nepatvirtinama, kad kyla kokių nors neretai minimų pavojų, dėl kurių didesnis teismų atvirumas būtų neįmanomas.
117. Ketvirtoji, paskutinė pastaba susijusi su tuo, jog, žinoma, tiesa, kad vienoje sistemoje įtvirtintos norminės sąlygos ir sprendimai negali būti eo ipso perkelti į kitą sistemą. Palyginimas tėra įkvepianti idėja. Tam tikro kai kurių asmenų elgesio faktas nereiškia, kad būtina sekti jų pavyzdžiu. Kita vertus, atsižvelgiant į aiškios krypties tendenciją, grindžiamą rimtais norminiais argumentais, kodėl tinkamas teismų atvirumas yra geras dalykas, reikėtų labai įtikinamo paaiškinimo, jei būtų teigiama, kad Teisingumo Teismas šioje srityje elgiasi ir turėtų elgtis kitaip.
D – Galimybės susipažinti su Teisingumo Teismo (išorės) teisminiais dokumentais pakartotinė analizė
118. Tokiomis aplinkybėmis būtų teisinga pripažinti, kad dabartinis Teisingumo Teismo atvirumo laipsnis vykdant teisminę veiklą(55) nėra optimalus. Suinteresuotoji trečioji šalis neturi galimybės susipažinti su teismo byla. Galimybė susipažinti su tam tikrais rašytiniais pareiškimais gali būti suteikiama jau baigtose nagrinėti bylose, jeigu tenkinamos Sprendimo API sąlygos.
119. Šiuo požiūriu taip pat svarbus bendresnis kontekstas ir teisminės praktikos raida. Nors dėl galimybės susipažinti su (senesniais) Teisingumo Teismo teisminiais dokumentais buvo tam tikrų teigiamų pokyčių(56), kalbant apie bendrąją galimybę susipažinti su papildoma informacija apie Teisingumo Teismo vykdomą teisminę veiklą, galimybės gauti tokią informaciją buvo naikinamos, o ne kuriamos. Iki praeito amžiaus dešimtojo dešimtmečio vidurio suinteresuotoji trečioji šalis galėjo gauti daugiau informacijos apie bylą ir šalių argumentus iš teismo posėdžio pranešimo, skelbto Europos Teisingumo Teismo pranešimuose kartu su Teisingumo Teismo sprendimu ir generalinio advokato išvada. Tai nebeįmanoma, nes teismo posėdžio pranešimai nebeskelbiami. Nuo 2012 m., įsigaliojus naujajam Procedūros reglamentui, teismo posėdžio pranešimai visai neberengiami. Be to, Teisingumo Teismo sprendimuose ir generalinių advokatų išvadose šalių ar įstojusių į bylą šalių pateikti argumentai dėl akivaizdžių ir suprantamų su vertimu raštu susijusių priežasčių dėstomi vis glausčiau.
120. Apibendrinant reikėtų pridurti, jog šiek tiek paradoksalu, kad visuotinio informacijos internete pertekliaus amžiuje suinteresuotosios išorės šalys faktiškai gauna vis mažiau informacijos apie Teisingumo Teismo priimamus sprendimus. Atėjo laikas keisti šią tendenciją. Kaip jau paaiškinta, didesnių galimybių susipažinti su tam tikrais Teisingumo Teismo teisminiais dokumentais suteikimas turėtų būti vertinamas kaip su Teisingumo Teismo teisminio proceso suvokimu susijusios pusiausvyros atkūrimas: kai kurios galimybės gauti informaciją buvo panaikintos dėl praktinių priežasčių. Todėl reikėtų sukurti naujas galimybes, pavyzdžiui, daugiau galimybių susipažinti su Teisingumo Teismui pateiktais rašytiniais pareiškimais.
121. Prieš išdėstant kelis pasiūlymus šioje srityje, reikėtų pateikti tris preliminarias pastabas.
122. Pirma, visi šiame skirsnyje teikiami pasiūlymai grindžiami atvirumo principu pagal SESV 15 straipsnio 1 dalį. Reikėtų aiškiai pakartoti, jog Teisingumo Teismui vykdant teismines užduotis netaikoma pareiga leisti susipažinti su dokumentais. Toliau dėstoma, ką teisminė institucija, kuri yra atsakinga ir pakankamai bendraujanti su kitais, turėtų norėti veikti savo iniciatyva.
123. Šiuo požiūriu gali praversti Europos Centrinio Banko (ECB) pavyzdys. ECB padėtis panaši į Teisingumo Teismo padėtį. Pagal SESV 15 straipsnio 3 dalies ketvirtą pastraipą teisė susipažinti su dokumentais ECB galioja tik jam vykdant administracines užduotis(57). Tačiau tai nesutrukdė ECB neseniai savanoriškai numatyti platesnę galimybę susipažinti su jo dokumentais pagal bendrąją atvirumo koncepciją, išdėstytą ESS 1 straipsnio antroje pastraipoje(58).
124. Antra, atsižvelgiant į ankstesnį punktą, pažymėtina, kad Teisingumo Teismui netaikomas ir Reglamentas Nr. 1049/2001. Tačiau nors reglamentas netaikomas, jo principai ir su juo susijusi teismo praktika gali būti naudinga ieškant tinkamo teisėkūros sprendimo, kaip buvo ir 2012 m. gruodžio 11 d. Teisingumo Teismo sprendimo atveju.
125. Trečia, kalbant apie galimybę susipažinti, reikėtų išskirti dvi Teisingumo Teismo teisminių dokumentų(59) kategorijas: „vidaus teisminiai dokumentai“ ir „išorės teisminiai dokumentai“.
126. Vidaus teisminiai dokumentai – tai dokumentai, rengiami Teisingumo Teismo sau pačiam, kaip antai išvadų ir sprendimų projektai, preliminarios ataskaitos, sprendimo dėl procedūros pranešimai arba svarstymo pranešimai. Šie dokumentai susiję su esminiu teismo procesu. Jeigu teisminės funkcijos pobūdis iš esmės nesikeis, šiems dokumentams negali galioti atvirumo principas(60).
127. Teisingumo Teismo išorės teisminiai dokumentai – tai dokumentai, kuriuos Teisingumo Teismas rengia teisminės Teisingumo Teismo korespondencijos su išorės subjektais (bylos šalimis, įstojusiomis į bylą šalimis ar nacionaliniais teismais) tikslais, arba dokumentai, kuriuos per procesą Teisingumo Teismui teikia trečiosios šalys, kaip antai šalių pareiškimai, ir nacionalinių teismų teikiami prašymai priimti prejudicinį sprendimą. Su jais iš principo (nebent tam tikru atveju būtų taikoma kuri nors atskleidimo išimtis) gali būti leidžiama susipažinti siekiant skatinti Teisingumo Teismo atvirumą.
128. Viskas, kas išdėstyta šiame skirsnyje, susiję tik su Teisingumo Teismo išorės teisminiais dokumentais. Kalbant apie praktines leidimo susipažinti sąlygas, mano nuomone, Teisingumo Teismas turėtų fiziškai (1) ir nuotoliniu būdu (2) suteikti galimybę susipažinti su išorės teisminiais dokumentais pateikus prašymą. Idealiu atveju jis taip pat galėtų leisti susipažinti su tam tikrais dokumentais savo iniciatyva (3).
1. Fizinė galimybė trečiosioms šalims susipažinti su konkrečiais bylos dokumentais
129. Trečiosioms šalims jų prašymu ir jau baigtose nagrinėti, ir dar nagrinėjamose bylose turėtų būti leidžiama susipažinti su teisminiais dokumentais arba tam tikra jų dalimi, kurią sudaro išorės teisminiai dokumentai, Teisingumo Teismo patalpose(61).
130. Dar nagrinėjamose ir jau išnagrinėtose bylose gali reikėti taikyti diferencijuotą galimybės susipažinti su byla tvarką. Skiriasi interesų pusiausvyra. Turi būti užtikrinama tinkama dviejų konkuruojančių tikslų pusiausvyra: viena vertus, atvirumo, kita vertus, teismo proceso apsaugos. Kol sprendimas dar nepriimtas (arba bet kuriuo atveju iki žodinio bylos nagrinėjimo ar iki rašytinės proceso dalies, kai žodinis bylos nagrinėjimas nerengiamas, pabaigos), teisinė diskusija turėtų būti sutelkta Teisingumo Teisme ir vykti teismo salėje, o ne žiniasklaidoje. Be to, nors įtakos ar grasinimų šalims ar jų atstovams pavojaus nereikėtų perdėti, taip pat negalima visiškai atmesti jo galimybės.
131. Nėra jokios priežasties, dėl kurios reikėtų daryti prielaidą prima facie, kaip Sprendime API, kad teisminių dokumentų atskleidimas nagrinėjamose bylose savaime prieštarautų teismo proceso apsaugos reikalavimui. Reikia atlikti vertinimą kiekvienu atveju, be kita ko, atsižvelgiant į institucinę čia nagrinėjamo pasiūlymo dimensiją: jeigu Teisingumo Teismas pats sprendžia dėl galimo atskleidimo, ko gera, poreikis daryti prielaidas dėl administracinės diskrecijos yra mažesnis.
132. Tad susipažinti su išorės teisminiais dokumentais nagrinėjamose bylose taip pat galėtų būti leidžiama, nors tokia galimybė, palyginti su jau baigtomis nagrinėti bylomis, būtų ribota. Nagrinėjamose bylose trečioji šalis, įrodžiusi teisėtą interesą susipažinti su dokumentu ir pateikusi individualų prašymą, turėtų turėti teisę su juo susipažinti Teisingumo Teismo patalpose. Sprendimą dėl galimybės susipažinti su dokumentu turėtų priimti kolegijos pirmininkas, nes jis turbūt geriausiai gali įvertinti konkurencinius interesus, susijusius su konkrečiomis nagrinėjamos bylos aplinkybėmis. Reikėtų pasitarti su vykstančio proceso šalimis.
133. Jau išnagrinėtose bylose, nesusijusiose su jokiomis dar nagrinėjamomis bylomis, turėtų būti taikoma bendroji, paprastesnė galimybės susipažinti su dokumentais tvarka. Nebereikalaujama įrodyti teisėto intereso. Iš tikrųjų, kalbant apie pusiausvyros užtikrinimą, galima daryti prielaidą, kad atvirumas atitinka bendrąjį viešąjį interesą ir galimybė susipažinti su dokumentais bus suteikta, nebent būtų pagrįstų priežasčių, dėl kurių negalima suteikti tokios galimybės, kaip antai susijusių su asmens duomenų, nepilnamečių ar verslo paslapčių apsauga. Dėl tų pačių priežasčių ir dėl tam tikrų praktinių sumetimų baigtose nagrinėti bylose nebeturėtų būti reikalaujama konsultuotis su bylos šalimis.
2. Nuotolinė galimybė trečiosioms šalims susipažinti su konkrečiais bylos dokumentais
134. Kai kuriais atvejais, kad būtų paprasčiau, taip pat turėtų būti galima teikti prašymus suteikti nuotolinę galimybę susipažinti su tam tikrais teisminiais bylos dokumentais. Tokia galimybė, ko gera, pirmiausia būtų svarbi norint susipažinti su standartiniais dokumentais, kurie, kaip galima pagrįstai tikėtis, yra įtraukti į bylos medžiagą, pavyzdžiui, bylos šalies ar įstojusios į bylą šalies pateiktais pareiškimais.
135. Nuotolinė galimybė susipažinti su tam tikrais dokumentais atitinka ir suinteresuotosios trečiosios šalies, ir pačios institucijos interesus. Trečiosioms šalims nuotolinė galimybė susipažinti su byla būtų svarbi dėl lygybės ir socialinių sumetimų: ne visi gali sau leisti asmeniškai vykti į Liuksemburgą ir susipažinti su byla Teisingumo Teismo patalpose. Kaip įvairiomis aplinkybėmis yra ne vieną kartą konstatavęs Teisingumo Teismas, būtina apsaugoti tam tikros teisės esmę ir tikrąją galimybę ja pasinaudoti, o ne tik formaliai numatyti tokią teisę arba teisių gynimo priemonę(62).
136. Bet kuriuo atveju nuotolinės galimybės susipažinti su byla sąlygos iš esmės turėtų būti tokios pačios kaip fizinės galimybės susipažinti su byla sąlygos Teisingumo Teismo patalpose, kaip aptarta šios išvados 130–133 punktuose. Tačiau suinteresuotasis asmuo natūraliai turi konkrečiau nurodyti būtent tuos dokumentus, su kuriais norėtų susipažinti. Be to, gali būti nustatyti pagrįsti kopijų skaičiaus apribojimai ir tinkami mokesčiai už tas kopijas.
3. Galimybė susipažinti su kai kuriais teisminiais dokumentais internetu
137. Galiausiai, papildant ir kartu išplečiant individualų prašymą, baigtose nagrinėti bylose (arba bent jau kai kuriose iš jų) galima numatyti labiau iniciatyvų požiūrį į kai kurių išorės teisminių dokumentų skelbimą. Tokiais atvejais Teisingumo Teismo interneto svetainėje galima reguliariai skelbti svarbiausius išorės teisminius dokumentus, kaip antai prašymus priimti prejudicinį sprendimą, šalių pareiškimus ir, jei taikoma, galutinį nacionalinio teismo sprendimą. Kartu su Teisingumo Teismo sprendimu ir generalinio advokato išvada, jei rengiama, jie sudarytų elektroninę bylos medžiagą, su kuria galima susipažinti internete.
138. Šis pasiūlymas visai nėra toks revoliucinis, koks galėtų atrodyti iš pirmo žvilgsnio: visų trijų rūšių dokumentai neretai vienu ar kitu pavidalu jau paskelbti viešai. Nacionalinių teismų prašymuose priimti prejudicinį sprendimą keliamų klausimų formuluotės jau skelbiamos Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje. Be to, daugelio valstybių narių teisinėse sistemose tie prašymai yra įprasti teismo sprendimai (nutartys), kurie tikriausiai bet kuriuo atveju skelbiami nacionalinių teismų internetinėse duomenų bazėse(63). Tas pats pasakytina apie galutinį nacionalinio teismo sprendimą, kuris daugelyje jurisdikcijų skelbiamas ir internete. Su Komisijos rašytiniais pareiškimais išnagrinėtose bylose jau galima susipažinti remiantis Sprendimu API, o Teisingumo Teismui laikantis šios išvados pirmojoje dalyje (A) pateikto požiūrio, Komisija taip pat privalėtų atskleisti kitų šalių pateiktus rašytinius pareiškimus.
139. Tad visa ši informacija kokiu nors pavidalu jau yra paskelbta viešai. Tokią informaciją sunku nustatyti ir su ja susipažinti įvairiose duomenų bazėse valstybėse narėse ir Sąjungos institucijose. Toks iniciatyvus požiūris tikrai padėtų lengviau susikalbėti ir suvokti Europos Sąjungos teisę, o tai natūraliai atitinka paties Teisingumo Teismo interesus. Taip faktiškai būtų sutaupyta nemažai institucijos ir asmenų laiko ir išteklių: nereikėtų teikti konkrečių prašymų leisti susipažinti su informacija ir jų nagrinėti.
140. Paskutinės trys pastabos, susijusios su visais trimis susipažinimo su dokumentais būdais, pateikiamos šiame skirsnyje: pirma, mano nuomone, atvirumas, susijęs su išorės teisminiais dokumentais, reiškia, kad byla bus skaitoma arba bus nuotoliniu būdu susipažįstama su dokumentais tokiu pavidalu, kokiu juos iš tam tikros šalies gavo Teisingumo Teismas, įskaitant kalbą, kuria dokumentas buvo pirma gautas.
141. Antra, jeigu Teisingumo Teismas pritartų kuriems nors iš šioje išvadoje išdėstytų pasiūlymų, laipsniškai juos įgyvendinant suinteresuotosioms šalims turėtų būti suteikiama galimybė atitinkamai pritaikyti savo veiksmus, jeigu jos to norėtų. Pirmiausia iš aiškių išankstinių nurodymų šalims būtų matyti, kad trečioji šalis gali prašyti leisti jai susipažinti su teismo byla. Jeigu toks leidimas būtų suteiktas, dokumento (pareiškimų) autoriui galėtų būti suteikta galimybė Teisingumo Teismo paprašyti neatskleisti tam tikros pareiškimų dalies.
142. Trečia, žinoma, dėl šiame skirsnyje pateiktų pasiūlymų reikėtų kelių kitų techninių pakeitimų. Tačiau dėl techninių ir praktinių aspektų negalima pamiršti pirminės vertybės, iš esmės atspindinčios viziją, kokiu teismu Teisingumo Teismas norėtų būti. Reformos be permainų nebūna.
4. A coda
143. Galiausiai dėl išsamumo reikėtų pridurti: kaip šiame skirsnyje pateikti pasiūlymai susiję su Teisingumo Teismo sprendimu API, galbūt išplečiamu Teisingumo Teismo sprendimu šioje byloje?
144. Kaip jau minėjau (B skirsnis), požiūris byloje API, dėl kurio šioje byloje padarytos kraštutinės, bet logiškos ir būtinos išvados, nėra tobulas. Tačiau kol ir jei Teisingumo Teismas pats nesuteiks galimybės susipažinti su kai kuriais savo teisminiais dokumentais, toks požiūris ir pagal jį užtikrinama galimybė turėtų išlikti. Kai Teisingumo Teismas parengs taisykles dėl galimybės susipažinti su jo teisminiais dokumentais, tos taisyklės, kaip lex specialis, turėtų būti viršesnės už Sprendime API pristatomą ir galbūt šioje byloje išplečiamą jurisprudencinį požiūrį.
145. Sukūrus tokią sistemą prašymai leisti susipažinti su teisminiais dokumentais turėtų būti pirmiausia teikiami Teisingumo Teismui. Praktiniu požiūriu, jeigu į Teisingumo Teismą kreipiamasi pirmiau nei į kitą ES instituciją, jo sprendimas dėl galimybės susipažinti su dokumentais suteikimo yra privalomas Komisijai ir visoms kitoms Sąjungos institucijoms. Tai reiškia, kad pastarosios institucijos negalėtų atskleisti prašomų dokumentų, net jei juos turėtų, jeigu Teisingumo Teismas neleistų su jais susipažinti. Jeigu prašymai susipažinti su trečiųjų šalių dokumentais būtų pirma teikiami Komisijai arba kitai institucijai, kuriai taikomas reglamentas, kukliai siūlyčiau perduoti juos Teisingumo Teismui. Vis dėlto tai neturėtų būti kliūtis savarankiškai atskleisti institucijos nuosavus dokumentus, t. y. nuosavus pareiškimus. Šalys galėtų ir toliau atskleisti savo pareiškimus pagal ankstesnę teismo praktiką(64).
E – Bylinėjimosi išlaidos
146. Posėdyje pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 3 dalį Komisija Teisingumo Teismo prašė nurodyti P. Breyer padengti savo bylinėjimosi išlaidas, net jei apeliacinis skundas būtų atmestas.
147. P. Breyer Teisingumo Teismo prašė nurodyti Komisijai padengti su apeliaciniu skundu susijusias bylinėjimosi išlaidas. Jis taip pat Teisingumo Teismo prašė apskritai atsakyti į klausimą, ar šalis gali naudoti gautus dokumentus tik savo privatiems interesams ginti, ar taip pat gali laisvai skelbti juos internete ir komentuoti.
148. Skundžiamu sprendimu Bendrasis Teismas iš esmės patenkino P. Breyer ieškinį. Tačiau iš jo buvo priteista pusė Komisijos bylinėjimosi išlaidų, nes dar vykstant bylos nagrinėjimui savo interneto svetainėje jis paskelbė atsiliepimą į ieškinį, dubliką, Švedijos, kaip įstojusios į bylą šalies, pareiškimą ir Komisijos susirašinėjimą su ieškovu dėl šių dokumentų skelbimo. Paskelbus šiuos dokumentus, interneto vartotojai įgijo galimybę komentuoti ir pateikė daug kritiškų pastabų Komisijai(65).
149. Derėtų pabrėžti, kad Bendrojo Teismo sprendimas dėl bylinėjimosi išlaidų nėra šio apeliacinio skundo dalykas. Komisija nekelia šio klausimo kaip atskiro apeliacinio skundo pagrindo. Jis nebuvo ir P. Breyer priešpriešinio apeliacinio skundo dalykas.
150. Vis dėlto šiuo apeliaciniu skundu Komisija Teisingumo Teismo prašė priimti sprendimą dėl su apeliaciniu skundu susijusių bylinėjimosi išlaidų, panašiai kaip Bendrasis Teismas. Tad Teisingumo Teismo netiesiogiai prašoma paremti Bendrojo Teismo požiūrį, iš esmės pakartojant jį apeliacinėje instancijoje.
151. Siūlyčiau Teisingumo Teismui to nedaryti. Dėl sprendimo dėl bylinėjimosi išlaidų, susijusių su šiuo apeliaciniu skundu, Teisingumo Teismui siūlau laikytis įprastos taisyklės pagal Procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį ir priteisti iš Komisijos, kaip bylą pralaimėjusios šalies, visas kitos apeliacinio proceso šalies bylinėjimosi išlaidas dėl dviejų priežasčių.
152. Pirma, net jeigu panašiomis aplinkybėmis būtų paremtas Bendrojo Teismo pasirinktas požiūris į bylinėjimosi išlaidas, pažymėtina, kad kitai apeliacinio proceso šaliai Bendrasis Teismas jau nurodė padengti pusę savo bylinėjimosi išlaidų. Šiuo požiūriu nesuprantu, kodėl ji apeliacinėje instancijoje antrą kartą turėtų būti baudžiama už akivaizdžiai tą patį nusižengimą.
153. Antra, turiu pripažinti, jog turiu bendro pobūdžio abejonių dėl Bendrojo Teismo pasirinkto požiūrio. Priimdamas sprendimą dėl bylinėjimosi išlaidų šioje byloje Bendrasis Teismas vadovavosi savo ankstesniu Sprendimu Svenska(66). Tačiau ši byla, man atrodo, gerokai skiriasi ir faktiniu, ir procesiniu požiūriais.
154. Kalbant apie faktines aplinkybes, pažymėtina kad Sprendime Svenska nustatyta, jog ieškovas internete paskelbė redaguotas, t. y. iš dalies pakeistas, atitinkamų teisminių dokumentų versijas, nurodydamas Tarybos atstovų telefono ir fakso numerius ir aiškiai ragindamas visuomenę siųsti savo pastabas ir taip daryti spaudimą Tarybai, kad išprovokuotų atstovams adresuotą visuomenės kritiką(67). Už tai Taryba padengė tik du trečdalius ieškovo bylinėjimosi išlaidų, nors byla buvo visiškai laimėta. Šioje byloje, atrodo, P. Breyer tiesiog paskelbė internete visą gautų dokumentų versiją jų nekeisdamas ir tik ištrynė visus asmens duomenis. Dėl tokio elgesio, kurį būtų galima vertinti kaip gerokai mažiau netinkamą, padengta tik pusė jo bylinėjimosi išlaidų.
155. Taip pat, regis, yra procesinis skirtumas. Byloje Svenska pirmosios instancijos teismas nagrinėjo teisminių dokumentų skelbimo internete klausimą kaip prejudicinį klausimą, kuriuo šalims buvo pasiūlyta teikti pastabas, incidentas buvo aptartas ir įvertintas dokumentų skelbimo poveikis procesui(68). Šioje byloje nėra visiškai akivaizdu, kaip konkrečiai (dėl gerokai kitokių faktinių aplinkybių) atskleidimas pakenktų Komisijos teisei į gynybą ir kodėl turėtų būti vertinamas kaip piktnaudžiavimas pareiškimais(69).
156. Dėl visų šių priežasčių Teisingumo Teismui siūlau laikytis bendrosios taisyklės dėl su apeliaciniais skundais susijusių bylinėjimosi išlaidų priteisimo: bylinėjimosi išlaidos priteisiamos iš bylą pralaimėjusios šalies. (Galbūt) plataus užmojo Teisingumo Teismo sprendimas, ar ir kaip proceso šalis gali internete skelbti kitos bylos šalies ar įstojusios į bylą šalies pareiškimus, turėtų būti priimamas viską tinkamai ir išsamiai apsvarsčius kitoje byloje, kurioje tas klausimas būtų tinkamai išnagrinėtas ir aptartas.
VI – Išvada
157. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, Teisingumo Teismui siūlau:
– atmesti apeliacinį skundą,
– nurodyti Komisijai padengti savo bylinėjimosi išlaidas ir iš jos priteisti Patrick Breyer bylinėjimosi išlaidas,
– nurodyti Ispanijos Karalystei, Prancūzijos Respublikai, Suomijos Respublikai ir Švedijos Karalystei padengti savo bylinėjimosi išlaidas.