STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE
přednesené dne 6. prosince 2018(1)
Věc C‑396/17
Martin Leitner
proti
Landespolizeidirektion Tirol
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud, Rakousko)]
„Řízení o předběžné otázce – Sociální politika – Směrnice 2000/78/ES – Zákaz diskriminace na základě věku – Vnitrostátní systém odměňování a služebního postupu úředníků – Právní úprava členského státu považovaná za diskriminační – Přijetí nové právní úpravy k nápravě této diskriminace – Podmínky převodu dotyčných osob do nového systému – Zachování rozdílného zacházení – Odůvodnění – Právo na účinnou soudní ochranu – Nárok na náhradu škody – Zásada přednosti“
I. Úvod
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud, Rakousko) se týká výkladu článků 21 a 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), jakož i článků 1, 2, 6, 9, 16 a 17 směrnice 2000/78/ES, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání(2).
2. Tato žádost je podána v rámci sporu mezi úředníkem a rakouským správním orgánem, k němuž náleží, a jejím předmětem je rozhodnutí přijaté tímto orgánem na základě spolkového systému odměňování a služebního postupu úředníků, který byl přijat v Rakousku na počátku roku 2015 v návaznosti na rozsudek Schmitzer(3) s cílem ukončit diskriminaci na základě věku.
3. Předkládající soud se v podstatě Soudního dvora táže zaprvé na to, zda podmínky, za nichž jsou stávající úředníci převáděni z bývalého systému odměňování a služebního postupu do tohoto nového systému, vedou k zachování diskriminace na základě věku, která je unijním právem zakázána zejména s ohledem na články 2 a 6 směrnice 2000/78 ve spojení s článkem 21 Listiny. Mám za to, že tomu tak je z důvodů, které uvedu v tomto stanovisku.
4. S odkazem na táž ustanovení a navíc na článek 47 Listiny má předkládající soud dále pochybnosti o tom, zda je s unijním právem v souladu zpochybněná vnitrostátní právní úprava, která podle něj odstraňuje danou diskriminaci pouze deklarativně, nikoli však konkrétně, a neumožňuje právo na účinnou právní ochranu. Domnívám se, že tyto úvahy by na uvedený spor neměly mít vliv.
5. Konečně se tento soud téže, zda unijní právo, přesněji článek 17 směrnice 2000/78 a článek 47 Listiny, brání dotčené právní úpravě. V případě kladné odpovědi se předkládající soud táže, zda zásada přednosti unijního práva vyžaduje k nápravě nedostatků nové právní úpravy, aby byla ustanovení staré právní úpravy zrušená se zpětnou účinností i nadále uplatňována. Jsem toho názoru, že na obě tyto otázky by měla být podána propracovanější odpověď založená spíše na článku 16 této směrnice.
6. Zdůrazňuji, že existuje úzká spojitost mezi projednávanou věcí a věcí C‑24/17, Österreichischer Gewerkschaftsbund, ve které je vydáno samostatné stanovisko z téhož dne jako toto stanovisko(4).
II. Právní rámec
A. Unijní právo
7. Článek 1 směrnice 2000/78 stanoví, že jejím „[ú]čelem […] je stanovit obecný rámec pro boj s diskriminací na základě […] věku […] v zaměstnání a povolání, s cílem zavést v členských státech zásadu rovného zacházení“.
8. Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Pojem diskriminace“, vymezuje v odstavci 1 „zásad[u] rovného zacházení“ jako „neexistenc[i] jakékoli přímé nebo nepřímé diskriminace na jakémkoli základě uvedeném v článku 1“. Podle odst. 2 písm. a) tohoto ustanovení se „ ‚přímou diskriminací‘ rozumí, pokud se s jednou osobou zachází méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci na základě jednoho z důvodů uvedených v článku 1“.
9. Článek 6 uvedené směrnice, nadepsaný „Opodstatněnost rozdílů v zacházení na základě věku“, v odst. 1 prvním pododstavci uvádí, že „[b]ez ohledu na čl. 2 odst. 2 mohou členské státy stanovit, že rozdíly v zacházení na základě věku nepředstavují diskriminaci, jestliže jsou v souvislosti s vnitrostátními právními předpisy objektivně a rozumně odůvodněny legitimními cíli, zejména legitimními cíli politiky zaměstnanosti, trhu práce a odborného vzdělávání, a jestliže prostředky k dosažení uvedených cílů jsou přiměřené a nezbytné“. Jeho druhý pododstavec stanoví, že „[t]yto rozdíly v zacházení mohou zahrnovat zejména […] stanovení minimálních podmínek věku, odborné praxe nebo let služby pro přístup k zaměstnání nebo k určitým výhodám spojeným se zaměstnáním“.
10. Článek 9 téže směrnice, nadepsaný „Ochrana práv“, v odstavci 1 stanoví, že „[č]lenské státy zajišťují, aby soudní nebo správní řízení, včetně, považují-li to za vhodné, dohodovacích řízení, směřující k dodržování povinností podle této směrnice byla dostupná všem osobám, které se cítí poškozeny nedodržováním zásady rovného zacházení, i když vztahy, ve kterých mělo dojít k diskriminaci, již skončily“.
11. Článek 16 směrnice 2000/78, nadepsaný „Zajištění souladu“, v písmeni a) stanoví, že „[č]lenské státy přijmou nezbytná opatření, aby […] byly zrušeny právní a správní předpisy odporující zásadě rovnosti“.
12. Článek 17 této směrnice, nadepsaný „Sankce“, stanoví, že „[č]lenské státy stanoví systém sankcí za porušování vnitrostátních předpisů přijatých k provedení této směrnice a přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění jejich uplatňování. Tyto sankce, které mohou zahrnovat náhradu škody poškozenému, musí být účinné, přiměřené a odrazující“.
B. Rakouské právo
1. GehG 2010
13. Zařazení úředníků v platové tabulce a jejich služební postup, k nimž dochází v zásadě každé dva roky, se řídí Gehaltsgesetz 1956(5) (zákon z roku 1956 o platech, dále jen „GehG 1956“), v opakovaně upravovaném znění zejména s ohledem na rozsudky Soudního dvora vydané v rámci sporů týkajících se ustanovení rakouského práva v této oblasti.
14. Na základě rozsudku Hütter(6) byl GehG 1956 změněn spolkovým zákonem vyhlášeným dne 30. srpna 2010(7) (GehG 1956 ve znění tohoto zákona dále jen „GehG 2010“).
15. Ustanovení § 8 odst. 1 GehG 2010 stanovilo, že „[s]lužební postup se určuje podle rozhodného data“ a že „[n]ení-li v dalších ustanoveních stanoveno jinak, je doba nezbytná pro postup do druhého platového stupně každé zaměstnanecké kategorie pět let a pro postup do ostatních platových stupňů dva roky“.
16. Ustanovení § 12 odst. 1 GehG 2010 stanovilo, že [a]niž jsou dotčena omezení uvedená v odstavcích 4 až 8, rozhodné datum, které je třeba zohlednit pro účely platového postupu, se určí zpětně ode dne nástupu do služby na základě dob následujících po 30. červnu roku, během něhož bylo nebo by bylo dovršeno devět let školní docházky po nástupu do prvního stupně školního vzdělávání […]“.
2. Novelizovaný GehG
17. Na základě rozsudku Schmitzer(8) bylo znění § 8 a 12 GehG 1956 znovu se zpětným účinkem upraveno spolkovým zákonem vyhlášeným dne 11. února 2015(9) (GehG 1956 ve znění tohoto zákona dále jen „GehG 2015“).
18. Kromě toho za účelem dosažení souladu s rozsudkem Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr, Rakousko)(10) byl spolkovým zákonem vyhlášeným dne 6. prosince 2016(11) znovu změněn GehG 1956 (ve znění tohoto zákona dále jen „GehG 2016“ a společně s GehG 2015 „novelizovaný GehG“), pokud jde o datum nabytí účinnosti § 8 a 12 GehG 2015.
19. Ustanovení § 8 odst. 1 GehG 2015, nadepsané „Zařazení a služební postup“, stanoví, že „[z]zařazení a následný služební postup se stanoví v závislosti na služebním věku pro účely odměňování“.
20. Pod nadpisem „Služební věk pro účely odměňování (referenční věk)“ § 12 GehG 2015 stanoví:
„1. Služební věk pro účely odměňování zahrnuje trvání doby služby zohledněné pro účely služebního postupu, navýšené o započitatelné předchozí doby služby.
2. Jako předchozí doba služby se do služebního věku pro účely odměňování započtou doby
1) strávené v rámci služebního poměru k územní samosprávní jednotce nebo sdružení obcí členského státu Evropského hospodářského prostoru, Turecké republiky nebo Švýcarské konfederace,
2) ve služebním poměru k instituci Evropské unie nebo mezistátní instituci, jejímž členem je Rakousk[á republika],
3) během kterých vznikl úřednici nebo úředníkovi nárok na invalidní důchod na základě Heeresversorgungsgesetz (zákona o zabezpečení ozbrojených sil) […], jakož i
4) doby získané [v] základní vojenské službě, […] vojenském vzdělávání, […] civilní službě […] nebo povinné vojenské službě […].
3. Kromě dob služby uvedených v odstavci 2 se jako předchozí doby služby započítávají doby výkonu relevantní pracovní činnosti nebo relevantní praxe v administrativě v rozsahu nanejvýš deseti let. […]“
21. Pod nadpisem „Převod stávajících pracovních poměrů“ § 169c odst. 1 až 9 novelizovaného GehG stanoví:
„1. Všichni úředníci a úřednice v zaměstnaneckých kategoriích a platových skupinách, které jsou uvedeny v § 169d, kteří se ke dni 11. února 2015 nacházejí ve služebním poměru, budou podle následujících ustanovení převedeni do nového systému odměňování zavedeného tímto spolkovým zákonem pouze na základě jejich dosavadní odměny. Úředníci a úřednice budou nejprve zařazeni podle jejich dosavadního platu do toho platového stupně nového systému odměňování, ve kterém jim je poskytován dosavadní plat. […]
2. Převod úředníka nebo úřednice do nového systému odměňování se uskutečňuje prostřednictvím paušálního stanovení jeho nebo jejího služebního věku pro účely odměňování. Pro účely paušálního stanovení je relevantní převodní částka. Převodní částka je plný plat bez jakýchkoliv výjimečných povýšení, která byla stanovena při vyměření měsíčního platu příslušné úřednice nebo úředníka za únor 2015 (převodní měsíc). […]
2a. Jako převodní částka se použije ta výše platu pro ten platový stupeň, který byl skutečně rozhodující pro platy vyplacené za daný převodní měsíc (zařazení podle výplatní pásky). Přezkum správnosti odměňování jak co do důvodů, tak co do výše je vyloučen. Následnou opravu vyplacených platů lze zohlednit při vyměření převodní částky jen v rozsahu, v němž
1) jsou jí opraveny faktické chyby, ke kterým došlo při zadání údajů do automatického zpracování dat, a
2) chybně zadaný údaj se zjevně liší od údaje, který měl být zadán, jak je to doloženo doklady existujícími již v okamžiku zadání.
[…]
2c. Odstavci 2a a 2b byly do rakouského práva provedeny články 2 a 6 směrnice [2000/78], pro oblast služebního práva spolkových zaměstnanců a učitelů ve služebním poměru ve spolkových zemích, tak jak byly vyloženy […] v rozsudku [Specht a další(12)]. Podmínky převodu úředníků jmenovaných před vstupem v platnost spolkové reformy odměn z roku 2015 byly proto upraveny v novém systému odměňování a stanoví, že se jednak platový stupeň, do kterého jsou napříště zařazeni, určuje pouze na základě platu dosaženého v dřívějším systému odměňování, i když ten byl založen na diskriminaci na základě věku úředníka, a dále že další služební postup na vyšší platový stupeň se napříště vypočítává pouze na základě profesní zkušenosti získané od vstupu v platnost reformy odměn z roku 2015.
3. Služební věk pro účely povýšení převedené úřednice nebo úředníka je stanoven na základě období nezbytného pro postup z prvního platového stupně (od 1. dne) do platového stupně stejné zaměstnanecké kategorie, pro kterou je stanovena nejbližší nižší částka k převodní částce ve znění platném ke dni 12. února 2015. Pokud se převodní částka rovná nejnižší částce uvedené pro daný platový stupeň ve stejné kategorii zaměstnání, je rozhodný tento platový stupeň. Všechny srovnávané částky je třeba zaokrouhlit na celá eura.
[…]
6. […] Pokud je nový plat úředníka nižší, než je převodní částka, je mu ve výši rozdílu poskytován jako doplňkový příplatek až do dosažení platového stupně převyšujícího převodní částku stabilizační příplatek, který je zohledňován při výpočtu starobního důchodu. Porovnání částek zahrnuje případné příplatky za odpracovaná léta nebo mimořádná povýšení.
[…]
9. K zachování očekávání příštího povýšení, mimořádného povýšení nebo příplatku za odpracovaná léta v dřívějším systému odměňování má úředník právo na stabilizační příplatek, který je zohledňován při výpočtu starobního důchodu, jakožto doplňkový příplatek […], jakmile dosáhne přechodného platového stupně […].“
22. Podle § 175 odst. 79 bodu 3 GehG 2016 „[v]stupují § 8 a 12, včetně jejich nadpisů, ve znění spolkového zákona vyhlášeného v BGBl. I, 32/2015 […], v platnost dne 1. února 1956; všechna znění těchto ustanovení zveřejněná před 11. únorem 2015 již nemohou být v probíhajících nebo budoucích řízeních použita […]“.
III. Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
23. Na M. Leitnera se do února 2015 vztahovala pravidla dřívějšího rakouského systému odměňování a služebního postupu úředníků, poté byl přeřazen na základě nového systému zavedeného rakouským zákonodárcem.
24. Dne 27. ledna 2015 požádal u Landespolizeidirektion Tirol (krajské policejní ředitelství spolkové země Tyrolsko, Rakousko, dále jen „krajské ředitelství“) o nové určení data rozhodného pro jeho služební postup a platové zařazení a případně upomínku odměn, na které měl nárok s ohledem na zkušenosti získané před dovršením 18. roku věku.
25. Dne 30. dubna 2015 krajské ředitelství žádost M. Leitnera zamítlo jako nepřípustnou z důvodu, že změnou GehG 1956 provedenou na počátku roku 2015(13) zákonodárce zrušil všechna ustanovení týkající se dřívějšího data rozhodného pro služební postup, a uvedlo, že do té doby relevantní ustanovení již nejsou použitelná, a to se zpětnou účinností ani na probíhající nebo budoucí řízení.
26. Martin Leitner podal opravný prostředek k Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud), přičemž tvrdil, že toto zamítavé rozhodnutí není v souladu s ustanoveními unijního práva týkajícími se zákazu diskriminace, jak jsou vykládána Soudním dvorem(14). Dne 7. listopadu 2016 tento soud zrušil napadené rozhodnutí a vyzval krajské ředitelství, aby rozhodlo ve věci samé.
27. Dne 9. ledna 2017 krajské ředitelství o této žádosti znovu rozhodlo tak, že ji zamítlo z důvodu, že M. Leitner nemohl dovozovat práva ze starého systému odměňování a služebního postupu, jelikož tento systém nemohl být v řízení po výše uvedené reformě uplatněn.
28. Martin Leitner podal proti tomuto rozhodnutí dne 8. února 2017 žalobu k témuž soudu s cílem dosáhnout svého zařazení a z něj vyplývajícího odměňování v souladu se svou žádostí ze dne 27. ledna 2015.
29. Za těchto okolností se Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud) usnesením ze dne 30. června 2017, došlým Soudnímu dvoru dne 3. července 2017, rozhodl přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je třeba unijní právo, zejména články 1, 2 a 6 směrnice 2000/78/[…] ve spojení s článkem 21 Listiny […] vykládat v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která za účelem odstranění diskriminace úředníků ve služebním poměru stanoví právní úpravu převodu, v jejímž rámci dochází na základě ‚převodní částky‘, která je sice vypočtena v penězích, ale přesto odpovídá určitému konkrétnímu klasifikovatelnému zařazení, k zařazení z dosavadního dvouletého systému do nového dvouletého systému (který je sám o sobě a pro nově zaměstnané úředníky nediskriminační), takže diskriminace úředníků ve služebním poměru na základě věku nadále přetrvává ve stejně závažné podobě?
2) Je třeba unijní právo, zejména článek 17 směrnice 2000/78 a článek 47 Listiny […] vykládat v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která zamezuje tomu, aby úředníci ve služebním poměru v souladu s výkladem článků 9 a 16 [této] směrnice […], který byl proveden […] v rozsudku [Schmitzer(15)], mohli nechat určit své platové zařazení s odkazem na článek 2 uvedené směrnice v době převodu do nového systému odměňování tak, že se příslušné právní základy se zpětným účinkem ke dni vstupu historického původního zákona v platnost prohlásí za napříště nepoužitelné, a především se vyloučí možnost započítání předchozích dob zaměstnání před dovršením 18. roku věku?
3) V případě kladné odpovědi na [druhou otázku]: [z]akotvuje zásada aplikační přednosti unijního práva, která vyplývá z rozsudku [Mangold(16)], jakož i z dalších rozsudků, povinnost, aby se v době před převodem nadále použila ustanovení pro úředníky ve služebním poměru, která se zpětnou účinností pozbyla platnosti, takže tito úředníci mohou být se zpětným účinkem nediskriminačně zařazeni do starého systému, a tudíž nediskriminačně převedeni do nového systému odměňování?
4) Je třeba unijní právo, zejména články 1, 2 a 6 směrnice 2000/78 ve spojení s články 21 a 47 Listiny […] vykládat v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která stávající diskriminaci na základě věku (pokud jde o započtení předchozích dob zaměstnání před dovršením 18. roku věku) odstraňuje pouze deklarativně určením, že doby, které byly reálně dosaženy za diskriminačních okolností, nelze se zpětným účinkem nadále pokládat za diskriminační, ačkoli diskriminace fakticky přetrvává beze změny?“
30. Martin Leitner, rakouská vláda a Komise předložili Soudnímu dvoru písemná vyjádření.
31. Dopisy předanými dne 14. června 2018 zaslal Soudní dvůr žádost o vysvětlení, na kterou předkládající soud reagoval, a položil otázku k písemnému vyjádření, které poskytli M. Leitner, rakouská vláda a Komise.
32. Na jednání konaném dne 12. září 2018 tito účastníci řízení a zúčastnění přednesli svá ústní vyjádření.
IV. Analýza
A. Úvodní poznámky
33. Projednávaná věc se týká nové rakouské právní úpravy podmínek pro zohledňování zkušeností nabytých před nástupem do služebního poměru pro účely zařazení a služebního postupu úředníků. Tento systém odměňování, který je výsledkem změny GehG 1956 z počátku roku 2015, je obdobou souběžně zavedeného systému vztahujícího se na smluvní zaměstnance ve veřejném sektoru(17).
34. Podle tohoto nového systému se již zařazení úředníka do platové tabulky a jeho další služební postup v platových stupních neurčují na základě „rozhodného data“ jakožto fiktivního výchozího bodu, ale na základě „služebního věku“ pro účely odměňování(18). Při jeho výpočtu se kromě doby trvání stávajícího služebního poměru přihlíží i k době trvání činností před nástupem do funkce, pokud jsou výslovně považovány za relevantní, a to různou měrou v závislosti na druhu zaměstnavatele, tedy v plném rozsahu, pokud tyto činnosti byly vykonávány u stanovených veřejnoprávních subjektů, ale pouze do celkové výše maximálně deseti let v ostatních případech(19).
35. Úředníci, kteří byli ve služebním poměru ke dni vstupu v platnost reformy(20), která se uplatní se zpětnou účinností(21), jsou převedeni do nového systému odměňování prostřednictvím přeřazení, ke kterému dochází zjednodušeně řečeno následujícím způsobem(22). Nejprve jsou všichni dotčení úředníci zařazeni do platového stupně podle tohoto nového systému na základě své dřívější odměny. Následně je jejich služební věk pro účely odměňování stanoven paušálně na základě „převodní částky“, která odpovídá platovému stupni skutečně rozhodujícímu pro odměnu vyplacenou zaměstnavatelem za měsíc únor 2015 jakožto tzv. „převodní měsíc“, přičemž správnost této odměny může být přezkoumána pouze v případě zjevných materálních pochybení(23).
36. Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud) svými otázkami v podstatě žádá Soudní dvůr, aby určil, zda na základě dotčené právní úpravy přetrvává diskriminace na základě věku, která je v rozporu s unijním právem a na kterou upozornil rozsudek Schmitzer(24), jak tvrdí M. Leitner, nebo tomu tak není, jak tvrdí žalovaná v původním řízení. K odůvodnění své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce tento soud uvádí, že stanoviska vydaná k tomuto problému rakouskými soudy vyššího stupně nejsou jednotná(25).
37. Předkládající soud se nejprve táže, zda jsou s unijním právem slučitelné podmínky, za nichž dochází k převodu úředníků z dřívějšího systému odměňování a služebního postupu na nový systém, co se týče jednak zvoleného postupu „převodní částky“ a jednak pouhé deklarativní povahy odstranění diskriminace (oddíl B). Dále si klade otázku, zda je v rozporu s unijním právem, a zejména s článkem 17 směrnice 2000/78, jakož i s článkem 47 Listiny, že úředníci nemají možnost dovolávat se této směrnice k určení „převodní částky“, a zda – v případě kladné odpovědi – zásada přednosti unijního práva ukládá zajistit uplatňování systému zrušeného k zajištění nediskriminačního převedení do nového systému (oddíl C).
B. K podmínkám převedení úředníků z dřívějšího systému odměňování a služebního postupu do nového systému (první a čtvrtá otázka)
38. S ohledem na společné body první a čtvrté otázky předkládajícího soudu je podle mého názoru třeba tyto přezkoumat společně, i když samostatné odpovědi se mi jeví jako nezbytné.
1. K přetrvávající diskriminaci zapříčiněné zvoleným systémem převedení (první otázka)
39. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda unijní právo, zejména pak články 1, 2 a 6 směrnice 2000/78 ve spojení s článkem 21 Listiny, musí být vykládáno v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž je diskriminační systém odměňování nahrazen novým systémem, pokud k převedení všech úředníků ve služebním poměru(26) do nového systému dochází tak, že se první zařazení do nového systému provádí na základě platu za určený měsíc, který byl vypočten podle dřívějšího systému(27). Úvodem podotýkám, že formulací použitou na konci své otázky(28) tento soud výslovně uvádí, že se domnívá, že předchozí diskriminace je dotčenou právní úpravou zachována(29).
40. V této souvislosti M. Leitner uvádí, že jelikož právní úprava, která je předmětem sporu v původním řízení, stanoví, že se přeřazení stávajících úředníků provádí na základě odměny vyplácené v únoru 2015 a stanovené diskriminačním způsobem, diskriminace na základě věku vyplývající ze starého systému odměňování v důsledku této vazby přetrvává(30), a že důvody uváděné k odůvodnění této právní úpravy nejsou v souladu s unijním právem. Rakouská vláda nepopírá, že účinky diskriminace vyplývající ze starého systému mohou takto přetrvávat, tvrdí ale, že podmínky pro převedení uvedených úředníků do nového systému odměňování jsou nejen odůvodněny legitimními cíli, ale také přiměřené a nezbytné k jejich dosažení. Komise se naproti tomu domnívá, že taková právní úprava není v souladu s požadavky vyplývajícími z článků 2 a 6 směrnice 2000/78, neboť zachovává rozdílné zacházení na základě věku, které není řádně odůvodněné. Jsem rovněž tohoto názoru, a to z následujících důvodů.
41. Pokud jde v prvé řadě o ustanovení, kterých se týká projednávaná předběžná otázka, podotýkám, že zásada zákazu diskriminace na základě věku je zakotvena v článku 21 Listiny a konkretizována směrnicí 2000/78, ale že by tato otázka měla být v rámci takového sporu, jako je spor v původním řízení, posouzena s ohledem na uvedenou směrnici, neboť dotčená vnitrostátní opatření spadají do její působnosti(31). Navíc jelikož ani předmět směrnice 2000/78, ani jí zakázané důvody diskriminace, jak jsou vymezeny v jejím článku 1, nejsou v projednávané věci přímo zmíněny, nepovažuji za nutné, aby Soudní dvůr provedl výklad tohoto ustanovení.
42. Co se dále týče výtek vznášených vůči vnitrostátní právní úpravě dotčené v původním řízení, mám za to, že je zpochybňována s ohledem na podmínky, za nichž jsou úředníci, kteří byli ve služebním poměru při přijímání reformy z roku 2015, převáděni ze starého systému odměňování považovaného za diskriminační(32) do nového systému. Jinými slovy, ještě před zkoumáním, zda jsou dotčená ustanovení objektivně a rozumně odůvodněná, takže by se na ně nevztahoval zákaz stanovený směrnicí 2000/78, je třeba určit, zda tato ustanovení mohou vést k přetrvávající diskriminaci na základě věku, která vyplývala z tohoto starého systému.
43. Zaprvé, pokud jde o existenci diskriminace na základě věku, poznamenávám, že podle čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2000/78 se přímou diskriminací rozumí, pokud se s jednou osobou zachází méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci zejména na základě věku.
44. Kromě toho připomínám, že v rozsudku Schmitzer(33), který stál na počátku reformy dotčené v projednávané věci(34), měl Soudní dvůr za to, že rakouská právní úprava, která platila před touto reformou, zahrnovala rozdílné zacházení založené přímo na věku ve smyslu tohoto ustanovení a že toto rozdílné zacházení nebylo řádně odůvodněno legitimními cíli, a že na něj tak dopadal zákaz stanovený v uvedeném čl. 2 odst. 2 písm. a).
45. Soudní dvůr kromě toho opakovaně rozhodl, že pokud přeřazení kategorie osob do nového systému odměňování probíhá výlučně podle parametru souvisejícího s věkem, který vychází ze starého systému, mohou vnitrostátní předpisy tohoto druhu vést k přetrvávání rozdílu v zacházení na základě věku v rámci nového systému(35).
46. V projednávaném případě § 169c novelizovaného GehG stanoví, že přeřazení úředníků ve služebním poměru probíhá „pouze na základě jejich dosavadní odměny“(36), která byla sama založena na věku. Tato ustanovení tak zachovávají diskriminační situaci, kdy úředníci, kteří byli znevýhodněni starým systémem, pobírají odměnu nižší, než je odměna ostatních úředníků, ačkoliv jejich situace jsou srovnatelné, a to pouze z důvodu jejich věku při dokončení předchozích činností, které je třeba vzít v úvahu.
47. Předkládající soud se vyjadřuje v témže smyslu. Rakouská vláda ostatně s odkazem na judikaturu Soudního dvora uvedenou výše uznává, že tato ustanovení nového systému odměňování mohou prodlužovat diskriminační účinky starého systému(37). Komise navíc uvádí, že z vnitrostátních přípravných prací vyplývá, že rakouský zákonodárce zvolil zcela záměrně metodu, která má takové důsledky(38).
48. V důsledku toho je podle mého názoru nepopiratelné, že takováto právní úprava zachovává diskriminační situaci, tj. rozdílné zacházení založené přímo na věku ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2000/78, které konstatoval Soudní dvůr v rozsudku Schmitzer(39). Diskriminace existující před dotčenou reformou tak bude pokračovat, a to nikoli pouze dočasně, nýbrž trvale, či dokonce s konečnou platností(40).
49. Zadruhé, pokud jde o případné odůvodnění rozdílného zacházení, které tak přetrvává, je třeba připomenout, že článek 6 směrnice 2000/78 umožňuje vyhnout se kvalifikaci jako přímá diskriminace ve smyslu článku 2 téže směrnice, a tedy i zákazu z toho vyplývajícího, pokud jsou rozdíly v zacházení na základě věku „v souvislosti s vnitrostátními právními předpisy objektivně a rozumně odůvodněny legitimními cíli“, jak jsou uvedeny v tomto článku 6(41), a pokud „prostředky k dosažení uvedených cílů jsou přiměřené a nezbytné“.
50. I když nakonec v souladu s ustálenou judikaturou v rámci řízení o předběžné otázce přísluší vnitrostátnímu soudu, který je jediný příslušný pro posouzení skutkových okolností, aby určil, zda a v jakém rozsahu je interní právní úprava, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, v souladu s těmito požadavky, je v pravomoci Soudního dvora, který má vnitrostátnímu soudu poskytnout užitečné odpovědi, poskytnout vodítka vycházející ze spisu této věci, jakož i z vyjádření, která mu byla předložena, která témuž soudu umožní rozhodnout ve sporu, který mu byl předložen(42).
51. Ohledně cílů, které mohou odůvodnit obsah dotčené právní úpravy, předkládající soud(43) a rakouská vláda uvádějí, že podmínky převodu uplatňované v rámci reformy z roku 2015 měly jednak předejít příliš velkým obtížím, které by byly způsobeny individuálním stanovováním pro každého z mnoha dotyčných úředníků(44), a jednak zajistit, aby operace zůstala neutrální z hlediska nákladů pro stát, a konečně zabránit podstatnému snižování úrovně odměn těchto úředníků.
52. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že odůvodnění vycházející z případných administrativních obtíží a zvýšení finančních výdajů nemůže zásadně odůvodnit nedodržování povinností vyplývajících ze zákazu diskriminace na základě věku stanoveného směrnicí 2000/78. Soudní dvůr nicméně připustil, že nelze požadovat provedení přezkumu každého jednotlivého případu za účelem toho, aby byly individuálně určeny doby předchozí odborné praxe, jelikož provádění dotčeného systému musí být z technického a hospodářského hlediska životaschopné(45).
53. Kromě toho je nesporné, že výslovně vyjádřené přání rakouského zákonodárce(46) poskytnout určité skupině osob záruku převedení do nového systému odměňování bez finančních ztrát, tedy při respektování nabytých práv a ochrany legitimního očekávání těchto osob, představuje legitimní cíl politiky zaměstnanosti a trhu práce(47), který může odůvodnit zachování předchozích platů, a tedy i systému diskriminujícího v závislosti na věku, po přechodné období(48).
54. Vzhledem k tomu, že vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení skutečně sleduje legitimní cíl ve smyslu článku 6 směrnice 2000/78, je třeba dále přezkoumat, zda prostředky použité za tímto účelem jsou v souladu s tímto ustanovením přiměřené a nezbytné pro jeho dosažení.
55. Pokud jde o přiměřenost takovýchto ustanovení, stejně jako předkládající soud a Komise mám vážné pochybnosti, že napadená část reformy z roku 2015, tedy přeřazení všech úředníků ve služebním poměru provedené „pouze na základě jejich dosavadní odměny“(49), může být považována za vhodnou k dosažení cíle ochrany nabytých práv a legitimního očekávání všech osob, jichž se tento mechanismus týká.
56. Z údajů poskytnutých předkládajícím soudem vyplývá, že rakouský zákonodárce přijal různá opatření, jejichž cílem bylo zamezit tomu, aby všechny tyto osoby, ať již byly starým režimem zvýhodněny, či nikoli, utrpěly v důsledku uvedené reformy značnou ztrátu na platu(50). Sama skutečnost, že taková přechodná opatření musela být přijata k doplnění mechanismu založeného na dosavadní odměně, který je napadán, naznačuje, že tento mechanismus není schopen sám o sobě ochránit nabytá práva a legitimní očekávání dotčených osob.
57. Kromě toho, pokud jde o nezbytnost takových ustanovení, o jaká se jedná v původním řízení, jsem toho názoru, že mechanismus, který byl přijat v roce 2015, jde nad rámec toho, co je nezbytné pro dosažení výše uvedeného cíle. Jak uvádí Komise(51), a navzdory opačnému názoru rakouské vlády, mohly být v zájmu zachování nabytých práv a legitimního očekávání všech dotčených úředníků(52) realizovány jiné druhy opatření, jež by byly méně na škodu osobám, které byly znevýhodněny předchozím systémem(53), aniž to podle mého názoru znamenalo, že se správa nového systému stane z technického a hospodářského hlediska neživotaschopnou(54).
58. Tento závěr platí podle mého názoru zvláště s ohledem na neomezenou dobu trvání nového mechanismu, který neumožňuje postupné sbližování platů úředníků znevýhodněných starým systémem s platy určenými pro zvýhodněné úředníky, tak aby prvně zmínění získali ve střednědobém, nebo dokonce krátkodobém horizontu a v každém případě po uplynutí předvídatelného období výhody přiznané druhým(55).
59. V tomto ohledu připomínám, že Soudní dvůr již rozhodl, že dotčený cíl nemůže odůvodnit opatření, které tak jako v projednávaném případě zachovává s konečnou platností rozdílné zacházení na základě věku, které má reforma diskriminačního systému odstranit. I když takové opatření může zajistit ochranu nabytých práv a legitimního očekávání úředníků zvýhodněných předchozím systémem, nemůže zavést nediskriminační systém pro úředníky znevýhodněné tímto předchozím systémem(56).
60. Závěrem dodávám, že argument rakouské vlády, podle kterého Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (odborová organizace pracovníků veřejné správy, Rakousko) vyslovila souhlas s podmínkami dotčené reformy, nemůže zpochybnit výše uvedenou analýzu. Stejně jako členské státy musí sociální partneři jednat v souladu s povinnostmi vyplývajícími ze směrnice 2000/78(57), i když jejich úloha může mít zásadní význam při přípravě určitých norem(58).
61. Mám tedy za to, že navzdory široké posuzovací pravomoci přiznané členským státům a sociálním partnerům nejen při sledování určitého cíle v oblasti sociální politiky a zaměstnanosti, ale i při vymezování opatření, kterými lze tohoto cíle dosáhnout(59), nemohl rakouský zákonodárce důvodně považovat za přiměřené a nutné přijímat takové vnitrostátní předpisy, jako je § 169c novelizovaného GehG.
62. S ohledem na všechny tyto úvahy se domnívám, že články 2 a 6 směrnice 2000/78 musí být vykládány v tom smyslu, že brání takovým podmínkám, jako jsou podmínky stanovené vnitrostátní právní úpravou dotčenou v původním řízení, podle nichž jsou úředníci ve služebním poměru převáděni ze starého diskriminačního systému odměňování do nového systému.
2. K dopadu prohlášení učiněných vnitrostátním zákonodárcem a právu na účinnou soudní ochranu (čtvrtá otázka)
63. Čtvrtou předběžnou otázkou předkládající soud žádá Soudní dvůr, aby rozhodl, zda články 1, 2 a 6 směrnice 2000/78 ve spojení s článkem 21 Listiny – vše ustanovení, jichž se týká již první otázka – a ve spojení s článkem 47 Listiny, který je taktéž zmíněn na jiném místě(60), brání zohlednění kategorických tvrzení vnitrostátního zákonodárce, podle nichž zpochybněná reforma náležitě ukončila diskriminaci způsobenou dříve uplatňovaným systémem. Z odůvodnění předkládacího rozhodnutí vyplývá, že uvedený článek 47 je zmiňován, aby Soudní dvůr kromě jiného určil, zda právo na účinnou soudní ochranu, které je v něm zakotveno, bylo zákonodárcem při přijetí této reformy porušeno.
64. Bez dalšího uvádím, že zde své pojednání zaměřím na výklad článku 47 Listiny s ohledem na úvahy rozvinuté výše(61), pokud jde o ostatní ustanovení zmiňovaná v této otázce, pro účely použití ve spojení s tímto článkem.
65. Pokud jde o právní význam skutečnosti, že rakouský zákonodárce uvedl, že odstranil diskriminaci na základě věku „deklarativně“, ještě předtím podotýkám, že předkládající soud uvádí, že zvolený model neodstraňuje tuto diskriminaci prostřednictvím opatření umožňujících konkrétní nápravu, ale pokouší se tak činit se zpětnou účinností prostými prohlášeními(62), která jsou vyvrácena srovnáním starého a nového systému, které ukazuje, že přeřazení představuje „paralelní přesun“ dané diskriminace ze starého do nového systému.
66. Martin Leitner nepředložil konkrétní vyjádření ohledně toho, zda je ve smyslu výše uvedených ustanovení unijního práva přípustné, aby se vnitrostátní právní úprava omezovala na prohlášení, že odstraňuje zakázanou diskriminaci, a v praxi na ní nic nezměnila.
67. Rakouská vláda uvádí, že rozhodující není, zda je diskriminace odstraňována údajně pouze deklarativně, nýbrž zda jsou použitelné vnitrostátní předpisy v souladu s unijním právem, jak je o tom pojednáno v rámci předchozích předběžných otázek. Ve stejném duchu Komise zastává názor, že údaje obsažené ve vnitrostátních právních předpisech, jako jsou ty, které uvádí předkládající soud, nemění nic na skutečnosti, že je třeba ověřit, zda faktické provádění těchto právních předpisů probíhá v souladu s unijním právem.
68. Sdílím v podstatě stejný názor, avšak je třeba připomenout, že úkolem Soudního dvora v rámci řízení o předběžné otázce je poskytnout veškeré poznatky k výkladu unijního práva, které předkládajícímu soudu umožní, aby sám posoudil soulad vnitrostátní právní úpravy s ustanoveními unijního práva včetně Listiny(63), a to podle mého názoru bez ohledu na případné prohlášení vnitrostátního zákonodárce ohledně tohoto souladu.
69. Pokud jde o případnou neslučitelnost s článkem 47 Listiny(64), předkládající soud uvádí, že podle nového systému odměňování a služebního postupu úředníků může být „převodní částka“ stanovená na základě starého systému přezkoumávána pouze v omezeném rozsahu(65). Tento soud se zamýšlí nad tím, zda tato ustanovení vnitrostátního práva zbavují účinnosti každý prostředek nápravy založený na nesprávném zařazení, které není způsobeno prostou chybou při zadávání údajů(66).
70. Martin Leitner tvrdí, že článek 47 Listiny zakazuje ustanovení, jako jsou ustanovení předmětné reformy, která stanoví, že starý systém odměňování a služebního postupu považovaný za diskriminační již nemůže být uplatňován ve všech řízeních, a to jak stávajících, tak budoucích(67). Komise se touto otázkou nezabývá. Naproti tomu rakouská vláda tvrdí, že taková ustanovení vnitrostátního práva splňují požadavky uvedeného článku 47. Jsem rovněž tohoto názoru, a to z následujících důvodů.
71. Předně se domnívám, že je nepochybné, že se projednávaná věc týká situace, kdy členský stát uplatňoval unijní právo ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny, takže spolkový zákonodárce byl povinen dodržovat základní práva zaručená v článku 47 Listiny, konkrétně právo jednotlivců na účinnou soudní ochranu práv, která jim unijní právo přiznává(68). Podotýkám, že taková ochrana je ostatně rovněž výslovně stanovena směrnicí 2000/78(69), jejíž provedení bylo výslovně uvedeno v právní úpravě dotčené v tomto řízení(70).
72. Kromě toho připomínám, že každý členský stát má v této oblasti určitou autonomii, což mu umožňuje stanovit procesní podmínky žalob určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, za předpokladu, že tyto podmínky odpovídají oběma mezím stanoveným na základě ustálené judikatury Soudního dvora, a sice zásadě rovnocennosti a zásadě efektivity(71). Jak již bylo vysvětleno, požadavky vyplývající z článku 47 Listiny, jak mohly být Soudním dvorem dovozeny, jsou omezené a závislé na mnoha faktorech, a zejména se zdá, že právo na účinnou právní ochranu neznamená, že vnitrostátní soudy mohou nutně za všech okolností napadená rozhodnutí měnit, pokud jde o veškeré skutečnosti, na kterých jsou tato rozhodnutí založena(72).
73. Kromě toho vzhledem k vazbám mezi čl. 47 prvním pododstavcem Listiny a článkem 13 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod(73) je třeba vzít v úvahu judikaturu Evropského soudu pro lidská práva vztahující se k posledně uvedenému ustanovení(74). Z této judikatury vyplývá, že právo na účinné prostředky nápravy před soudem musí jednotlivcům umožňovat dovolávat se práv a svobod zakotvených v uvedené Úmluvě s tím, že z tohoto práva vyplývá členským státům povinnost, jejíž rozsah se liší v závislosti na povaze žalobního důvodu žalobce, a že účinnost prostředku nápravy nezávisí na jistotě pozitivního výsledku pro dotčenou osobu(75).
74. V projednávaném případě podotýkám, že rozsah materiální kontroly, kterou mohou příslušné vnitrostátní soudy vykonávat ohledně „převodní částky“, která určuje přeřazení dotyčných úředníků(76), je v rámci nového rakouského systému odměňování a služebního postupu omezený(77). Tato kontrola se může týkat pouze nepřesností vyplývajících z chyb při zadávání příslušných údajů(78), a nikoli případných nesrovnalostí ve výpočtu platu, který je základem uvedené částky, tj. výpočtu na základě starého systému odměňování.
75. Jak nicméně uvádí rakouská vláda, všechny osoby dotčené spornou reformou – a sice stávající úředníci, kteří byli zvýhodněni nebo znevýhodněni starým systémem – mají k dispozici prostředky právní ochrany, které jim umožňují nechat přezkoumat legalitu systému, na jehož základě jsou převáděni na nový systém odměňování a služebního postupu(79). Tento soudní přezkum platnosti předmětných právních předpisů může být vykonáván zejména s ohledem na požadavky unijního práva, tak aby mohl být zjištěn případný nesoulad reformy s těmito požadavky. Žaloba podaná v původním řízení, které vedlo k projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, ostatně svědčí o existenci a účinnosti těchto prostředků právní ochrany. Dotčené osoby tak mají možnost uplatnit u rakouských soudů práva, která jim vyplývají z unijního práva, za podmínek, které jsou podle mého názoru slučitelné s výše uvedeným obsahem základního práva na účinnou právní ochranu ve smyslu článku 47 Listiny, a konkrétně umožňují zajistit dodržování povinností vyplývajících ze směrnice 2000/78.
76. Proto navrhuji na čtvrtou otázku odpovědět, že článek 47 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání ustanovením vnitrostátního práva, jako jsou ustanovení uvedená v této otázce.
C. K případné neslučitelnosti s článkem 17 směrnice 2000/78 a jejím potenciálním důsledkům s ohledem na zásadu přednosti unijního práva (druhá a třetí otázka)
77. S ohledem na spojitost uváděnou předkládajícím soudem mezi druhou a třetí otázkou, které předložil Soudnímu dvoru, je třeba na ně podle mého názoru odpovědět společně.
1. K dopadu článku 17 směrnice 2000/78 (druhá otázka)
78. Druhou otázkou je Soudní dvůr vyzván, aby určil, zda „článek 17 směrnice 2000/78 a článek 47 Listiny“(80) musí být vykládány v tom smyslu, že brání takové právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení.
79. Konkrétně se předkládající soud Soudního dvora táže, zda je z hlediska obou výše uvedených ustanovení přípustné, aby vnitrostátní právní úprava bránila stávajícím úředníkům dovolávat se článku 2 této směrnice ve spojení s jejími články 9 a 16 v souladu s rozsudkem Schmitzer(81), a „nechat [tak] určit své platové zařazení s odkazem na [uvedený článek 2] v době převodu do nového systému odměňování“ tím, že tato právní úprava stanoví, že ustanovení starého systému jsou napříště nepoužitelná, a to se zpětným účinkem.
80. I když to předkládací rozhodnutí neuvádí výslovně, považuji za logické, že problematika, která je touto otázkou vznášena, by měla být řešena pouze v případě, že v odpovědi na první předběžnou otázku Soudní dvůr rozhodne, jak navrhuji, že dotčená právní úprava není v souladu s požadavky vyplývajícími z článků 2 a 6 směrnice 2000/78.
81. Pokud jde o požadovaný výklad článku 47 Listiny, odkazuji na úvahy, které jsem této problematice věnoval v rámci odpovědi na čtvrtou otázku(82), která se rovněž týká tohoto článku 47, ale je podle mého názoru založena na jasnějších a přiměřenějších úvahách, než o jaké se jedná u této otázky, jelikož jejím hlavním předmětem jsou výše uvedená ustanovení směrnice 2000/78.
82. Pokud jde o výklad článku 17 směrnice 2000/78, vyplývá podle mého názoru z odůvodnění rozhodnutí předkládajícího soudu, že se v podstatě táže, zda tento článek ve světle předchozích rozsudků Soudního dvora(83) ukládá poskytování finanční náhrady stávajícím úředníkům(84), kteří byli v důsledku starého systému odměňování a služebního postupu diskriminováni na základě věku. Ve své odpovědi na žádost o vysvětlení předkládající soud uvádí, že z rozsudku Schmitzer(85) dovozuje, že takový úředník „musí mít s odkazem na článek 2 této směrnice možnost napadat diskriminační účinky právní úpravy, a učinit jim tak přítrž, a to bez ohledu na skutečnost, zda mu z tohoto titulu náleží finanční náhrada za minulost“. Dodává, že rakouský zákonodárce podle všeho dostatečně nezohlednil požadavky uvedeného článku 17, když zvolil opatření zaměřená výhradně na nákladovou neutralitu a nezpůsobilá účinně odstranit diskriminaci na základě věku.
83. Martin Leitner bez výslovného odkazu na článek 17 směrnice 2000/78 tvrdí, že by znevýhodněné osoby měly mít až do správného provedení unijního práva stejné výhody jako osoby zvýhodněné. Naproti tomu rakouská vláda tvrdí, že přijetím reformy dotčené v původním řízení rakouský zákonodárce splnil povinnosti vyplývající z článku 16 směrnice 2000/78. Komise poté, co se ve svém vyjádření zabývala zejména článkem 17 této směrnice a měla za to, že v projednávaném případě mohl vzniknout nárok na finanční náhradu, nakonec navrhuje odpovědět, že bez systému, který je v souladu s touto směrnicí, musí mít úředníci znevýhodnění starým systémem tytéž výhody, které náležely úředníkům tímto systémem zvýhodněným, pokud jde o započtení dob služby před dovršením 18. roku věku, ale též i postup v platové tabulce.
84. Ačkoli můj názor v podstatě odpovídá konečnému stanovisku Komise, mám nicméně za to, že článek 17 směrnice 2000/78, který je zmiňován v projednávané předběžné otázce ve spojení s jinými ustanoveními této směrnice, není náležitým právním základem pro rozhodnutí, zda je, či není třeba poskytnout za těchto okolností diskriminovaným osobám finanční náhradu(86).
85. Je totiž třeba uvést, že se tento článek 17, který se týká sankcí, jež musí členské státy ukládat odpovědným subjektům v případě porušení vnitrostátních předpisů přijatých k provedení této směrnice(87), nevztahuje na situaci v projednávané věci, kde se jedná o způsob, jakým musí členský stát případně zjednat nápravu(88) diskriminace vzniklé nikoli porušením těchto ustanovení vnitrostátního práva, které by mělo být odpovídajícím způsobem sankcionováno(89), ale v důsledku nedodržení požadavků unijního práva těmito ustanoveními vnitrostátního práva samotnými.
86. Považuji za přiléhavější odkázat v tomto případě na článek 16 směrnice 2000/78, který se týká povinnosti členských států upravit své vnitrostátní předpisy tak, aby byly v souladu se zásadou zákazu diskriminace, jak opakovaně učinil Soudní dvůr, naposledy v podobném kontextu změny vnitrostátního systému odměňování z důvodů diskriminace(90). Proto navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na tuto otázku s ohledem na ustanovení článku 16 této směrnice(91).
87. V tomto ohledu již Soudní dvůr rozhodl, že i když uvedený článek 16 ukládá členským státům, aby uvedly své vnitrostátní právní předpisy v soulad s unijním právem, ponechává jim však svobodu vybrat si z různých opatření vhodných k ukončení zakázané diskriminace to, které se jim jeví jako nejlépe uzpůsobené tomuto účelu. Odstranění diskriminace na základě věku, jako je ta ve věci v původním řízení, v souladu s touto judikaturou nutně neznamená, že zaměstnanec, který byl na základě předchozího právního režimu diskriminován, má automaticky právo zpětně pobírat finanční náhradu, která by spočívala v rozdílu mezi platem, který by obdržel v případě neexistence diskriminace, a platem, který skutečně pobíral, nebo na zvýšení platu v budoucnosti. Tak je tomu pouze, pokud a dokud nebyla vnitrostátním zákonodárcem přijata opatření k obnovení rovného zacházení. V takovém případě lze totiž dodržení zásady rovnosti zaručit pouze tím, že se osobám patřícím do znevýhodněné kategorie přiznají stejné výhody, jaké svědčí osobám patřícím do zvýhodněné kategorie; jde o systém, který v případě, že nedochází ke správnému uplatňování unijního práva, zůstává jediným platným referenčním systémem(92).
88. Dotčená právní úprava přitom podle mého názoru odpovídá tomuto případu, jelikož mám z důvodů uvedených v rámci první předběžné otázky(93) za to, že opatřeními přijatými rakouským zákonodárcem za účelem převedení úředníků ve služebním poměru na nový systém odměňování a služebního postupu nelze obnovit rovné zacházení ve prospěch úředníků, kteří byli starým systémem znevýhodněni(94). Vzhledem k tomu, že nová právní úprava zachovává diskriminační účinky dřívější právní úpravy(95), dodržování zásady rovného zacházení předpokládá, že těmto osobám budou přiznány tytéž výhody, jaké měli úředníci zvýhodnění starým systémem, a to pokud jde jak o započtení dob služby před dovršením 18. roku věku, tak o postup v platové tabulce(96). Přesněji řečeno chápu výše uvedenou judikaturu v tom smyslu, že obnovení rovného zacházení může vést až k povinnosti poskytnout úředníkům finanční náhradu, pokud vyrovnání v jejich prospěch není dosaženo co nejdříve(97) jiným způsobem vhodným k zajištění konvergence požadované podle unijního práva.
89. V tomto smyslu je podle mého názoru třeba vykládat článek 16 směrnice 2000/78 za účelem poskytnutí užitečné odpovědi na druhou předběžnou otázku.
2. K dopadu zásady přednosti unijního práva (třetí otázka)
90. V prvé řadě zdůrazňuji, že třetí otázka je položena pro případ, že Soudní dvůr odpoví kladně na druhou otázku, jak je uvedena předkládajícím soudem.
91. Svou třetí otázkou se předkládající soud v podstatě Soudního dvora táže, do jaké míry může uplatňování zásady přednosti unijního práva(98) umožnit nápravu neslučitelnosti právní úpravy dotčené v původním řízení s unijním právem, která vyplývá zejména z rozporu s ustanoveními článku 17 směrnice 2000/78 uvedeného v jeho předchozí otázce. Připomínám však, že navrhuji přeformulovat druhou otázku tak, aby mohla být dána užitečná odpověď spíše na základě článku 16 uvedené směrnice(99).
92. Konkrétně se tento soud táže, zda na základě přednosti unijního práva mají být na úředníky, kteří již byli ve služebním poměru při přijímání reformy, nadále uplatňována ustanovení starého systému odměňování, jež byla zrušena se zpětnou účinností(100), aby tito úředníci byli do tohoto starého systému zpětně zařazeni nediskriminačním způsobem, a mohli tak být bez diskriminace převedeni do nového systému odměňování.
93. Martin Leitner nezaujímá ke třetí předběžné otázce stanovisko. Rakouská vláda má za to, že není namístě se jí zabývat, jelikož je třeba z důvodu souladu s unijním právem odpovědět záporně na druhou otázku, podpůrně se však vyjadřuje s odkazem na judikaturu Soudního dvora týkající se zásady přednosti(101). Podle Komise je třeba na druhou a třetí otázku odpovědět společně, jelikož se v podstatě týkají určení, zda je třeba buď na základě zásady přednosti unijního práva, nebo na základě článku 17 směrnice 2000/78 přiznat finanční náhradu úředníkům znevýhodněným starým systémem považovaným za diskriminační.
94. Mám za to, že dodržování přednosti unijního práva, pokud jde o odstranění jím zakázané diskriminace, lze zajistit již uplatňováním judikatury týkající se výkladu článku 16 směrnice 2000/78, kterou jsem uvedl v rámci druhé předběžné otázky a z níž vyplývá, že osoby znevýhodněné diskriminačním systémem musí mít stejné výhody, jaké mají osoby tímto systémem zvýhodněné(102). Mám totiž za to, že zásada přednosti unijního práva je rozvedena ustanoveními směrnice 2000/78 v oblasti, kterou pokrývá, a to zejména povinnostmi stanovenými v jejím článku 16. Není tudíž podle mého názoru třeba odpovídat zvlášť na třetí otázku. Nicméně pro úplnost předkládám následující úvahy.
95. V takové situaci, jaká nastala v projednávané věci, kdy je žaloba podána proti správnímu orgánu členského státu, z ustálené judikatury vyplývá, že v případě, že vnitrostátní soud nemůže provést výklad a použití vnitrostátní právní úpravy v souladu se směrnicí 2000/78, aniž by postupoval contra legem, zásada přednosti unijního práva vyžaduje nepoužít právní úpravu, která odporuje požadavkům unijního práva(103). V tomto případě by dodržení uvedené zásady s cílem zajistit plný účinek unijního práva vyžadovalo vyloučit ustanovení nového systému odměňování, která porušují povinnosti vyplývající z této směrnice zejména s ohledem na zákaz diskriminace na základě věku.
96. Podle podpůrných vyjádření rakouské vlády by toto vyžadovalo vyloučit uplatnění pravidla, podle kterého musí být přechod na tento systém proveden paušálně(104), a tudíž stanovit služební věk pro platové zařazení pro každého stávajícího zaměstnance individuálně přepočítáním jeho předchozí doby služby a z toho vyplývajícího zařazení do platové tabulky(105).
97. Mám za to, že vnitrostátní soud má určitý prostor pro uvážení, pokud jde o prostředky, jež v této souvislosti využije, za podmínky, že tyto umožňují účinně napravit diskriminaci na základě věku, která je předmětem věci v původním řízení. Nejvhodnější postup by měl podle mého názoru vyloučit prvek dotčené právní úpravy, který vede k přetrvávání této diskriminace, tj. mechanismus, na základě něhož převedení probíhá na základě platu stanoveného podle starého systému odměňování považovaného za diskriminační. Dále by bylo třeba určit výhody, kterých požívali úředníci, kteří byli tímto systémem zvýhodněni, a poskytnout stejné zacházení úředníkům, kteří byli znevýhodněni, jak jsem již uvedl v souvislosti s výkladem článku 16 směrnice 2000/78(106).
98. Dodávám, že na rozdíl od toho, co může naznačovat třetí předběžná otázka, uplatňování judikatury týkající se zásady přednosti by podle mého názoru nemělo vést k uplatnění starého systému odměňování obnovením ustanovení zrušených se zpětnou účinností(107). Dodržování přednosti unijního práva nejde tak daleko, aby ukládalo vnitrostátnímu soudu užití právní úpravy zaniklé z vůle zákonodárce členského státu. Tento starý systém navíc obsahuje ustanovení, o nichž Soudní dvůr rozhodl, že vedou k diskriminaci na základě věku(108), takže jako takový nemůže být uplatňován právě proto, aby tato diskriminace skončila.
V. Závěry
99. Ve světle výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud, Rakousko) takto:
„1) Články 2 a 6 směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání, musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která pro účely započtení dob zaměstnání před dovršením 18. roku věku nahrazuje systém odměňování považovaný za diskriminující na základě věku novým systémem odměňování, ale stanoví, že se převedení všech osob, které jsou již ve služebním poměru, do tohoto nového systému provádí tak, že se jejich první zařazení v tomto novém systému určuje na základě platu vyplaceného za určený měsíc a vypočtený podle starého systému tak, že jsou zachovány finanční účinky diskriminace na základě věku.
2) Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která omezuje materiální kontrolu, kterou mohou příslušné vnitrostátní soudy vykonávat v souvislosti s rozhodnutími, která jsou před nimi napadena, ale umožňuje, aby vykonávaly kontrolu legality těchto rozhodnutí a v tomto rámci přezkoumávaly slučitelnost uvedené právní úpravy s unijním právem.
3) Článek 16 směrnice 2000/78 musí být vykládán v tom smyslu, že v takovém případě, jaký nastal v původním řízení, kdy dosud nebyl přijat systém, jenž odstraňuje diskriminaci na základě věku v souladu s touto směrnicí, obnovení rovného zacházení předpokládá, že jsou osobám znevýhodněným starým systémem přiznány stejné výhody, jakých mohly využívat osoby tímto systémem zvýhodněné, pokud jde nejen o započtení dob služby před dovršením 18. roku věku, ale rovněž postup v platové tabulce.“