ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
18 de setembro de 2015 (*)
«Auxílios de Estado — Distribuição postal — Medidas tomadas pelas autoridades alemãs a favor da Deutsche Post AG — Decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE — Interesse em agir — Reabertura de um procedimento encerrado — Efeitos de um acórdão de anulação»
No processo T‑421/07 RENV,
Deutsche Post AG, com sede em Bona (Alemanha), representada por J. Sedemund e T. Lübbig, advogados,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por B. Martenczuk, T. Maxian Rusche e R. Sauer, na qualidade de agentes,
recorrida,
apoiada por:
UPS Europe NV/SA, com sede em Bruxelas (Bélgica),
e
UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, com sede em Neuss (Alemanha),
representadas por T. Ottervanger, advogado,
intervenientes,
que tem por objeto um pedido de anulação da decisão da Comissão de 12 de setembro de 2007 de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, [CE], no que respeita ao auxílio de Estado concedido pela República Federal da Alemanha a favor da Deutsche Post AG [auxílio de Estado C 36/07 (ex NN 25/07)],
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção),
composto por: H. Kanninen (relator), presidente, I. Pelikánová e E. Buttigieg, juízes,
secretário: K. Andová, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 9 de janeiro de 2015,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 Em 7 de julho de 1994, a sociedade de distribuição de encomendas UPS Europe NV/SA apresentou uma denúncia à Comissão das Comunidades Europeias contra a empresa pública de serviços postais alemã Deutsche Bundespost Postdienst (a seguir «DB‑Postdienst»), cujas atividades foram retomadas, em 1 de janeiro de 1995, pela recorrente, a Deutsche Post AG. A esta denúncia, fundada tanto no artigo 86.° do Tratado CE (atual artigo 82.° CE) como no artigo 92.° do Tratado CE (atual artigo 87.° CE), seguiu‑se outra, apresentada, em 1997, pela associação de prestadores privados de serviços postais e de correio expresso e de encomendas, a Bundesverband Internationaler Express‑ und Kurierdienste eV.
2 A UPS Europe e a Bundesverband Internationaler Express‑und Kurierdienste acusavam a DB‑Postdienst de aplicar uma política de venda com prejuízo no sector aberto à concorrência das encomendas porta a porta, financiada através das receitas geradas no sector do transporte postal, no qual beneficiava de um monopólio legal ou de auxílios contrários ao artigo 87.° CE.
3 Por carta de 17 de agosto de 1999, publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 23 de outubro de 1999 (JO C 306, p. 25), a Comissão informou a República Federal da Alemanha da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, relativamente a diversas medidas em virtude das quais a recorrente tinha beneficiado de fundos públicos (a seguir «decisão de dar início ao procedimento de 1999»).
4 Em 19 de junho de 2002, a Comissão adotou a Decisão 2002/753/CE, relativa a medidas adotadas pela República Federal da Alemanha a favor da recorrente (JO L 247, p. 27, a seguir «decisão de 2002»), cujo dispositivo tem a seguinte redação:
«Artigo 1.°
O auxílio estatal concedido pela [República Federal da Alemanha] a favor da [recorrente], no montante de 572 milhões de euros (1 118,7 milhões de marcos alemães), é incompatível com o mercado comum.
Artigo 2.°
1. A República Federal da Alemanha deverá tomar as medidas necessárias para pôr termo ao auxílio e para recuperar junto [da recorrente] o auxílio referido no artigo 1.°, que lhe foi ilegalmente concedido.
[…]»
5 Com o seu acórdão de 1 de julho de 2008, Deutsche Post/Comissão (T‑266/02, Colet., a seguir «acórdão de anulação», EU:T:2008:235), o Tribunal Geral anulou a decisão de 2002. Foi negado provimento ao recurso que a Comissão interpôs do referido acórdão pelo acórdão de 2 de setembro de 2010, Comissão/Deutsche Post (C‑399/08 P, Colet., EU:C:2010:481).
6 Em 11 de maio de 2004, a UPS Europe apresentou uma nova denúncia à Comissão, alegando que esta, na decisão de 2002, não tinha examinado todas as medidas públicas mencionadas na denúncia de 1994 e que as vantagens de que a recorrente beneficiava excediam largamente o montante cuja recuperação a Comissão tinha ordenado. Pelo seu lado, em 16 de julho de 2004, a TNT Post AG & Co. KG apresentou uma denúncia alegando que as tarifas dos serviços faturadas pela recorrente a uma das suas filiais eram excessivamente baixas e que esses serviços eram financiados mediante receitas provenientes do sector do transporte postal.
7 Por carta de 12 de setembro de 2007, a Comissão notificou à República Federal da Alemanha a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, no que respeita ao auxílio de Estado concedido pelas autoridades alemãs a favor da Deutsche Post AG [auxílio de Estado C 36/07 (ex NN 25/07)] (a seguir «decisão impugnada»). A decisão impugnada foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 19 de outubro de 2007 (JO C 245, p. 21), na língua que faz fé — o alemão —, precedida de um resumo nas outras línguas oficiais.
8 Na decisão impugnada, em primeiro lugar, a Comissão recordou os procedimentos contra a recorrente, nos termos do artigo 87.° CE, desde 1994. Invocou a necessidade de efetuar uma investigação global sobre a totalidade das distorções da concorrência resultantes dos fundos públicos concedidos à recorrente e à sua antecessora e indicou que o procedimento iniciado pela decisão de dar início ao procedimento de 1999 seria completado para integrar as informações recentemente comunicadas e adotar uma posição definitiva acerca da compatibilidade destes fundos com o Tratado CE (considerandos 1 a 15 da decisão impugnada).
9 Em segundo lugar, a Comissão sublinhou que «a investigação complementar» a que entendia proceder «não substitui[ri]a de modo nenhum a decisão de 2002», que declarava que «auxílios de Estado no valor de 572 milhões de euros tinham sido utilizados para a subvenção cruzada de atividades comerciais, mas sem se pronunciar sobre a questão geral de saber se [a recorrente e a sua antecessora] tinham recebido uma compensação excessiva [para a realização da sua missão de serviço de interesse económico geral] através de fundos públicos». A Comissão explicou que pretendia determinar se tinha havido uma compensação excessiva, para além destes 572 milhões de euros, e anunciou que examinaria a totalidade das medidas públicas adotadas em benefício das referidas empresas entre 1 de julho de 1989, data da criação da DB‑Postdienst, e 31 de dezembro de 2007, data presumida do termo da missão de serviço de interesse económico geral da recorrente (considerando 15 da decisão impugnada).
10 Em terceiro lugar, a Comissão indicou três medidas públicas de que a DB‑Postdienst e a recorrente tinham beneficiado (considerandos 25 a 32, 38, 39 e 40 a 48 da decisão impugnada).
11 Em quarto lugar, a Comissão considerou que as três medidas referidas no n.° 10, supra, eram ou poderiam ser auxílios de Estado (considerandos 76 a 78 da decisão impugnada).
12 Em quinto lugar, a Comissão indicou que examinaria em que medida a compensação concedida à recorrente e à sua antecessora era necessária para assegurar a execução de uma missão de serviço de interesse económico geral (considerandos 80 e 81 da decisão impugnada).
13 Por último, em sexto lugar, a Comissão convidou a República Federal da Alemanha a «participar a sua posição num prazo de um mês a contar da receção [da decisão impugnada]» e «a comunicar todas as informações úteis para a apreciação jurídica das medidas já referidas à luz das disposições que regulam os auxílios de Estado».
Tramitação do processo no Tribunal Geral e no Tribunal de Justiça
14 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 22 de novembro de 2007, a recorrente pediu a anulação da decisão impugnada e a condenação da Comissão nas despesas.
15 Em 6 de fevereiro de 2008, a Comissão apresentou a sua contestação na Secretaria do Tribunal Geral, pedindo que o recurso que lhe fora submetido fosse declarado inadmissível, ou, a título subsidiário, improcedente, e que a recorrente fosse condenada nas despesas.
16 Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 29 de fevereiro de 2008, a UPS Europe e a UPS Deutschland Inc. & Co. OHG (a seguir, conjuntamente, «UPS») pediram para intervir em apoio dos pedidos da Comissão.
17 Por despacho de 9 de julho de 2008, o presidente da Primeira Secção do Tribunal Geral admitiu o pedido de intervenção da UPS.
18 Por acórdão de 8 de dezembro de 2011, Deutsche Post/Comissão (T‑421/07, Colet., EU:T:2011:720), o Tribunal Geral julgou o recurso inadmissível e condenou a recorrente nas suas próprias despesas e nas despesas efetuadas pela Comissão. A UPS foi condenada a suportar as suas próprias despesas.
19 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 13 de fevereiro de 2012, a recorrente interpôs recurso do acórdão do Tribunal Geral, nos termos do artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.
20 Por acórdão de 24 de outubro de 2013, Deutsche Post/Comissão (C‑77/12 P, EU:C:2013:695, a seguir «acórdão recorrido»), o Tribunal de Justiça anulou o acórdão do Tribunal Geral, remeteu‑lhe o processo e reservou a decisão quanto às despesas.
Tramitação do processo e pedido após remessa
21 Na sequência do acórdão recorrido e em conformidade com o artigo 118.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral de 2 de maio de 1991, o processo foi atribuído à Primeira Secção, por decisão do presidente do Tribunal Geral de 13 de novembro de 2013.
22 Em conformidade com o artigo 119.°, n.° 1, do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991, a recorrente e a Comissão apresentaram observações escritas na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 23 de dezembro de 2013 e 19 de fevereiro de 2014. A UPS renunciou à apresentação de observações escritas em 17 de abril de 2014.
23 O Tribunal Geral, no quadro das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do seu Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991, colocou questões às partes, tendo estas respondido no prazo fixado. O Tribunal Geral pretendeu, designadamente, no interesse de uma boa administração da justiça e de uma otimização da gestão de três processos pendentes perante si, que opõem a recorrente à Comissão, a saber, em primeiro lugar, o presente processo, em segundo lugar, o processo T‑388/11, Deutsche Post/Comissão, e, em terceiro lugar, o processo T‑152/12, Deutsche Post/Comissão, conhecer a opinião das partes sobre quais poderiam ou deveriam ser as prioridades na ordem de tratamento destes processos e sobre a possibilidade de suspender um ou vários processos até os restantes serem dirimidos. No processo T‑388/11, Deutsche Post/Comissão, a recorrente pede a anulação da Decisão C (2011) 3081 final da Comissão, de 10 de maio de 2011, de alargar o procedimento formal de investigação em curso, em relação aos auxílios de Estado atribuídos pela Alemanha à recorrente a título de compensação pelas suas obrigações de serviço universal, às subvenções pagas pelas autoridades alemãs à recorrente para cobrir o custo das pensões dos trabalhadores que têm o estatuto de funcionário [auxílio de Estado C 36/27 (ex NN 25/07)]. No processo T‑152/12, Deutsche Post/Comissão, a recorrente pede a anulação dos artigos 1.°, 2.° e 4.° a 6.° da Decisão 2012/636/UE da Comissão, de 25 de janeiro de 2012, relativa ao auxílio C 36/2007 (ex NN 25/2007) concedido pela Alemanha à recorrente (JO L 289, p. 1).
24 Na sequência das observações das partes, por despachos de 15 de setembro de 2014 do presidente da Primeira Secção do Tribunal Geral, no processo T‑388/11, Deutsche Post/Comissão, e do presidente da Oitava Secção do Tribunal Geral, no processo T‑152/12, Deutsche Post/Comissão, estes dois processos foram suspensos até que o presente processo seja dirimido.
25 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 9 de janeiro de 2015.
26 No seu articulado de 23 de dezembro de 2013, a recorrente concluiu pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular a decisão impugnada;
– condenar a Comissão nas despesas.
27 Na audiência, a recorrente desistiu parcialmente do recurso. Renunciou a pedir a anulação da decisão impugnada na medida em que esta deu início ao procedimento formal de investigação relativamente a certas garantias públicas concedidas ao seu antecessor e a si mesma. Manteve o recurso quanto ao restante, ou seja, no que respeita ao início do procedimento formal de investigação relativamente às outras medidas públicas referidas pela decisão impugnada (a seguir «medidas controvertidas»).
28 A Comissão, apoiada pela UPS, conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– declarar que já não há que conhecer do mérito do recurso;
– a título subsidiário, negar provimento ao recurso;
– condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto ao interesse em agir
29 Segundo jurisprudência constante, o interesse em agir de um recorrente face ao objeto do recurso deve ser apreciado, sob pena de inadmissibilidade, no momento da sua interposição. Além disso, o interesse deste recorrente na procedência do pedido deve perdurar até à prolação da decisão judicial, sob pena de ser declarado que não haverá lugar a decisão de mérito (v., neste sentido, acórdãos de 16 de dezembro de 1963, Forges de Clabecq/Alta Autoridade, 14/63, Recueil, EU:C:1963:60, n.° 748, e de 7 de junho de 2007, Wunenburger/Comissão, C‑362/05 P, Colet., EU:C:2007:322, n.° 42).
30 Nas suas observações após remessa, a Comissão alega que a recorrente perdeu o seu interesse em agir contra a decisão impugnada, em consequência da anulação da decisão de 2002, e pede ao Tribunal Geral que declare que não há lugar a decisão de mérito.
31 A Comissão recorda que, no acórdão recorrido, o Tribunal de Justiça considerou que o recurso devia ser julgado admissível no momento da sua interposição, em 22 de novembro de 2007, apesar da anulação da decisão de 2002, dado que, nessa data, a referida anulação ainda não tinha ocorrido. No entanto, o Tribunal de Justiça não se pronunciou sobre a questão de saber se, tendo em conta esta anulação, o recurso tinha, posteriormente, ficado sem objeto. Quanto a este aspeto, a Comissão salienta, por um lado, que o procedimento formal de investigação desencadeado pela decisão de dar início ao procedimento de 1999 era relativo às medidas controvertidas e, por outro, que o único efeito jurídico da decisão impugnada, concretamente, a obrigação da República Federal da Alemanha de suspender as medidas controvertidas em execução, já resultava da decisão de dar início ao procedimento de 1999. Ora, devido à anulação da decisão de 2002, em 1 de julho de 2008, o procedimento formal de investigação desencadeado pela decisão de dar início ao procedimento de 1999 foi integralmente reaberto. Por outro lado, a Comissão salienta que, na sequência da anulação da decisão de 2002, tinha o dever de, por força do artigo 233.° CE, tomar todas as medidas que a execução do acórdão de anulação implica, incluindo o encerramento, através de uma decisão definitiva, do procedimento formal de investigação iniciado. A Comissão conclui daí que a anulação da decisão impugnada já não pode conferir qualquer vantagem à recorrente, na medida em que, por um lado, o procedimento formal de investigação se mantinha aberto e deveria ser encerrado por uma decisão definitiva e em que, por outro, continuava a existir o dever de suspensão das medidas em execução.
32 A recorrente contesta os argumentos apresentados pela Comissão e alega que continua a ter interesse em agir contra a decisão impugnada.
33 A este respeito, cabe recordar que o interesse em agir referido no n.° 29, supra, constitui um requisito de admissibilidade que deve igualmente perdurar, em caso de recurso, até à prolação da decisão de mérito. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, tal interesse existe enquanto o recurso for suscetível de, pelo seu resultado, conferir um benefício à parte que o interpôs (acórdão de 14 de setembro de 2010, Akzo Nobel Chemicals e Akcros Chemicals/Comissão, C‑550/07 P, Colet., EU:C:2010:512, n.os 22 e 23).
34 Ora, uma vez que, por um lado, a anulação da decisão de 2002 ocorreu em 1 de julho de 2008, portanto, antes da prolação do acórdão recorrido, e que, por outro, o Tribunal de Justiça mencionou esta anulação no seu acórdão e, por conseguinte, não podia ignorar os seus efeitos, há que constatar que, ao dar provimento ao recurso interposto pela recorrente, o Tribunal de Justiça entendeu, implícita mas necessariamente, que a recorrente mantinha um interesse em agir contra a decisão impugnada, mesmo após a decisão de 2002.
35 A este respeito, importa aliás considerar que a recorrente mantém um interesse em agir contra a decisão impugnada, tendo em conta as circunstâncias específicas do caso em apreço, concretamente a existência de diversas decisões sucessivas adotadas pela Comissão, desde 1999, quanto às medidas adotadas a seu favor, e, designadamente, o facto de que julgar procedentes alguns dos argumentos invocados pela recorrente no âmbito do presente recurso, respeitantes ao cumprimento do prazo razoável, pode ter não só por consequência a anulação da decisão impugnada mas também efeitos na obrigação da Comissão de a ter em conta no que respeita à apreciação posterior dessas medidas.
36 O pedido da Comissão de não conhecimento de mérito deve, pois, ser julgado improcedente.
Quanto ao mérito
37 Em apoio do seu pedido de anulação parcial da decisão impugnada, a recorrente invoca três fundamentos, que a Comissão, apoiada pela UPS, contesta. Estes fundamentos são relativos, o primeiro, a uma violação dos princípios fundamentais do processo, o segundo, a uma violação do dever de fundamentação e, o terceiro, a uma violação dos artigos 87.°, n.° 1, CE e 88.° CE.
38 No âmbito do primeiro fundamento, a recorrente aduz várias alegações. Com a primeira dessas alegações, que deve ser analisada desde já, põe em causa a possibilidade de a Comissão iniciar o procedimento formal de investigação relativamente às medidas controvertidas, dado que estas foram objeto de um procedimento formal de investigação encerrado e que o prazo razoável para realizar a investigação requerida foi excedido. Por um lado, alega que, de acordo com a jurisprudência, a Comissão não pode exigir a recuperação de um auxílio ilegal após um período de inatividade excessivo, a fim de preservar o princípio da proteção da confiança legítima. Por outro lado, o Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.° do Tratado CE (JO L 83, p. 1), bem como os princípios gerais do processo, designadamente o princípio da segurança jurídica, impedem a reabertura de um procedimento encerrado.
39 A Comissão responde que o prazo decorrido antes da adoção da decisão impugnada é razoável, tendo em conta, por um lado, a complexidade da análise das despesas e das receitas da DB‑Postdienst e da recorrente, durante mais de 20 anos, e, por outro, o facto de ter recebido informações depois da adoção da decisão de 2002, que suscitam novas questões. Além disso, dado que o artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 659/1999 prevê um prazo de prescrição de dez anos para os auxílios ilegais, a confiança legítima não assenta na expiração de prazos, quando esteja previsto um prazo de prescrição. A Comissão recorda ainda que tinha a obrigação de retomar o procedimento formal de investigação após a anulação da decisão de 2002, o que foi apenas antecipado pela decisão impugnada, e que, dado que uma decisão final pode ser revogada nos termos do artigo 9.° do Regulamento n.° 659/1999, esta não tinha caráter definitivo.
40 Antes de mais, há que examinar se a Comissão violou o Regulamento n.° 659/1999 assim como o princípio da segurança jurídica, ao adotar a decisão impugnada.
41 Em primeiro lugar, importa salientar que a Comissão, nas suas observações sobre o acórdão recorrido, e a recorrente, na sua resposta às medidas de organização do processo do Tribunal Geral referidas no n.° 23, supra, bem como na audiência, confirmaram que as medidas controvertidas já eram objeto do procedimento formal de investigação desencadeado pela decisão de dar início ao procedimento de 1999, como o Tribunal Geral tinha observado nos n.os 56 a 60 do acórdão Deutsche Post/Comissão, n.° 18, supra (EU:T:2011:720), sem que o Tribunal de Justiça tivesse salientado no acórdão recorrido a existência de qualquer erro quanto a este aspeto.
42 Deve, pois, considerar‑se que o procedimento formal de investigação relativamente às medidas controvertidas teve início em 1999.
43 Em segundo lugar, cumpre recordar, por um lado, que, nos termos do artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 659/1999, aplicável ao procedimento relativo aos auxílios ilegais por força do artigo 13.°, n.° 1, do referido regulamento, o procedimento formal de investigação é encerrado por uma decisão nos termos dos n.os 2 a 5 do mesmo artigo, exceto nos casos de revogação da notificação pelo Estado‑Membro em causa, e, por outro, que o Tribunal de Justiça decidiu no acórdão recorrido que a Comissão, pela decisão de 2002, tinha encerrado completamente o procedimento formal de investigação iniciado em 1999 (acórdão recorrido, n.os 56 a 64).
44 A decisão impugnada deve, pois, ser considerada, relativamente às medidas controvertidas, como uma decisão de reabertura de um procedimento formal de investigação completamente encerrado.
45 Em terceiro lugar, recorde‑se que o artigo 9.° do Regulamento n.° 659/1999 permite revogar uma decisão que encerrou um procedimento formal de investigação unicamente se essa decisão tiver utilizado informações inexatas, de importância determinante, prestadas durante o procedimento. Este artigo refere igualmente que, antes de revogar uma decisão e de tomar uma nova, deve ser dado início ao procedimento formal de investigação.
46 É certo que, para a Comissão, o artigo 9.° do Regulamento n.° 659/1999 não é a única possibilidade de alterar uma decisão de encerramento do procedimento formal de investigação.
47 Com efeito, essa disposição é apenas uma manifestação específica do princípio geral de direito segundo o qual é admissível a retirada retroativa de um ato administrativo ilegal que tenha criado direitos subjetivos, nomeadamente quando o ato administrativo em causa tiver sido adotado com base em indicações falsas ou incompletas fornecidas pelo interessado. A possibilidade de retirar retroativamente um ato administrativo ilegal que tenha criado direitos subjetivos não se limita, no entanto, a esse caso, podendo essa retirada ser sempre efetuada, sob reserva da observância, pela instituição de que emana o ato, dos requisitos relativos ao prazo razoável e à confiança legítima do beneficiário do ato que confiou na sua legalidade (v. acórdão de 12 de setembro de 2007, González y Díez/Comissão, T‑25/04, Colet., EU:T:2007:257, n.° 97 e jurisprudência referida).
48 No entanto, a Comissão nunca pretendeu revogar ou retirar a decisão de 2002, como reconhece nos seus articulados, e não defendeu que esta decisão se tinha baseado em informações inexatas, tendo justificado o início de um novo procedimento formal de investigação pela necessidade de completar o procedimento iniciado em 1999 de modo a incluir informações recentemente comunicadas (considerando 14 da decisão impugnada). Por outro lado, no considerando 15 da decisão impugnada, a Comissão indicou que esta decisão não substituía a decisão de 2002 (v. n.° 9, supra).
49 A decisão impugnada não pode, portanto, ser considerada uma decisão de retirada ou de revogação da decisão de 2002 adotada, seja nos termos do artigo 9.° do Regulamento n.° 659/1999 ou em aplicação do princípio geral do direito segundo o qual a retirada retroativa de um ato administrativo ilegal é admitida em certas circunstâncias.
50 Em quarto lugar, cabe observar que nenhuma disposição do Regulamento n.° 659/1999 confere à Comissão a faculdade de reabrir um procedimento formal de investigação encerrado e de adotar uma nova decisão sem revogar ou retirar a decisão de encerramento do procedimento.
51 É certo que tal reabertura não é expressamente proibida pelo Regulamento n.° 659/1999. No entanto, é contrária ao princípio da segurança jurídica e ao espírito do referido regulamento, cujo considerando 3 mostra que a necessidade de aumentar a segurança jurídica foi uma das razões da sua adoção e cujo considerando 9 indica que o procedimento formal de investigação é encerrado por uma decisão «final».
52 Com efeito, por um lado, essa reabertura implica a coexistência de duas decisões incompatíveis na ordem jurídica. Por outro, admitir a possibilidade de a Comissão reabrir um procedimento formal de investigação encerrado e adotar uma nova decisão sem revogar ou retirar previamente a decisão que encerrou o procedimento permitir‑lhe‑ia reapreciar esta decisão a todo o tempo, impedindo as partes afetadas pelo procedimento de investigação encerrado de terem qualquer certeza sobre a sua situação jurídica.
53 Tendo em conta o que antecede, há que concluir que a decisão impugnada foi adotada em violação do Regulamento n.° 659/1999 e do princípio da segurança jurídica, na medida em que reabriu o procedimento formal de investigação completamente encerrado pela decisão de 2002, para se adotar uma nova decisão, sem que esta última fosse revogada ou retirada.
54 Na audiência, a Comissão admitiu que a reabertura de um procedimento formal de investigação completamente encerrado, como o presente, era ilegal se não houvesse revogação ou retirada da decisão de encerramento. No entanto, segundo a Comissão, há que tomar em consideração, no presente caso, que a anulação da decisão de 2002 teve por efeito fazer desaparecer retroativamente da ordem jurídica a decisão de encerramento do procedimento formal de investigação iniciado em 1999. Segundo a Comissão, a decisão impugnada é, portanto, legal.
55 A este respeito, cumpre recordar que a legalidade de um ato deve ser apreciada reportando‑se ao momento da sua adoção (acórdão de 7 de fevereiro de 1979, França/Comissão, 15/76 e 16/76, Recueil, EU:C:1979:29, n.° 7). Ora, no momento da adoção da decisão impugnada, em 2007, o acórdão de anulação, proferido em 2008, ainda não existia e a Comissão não podia tomá‑lo em consideração. Por outro lado, a anulação retroativa da decisão de 2002 não impede que a sua existência seja tomada em consideração na apreciação da situação processual anterior à referida anulação, como resulta do acórdão recorrido, em que o Tribunal de Justiça indicou que, na adoção da decisão impugnada, a decisão de 2002 ainda fazia parte da ordem jurídica da União Europeia e ainda estava em vigor (acórdão recorrido, n.os 65 e 66).
56 Em seguida, há que salientar que a decisão impugnada foi adotada no pressuposto de que a decisão de 2002 não tinha encerrado inteiramente o procedimento e que, consequentemente, a continuação do procedimento que conduziu à decisão impugnada constituiu uma «investigação complementar» (v. n.° 9, supra). Ora, como o Tribunal de Justiça já decidiu no acórdão recorrido, este pressuposto era errado e a Comissão não tinha o direito de adotar a decisão impugnada, apoiando‑se nele (v. n.° 53, supra).
57 De facto, é exato que, nos termos do artigo 231.°, primeiro parágrafo, CE, se um recurso de anulação tiver fundamento, o juiz da União anula o ato impugnado. Segundo jurisprudência constante, daí resulta que a decisão de anulação do juiz da União elimina retroativamente o ato impugnado no que diz respeito a todos os interessados [acórdãos de 1 de junho de 2006, P & O European Ferries (Vizcaya) e Diputación Foral de Vizcaya/Comissão, C‑442/03 P e C‑471/03 P, Colet., EU:C:2006:356, n.° 43, e de 12 de fevereiro de 2008, CELF e ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, Colet., EU:C:2008:79, n.° 61]. Assim, desde o acórdão de anulação que a decisão de 2002 deixou de existir retroativamente.
58 A anulação da decisão de 2002 pelo acórdão de anulação impôs à Comissão tomar as medidas que a execução deste acórdão implica, nos termos do artigo 233.° CE. Para esse efeito, deve tomar em consideração o facto de essa decisão ter deixado de existir retroativamente.
59 Quanto a este último aspeto, cumpre recordar que, para dar cumprimento ao acórdão de anulação e executá‑lo plenamente, a instituição de que emana o ato anulado é obrigada a respeitar não apenas a sua parte decisória mas igualmente a fundamentação que a ela conduziu e que constitui o seu fundamento necessário, na medida em que é indispensável para determinar o sentido exato do que foi estabelecido na parte decisória. Com efeito, é esta fundamentação que, por um lado, identifica exatamente a disposição considerada ilegal e, por outro, revela as razões exatas da ilegalidade declarada na parte decisória, que têm de ser tomadas em consideração pela instituição em causa ao substituir o ato anulado (acórdão de 26 de abril de 1988, Asteris e o./Comissão, 97/86, 99/86, 193/86 e 215/86, Colet., EU:C:1988:199, n.° 27).
60 Assim, no que respeita à reabertura de um procedimento formal de investigação encerrado, há que considerar que, quando reabre esse procedimento na sequência da anulação da decisão de encerramento, a Comissão se encontra juridicamente numa situação diferente daquela em que se encontrava no momento da adoção da decisão impugnada, que não se apoiava na inexistência da decisão de 2002.
61 Por conseguinte, a Comissão não pode invocar utilmente o acórdão de anulação para fundamentar a legalidade da decisão impugnada, quando esta foi adotada tendo em conta a decisão de 2002, que foi anulada por este acórdão. A decisão impugnada também não pode, nestas condições, constituir, contrariamente ao que alega a Comissão, uma «antecipação» do acórdão de anulação.
62 Por último, a anulação da decisão de encerramento de um procedimento formal de investigação deve, na falta da retirada ou da revogação dessa decisão, ser considerada uma condição formal necessária e prévia à reabertura do referido procedimento. Se assim não fosse, as partes afetadas pelo procedimento formal de investigação ficariam numa situação de incerteza quanto à natureza da decisão de reabertura, incompatível com a necessidade de aumentar a segurança jurídica, que é uma das razões da adoção do Regulamento n.° 659/1999 (v. n.° 51, supra).
63 Resulta do conjunto das considerações precedentes que a Comissão não tinha o direito de adotar a decisão impugnada antes da anulação da decisão de 2002. Consequentemente, a primeira alegação apresentada pela recorrente no âmbito do primeiro fundamento é procedente.
64 Tendo em conta que o primeiro fundamento deve ser julgado procedente, há que anular a decisão impugnada, sem que seja necessário analisar os outros fundamentos, alegações e argumentos apresentados pela recorrente em apoio do seu pedido.
Quanto às despesas
65 Por força do disposto no artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la nas despesas efetuadas com o recurso de anulação, incluindo as efetuadas no recurso no Tribunal de Justiça, em conformidade com o pedido da recorrente.
66 A UPS suportará as suas próprias despesas, em aplicação do artigo 138.°, n.° 3, do Regulamento de Processo.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
decide:
1) A decisão da Comissão de 12 de setembro de 2007 de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, no que respeita ao auxílio de Estado concedido pelas autoridades alemãs a favor da Deutsche Post AG [auxílio de Estado C 36/07 (ex NN 25/07)], é anulada na medida em que deu início ao procedimento formal de investigação relativamente às medidas públicas em causa, com exceção das garantias de Estado concedidas a favor da Deutsche Bundespost Postdienst e da Deutsche Post.
2) A Comissão Europeia suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Deutsche Post no recurso de anulação, incluindo as efetuadas no recurso no Tribunal de Justiça.
3) A UPS Europe NV/SA e a UPS Deutschland Inc. & Co. OHG suportarão as suas próprias despesas.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 18 de setembro de 2015.
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