Zaak C‑36/20 PPU
Ministerio Fiscal (Autoriteit die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangt)
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Juzgado de Instrucción n° 3 de San Bartolomé de Tirajana)
Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 25 juni 2020
„Prejudiciële verwijzing – Prejudiciële spoedprocedure – Asiel‑ en immigratiebeleid – Gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32/EU – Artikel 6 – Toegang tot de procedure – Verzoek om internationale bescherming dat wordt gedaan bij een autoriteit die naar nationaal recht bevoegd is om dergelijke verzoeken te registreren – Verzoek dat wordt gedaan bij andere autoriteiten die wellicht dergelijke verzoeken ontvangen, maar krachtens nationaal recht niet voor registratie ervan bevoegd zijn – Begrip ‚andere autoriteiten’ – Artikel 26 – Bewaring – Normen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken – Richtlijn 2013/33/EU – Artikel 8 – Bewaring van de verzoeker – Redenen voor bewaring – Beslissing waarbij een verzoeker in bewaring is gesteld vanwege het gebrek aan huisvestingscapaciteit in een humanitair opvangcentrum”
1. Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Procedure voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Andere autoriteiten die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangen, maar niet voor de registratie ervan bevoegd zijn – Begrip – Onderzoeksrechter die uitspraak moet doen over de bewaring van een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land – Daaronder begrepen
(Richtlijn 2013/32 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 8, 20, 25 en 26 en art. 6, leden 1 en 2)
(zie punten 55‑65, 67, 68, dictum 1)
2. Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Procedure voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Andere autoriteiten die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangen, maar niet voor de registratie ervan bevoegd zijn – Verplichtingen – Verstrekking van informatie over de regels voor de indiening van een dergelijk verzoek aan illegaal verblijvende onderdanen van derde landen – Doorzending van het dossier aan de voor registratie bevoegde autoriteit
(Richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2013/32, overwegingen 18, 27, 28 en art. 6, leden 1 en lid 2, en art. 8, lid 1, en 2013/33, art. 17)
(zie punten 70‑83, dictum 2)
3. Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Moment waarop de hoedanigheid van aanvrager van internationale bescherming wordt verkregen – Moment waarop een verzoek om internationale bescherming wordt gedaan – Geen administratieve formaliteiten
[Richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2013/32, overweging 27 en art. 2, b) en c), art. 3, lid 1, art. 6, leden 1‑4, en 2013/33, art. 2, a) en b), en art. 3, lid 1]
(zie punten 86‑93)
4. Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen – Richtlijn 2008/115 – Personele werkingssfeer – Persoon die om internationale bescherming verzoekt in de zin van richtlijn 2013/32 – Daarvan uitgesloten
(Richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2008/115, overweging 9 en art. 2, lid 1, 2013/32, art. 6, lid 1, en art. 26, lid 1, en 2013/33, art. 8, lid 1)
(zie punten 95, 97, 98)
5. Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Normen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken – Richtlijn 2013/33 – Bewaring – Gronden – Onmogelijkheid om voor een aanvrager van internationale bescherming onderdak te vinden in een humanitair opvangcentrum – Andere dan de in artikel 8, lid 3, van richtlijn 2013/33 genoemde gronden – Ontoelaatbaarheid
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 6, richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2013/32, art. 6, lid 1, en art. 26, en 2013/33, overwegingen 15 en 20 en art. 8, 9 en 18, lid 9, b)]
(zie punten 99‑107, 112, dictum 3)
Samenvatting
Rechterlijke autoriteiten die uitspraak moeten doen over de inbewaringstelling van een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land ontvangen wellicht een verzoek om internationale bescherming en moeten de betrokkene in kennis stellen van de concrete regels voor de indiening van een dergelijk verzoek. De persoon die aan autoriteiten die bevoegd zijn om een dergelijk verzoek te ontvangen, te kennen heeft gegeven internationale bescherming te willen aanvragen, kan niet in bewaring worden gesteld op grond van de overweging dat er niet voldoende plaatsen beschikbaar zijn in een humanitair opvangcentrum
In het arrest Ministerio Fiscal (Autoriteit die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangt) (C‑36/20 PPU) van 25 juni 2020, dat in het kader van de prejudiciële spoedprocedure (PPU) is gewezen, heeft het Hof geoordeeld dat een onderzoeksrechter die uitspraak moet doen over de inbewaringstelling van een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land, valt onder het begrip „andere autoriteiten” in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2013/32(1) (hierna: „procedurerichtlijn”) die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangen, maar krachtens het nationale recht niet bevoegd zijn om deze te registreren. In die hoedanigheid moet een dergelijke onderzoeksrechter de verzoeker in kennis stellen van de concrete regels voor de indiening van een dergelijk verzoek. Het Hof heeft eveneens voor recht verklaard dat een aanvrager van internationale bescherming niet in bewaring kan worden gesteld op grond van de overweging dat het onmogelijk is om onderdak voor hem te vinden in een humanitair opvangcentrum.
Op 12 december 2019 werd een bootje met 45 onderdanen van derde landen, onder wie VL, een Malinees, door de Spaanse maritieme reddingsdiensten onderschept bij het eiland Gran Canaria (Spanje), waar zij aan wal zijn gebracht. De volgende dag heeft een administratieve autoriteit de verwijdering van deze onderdanen gelast en de Juzgado de Instrucción n° 3 de San Bartolomé de Tirajana (onderzoeksrechtbank nr. 3 San Bartolomé de Tirajana, Spanje) verzocht om hen in een inrichting voor bewaring te plaatsen. Nadat VL door deze rechter over zijn rechten was geïnformeerd, heeft hij hem zijn voornemen kenbaar gemaakt om internationale bescherming aan te vragen. Aangezien er niet voldoende plaatsen beschikbaar waren in een humanitair opvangcentrum, heeft deze rechter de inbewaringstelling van VL in een inrichting voor vreemdelingenbewaring gelast, waar zijn verzoek om internationale bescherming in behandeling moest worden genomen. Daarop heeft VL bij voornoemde rechter beroep ingesteld tegen de beschikking van inbewaringstelling omdat deze volgens hem in strijd was met de procedurerichtlijn en met richtlijn 2013/33(2) (hierna: „opvangrichtlijn”). In het kader van dit beroep heeft die rechter het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht over met name de vraag of hij onder het begrip „andere autoriteiten” in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van de procedurerichtlijn valt en of hij derhalve verzoeken om internationale bescherming in ontvangst kan nemen. Daarnaast heeft hij het Hof ook gevraagd of de inbewaringstelling van VL rechtmatig was.
In de eerste plaats heeft het Hof verduidelijkt dat de letterlijke uitlegging van het begrip „andere autoriteiten die wellicht [verzoeken om internationale bescherming] ontvangen” in de zin van deze bepaling, en in het bijzonder de keuze voor het adjectief „andere”, aantoont dat de Uniewetgever een ruime opvatting wilde hanteren van de autoriteiten die dergelijke verzoeken kunnen ontvangen, ook al zijn zij niet bevoegd om deze te registreren. Deze uitdrukking kan bijgevolg betrekking hebben op zowel administratieve als gerechtelijke autoriteiten. Voor deze vaststelling kan bevestiging worden gevonden in een contextuele uitlegging van deze bepaling. Een van de doelstellingen van de procedurerichtlijn bestaat er immers in een daadwerkelijke toegang – dat wil zeggen een zo gemakkelijk mogelijke toegang – tot de procedure voor de toekenning van internationale bescherming te waarborgen. Wanneer het een rechterlijke instantie verboden zou zijn om verzoeken om internationale bescherming in ontvangst te nemen, zou dat een belemmering vormen voor de verwezenlijking van deze doelstelling, in het bijzonder in zeer snelle procedures, waarin het verhoor van de verzoeker door een rechter de eerste gelegenheid kan zijn om het recht om een dergelijk verzoek te doen, geldend te maken. Het Hof heeft dan ook geoordeeld dat een onderzoeksrechter die uitspraak moet doen over de bewaring van een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land met het oog op refoulement, behoort tot de „andere autoriteiten” die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangen.
In de tweede plaats is het Hof ingegaan op de verplichtingen die rusten op een dergelijke onderzoeksrechter in zijn hoedanigheid van „andere autoriteit”. Het Hof heeft vastgesteld dat de betreffende onderzoeksrechter op grond van artikel 6, lid 1, tweede en derde alinea, van de procedurerichtlijn gehouden is om aanvragers van internationale bescherming informatie te verstrekken over de concrete regels voor de indiening van een dergelijk verzoek. Deze rechter neemt dus de voorschriften van deze richtlijn in acht wanneer hij het initiatief neemt om een onderdaan van een derde land in kennis te stellen van zijn recht om internationale bescherming aan te vragen. Wanneer een dergelijke onderdaan bij een onderzoeksrechter te kennen heeft gegeven zo’n verzoek te willen doen, moet deze rechter diens dossier ter registratie van het verzoek doorzenden aan de bevoegde autoriteit, zodat de betrokkene gebruik kan maken van de materiële opvangvoorzieningen en gezondheidszorg als bedoeld in artikel 17 van de opvangrichtlijn.
In de derde plaats heeft het Hof onderzocht of de inbewaringstelling van VL verenigbaar was met de procedure‑ en de opvangrichtlijn. Het Hof heeft om te beginnen opgemerkt dat uit deze richtlijnen volgt dat het begrip „persoon die om internationale bescherming verzoekt” ruim moet worden opgevat, zodat een onderdaan van een derde land deze hoedanigheid verkrijgt zodra hij een verzoek om internationale bescherming doet. Het Hof heeft voorts benadrukt dat geen administratieve formaliteiten vereist zijn om een verzoek om internationale bescherming te „doen”. Het feit dat een onderdaan van een derde land bij een „andere autoriteit”, zoals een onderzoeksrechter, te kennen geeft internationale bescherming te willen aanvragen, volstaat dan ook om hem de hoedanigheid van aanvrager van internationale bescherming te verlenen.
Bijgevolg heeft het Hof vastgesteld dat de voorwaarden voor inbewaringstelling van VL vanaf de indiening van zijn verzoek om internationale bescherming werden geregeld door artikel 26, lid 1, van de procedurerichtlijn en artikel 8, lid 1, van de opvangrichtlijn. Uit deze bepalingen, in onderlinge samenhang gelezen, volgt dat de lidstaten een persoon niet in bewaring mogen houden uitsluitend omdat hij om internationale bescherming verzoekt, en dat de gronden voor en de voorwaarden met betrekking tot bewaring alsook de waarborgen voor in bewaring gehouden verzoekers in overeenstemming moeten zijn met de opvangrichtlijn. Aangezien artikel 8, lid 3, eerste alinea, van laatstgenoemde richtlijn een uitputtende opsomming bevat van de gronden die bewaring kunnen rechtvaardigen en de onmogelijkheid om voor een aanvrager van internationale bescherming onderdak te vinden in een humanitair opvangcentrum met geen enkele van de zes in deze bepaling genoemde gronden voor bewaring overeenkomt, was de inbewaringstelling van VL in de onderhavige zaak in strijd met de voorschriften van de opvangrichtlijn.