CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. TANCHEV
van 11 april 2019 (1)
Zaak C‑619/18
Europese Commissie
tegen
Republiek Polen
„Niet-nakoming – Artikel 258 VWEU – Artikel 7 VEU – Rechtsstaat – Artikel 19, lid 1, VEU – Beginsel van daadwerkelijke rechterlijke bescherming – Beginselen van onafhankelijkheid en onafzetbaarheid van rechters – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikelen 47 en 51 – Nationale maatregelen tot verlaging van de pensioenleeftijd van de zittende rechters van de Sąd Najwyższy – Ontbreken van een overgangsperiode – Nationale maatregelen waarbij de Poolse president discretionaire bevoegdheid wordt verleend om het actieve mandaat van rechters van de Sąd Najwyższy te verlengen”
I. Inleiding
1. In de onderhavige zaak heeft de Europese Commissie krachtens artikel 258 VWEU een inbreukprocedure aanhangig gemaakt tegen de Republiek Polen wegens niet-nakoming van de verplichtingen die krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU juncto artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) op haar rusten, ten eerste omdat de nationale maatregelen voor het verlagen van de pensioenleeftijd van de rechters van de Sąd Najwyższy (hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken, Polen) die vóór 3 april 2018 bij deze rechterlijke instantie zijn benoemd, inbreuk maken op het beginsel van onafzetbaarheid van rechters en ten tweede omdat de nationale maatregelen waarbij de Poolse president discretionaire bevoegdheid wordt verleend om het actieve mandaat van de rechters van de Sąd Najwyższy bij het bereiken van de verlaagde pensioenleeftijd te verlengen, inbreuk maken op het beginsel van onafhankelijkheid van rechters.
2. In wezen biedt deze zaak het Hof de gelegenheid om zich, voor het eerst in het kader van een rechtstreeks beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, uit te spreken over de verenigbaarheid van een aantal door een lidstaat getroffen maatregelen betreffende de organisatie van zijn rechterlijke macht met de in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU juncto artikel 47 van het Handvest neergelegde normen voor de eerbiediging van de rechtsstaat in de rechtsorde van de Unie.(2) Tevens werpt deze zaak een aantal belangrijke vragen op over de materiële werkingssfeer van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU ten opzichte van de werkingssfeer van artikel 47 van het Handvest en over het verband tussen de procedures van artikel 258 VWEU en artikel 7 VEU.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
3. Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU luidt:
„De lidstaten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren.”
B. Pools recht
4. In artikel 30, lid 1, van de Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (wet van 23 november 2002 inzake de Sąd Najwyższy; hierna: „USN 2002”) (Dz. U. nr. 240 van 2002, volgnr. 2052, zoals gewijzigd), was de pensioenleeftijd voor rechters van de Sąd Najwyższy vastgesteld op 70, tenzij een rechter uiterlijk 6 maanden voor het bereiken van de leeftijd van 70 bij de president van de Sąd Najwyższy een verklaring indiende waarmee hij aangaf dat hij zijn functie wilde blijven uitoefenen en een gezondheidsattest overlegde. In dat geval kon die rechter op grond van artikel 30, lid 5, van deze wet automatisch zijn ambt uitoefenen tot de leeftijd van 72.
5. Op 20 december 2017 heeft de Poolse president de Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (wet van 8 december 2017 inzake de Sąd Najwyższy; hierna: „USN 2017”) (Dz. U. van 2018, volgnr. 5, zoals gewijzigd) ondertekend, die op 3 april 2018 in werking is getreden.
6. Artikel 37, leden 1 tot en met 4, USN 2017 luiden:
„1. Een rechter bij de Sąd Najwyższy gaat met pensioen zodra hij de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt, tenzij hij uiterlijk 6 maanden en niet eerder dan 12 maanden voordat hij deze leeftijd bereikt, een verklaring indient houdende zijn intentie om zijn ambt te blijven bekleden, hij daarbij tevens een volgens de voorschriften voor kandidaat-rechters uitgereikt attest overlegt waaruit blijkt dat zijn gezondheidstoestand hem toestaat zijn taken als rechter te vervullen en de president van de Republiek Polen ermee instemt dat hij het ambt van rechter bij de Sąd Najwyższy blijft bekleden.
1 bis. Voordat hij ermee instemt dat de betrokken rechter het ambt van rechter bij de Sąd Najwyższy blijft bekleden, verzoekt de president van de Republiek Polen de Krajowa Rada Sądownictwa [nationale raad voor de rechtspraak; hierna: „KRS”] om advies. De KRS zendt de president van de Republiek Polen binnen een termijn van 30 dagen nadat deze daarom heeft verzocht zijn advies toe. Bij gebreke van toezending van een dergelijk advies binnen de in de tweede zin bedoelde termijn wordt de KRS geacht een gunstig advies te hebben uitgebracht.
1 ter. Bij de opstelling van het in lid 1 bis bedoelde advies houdt de KRS rekening met het belang van de rechtspleging of met een zwaarwegend maatschappelijk belang, met name met het rationele gebruik van de personele middelen van de Sąd Najwyższy of met de behoeften die voortvloeien uit de werklast van zijn verschillende kamers.
2. De verklaring en het attest bedoeld in lid 1 moeten worden ingediend bij de president van de Sąd Najwyższy, die deze onverwijld, tezamen met zijn of haar eigen advies, aan de president van de Republiek Polen toezendt. De president van de Sąd Najwyższy legt zijn eigen verklaring en attest tezamen met het advies van het college van de Sąd Najwyższy over aan de president van de Republiek Polen.
3. Na ontvangst van het advies van de KRS als bedoeld in lid 1 bis of na afloop van de termijn voor de overlegging daarvan beschikt de president van de Republiek Polen over een termijn van 3 maanden om te beslissen of de betrokken rechter het ambt van rechter bij de Sąd Najwyższy blijft bekleden. Indien de instemming van de president binnen de termijn bedoeld in de eerste zin uitblijft, gaat de betrokken rechter met pensioen op de dag waarop hij de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt. Indien de goedkeuringsprocedure met betrekking tot het aanblijven van een rechter bij de Sąd Najwyższy nog niet is beëindigd nadat de betrokken rechter de in lid 1 bedoelde leeftijd heeft bereikt, blijft deze in functie totdat deze procedure is beëindigd.
4. De in lid 1 bedoelde toestemming wordt verleend voor een periode van 3 jaar en kan maximaal tweemaal worden gegeven. De bepalingen van lid 3 zijn van overeenkomstige toepassing. Elke rechter die toestemming heeft gekregen om zijn ambtstermijn bij de Sąd Najwyższy te verlengen, kan op ieder moment na zijn 65e verjaardag met pensioen door een verklaring aan de president van de Sąd Najwyższy te zenden, die deze onmiddellijk doorzendt aan de president van de Republiek Polen. De president van de Sąd Najwyższy stuurt zijn verklaring rechtstreeks aan de president van de Republiek Polen.”
7. Artikel 111, leden 1 en 1 bis, USN 2017 luiden:
„1. Rechters bij de Sąd Najwyższy die de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt tegen de datum waarop de onderhavige wet van kracht wordt, of die deze leeftijd zullen bereiken binnen een periode van 3 maanden nadat deze wet van kracht is geworden, gaan met pensioen op de dag volgende op de dag waarop 3 maanden na de inwerkingtreding van deze wet zijn verstreken, tenzij zij binnen een termijn van 1 maand na deze datum de verklaring en het attest bedoeld in artikel 37, lid 1, overleggen en de president van de Republiek Polen ermee instemt dat hij of zij het ambt van rechter bij de Sąd Najwyższy blijft bekleden. De bepalingen van artikel 37, leden 2 tot en met 4, zijn van overeenkomstige toepassing.
1 bis. Rechters bij de Sąd Najwyższy die de leeftijd van 65 jaar bereiken tussen 3 en 12 maanden nadat deze wet van kracht is geworden, gaan met pensioen zodra er 12 maanden zijn verstreken nadat deze wet van kracht is geworden, tenzij zij binnen die periode de verklaring en het attest bedoeld in artikel 37, lid 1, overleggen en de president van de Republiek Polen ermee instemt dat hij of zij het ambt van rechter bij de Sąd Najwyższy blijft bekleden. De bepalingen van artikel 37, leden 1 bis tot en met 4, zijn van overeenkomstige toepassing.”
8. Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym or az niektórych innych ustaw (wet van 10 mei 2018 tot wijziging van de wet inzake de organisatie van de gewone rechterlijke instanties, de wet inzake de Sąd Najwyższy, en een aantal andere wetten; hierna: „wijzigingswet 2018”) (Dz. U. van 2018, volgnr. 1045), bevat naast bepalingen tot wijziging van de USN 2017 een aantal op zichzelf staande bepalingen over de procedure voor de verlenging van het actieve mandaat van rechters van de Sąd Najwyższy die uiterlijk op 3 juli 2018 de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt. Artikel 5 van die wet luidt:
„De president van de Republiek Polen zendt de in artikel 37, lid 1, en artikel 111, lid 1, [USN 2017] bedoelde verklaringen die hij op de datum van inwerkingtreding van deze wet nog niet heeft onderzocht, onmiddellijk door naar de KRS. De KRS brengt aan de president van de Republiek Polen advies uit binnen een termijn van 30 dagen nadat deze om het advies heeft verzocht. De president van de Republiek Polen kan een rechter van de Sąd Najwyższy binnen een termijn van 60 dagen vanaf de datum van ontvangst van het advies van de KRS of het verstrijken van de deadline voor het indienen van dat advies toestaan om zijn ambt te blijven bekleden. De bepalingen van artikel 37, leden 2 tot en met 4, [USN 2017], zoals gewijzigd bij deze wet, zijn van overeenkomstige toepassing.”
9. Op 17 december 2018 heeft de Poolse president de Ustawa z dnia 21 listopada 2018 r. o. zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (wet van 21 november 2018 tot wijziging van de wet inzake de Sąd Najwyższy; hierna: „USN 2018”) (Dz. U. van 2018, volgnr. 2507) ondertekend. Deze wet is op 1 januari 2019 in werking getreden. Krachtens artikel 1 van die wet worden artikel 37, leden 1 bis tot en met 4, en artikel 111, leden 1 en 1 bis, USN 2017 ingetrokken en krachtens artikel 2 ervan worden de rechters van de Sąd Najwyższy, onder wie de president van de Sąd Najwyższy, die uit hoofde van de bepalingen van de USN 2017 met pensioen zijn gestuurd, als rechter in hun ambt hersteld. Zij worden geacht hun functie zonder onderbreking te hebben uitgeoefend.
III. Precontentieuze procedure
10. Ofschoon de Commissie al op 20 december 2017 de procedure van artikel 7, lid 1, VEU had ingeleid(3), heeft zij Polen op 2 juli 2018 een ingebrekestelling overeenkomstig artikel 258 VWEU betreffende de verenigbaarheid van de USN 2017 en de wijzigingswet 2018 (hierna tezamen: „betwiste maatregelen”) met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest doen toekomen en Polen verzocht om binnen 1 maand zijn opmerkingen in te dienen.
11. Polen heeft per brief van 2 augustus 2018 op de ingebrekestelling gereageerd. Polen heeft de argumenten van de Commissie bestreden en verzocht de procedure te beëindigen.
12. Op 14 augustus 2018 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies tot Polen gericht, waarin zij stelde dat Polen zijn verplichtingen krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU juncto artikel 47 van het Handvest niet was nagekomen. Zij heeft Polen verzocht binnen 1 maand na ontvangst gevolg te geven aan het met redenen omkleed advies.
13. Polen heeft op 14 september 2018 op het met redenen omkleed advies gereageerd, zijn standpunt herhaald dat er geen grond was voor de vermeende niet-nakoming en verzocht om beëindiging van de procedure.
IV. Procedure bij het Hof
14. Bij verzoekschrift, neergelegd op 2 oktober 2018, heeft de Commissie krachtens artikel 258 VWEU het onderhavige beroep bij het Hof ingesteld. Zij verzoekt het Hof:
– vast te stellen dat de Republiek Polen, door de pensioenleeftijd van de rechters van de Sąd Najwyższy te verlagen en deze verlaagde pensioenleeftijd toe te passen op de rechters die vóór 3 april 2018 bij deze rechterlijke instantie zijn benoemd, en door de Poolse president de discretionaire bevoegdheid te verlenen om de ambtstermijn van de rechters van de Sąd Najwyższy te verlengen, de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU juncto artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie op haar rusten;
– de Republiek Polen te verwijzen in de proceskosten.
15. De Republiek Polen concludeert in haar op 17 december 2018 ingediende verweerschrift:
– tot verwerping van het onderhavige beroep in zijn geheel;
– tot verwijzing van de Commissie in de proceskosten.
16. Bij afzonderlijke akte, neergelegd op 2 oktober 2018, heeft de Commissie krachtens artikel 279 VWEU en artikel 160, leden 2 en 7, van het Reglement voor de procesvoering een verzoek in kort geding ingediend waarin het Hof wordt gevraagd Polen te gelasten om, ten eerste, de toepassing van artikel 37, leden 1 tot en met 4, en van artikel 111, leden 1 en 1 bis, USN 2017, artikel 5 van de wijzigingswet 2018 en alle andere bij toepassing van die bepalingen getroffen maatregelen te schorsen; ten tweede, alle noodzakelijke maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de door deze bepalingen geraakte rechters van de Sąd Najwyższy hun ambt op dezelfde post uitoefenen met dezelfde rechten en voorwaarden als golden vóór 3 april 2018; ten derde, zich te onthouden van het treffen van maatregelen voor de aanstelling van rechters of een nieuwe president bij de Sąd Najwyższy in de plaats van degenen die door deze bepalingen zijn geraakt, en, ten vierde, de Commissie maandelijks in kennis te stellen van de maatregelen die zijn genomen om volledig aan dit rechterlijke bevel te voldoen.
17. De Commissie heeft tevens verzocht om krachtens artikel 160, lid 7, van het Reglement voor de procesvoering de voornoemde voorlopige maatregelen toe te wijzen voordat Polen zijn opmerkingen had gemaakt, gezien het onmiddellijke risico van ernstige en onherstelbare afbreuk aan het beginsel van daadwerkelijke rechterlijke bescherming in de context van de toepassing van het Unierecht.
18. Bij beschikking van 19 oktober 2018 heeft de vicepresident van het Hof dat laatste verzoek voorlopig toegewezen in afwachting van de eindbeschikking in kort geding.(4)
19. Bij verzoekschrift van 22 oktober 2018 heeft Hongarije een verzoek ingediend tot tussenkomst in de procedure in kort geding aan de zijde van Polen. Deze tussenkomst is bij beslissing van 30 oktober 2018 toegelaten voor de mondelinge behandeling.
20. Op 23 oktober 2018 heeft de vicepresident van het Hof het verzoek om voorlopige maatregelen overeenkomstig artikel 161, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering verwezen naar het Hof, dat de zaak, gelet op het belang ervan, overeenkomstig artikel 60, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering heeft toegewezen aan de Grote kamer.
21. Bij beschikking van 17 december 2018 heeft het Hof het verzoek tot voorlopige maatregelen van de Commissie volledig toegewezen totdat in de onderhavige zaak een definitieve uitspraak zou zijn gedaan.(5)
22. Daarnaast heeft de Commissie het Hof op 2 oktober 2018 verzocht om in de onderhavige zaak uitspraak te doen volgens een versnelde procedure als bedoeld in artikel 23 bis van het Statuut en artikel 133 van het Reglement voor de procesvoering. Bij beschikking van 15 november 2018 heeft de president van het Hof dit verzoek toegewezen.(6)
23. Bij verzoekschrift van 24 oktober 2018 heeft Hongarije een verzoek ingediend tot tussenkomst aan de zijde van Polen. Op 19 december 2018 heeft de president van het Hof overeenkomstig artikel 134 van het Reglement voor de procesvoering beslist het indienen van een memorie van repliek, memorie van dupliek of memorie in interventie niet toe te staan. Bij beslissing van 9 januari 2019 is de tussenkomst wel toegelaten voor de mondelinge behandeling.
24. Op 12 februari 2019 vond de terechtzitting plaats, waar de Commissie, Polen en Hongarije pleidooi hebben gehouden.
V. Argumenten van partijen
A. Commissie
25. De Commissie heeft ter terechtzitting benadrukt dat de in deze procedure betwiste bepalingen van de USN 2017 weliswaar bij wet van 21 november 2018 zijn gewijzigd, maar niet zeker is of de gestelde schendingen van het Unierecht met die wet zijn weggenomen, en dat er in ieder geval een belang blijft bij een uitspraak in deze zaak in het licht van de betekenis van de rechterlijke onafhankelijkheid in de rechtsorde van de Unie.
26. De Commissie heeft er ter terechtzitting voorts op gewezen dat de betwiste maatregelen volgens de rechtspraak van het Hof(7) vallen binnen de werkingssfeer van artikel, 19, lid 1, tweede alinea, VEU en dat artikel 47 van het Handvest relevant is voor zover met dat artikel de vereisten van onafhankelijkheid en onpartijdigheid deel zijn gaan uitmaken van artikel 19, lid 1, tweede alinea VEU. Dit betekent dat artikel 51, lid 1, van het Handvest niet van toepassing is, zodat de Commissie door het instellen van dit beroep op geen enkele manier de bevoegdheden van de Unie verruimt, zoals door artikel 6, lid 1, VEU wordt uitgesloten.
27. Met haar eerste klacht stelt de Commissie dat artikel 37, lid 1, en artikel 111, leden 1 en 1 bis, USN 2017, doordat zij de pensioenleeftijd verlagen van rechters van de Sąd Najwyższy die vóór 3 april 2018 bij die rechterlijke instantie zijn benoemd, in strijd zijn met het beginsel van onafzetbaarheid van rechters, dat een essentieel aspect is van rechterlijke onafhankelijkheid. Alhoewel het geen verbod inhoudt op een regeling waarin een pensioenleeftijd van rechters wordt vastgesteld die niet gelijk is aan de leeftijd die gold toen die rechters werden benoemd, vereist artikel 19, lid 1, VEU dat voldoende waarborgen worden opgenomen, zoals overgangsmaatregelen of een gefaseerde aanpak, zodat een dergelijke regeling niet wordt gebruikt om de samenstelling van rechterlijke instanties te wijzigen.
28. De Commissie stelt dat de betwiste maatregelen meer dan een derde, namelijk 27 van de 72, van de rechters van de Sąd Najwyższy raken, waaronder de president van de Sąd Najwyższy, wier 6-jarig, door artikel 183, lid 3, van de Poolse grondwet gewaarborgd mandaat zou moeten aflopen op 30 april 2020 en wier werkzaamheden als rechter zouden moeten eindigen op 22 november 2022. Naar de mening van de Commissie leiden de betwiste maatregelen, bij gebreke aan overgangsmaatregelen, tot een ingrijpende en onmiddellijke wijziging in de samenstelling van de Sąd Najwyższy. Dit maakt inbreuk op het beginsel van onafzetbaarheid van rechters, want de verlaagde pensioenleeftijd geldt vanaf de datum van inwerkingtreding van de USN 2017 voor zittende rechters van de Sąd Najwyższy en heeft ernstige gevolgen voor de onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy, die bestaat uit rechters met in het algemeen een uitgebreide werkervaring en derhalve een hogere leeftijd.
29. Verder betoogt de Commissie onder meer dat het doel om de pensioenleeftijd van rechters van de Sąd Najwyższy gelijk te trekken met de algemene pensioenleeftijd de schending van het beginsel van onafzetbaarheid van rechters niet kan rechtvaardigen. Zij is van mening dat het mandaat van deze rechters in 2002 is verlengd tot de leeftijd van 70 jaar, ondanks het feit dat sommige door de betwiste maatregelen geraakte rechters zijn benoemd toen de pensioenleeftijd 65 jaar was, en bij de beoordeling of de duur van het mandaat van een rechter is verkort, rekening moet worden gehouden met die nieuwe leeftijdsgrens.
30. Met haar tweede klacht stelt de Commissie dat artikel 37, leden 1 tot en met 4, en artikel 111, leden 1 en 1 bis, USN 2017 en de wijzigingswet 2018, waarmee de Poolse president de bevoegdheid krijgt om het actieve mandaat van rechters van de Sąd Najwyższy te verlengen, in strijd zijn met het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid omdat zijn besluiten noch op bindende criteria zijn gebaseerd, noch aan rechterlijke toetsing zijn onderworpen, hetgeen een buitensporige beoordelingsmarge inhoudt waarmee hij invloed kan uitoefenen op rechters van de Sąd Najwyższy. Aangezien de president het actieve mandaat van een rechter van de Sąd Najwyższy tweemaal voor een tijdvak van elk 3 jaar kan verlengen, vormt ook het gegeven dat een rechter, na verstrijken van het eerste tijdvak van 3 jaar, opnieuw toestemming nodig heeft om zijn functie te blijven uitoefenen, volgens de Commissie een schending van het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid. De Commissie benadrukt dat deze klacht mede betrekking heeft op rechters die na 3 april 2018 bij de Sąd Najwyższy zijn benoemd.
31. In het bijzonder betoogt de Commissie dat de verplichting van de Poolse president om de KRS om advies te verzoeken, zijn buitensporige beoordelingsmarge niet wegneemt, aangezien dat advies aan zeer algemene criteria is gekoppeld en voor de president niet bindend is. De Commissie overweegt tevens dat de KRS, die na de hervorming ervan is samengesteld uit rechters die – in strijd met Europese normen – voor het grootste deel door het parlement zijn gekozen in plaats van door de zittende magistratuur(8), rechterlijke onafhankelijkheid niet kan garanderen. Zij voegt hieraan toe dat de betwiste maatregelen voor rechters die vóór 3 juli 2018 65 worden, niet aangeven welke criteria de KRS in acht moet nemen bij het uitbrengen van zijn advies en dat voor rechters die na 3 juli 2018 65 worden, geen termijn is gesteld waarbinnen de president om een dergelijk advies moet verzoeken.
32. De Commissie stelt voorts dat de regelingen van andere lidstaten niet vergelijkbaar zijn met de situatie in Polen en dat in de Poolse regels over de geheimhouding van beraadslagingen en de samenstelling van kamers geen rekening wordt gehouden met het feit dat het bij rechterlijke onafhankelijkheid gaat om de organisatie van de rechterlijke macht en om de vraag of de instantie naar buiten toe een onafhankelijke indruk maakt.
B. Republiek Polen
33. De Republiek Polen stelt ten eerste dat deze zaak zonder voorwerp is geraakt en moet worden doorgehaald omdat alle in deze procedure betwiste bepalingen bij de USN 2018 zijn ingetrokken en de gevolgen ervan ongedaan zijn gemaakt.
34. Daarnaast betoogt Polen, ondersteund door Hongarije, dat de betwiste maatregelen niet binnen de materiële werkingssfeer van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU of artikel 47 van het Handvest vallen. In dat verband benadrukt Polen dat de klachten afzonderlijk moeten worden onderzocht omdat deze bepalingen een verschillende werkingssfeer hebben.
35. In het bijzonder stelt Polen, ondersteund door Hongarije, dat overeenkomstig artikel 19, lid 1, VEU niet wordt betwist dat Polen verzekert dat rechtzoekenden beschikken over een doeltreffend stelsel van rechtsmiddelen en dat voor Poolse rechters een stelsel voor waarborging van onafhankelijkheid geldt , en dat de beoordeling van die waarborgen niet uitsluitend kan worden onderzocht aan de hand van een specifieke bepaling betreffende de pensionering van rechters zonder rekening te houden met het gehele rechtsstelsel waarvan die bepaling deel uitmaakt. Zij benadrukken tevens dat het arrest ASJP(9) moet worden onderscheiden van deze zaak, aangezien dat arrest betrekking heeft op nationale maatregelen ter uitvoering van Unierecht en niet de suggestie inhoudt dat de Unie bevoegdheid in de organisatie van de rechterlijke macht heeft verkregen.
36. Met betrekking tot artikel 47 van het Handvest stellen Polen en Hongarije dat met de betwiste maatregelen geen Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van dat Handvest wordt uitgevoerd en dat er ook geen subjectieve rechten van justitiabelen zijn geschonden. Polen benadrukt dat artikel 6, lid 1, VEU en artikel 51, lid 2, van het Handvest zich verzetten tegen een uitlegging van het Handvest volgens welke de Unie buiten de grenzen van haar verleende bevoegdheden mag handelen, zoals wordt benadrukt in Protocol nr. 30 betreffende de toepassing van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie op Polen en het Verenigd Koninkrijk(10), waarin uitbreiding van de bevoegdheden van het Hof wordt uitgesloten.
37. Met betrekking tot de eerste klacht betoogt Polen dat de Commissie het verband tussen de wijziging van de pensioenleeftijd van rechters van de Sąd Najwyższy en de vermeende schending van het beginsel van onafzetbaarheid van rechters niet heeft aangetoond. Volgens Polen wijst niets erop dat de betwiste maatregelen een reactie zijn op uitspraken van bepaalde rechters en kan pensionering van een rechter niet als ontslag worden beschouwd, aangezien rechters hun dienstverband behouden en een salaris ontvangen. Polen verwijst naar de waarborgen voor onafhankelijkheid van rechters, waaronder de onafzetbaarheid van rechters, die in de Poolse grondwet zijn verankerd, wat inhoudt dat een rechter die de voorziene leeftijd heeft bereikt, met pensioen gaat.(11)
38. Polen betoogt onder meer dat het op grond van artikel 19, lid 1, VEU niet vereist is om bij verlaging van de pensioenleeftijd van rechters een overgangsperiode te bieden ter waarborging van hun onafhankelijkheid. Polen betoogt tevens dat 17 van de 27 (uit in totaal 72) door de betwiste maatregelen geraakte rechters zijn benoemd bij de Sąd Najwyższy toen de pensioenleeftijd 65 jaar was, en 3 van de 10 rechters die zijn benoemd toen de pensioenleeftijd 70 jaar was, van de Poolse president toestemming hebben gekregen om hun ambt te blijven uitoefenen, wat betekent dat slechts 7 rechters zijn geraakt door een pensioenleeftijd die lager was ten opzichte van de geldende pensioenleeftijd ten tijde van hun aanstelling bij de Sąd Najwyższy.
39. Polen, ondersteund door Hongarije, heeft ter terechtzitting benadrukt dat het doel van de betwiste maatregelen is om de pensioenleeftijd van rechters van de Sąd Najwyższy op de algemene pensioenleeftijd in Polen af te stemmen, zoals in de rechtspraak van het Hof wordt erkend.(12) Verder stelt Hongarije dat de betwiste maatregelen onderdeel uitmaken van een algemeen, niet op een bepaalde groep rechters gericht wetgevingspakket en dat de nationale wetgever met het betoog van de Commissie wordt beperkt in de aanpassing van de betrokken regels om het hoofd te bieden aan economische en sociale veranderingen.
40. Met betrekking tot de tweede klacht stelt Polen dat de bewering van de Commissie dat een mogelijk gevaar van druk op een rechter van de Sąd Najwyższy in verband met de vraag of de Poolse president zijn mandaat verlengt, niet kan worden beschouwd als een schending van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. Polen betoogt in het bijzonder dat rechters van de Sąd Najwyższy onafhankelijkheidswaarborgen genieten, zodat zij zonder druk kunnen beslissen, en benadrukt de regels in Polen over geheimhouding van beraadslagingen en samenstelling van kamers. Polen stelt dat de Poolse president in het kader van zijn grondwettelijke bevoegdheid om rechters aan te stellen, handelt als hoeder van de Poolse grondwet(13) en dat hij derhalve zijn eigen afweging maakt aan de hand van de daaruit voortvloeiende waarden, zonder gebonden te zijn aan de adviezen van de president (of het college) van de Sąd Najwyższy en de KRS. Volgens Polen ligt de verklaring voor het ontbreken van rechterlijke toetsing van zijn besluit in het feit dat het dienstverband van de rechters van de Sąd Najwyższy wordt beheerst door het Poolse publiekrecht. Een dergelijke rechterlijke toetsing zou ook onverenigbaar zijn met het Poolse constitutionele recht.
41. Verder stelt Polen dat de KRS voor het uitbrengen van advies is gebonden aan de in de betwiste maatregelen opgenomen criteria, ook met betrekking tot rechters die v óór 3 juli 2018 de leeftijd van 65 bereiken, en hoewel die maatregelen ten aanzien van rechters die na 3 juli 2018 de leeftijd van 65 bereiken geen termijn stellen waarbinnen de Poolse president om een dergelijk advies moet verzoeken, zal hij dat in de praktijk onmiddellijk doen. Polen benadrukte ter terechtzitting dat de hervorming van de KRS voor de voorliggende zaak van marginaal belang is en dat de redenering van de Commissie dat voor rechterlijke onafhankelijkheid vereist is dat dit soort beslissingen door rechters wordt genomen, via de door hen gekozen instanties, berust op in de Unie niet algemeen aanvaarde normen en ingaat tegen de regelingen van diverse lidstaten en het Hof van Justitie van de Europese Unie, en aldus leidt tot een dubbele standaard voor rechterlijke onafhankelijkheid.
VI. Beoordeling
42. Ik ben tot de conclusie gekomen dat het nodig is de materiële werkingssfeer van artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest afzonderlijk te beoordelen. Bijgevolg dienen de klachten, voor zover zij zijn gebaseerd op artikel 47 van het Handvest, niet-ontvankelijk te worden verklaard, aangezien de Commissie geen argumenten heeft aangedragen om te laten zien dat Polen het Unierecht ten uitvoer heeft gebracht, zoals vereist door artikel 51, lid 1, van het Handvest. Ik concludeer tevens dat de klachten gegrond zijn voor zover zij op artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU zijn gebaseerd, en dat dit beroep door de inleiding van de procedure van artikel 7, lid 1, VEU niet wordt belet.
43. Mijn analyse bestaat uit vier hoofdonderdelen betreffende, ten eerste, de ontvankelijkheid van het beroep in verband met USN 2018 (A); ten tweede, het verband tussen artikel 258 VWEU en artikel 7 VEU (B); ten derde, de materiële werkingssfeer van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest en het beroep van de Commissie op deze in onderlinge samenhang gelezen bepalingen (C); en, ten vierde, de gegrondheid van het beroep (D).
A. Ontvankelijkheid van het beroep met betrekking tot de USN 2018
44. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de vraag of een lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen in de zin van artikel 258 VWEU worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de termijn die is opgenomen in het met redenen omkleed advies.(14) Een beroep wegens een niet-nakoming die bij het verstrijken van die termijn niet meer bestond, is niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van een voorwerp.(15)
45. Het is eveneens vaste rechtspraak dat het belang van de Commissie om een beroep krachtens artikel 258 VWEU in te stellen blijft bestaan, zelfs indien de verweten inbreuk na de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn is opgeheven.(16) Dat beroep behoudt zijn doel, dat met name kan bestaan uit vaststelling van de grondslag van de aansprakelijkheid van die lidstaat jegens hen die aan het verzuim rechten ontlenen.(17)
46. In de onderhavige zaak heeft de Commissie Polen opgeroepen om binnen 1 maand na ontvangst te voldoen aan het met redenen omkleed advies (zie punt 12 van deze conclusie); zoals blijkt uit de ontvangststempel was dat 14 augustus 2018. Derhalve moet de vraag of er sprake was van niet-nakoming worden beoordeeld aan de hand van de situatie waarin Polen zich bevond op 14 september 2018. Aangezien de USN 2018 in werking trad op 1 januari 2019, dus na verstrijken van de in het met redenen omkleed advies vastgelegde termijn, kan deze wet niet in aanmerking worden genomen en leidt zij er niet toe dat dit beroep zonder voorwerp raakt.
47. Bijgevolg neemt de USN 2018 voor het Hof niet de noodzaak weg om in deze zaak uitspraak te doen en is er voor de Unie, andere lidstaten en justitiabelen juist een dwingend belang bij de uitspraak van het Hof. Dit arrest zal bijdragen tot de inachtneming van de rechtsstaat in de rechtsorde van de Unie en verduidelijken wat nodig is voor de bescherming daarvan. De vraag of de USN 2018 volstaat om de vermeende inbreuken van Unierecht weg te nemen, is derhalve niet van belang voor deze procedure.(18)
B. Artikel 258 VWEU en artikel 7 VEU
48. Volgens artikel 258 VWEU kan de Commissie een inbreukprocedure starten indien zij van mening is dat een lidstaat „krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen” niet is nagekomen. De verwijzing naar „de Verdragen” in die bepaling, vergeleken met het eerdere artikel 226 EG, dat naar „dit Verdrag” verwees, betekent dat de Commissie een dergelijk beroep wegens niet-nakoming aanhangig mag maken op grond van het VEU en van het VWEU(19), behoudens de specifieke uitzonderingsregeling op het gebied van gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, zoals bedoeld in artikel 24, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 275 VWEU.(20) Een dergelijke procedure omvat ook vermeende schendingen van het Handvest, dat bindend primair recht van de Unie vormt(21), mits de gedraging van de lidstaat binnen de werkingssfeer ervan valt.(22)
49. Kan de Commissie dus een inbreukprocedure instellen op grond van artikel 258 VWEU als de procedure van artikel 7, lid 1, VEU al is geactiveerd, zoals hier het geval is? Het is in de rechtsleer inderdaad onderwerp van discussie geweest of artikel 7 VEU functioneert als een „lex specialis voor het monitoren en sanctioneren van (niet‑)naleving van Uniewaarden, waarbij dit artikel voorrang heeft boven de procedure van artikel 258 VWEU, of deze zelfs uitsluit”.(23) Alhoewel de Commissie dit beroep baseert op artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, juncto artikel 47 van het Handvest, worden in deze procedure dezelfde wijzigingen in verband met de USN 2018, zoals gewijzigd, aangevoerd als in het met redenen omkleed voorstel voor een besluit van de Raad tot constatering van een duidelijk gevaar voor ernstige schending van de rechtsstaat door Polen, waardoor voor het eerst de procedure van artikel 7, lid 1, VEU werd gestart.(24)
50. Er zijn goede gronden om aan te nemen dat artikel 7 VEU en artikel 258 VWEU afzonderlijke procedures zijn en tegelijkertijd kunnen worden ingeroepen. Met name sluit de formulering van de ene bepaling de ander niet uit en de verwijzing naar „een van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen” in artikel 258 VWEU omvat, zoals hierboven (zie punt 48 supra) opgemerkt, in beginsel alle voorschriften van Unierecht die niet onder het GBVB vallen. Deze opvatting wordt ondersteund door de afwijkende regeling en doelstelling van de in artikel 7 VEU en artikel 258 VWEU vastgelegde procedures. Artikel 7 is in de basis een „politieke” procedure ter bestrijding van een „ernstige en voortdurende schending” van de in artikel 2 VEU opgenomen waarden door een lidstaat, met inachtneming van een hoge drempel, en kan leiden tot schorsing van de lidmaatschapsrechten van een lidstaat, met inbegrip van medezeggenschapsrechten.(25) Artikel 258 VWEU vormt een rechtstreekse „juridische” route bij het Hof om ervoor te zorgen dat de lidstaten het Unierecht handhaven, is gericht op het verkrijgen van een verklaring van schending en kan ook leiden tot het opleggen van financiële sancties volgens de in artikel 260 VWEU neergelegde procedure, teneinde de betrokken lidstaat te stimuleren de inbreukmakende handeling te beëindigen.(26) Deze verschillen geven uitdrukking aan de autonome, inderdaad aanvullende, aard van deze procedures en aan het feit dat zij naast elkaar van toepassing kunnen zijn.(27) Het feit dat artikel 269 VWEU betreffende betwisting van de wettigheid van een door de Europese Raad of door de Raad krachtens artikel 7 VEU goedgekeurde handeling, de rechtsmacht van het Hof beperkt tot „procedurele bepalingen” van artikel 7 VEU, kan bovendien de bevoegdheid van het Hof om op basis van zijn rechtsmacht krachtens artikel 258 VWEU uitspraak te doen, niet aantasten.(28)
51. Derhalve sluit het feit dat de procedure van artikel 7, lid 1, VEU in gang is gezet, het onderhavige beroep niet uit.
C. Werkingssfeer van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest
1. Afzonderlijke beoordeling
52. De Commissie heeft dit beroep ingesteld omdat Polen zijn verplichtingen krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU juncto artikel 47 van het Handvest niet is nagekomen. Haar beroep lijkt te zijn gebaseerd op deze beide bepalingen.
53. Dit werpt de vraag op of de materiële werkingssfeer van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en van artikel 47 van het Handvest afzonderlijk moet worden beoordeeld, zoals Polen aanvoert, of dat, zoals de Commissie betoogt, het niet nodig is te stellen dat er sprake is van schending van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU om aan te tonen dat met de betwiste maatregelen het Unierecht ten uitvoer wordt gebracht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, zodat de onafhankelijkheidsvereisten van artikel 47 van het Handvest mogen worden „ingevoerd” in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.
54. Ik ben het eens met Polen dat een afzonderlijke beoordeling van de materiële werkingssfeer van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest is vereist. Dit wordt bevestigd door de rechtspraak van het Hof, die verwijst naar de samenhang tussen die twee bepalingen bij het waarborgen van daadwerkelijke rechterlijke bescherming en waarin wordt aangegeven dat de werkingssfeer van artikel 47 van het Handvest, wat het handelen van de lidstaten betreft, wordt omschreven in artikel 51, lid 1, van het Handvest.(29)
55. Deze analyse vindt tevens steun in het arrest ASJP. Alhoewel het verzoek om een prejudiciële beslissing in die zaak betrekking had op de uitlegging van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest, berustte het oordeel van het Hof op die eerste bepaling.(30) Het Hof oordeelde met name dat „artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, wat de materiële werkingssfeer betreft, van toepassing is op de ‚domeinen die vallen onder toepassing van het Unierecht’, onafhankelijk van de situatie waarin de lidstaten dit recht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, ten uitvoer brengen”.(31) Het Hof heeft in dit arrest de samenhang tussen artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest [en de artikelen 6 en 13 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”), waarop de eerste en tweede alinea van dat laatste artikel zijn gebaseerd](32), erkend door uitdrukking te geven aan het beginsel van daadwerkelijke rechterlijke bescherming, en heeft erkend dat de vereisten van rechterlijke onafhankelijkheid in de zin van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU corresponderen met de vereisten van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, waarin toegang tot een „onafhankelijk” gerecht wordt genoemd als één van de vereisten van het grondrecht op een daadwerkelijke voorziening in rechte. Het Hof heeft artikel 47 van het Handvest en de gerelateerde rechtspraak echter slechts vermeld ter bevestiging van de bevindingen op grond van artikel 19, lid 1, VEU.(33)
56. Bij ontstentenis van een beoordeling op grond van artikel 51, lid 1, van het Handvest kan een gecombineerde toepassing van deze twee bepalingen derhalve niet uit de zaak ASJP worden afgeleid. Integendeel, uit dat arrest zou kunnen worden afgeleid dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest een verschillende materiële werkingssfeer kennen.
57. Een tegengestelde bevinding zou het huidige stelsel van toezicht op de verenigbaarheid van nationale maatregelen met het Handvest kunnen ondergraven en de deur kunnen openzetten voor het gebruik van Verdragsbepalingen zoals artikel 19, lid 1, VEU als een „kunstgreep” om de grenzen van de werkingssfeer van het Handvest zoals bepaald in artikel 51, lid 1, ervan te omzeilen.
58. Het oordeel van het Hof in de zaak ASJP mag niet worden beschouwd als het bagatelliseren van het Handvest of artikel 47 ervan. Het lijkt een elegante en samenhangende oplossing waarmee de grenzen van het Handvest ten opzichte van de lidstaten worden gerespecteerd en tegelijkertijd het Uniestelsel van rechterlijke bescherming wordt uitgebouwd en de belangrijkste waarden van de Unie, zoals vastgelegd in artikel 2 VEU, worden beschermd.(34) Op grond van dat arrest vormt artikel 19, lid 1, VEU een autonome norm waarmee wordt gewaarborgd dat nationale maatregelen voldoen aan de vereisten van daadwerkelijke rechterlijke bescherming, waaronder rechterlijke onafhankelijkheid, en dat is een aanvulling op artikel 47 van het Handvest (en, afhankelijk van de situatie, andere bepalingen van het Handvest).(35)
59. Zoals is benadrukt in daaropvolgende arresten, bijvoorbeeld in de zaak Achmea(36) en in de zaak Minister for Justice and Equality(37), hebben nationale rechterlijke instanties en het Hof op grond van artikel 19, lid 1, VEU een gedeelde verantwoordelijkheid om te waarborgen dat het recht van de Unie in alle lidstaten ten volle wordt toegepast en dat justitiabelen rechterlijke bescherming genieten van de rechten die zij aan dat recht ontlenen. Hieruit volgt dat nationale maatregelen die eraan in de weg staan dat nationale rechterlijke instanties hun taken als Unierechter uitvoeren, zoals maatregelen die hun beletten kennis te nemen van geschillen over de uitlegging en toepassing van het Unierecht (Achmea) of hun onafhankelijkheid aantasten (Minister for Justice and Equality), belemmeren dat het Hof op grond van artikel 19, lid 1, VEU zijn mandaat uitvoert om te verzekeren dat bij de toepassing en uitlegging van de Verdragen de wet wordt nageleefd.(38) In feite ondermijnen dergelijke maatregelen de structuur en de werking van de rechtsorde van de Unie. Door de verplichtingen van de lidstaten op grond van artikel 19, lid 1, VEU in het arrest ASJP uit te werken, blijft het Hof binnen zijn op grond van de Verdragen verleende bevoegdheden om te waarborgen dat de fundamenten van de rechtsorde van de Unie intact blijven.
60. Indien de Commissie zich beroept op artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, juncto artikel 47 van het Handvest, zoals hier, moet zij om voornoemde redenen voor elk van beide bepalingen afzonderlijk aantonen dat de betwiste maatregelen binnen de materiële werkingssfeer ervan vallen.
2. Toepassing van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU in deze procedure
61. In het arrest ASJP(39) oordeelde het Hof dat artikel 19 VEU het rechtsstaatbeginsel in artikel 2 VEU concretiseert, en dat elke lidstaat krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU moet verzekeren dat de instanties die als „rechterlijke instantie” in de zin van het Unierecht deel uitmaken van zijn stelsel van beroepsmogelijkheden, voldoen aan de vereisten van een daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden, met inbegrip van rechterlijke onafhankelijkheid. Voor zover een dergelijke rechterlijke instantie kan beslissen over kwesties betreffende de toepassing of uitlegging van Unierecht, moet de betrokken lidstaat verzekeren dat die rechterlijke instantie aan deze vereisten voldoet.
62. Het feit dat de maatregelen in kwestie in de zaak ASJP waren gekoppeld aan een programma voor financiële bijstand van de Unie, kwam niet aan de orde in ’s Hofs analyse van de materiële werkingssfeer van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en biedt derhalve geen grondslag op basis waarvan die zaak van de onderhavige kan worden onderscheiden.
63. In de onderhavige zaak staat niet ter discussie dat de Sąd Najwyższy, als rechterlijke instantie naar Unierecht, uitspraak mag doen in zaken betreffende de toepassing en uitlegging van het Unierecht.(40) Bijgevolg vallen de betwiste maatregelen, waarvan wordt gesteld dat zij inbreuk maken op de onafhankelijkheid van die rechterlijke instantie, binnen de materiële werkingssfeer van artikel 19, lid 1, tweede alinea VEU.(41) Omdat dit beroep een vermeende schending van de rechtsstaat betreft, een fundamentele waarde van de Unie die wordt weerspiegeld in artikel 19 VEU, kan de Commissie dus deze procedure krachtens artikel 258 VWEU tegen een lidstaat inleiden, zelfs als die lidstaat geen Unierecht ten uitvoer brengt in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.
64. Ten slotte is de uitlegging van artikel 19, lid 1, VEU die ik hier voorstel in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof betreffende de werkingssfeer van Protocol nr. 30.(42) De uitbreiding van de bevoegdheden van de Commissie om met betrekking tot schending van het VEU krachtens 258 VWEU tegen een lidstaat een procedure in te leiden, vond – net als de toevoeging van Protocol nr. 30 – plaats tijdens het Lissabon-herzieningsproces van de Verdragen. Daarom is het feit dat de Commissie rechtstreeks beroep kan instellen tegen een lidstaat wegens schending van VEU-bepalingen, zoals artikel 19, lid 1, VEU, geenszins een zodanige uitbreiding van de bevoegdheid van de Unie dat deze verder gaat dan wat in het herzieningsproces van Lissabon is overeengekomen.(43)
3. Niet-toepasselijkheid van artikel 47 van het Handvest in deze procedure
65. Zoals hierboven opgemerkt, heeft de Commissie in haar verzoekschrift geen argumenten aangevoerd met betrekking tot de werkingssfeer van artikel 47 van het Handvest en over de kwestie hoe met de betwiste maatregelen het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest ten uitvoer wordt gebracht(44), en heeft zij betoogd dat artikel 51, lid 1, in deze procedure niet relevant is.
66. Volgens vaste rechtspraak moet de Commissie in een beroep krachtens artikel 258 VWEU de gestelde niet-nakoming aantonen door het Hof alle informatie te verschaffen die het nodig heeft om vast te stellen of er inderdaad sprake is van deze niet-nakoming.(45) De Commissie moet met name in haar krachtens artikel 258 VWEU ingediende verzoekschrift de exacte klachten aangeven waarover zij een uitspraak van het Hof verlangt en – in elk geval summier – de juridische en feitelijke gronden waarop deze klachten berusten. Met betrekking tot die elementen rechtens is het niet voldoende dat de Commissie tot staving van de stelling dat de verwerende lidstaat een bepaling van EU-recht niet in acht heeft genomen, deze bepaling enkel aanhaalt in het onderdeel van het met redenen omkleed advies of van het verzoekschrift dat is gewijd aan het juridische kader, welk onderdeel louter beschrijvend is en geen bewijsfunctie heeft.(46)
67. De Commissie heeft geen elementen rechtens aangevoerd betreffende de toepassing van artikel 47 van het Handvest op de betwiste maatregelen die onafhankelijk zijn van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en de wijze waarop zij Unierecht ten uitvoer brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest. De klachten van de Commissie zouden derhalve niet-ontvankelijk moeten worden verklaard voor zover zij op artikel 47 van het Handvest zijn gebaseerd.
D. Gegrondheid van het beroep
1. Eerste klacht
68. Met haar eerste klacht stelt de Commissie dat artikel 37, lid 1, en artikel 111, leden 1 en 1 bis, van de USN 2017, doordat zij op het moment van de inwerkingtreding ervan de pensioenleeftijd verlagen van rechters van de Sąd Najwyższy die vóór 3 april 2018 bij die rechterlijke instantie waren benoemd, in strijd zijn met het beginsel van onafzetbaarheid van rechters. De Commissie baseert haar beroep op de vervroegde ontheffing van meer dan een derde van de zittende rechters van de Sąd Najwyższy uit hun ambt en op het ontbreken van overgangsmaatregelen.
69. Polen betoogt dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de betwiste maatregelen in strijd zijn met dat beginsel, in aanmerking nemende dat het aantal rechters dat wordt geraakt beperkt is en dat het doel van de maatregelen is de pensioenleeftijd van de rechters van de Sąd Najwyższy af te stemmen op de algemene pensioenleeftijd. Polen verwijst tevens naar de onafhankelijkheidswaarborgen die in zijn grondwet besloten liggen.
70. Met betrekking tot artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU is volgens het Hof de bescherming van de leden van de betrokken instantie tegen de ontheffing uit hun ambt een van de waarborgen die inherent is aan rechterlijke onafhankelijkheid.(47) Inderdaad is de bescherming tegen ontheffing uit een ambt (onafzetbaarheid) „[...] de bron en de uitdrukking van de rechterlijke onafhankelijkheid en houdt [zij] in, dat de rechters niet kunnen worden ontslagen, geschorst, overgeplaatst of op pensioen gesteld, dan om de redenen en met de waarborgen waarin de wet voorziet”.(48)
71. Onlangs herhaalde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens de omstandigheden waarin het ontheffen van een rechter uit zijn ambt in strijd is met de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van een rechter krachtens artikel 6, lid 1, van het EVRM. Het objectieve element van onpartijdigheid dat door dat artikel wordt beschermd, vereist objectieve beoordeling van de vraag of de rechterlijke instantie zelf, inclusief onder meer haar samenstelling, voldoende waarborgen biedt om elke gegronde twijfel ten aanzien van haar onpartijdigheid uit te sluiten. De uitstraling naar buiten toe is van zekere betekenis, zodat „er niet alleen recht moet worden gedaan, maar ook moet worden gezien dat het wordt gedaan”. Het gaat om het vertrouwen dat rechters in een democratische samenleving bij de burgers wekken.(49) Deze beginselen vormen een bron van inspiratie voor de beginselen van het Unierecht die ten minste van toepassing zijn wanneer de Commissie in een procedure krachtens artikel 258 VWEU stelt dat er sprake is van schending van het door artikel 2 VEU beschermde en uitdrukkelijk in artikel 19 VEU vermelde recht.(50)
72. De onafzetbaarheid van rechters en de bescherming van hun mandaat worden ook erkend als essentiële waarborgen van rechterlijke onafhankelijkheid in door Europese en internationale instanties uitgevaardigde richtsnoeren(51) met betrekking tot rechterlijke onafhankelijkheid.(52) Rechters dienen met name een gegarandeerd mandaat te hebben tot aan een verplichte pensioenleeftijd of de afloop van hun ambtstermijn en kunnen in individuele gevallen uitsluitend worden geschorst of ontslagen als zij niet in staat zijn hun ambt uit te oefenen of wegens hun gedrag niet langer geschikt zijn voor hun ambt. Vervroegde pensionering mag alleen worden toegepast op verzoek van de betrokken rechter of op medische gronden, en wijzigingen in de verplichte pensioenleeftijd mogen geen terugwerkende kracht hebben.
73. In de onderhavige zaak heeft de Commissie voldoende aangetoond dat de betwiste maatregelen in strijd zijn met het beginsel van onafzetbaarheid van rechters, dat moet worden geëerbiedigd om te voldoen aan de vereisten van daadwerkelijke rechterlijke bescherming krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.(53)
74. De omstandigheden van de voorliggende zaak onderscheiden zich van de omstandigheden die ten grondslag lagen aan de uitspraak van het Hof in de zaak ASJP.(54) In dat arrest oordeelde het Hof dat de litigieuze salarisverlagingsmaatregelen geen afbreuk deden aan de onafhankelijkheid van de betrokken nationale rechterlijke instantie vanwege de volgende omstandigheden: ten eerste waren die maatregelen aangenomen ten gevolge van de dringende noodzaak om binnen de context van een programma van de Unie voor financiële bijstand het buitensporige begrotingstekort van de lidstaat op te heffen en voorzagen zij in een beperkte verlaging van de salarissen; ten tweede golden zij in de breedte voor allerlei werknemers in openbare dienst, waaronder vertegenwoordigers van de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht, en konden zij derhalve niet worden beschouwd als vastgesteld specifiek voor de leden van die rechterlijke instantie, en ten derde waren zij tijdelijk van aard, aangezien zij in de loop van een periode van twee jaar zijn ingetrokken.
75. Een nauwkeurige lezing van dat arrest laat zien dat het Hof in de beoordeling met meerdere relevante omstandigheden rekening hield en met name met de beperkte impact en de algemene werkingssfeer van de niet specifiek op de rechterlijke macht gerichte maatregelen. Uit het arrest ASJP volgt niet dat bepalingen die van toepassing zijn op rechters en verband houden met algemene beleidsregels op nationaal niveau, geen afbreuk doen aan het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid, maar eerder dat de beoordeling van het Hof afhangt van de omstandigheden van het geval.
76. In deze zaak heeft de Commissie onderbouwd dat de betwiste maatregelen ten eerste een aanzienlijke impact hebben op de samenstelling van de Sąd Najwyższy omdat zij 27 van de 72 rechters raken, ten tweede bestaan uit specifieke, met betrekking tot leden van de Sąd Najwyższy vastgestelde wetgeving, en ten derde niet als tijdelijk zijn bedoeld. Bovendien schept een plotselinge en onvoorziene ontheffing uit hun ambt van een groot aantal rechters onvermijdelijk problemen voor het vertrouwen van burgers. Dat is in hoofdzaak waarom een overgangsregeling nodig is die de continuïteit van de rechterlijke instantie verzekert.
77. Ik ben niet overtuigd door het argument van Polen dat het beginsel van onafzetbaarheid van rechters niet is geschaad voor zover het rechters betreft die op grond van een eerder regime zijn benoemd dat voorzag in de lagere pensioenleeftijd van 65. Zoals de Commissie aangeeft, gaat dit argument voorbij aan het feit dat hun termijn bij de USN 2002 was verlengd tot de pensioenleeftijd van 70 en vervolgens door de betwiste maatregelen vroegtijdig was beëindigd.
78. Alhoewel de betwiste maatregelen golden gedurende een periode van ongeveer negen maanden – van 3 april 2018 tot 1 januari 2019, het moment waarop de USN 2018 in werking trad – was er op het moment dat zij werden aangenomen bovendien niets dat erop wees dat die maatregelen als tijdelijk waren bedoeld. De vaststelling van de USN 2018 kwam kennelijk voort uit de beschikking van het Hof in kort geding (zie de punten 16‑21 van deze conclusie).(55)
79. Zelfs indien wordt aangenomen dat het doel van de betwiste maatregelen is de pensioenleeftijd van rechters van de Sąd Najwyższy in overeenstemming te brengen met de algemene pensioenleeftijd, zoals Polen betoogt, staat niet ter discussie dat die maatregelen met terugwerkende kracht op alle zittende rechters zijn toegepast zonder te voorzien in passende voorzorgsmaatregelen om de onafzetbaarheid van rechters te garanderen. Zoals blijkt uit de rechtspraak van het Hof hebben de lidstaten weliswaar de bevoegdheid om de pensioenleeftijd van rechters, gelet op maatschappelijke en economische veranderingen, aan te passen, maar zij moeten dat doen zonder, in strijd met hun Unierechtelijke verplichtingen, de onafhankelijkheid en onafzetbaarheid van rechters in gevaar te brengen.
80. Met name het arrest Commissie/Hongarije(56) betrof een inbreukprocedure wegens niet-nakoming van de verplichtingen die krachtens artikel 2 en artikel 6, lid 1, van richtlijn 2000/78 op Hongarije rustten door het goedkeuren van maatregelen waarmee de pensioenleeftijd van rechters, openbare aanklagers en notarissen werd verlaagd van 70 naar 62 jaar. Het Hof oordeelde dat de betrokken maatregelen leidden tot een verschil in behandeling dat direct op leeftijd was gebaseerd en onderzocht vervolgens of er een legitiem doel was dat de maatregelen kon rechtvaardigen en of zij krachtens artikel 6, lid 1, van die richtlijn evenredig waren. Naar aanleiding daarvan oordeelde het Hof aan de hand van zijn eerdere rechtspraak, waaronder het arrest Fuchs en Köhler(57), dat de door Hongarije naar voren gebrachte doelstellingen, zoals het standaardiseren van de leeftijdsgrens voor verplichte pensionering in de publieke sector, legitiem waren, maar dat de maatregelen onevenredig waren.
81. Het arrest Commissie/Hongarije(58), anderzijds, betrof niet-nakoming van verplichtingen die krachtens richtlijn 95/46/EG(59) op Hongarije rustten, omdat het voortijdig een einde had gemaakt aan het mandaat van de toezichthouder gegevensbescherming en aldus in strijd met artikel 28, lid 1, van die richtlijn zijn onafhankelijkheid had aangetast. In zijn arrest herhaalde het Hof dat, indien het een lidstaat vrij zou staan om het mandaat van een toezichthoudende autoriteit vóór de aanvankelijk daarvoor voorziene afloop te beëindigen, de aldus gedurende haar gehele mandaat boven deze autoriteit hangende dreiging van een dergelijke voortijdige beëindiging zou kunnen leiden tot een vorm van „gehoorzaamheid” aan de politieke macht, die onverenigbaar is met dat onafhankelijkheidsvereiste. Het Hof verwierp het argument van Hongarije dat de institutionele wijzigingen van het stelsel van gegevensbescherming een objectieve reden vormden die de voortijdige beëindiging van het mandaat rechtvaardigden en benadrukte dat die wijzigingen zodanig moeten worden georganiseerd dat wordt voldaan aan het in de Uniewetgeving gestelde vereiste van onafhankelijkheid. Ook al staat het lidstaten vrij om het institutionele model vast te stellen of te wijzigen, zij dienen ervoor te zorgen dat geen afbreuk wordt gedaan aan de onafhankelijkheid van de autoriteit.
82. Zoals blijkt uit de voornoemde zaak Commissie/Hongarije(60) inzake de pensioenleeftijd van rechters en het arrest Fuchs en Köhler, heeft het Hof bepaalde doelstellingen betreffende de afstemming van de pensioenleeftijd binnen het specifieke kader dat is ingesteld in richtlijn 2000/78 met betrekking tot het verbod op discriminatie op grond van leeftijd legitiem geacht. In het arrest Commissie/Hongarije(61), waarin het ging om de vroegtijdige afzetting van de toezichthouder gegevensbescherming, stond het Hof echter niet toe dat dergelijke doelstellingen de onafhankelijkheid van de nationale toezichthoudende autoriteiten volgens het Unierecht aantastten. Die redenering is net zo overtuigend in het geval van de onafhankelijkheid van rechters. Dat kan ook worden afgeleid uit de overweging van het Hof dat rechterlijke onafhankelijkheid „primordiaal” is voor daadwerkelijke rechterlijke bescherming krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.(62)
83. Gelet op de hierboven genoemde overwegingen moet de eerste klacht van de Commissie gegrond worden verklaard.
2. Tweede klacht
84. Met haar tweede klacht stelt de Commissie dat artikel 37, leden 1 tot en met 4, en artikel 111, leden 1 en 1 bis, USN 2017 en de wijzigingswet 2018 in strijd zijn met het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid omdat de Poolse president met zijn beoordelingsmarge om het actieve mandaat van rechters van de Sąd Najwyższy bij het bereiken van de verlaagde pensioenleeftijd te verlengen, de Sąd Najwyższy en zijn rechters kan beïnvloeden. De Commissie baseert haar stelling voornamelijk op de gronden dat bij het besluit van de Poolse president geen sprake is van bindende criteria of rechterlijke toetsing en dat zijn verplichting om de KRS om advies te verzoeken, zijn buitensporige discretionaire bevoegdheid niet wegneemt, aangezien dat advies aan algemene criteria is gebonden en voor hem niet bindend is.
85. Polen voert aan dat geen sprake is van schending van rechterlijke onafhankelijkheid, met name wanneer rekening wordt gehouden met de rol van de Poolse president als hoeder van de Poolse grondwet en het stelsel van waarborgen voor rechterlijke onafhankelijkheid in het Poolse recht.
86. Volgens de vereisten van rechterlijke onafhankelijkheid waaraan de lidstaten krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU moeten voldoen, veronderstelt het begrip onafhankelijkheid met name dat de betrokken instantie haar taken volledig autonoom uitoefent, zonder enig hiërarchisch verband en zonder aan wie dan ook ondergeschikt te zijn of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen, en aldus beschermd is tegen tussenkomsten of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van haar leden in aan hen voorgelegde geschillen in gevaar zouden kunnen brengen.(63)
87. Deze vereisten vertegenwoordigen het externe aspect van het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid, waarvoor, zoals het Hof heeft onderstreept, regels nodig zijn, met name met betrekking tot de samenstelling van de instantie, de benoeming, de ambtstermijn en de gronden voor verschoning, wraking en afzetting van haar leden, die het mogelijk maken „elke legitieme twijfel omtrent de onvatbaarheid van deze instantie voor externe factoren en omtrent haar neutraliteit ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen uit de geest van de justitiabelen te bannen”.(64)
88. Ik verwijs tevens naar de hierboven door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens uitgewerkte beginselen dat voor het objectieve aspect van het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid voldoende waarborgen nodig zijn om legitieme twijfels ten aanzien van de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de instantie uit te sluiten en ervoor te zorgen dat deze naar buiten toe een onafhankelijke indruk maakt (zie punt 71 supra).
89. In de onderhavige zaak heeft de Commissie voldoende aangetoond dat de betwiste maatregelen in strijd zijn met de vereisten van rechterlijke onafhankelijkheid, aangezien zij de Sąd Najwyższy en zijn rechters bloot kunnen stellen aan tussenkomst van buitenaf en druk van de Poolse president bij de eerste verlenging en vernieuwing van hun mandaat, waarmee de objectieve onafhankelijkheid van die rechters in gevaar wordt gebracht en de onafhankelijke oordeelsvorming en beslissingen van rechters wordt beïnvloed. Dit is vooral zo omdat het vereiste om een verzoek tot uitstel van de pensionering in te dienen bij de president gepaard gaat met een verlaging van de pensioenleeftijd.(65)
90. Polen heeft erkend dat tegen de beslissing van de Poolse president om het mandaat van een rechter van de Sąd Najwyższy na zijn pensioenleeftijd niet te verlengen, geen voorziening bij een rechter openstaat.
91. De argumenten van Polen met betrekking tot de privileges van de president op grond van de Poolse grondwet, het in het Poolse recht verankerde stelsel van waarborgen van rechterlijke onafhankelijkheid en de criteria die de KRS bij het formuleren van zijn advies zoals neergelegd in artikel 37, lid 1 ter, USN 2017 in aanmerking neemt, zijn onvoldoende om de indruk weg te nemen dat de bestreden maatregelen tot gevolg hebben dat de Sąd Najwyższy niet objectief onafhankelijk is, een indruk die is ontstaan door de betwiste maatregelen en met name door het ontbreken van in die maatregelen neergelegde bindende criteria, zoals aangegeven door de Commissie.
92. Met betrekking tot de rol van de KRS wordt niet bestreden dat zijn advies niet bindend is. Ongeacht de samenstelling van de KRS neemt zijn rol op geen enkele wijze de indruk weg dat de Poolse president buitensporig ruime machtsmiddelen heeft.
93. De op de wetten van andere lidstaten en het Hof van Justitie van de Europese Unie gebaseerde argumenten van Polen overtuigen evenmin. Zoals aangegeven door de Commissie zijn de stelsels van andere lidstaten niet vergelijkbaar met de situatie in Polen. Deze stelsels functioneren in een andere juridische, politieke en maatschappelijke context en zijn hoe dan ook niet relevant voor het gegeven dat Polen zijn verplichtingen niet is nagekomen. De verwijzing naar het Hof van Justitie van de EU is evenmin relevant: er is immers geen sprake van een wijziging van de regels voor de pensioenleeftijd van rechters bij het Hof. Bovendien is deze verwijzing misplaatst, want het Hof is een rechterlijke instantie op supranationaal niveau, wat een ander stelsel meebrengt dan de klassieke tripartiete scheiding der machten in de lidstaten.(66)
94. Gelet op de hierboven genoemde redenen moet de tweede klacht van de Commissie gegrond worden verklaard.
95. Uit een en ander volgt dat het Hof dient te verklaren dat de Republiek Polen, door de pensioenleeftijd te verlagen van de rechters van de Sąd Najwyższy die vóór 3 april 2018 bij deze rechterlijke instantie zijn benoemd en door de Poolse president de discretionaire bevoegdheid te verlenen om het actieve mandaat van de rechters van de Sąd Najwyższy te verlengen, in strijd met de beginselen van onafzetbaarheid en onafhankelijkheid van rechters heeft gehandeld en daarbij zijn verplichtingen krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU niet is nagekomen.
VII. Kosten
96. Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
97. Conform de door mij voorgestelde oplossing wordt de Commissie, alhoewel haar klachten niet-ontvankelijk moeten worden verklaard voor zover zij op artikel 47 van het Handvest zijn gebaseerd, met betrekking tot beide klachten in het gelijk gesteld voor zover deze zijn gebaseerd op artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. Daar de Republiek Polen in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
98. Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, op grond waarvan lidstaten die in het geding zijn geïntervenieerd hun eigen kosten dragen, dient Hongarije te worden verwezen in zijn eigen kosten.
VIII. Conclusie
99. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:
1) vast te stellen dat de Republiek Polen, door de pensioenleeftijd van de rechters van de Sąd Najwyższy te verlagen en deze verlaagde pensioenleeftijd toe te passen op de rechters die vóór 3 april 2018 bij deze rechterlijke instantie zijn benoemd en door de Poolse president de discretionaire bevoegdheid te verlenen om de ambtstermijn van de rechters van de Sąd Najwyższy te verlengen, de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU op haar rusten;
2) het beroep voor het overige te verwerpen;
3) de Republiek Polen te verwijzen in haar eigen kosten en in de kosten van de Commissie;
4) Hongarije te verwijzen in haar eigen kosten.