CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
H. SAUGMANDSGAARD ØE
van 6 december 2018 (1)
Zaak C‑24/17
Österreichischer Gewerkschaftsbund, Gewerkschaft Öffentlicher Dienst
tegen
Republiek Oostenrijk
[verzoek van het Oberste Gerichtshof (hoogste federale rechter in civiele en strafzaken, Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Sociaal beleid – Richtlijn 2000/78/EG – Verbod op discriminatie op grond van leeftijd – Nationaal stelsel van bezoldiging en salarisverhoging van arbeidscontractanten in overheidsdienst – Regeling van een lidstaat die als discriminerend is aangemerkt – Vaststelling van een nieuwe regeling om die discriminatie te verhelpen – Wijze van overgang van de betrokkenen naar het nieuwe stelsel – Voortduren van het verschil in behandeling – Rechtvaardigingsgronden – Recht op schadevergoeding – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Artikel 45 VWEU – Verordening (EU) nr. 492/2011 – Vrij verkeer van werknemers – Afwezigheid van belemmeringen”
I. Inleiding
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing van het Oberste Gerichtshof (hoogste federale rechter in civiele en strafzaken, Oostenrijk) betreft de uitlegging van artikel 45 VWEU, de artikelen 20, 21 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), de artikelen 1, 2, 6, en 17 van richtlijn 2000/78/EG tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep(2), en artikel 7, lid 1, van verordening (EU) nr. 492/2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie(3).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Österreichische Gewerkschaftsbund, Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (Oostenrijks verbond van vakverenigingen, vakbond voor werknemers in overheidsdienst; hierna: „ÖGB”) en de Republik Österreich (hierna: „Republiek Oostenrijk”) betreffende de rechtmatigheid van de federale regeling voor bezoldiging en salarisverhoging van arbeidscontractanten in overheidsdienst die begin 2015 naar aanleiding van het arrest Schmitzer(4) in Oostenrijk is vastgesteld om een einde te maken aan discriminatie op grond van leeftijd.
3. De verwijzende rechter wenst allereerst in essentie van het Hof te vernemen of het Unierecht – en meer bepaald de artikelen 1, 2 en 6 van richtlijn 2000/78 en artikel 21 van het Handvest – in de weg staat aan de door de Oostenrijkse wetgever gekozen wijze waarop arbeidscontractanten van de oude regeling voor bezoldiging en salarisverhoging naar deze nieuwe regeling overgaan. Ik meen dat dit het geval is, om de redenen die ik in deze conclusie zal uiteenzetten.
4. Indien het Hof de eerste vraag bevestigend beantwoordt, zoals ik voorsta, vraagt de verwijzende rechter vervolgens of er, met name op grond van artikel 17 van richtlijn 2000/78, een financiële compensatie moet worden toegekend aan de arbeidscontractanten die door de oude regeling zijn benadeeld. Mijns inziens moet op deze vraag een genuanceerd antwoord worden gegeven op basis van artikel 16 van deze richtlijn.
5. Indien de eerste vraag daarentegen ontkennend wordt beantwoord, wenst deze rechter te vernemen of een nationale regeling als de ter discussie gestelde de betrokkenen het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, in de zin van artikel 47 van het Handvest, ontneemt. Hoewel ik van mening ben dat het Hof zich niet over deze subsidiaire vraag hoeft uit te spreken, zal ik hieraan toch enkele opmerkingen wijden.
6. Tot slot wordt het Hof verzocht om vast te stellen of het Unierecht – inzonderheid artikel 45 VWEU, artikel 7, lid 1, van verordening nr. 492/2011 en de artikelen 20 en 21 van het Handvest – eraan in de weg staat dat de wijze waarop eerdere diensttijdvakken van een arbeidscontractant in overheidsdienst in aanmerking worden genomen, te weten volledig of gedeeltelijk, afhankelijk is van de hoedanigheid van zijn voormalige werkgever. Ik ben van mening dat het Unierecht niet in de weg staat aan nationale bepalingen als in het hoofdgeding aan de orde.
7. Ik benadruk dat deze zaak nauw verwant is aan zaak C‑396/17, Leitner, die het voorwerp is van een afzonderlijke conclusie van dezelfde datum als de onderhavige.(5)
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Richtlijn 2000/78
8. Artikel 1 van richtlijn 2000/78 bepaalt dat deze richtlijn „tot doel [heeft] met betrekking tot arbeid en beroep een algemeen kader te creëren voor de bestrijding van discriminatie op grond van [...] leeftijd [...], zodat in de lidstaten het beginsel van gelijke behandeling toegepast kan worden”.
9. Artikel 2 van deze richtlijn, met het opschrift „Het begrip discriminatie”, omschrijft in lid 1 het „beginsel van gelijke behandeling” als „de afwezigheid van elke vorm van directe of indirecte discriminatie op basis van een van de in artikel 1 genoemde gronden”. Volgens lid 2, onder a), ervan is er „,directe discriminatie’, wanneer iemand ongunstiger wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld op basis van een van de in artikel 1 genoemde gronden”.
10. Artikel 6 van deze richtlijn, met het opschrift „Rechtvaardiging van verschillen in behandeling op grond van leeftijd”, bepaalt in lid 1, eerste alinea, dat „[de lidstaten], niettegenstaande artikel 2, lid 2, kunnen [...] bepalen dat verschillen in behandeling op grond van leeftijd geen discriminatie vormen indien zij in het kader van de nationale wetgeving objectief en redelijk worden gerechtvaardigd door een legitiem doel, met inbegrip van legitieme doelstellingen van het beleid op het terrein van de werkgelegenheid, de arbeidsmarkt of de beroepsopleiding, en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn”. De tweede alinea preciseert dat „[d]ergelijke verschillen in behandeling [onder meer] de vaststelling [kunnen omvatten] van minimumvoorwaarden met betrekking tot leeftijd, beroepservaring of -anciënniteit in een functie voor toegang tot de arbeid of bepaalde daaraan verbonden voordelen; [...]”
11. Artikel 9 van diezelfde richtlijn, met het opschrift „Verdediging van rechten”, bepaalt in lid 1 dat „[d]e lidstaten [...] ervoor [zorgen] dat eenieder die zich door niet-toepassing van het beginsel van gelijke behandeling benadeeld acht, toegang krijgt tot gerechtelijke en/of administratieve procedures, en wanneer zij zulks passend achten, ook tot bemiddelingsprocedures, voor de naleving van de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen, zelfs na beëindiging van de verhouding waarin deze persoon zou zijn gediscrimineerd”.
12. Artikel 16 van richtlijn 2000/78, met het opschrift „Naleving van de richtlijn”, bepaalt in punt a) dat „[d]e lidstaten [...] de nodige maatregelen [nemen] om er zorg voor te dragen dat alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die met het beginsel van gelijke behandeling in strijd zijn, worden afgeschaft”.
13. Artikel 17 van deze richtlijn, met het opschrift „Sancties”, luidt als volgt: „De lidstaten stellen vast welke sancties gelden voor overtredingen van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen en nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat deze sancties worden toegepast. De sancties, die ook het betalen van een schadevergoeding aan het slachtoffer kunnen omvatten, moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.”
2. Verordening nr. 492/2011
14. Artikel 7, lid 1, van verordening nr. 492/2011, opgenomen in hoofdstuk I, afdeling 2, met het opschrift „Verrichten van arbeid en gelijkheid van behandeling”, luidt als volgt: „Een werknemer die onderdaan is van een lidstaat mag op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers, wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.”
B. Oostenrijks recht
1. VBG 2010
15. De indeling van arbeidscontractanten in de salarisschaal en hun salarisverhoging, die in beginsel om de twee jaar plaatsvindt, worden geregeld door het Vertragsbedienstetengesetz 1948(6) (wet van 1948 betreffende arbeidscontractanten; hierna: „VBG 1948”), zoals meermaals aangepast, met name om rekening te houden met de arresten die het Hof heeft gewezen in het kader van gedingen over bepalingen van Oostenrijks recht op dit gebied.
16. Naar aanleiding van het arrest Hütter(7) is het VBG 1948 gewijzigd bij een op 30 augustus 2010 gepubliceerde federale wet(8) (VBG 1948, zoals bij die wet gewijzigd; hierna: „VGB 2010”).
17. § 19, lid 1, VBG 2010 luidde als volgt: „Voor salarisverhoging is de peildatum bepalend. Tenzij in het hiernavolgende anders is bepaald, bedraagt het tijdvak dat nodig is voor een overgang naar de tweede salaristrap in elke functiecategorie vijf jaar en voor de overige salaristrappen twee jaar.”
18. § 26, lid 1, VBG 2010 bepaalde: „Onverminderd de beperkingen vermeld in de leden 4 tot en met 8, wordt voor de vaststelling van de peildatum voor overgang naar een hogere salaristrap rekening gehouden met vóór de dag van indiensttreding gelegen tijdvakken na 30 juni van het jaar waarin na de eerste toelating tot het eerste onderwijsniveau negen schooljaren zijn afgerond of zouden zijn afgerond [...].”
2. Gewijzigd VBG
19. Naar aanleiding van het arrest Schmitzer(9) is de inhoud van de §§ 19 en 26 VBG 1948 opnieuw, met terugwerkende kracht, herzien bij een op 11 februari 2015 gepubliceerde federale wet(10) (VBG 1948, zoals bij die wet gewijzigd; hierna: „VBG 2015”).
20. Om bovendien te voldoen aan een arrest van het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter, Oostenrijk)(11) heeft, bij een op 6 december 2016 gepubliceerde federale wet(12), wederom een wijziging plaatsgevonden van het VBG 1948 (zoals bij die wet gewijzigd; hierna: „VBG 2016” en, samen met het VBG 2015, „gewijzigd VBG”), met betrekking tot de datum van inwerkingtreding van de §§ 19 en 26 VBG 2015.
21. § 19, lid 1, VBG 2015, met het opschrift „Indeling en salarisverhoging”, bepaalt dat „[v]oor de indeling en verdere salarisverhoging [...] de salarisanciënniteit bepalend [is]”.
22. § 26 VBG 2015, met het opschrift „Salarisanciënniteit”, luidt als volgt:
„1. De salarisanciënniteit omvat de duur van de voor de salarisverhoging relevante diensttijdvakken, vermeerderd met de in aanmerking te nemen eerdere diensttijdvakken.
2. Voor de salarisanciënniteit worden als eerdere diensttijdvakken in aanmerking genomen de vervulde tijdvakken:
1) in een dienstverband met een lokale overheid of een intergemeentelijk samenwerkingsverband van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte, de Republiek Turkije of de Zwitserse Bondsstaat;
2) in een dienstverband met een orgaan van de Europese Unie of een intergouvernementele organisatie waarbij [de Republiek] Oostenrijk is aangesloten;
3) waarin de arbeidscontractant uit hoofde van het [...] Heeresversorgungsgesetz [wet betreffende sociale voorzieningen voor de strijdkrachten] recht had op een invaliditeitsuitkering [...], alsmede
4) in militaire dienst, militaire opleiding [...] en vervangende burgerdienstplicht [...].
3. Bovenop de in lid 2 vermelde tijdvakken kunnen tijdvakken vervuld in de uitoefening van een relevante beroepsactiviteit of overheidsstage voor een periode van ten hoogste tien jaar in totaal als eerdere diensttijdvakken in aanmerking worden genomen. [...]”
23. Volgens § 100, lid 70, punt 3, VBG 2016 „[worden,] in de versie zoals gewijzigd bij de federale wet gepubliceerd in BGBl. I, 32/2015, van kracht de §§ 19 en 26, met inbegrip van hun opschrift, op 1 juli 1948; alle vóór 11 februari 2015 gepubliceerde versies van deze bepalingen worden in lopende en toekomstige procedures niet meer toegepast [...].”
3. Gewijzigd GehG
24. Het Gehaltsgesetz 1956(13) (salariswet van 1956; hierna: „GehG 1956”) is eveneens herzien bij voornoemde, respectievelijk op 11 februari 2015 en 6 december 2016 gepubliceerde federale wetten(14) (GehG 1956, zoals bij die twee wetten gewijzigd; hierna: „gewijzigd GehG”).
25. Volgens § 94a gewijzigd VBG „[worden] voor de overgang van arbeidscontractanten naar het door de federale wet gepubliceerd in BGBl. I, 32/2015 gecreëerde bezoldigingsstelsel de §§ 169c, 169d, en 169e [gewijzigd] GehG [...] toegepast”, die betrekking hebben op de herindeling van reeds in dienst zijnde ambtenaren in het nieuwe stelsel van bezoldiging en salarisverhoging.
26. § 169c gewijzigd GehG, met het opschrift „Overgang van bestaande dienstverbanden”, bepaalt in de leden 1 tot en met 9:
„1. Alle ambtenaren van de in § 169d genoemde salaris- en functiegroepen die op 11 februari 2015 in dienst zijn, gaan overeenkomstig de onderstaande bepalingen louter op basis van hun tot dusver genoten salaris over naar het bij deze federale wet in het leven geroepen nieuwe bezoldigingsstelsel. De ambtenaren worden eerst op basis van hun tot dusver genoten salaris in een salaristrap van het nieuwe bezoldigingsstelsel ingedeeld, waarbij het tot dusver genoten salaris wordt gehandhaafd. [...]
2. De overgang van de ambtenaar naar het nieuwe bezoldigingsstelsel geschiedt door een algemene vaststelling van zijn of haar salarisanciënniteit. Voor de algemene vaststelling van de salarisanciënniteit is het overgangsbedrag bepalend. Het overgangsbedrag is het volledige salaris zonder eventuele buitengewone salarisverhogingen dat ten grondslag lag aan de berekening van het salaris van de ambtenaar voor de maand februari 2015 (overgangsmaand). [...]
2a. Als overgangsbedrag wordt het bedrag in aanmerking genomen van de salaristrap die daadwerkelijk bepalend was voor het salaris dat voor de overgangsmaand is betaald (indeling overeenkomstig salarisstrook). Hierbij vindt geen beoordeling plaats van de juistheid van de grondslag en de hoogte van het salaris. Een bijstelling achteraf van het betaalde salaris wordt alleen bij de berekening van het overgangsbedrag in aanmerking genomen indien:
1) hierdoor feitelijke fouten bij de invoer in een geautomatiseerd systeem voor gegevensverwerking worden gecorrigeerd, en
2) de foutieve invoer kennelijk afwijkt van de beoogde invoer, zoals deze uit ten tijde van de invoer reeds bestaande documenten blijkt.
[...]
2c. De leden 2a en 2b zetten, op het gebied van arbeidsrecht voor federale werknemers en leraren van de deelstaten, de artikelen 2 en 6 van richtlijn 2000/78 [...], zoals uitgelegd in het arrest [Specht e.a.(15)], om in Oostenrijks recht. Bijgevolg zijn de regels voor de overgang van vóór de inwerkingtreding van de federale bezoldigingshervorming van 2015 benoemde ambtenaren in de nieuwe bezoldigingsregeling vastgelegd en bepalen zij ten eerste dat de salaristrap waarin zij thans zijn ingedeeld uitsluitend op het onder het oude bezoldigingsstelsel verworven salaris is gebaseerd, hoewel dat stelsel op discriminatie op grond van de leeftijd van de ambtenaar berustte, en ten tweede dat de verdere stijging in salaristrappen thans uitsluitend wordt berekend op basis van de beroepservaring die zij sinds de inwerkingtreding van de federale bezoldigingshervorming van 2015 hebben opgedaan.
3. De salarisanciënniteit van de heringedeelde ambtenaar wordt vastgesteld op basis van het tijdvak dat nodig is voor de overgang van de eerste salaristrap (begin van de eerste dag) naar de salaristrap van dezelfde functiecategorie waarvoor het lagere salaris geldt dat het dichtst ligt bij het overgangsbedrag in de versie van deze wet die op 12 februari 2015 van kracht was. Indien het overgangsbedrag gelijk is aan het laagste bedrag van een salaristrap in dezelfde functiecategorie, wordt deze salaristrap gehanteerd. Alle referentiebedragen worden boekhoudkundig afgerond op hele euro’s.
[...]
6. [...] Indien het nieuwe salaris van de ambtenaar lager is dan het overgangsbedrag, ontvangt hij of zij tot aan het bereiken van een boven het overgangsbedrag liggende salaristrap, een voor de berekening van het pensioen meetellende toeslag ter hoogte van het bedrag van het tekort als aanvullende toeslag [...]. De vergelijking van bedragen omvat eventuele anciënniteitstoeslagen of buitengewone salarisverhogingen.
[...]
9. Ter behoud van de op basis van de oude regeling verwachte volgende of buitengewone salarisverhoging of anciënniteitstoeslag, ontvangt de ambtenaar, vanaf het bereiken van de overgangssalaristrap [...], een voor de berekening van het pensioen meetellende toeslag als aanvullende toeslag [...].”
III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
27. De ÖGB, die onder meer arbeidscontractanten vertegenwoordigt die een privaatrechtelijk dienstverband met de Republiek Oostenrijk hebben, heeft bij het Oberste Gerichtshof beroep ingesteld tegen de Republiek Oostenrijk om te doen vaststellen dat de bepalingen van de regeling voor bezoldiging en salarisverhoging die sinds de herziening van het VBG 1948 begin 2015 op deze arbeidscontractanten van toepassing is(16), in strijd met het Unierecht blijven, en om te bereiken dat op de betrokkenen gunstiger regels worden toegepast.
28. Ter ondersteuning van zijn beroep heeft de ÖGB aangevoerd dat de uit de oude regeling voortvloeiende discriminatie op grond van leeftijd door de nieuwe regeling werd gehandhaafd, doordat daarin het voor de maand februari 2015 verschuldigde salaris als referentiepunt voor de herindeling van de betrokken arbeidscontractanten wordt genomen. Hij voegde hieraan toe dat laatstgenoemden geen enkele mogelijkheid hadden om de rechtmatigheid van voornoemd salaris te laten toetsen, doordat de „peildatum voor salarisverhoging” die tot dat ogenblik van toepassing was met terugwerkende kracht was ingetrokken.
29. De ÖGB betoogde voorts dat het onderscheid dat wordt gemaakt tussen eerdere diensttijdvakken die bij een lokale overheid van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte (EER) of een daarmee gelijkgestelde entiteit zijn vervuld, die volledig in aanmerking moeten worden genomen, en die welke bij andere werkgevers zijn vervuld, die slechts beperkt in aanmerking worden genomen, in strijd is met de uitlegging van het Unierecht door het Hof.(17)
30. De Republiek Oostenrijk heeft deze vorderingen betwist door ten eerste te betogen dat de in 2015 vastgestelde regeling de rechtspraak van het Hof in acht nam.(18) Zij weerlegde ook het argument dat er inbreuk zou zijn gemaakt op het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.
31. Zij voerde ten tweede aan dat het in overeenstemming met het Unierecht was dat deze regeling uitsluitend eerdere diensttijdvakken in aanmerking neemt die zijn vervuld in een dienstverband dat een nauwe verwantschap met de overheidsdiensten impliceert.
32. Tegen deze achtergrond heeft het Oberste Gerichtshof, bij beschikking van 19 december 2016, ingekomen bij het Hof op 18 januari 2017, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) a) Moet het Unierecht, in het bijzonder de artikelen 1, 2 en 6 van richtlijn 2000/78 [...] juncto artikel 21 van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling waarbij een (met betrekking tot de inaanmerkingneming van vóór de leeftijd van 18 jaar vervulde diensttijdvakken) op grond van leeftijd discriminerend bezoldigingsstelsel door een nieuw bezoldigingsstelsel wordt vervangen, maar de overgang van de reeds aangestelde arbeidscontractanten naar het nieuwe bezoldigingsstelsel aldus plaatsvindt dat het nieuwe bezoldigingsstelsel met terugwerkende kracht op het tijdstip van de inwerkingtreding van de oorspronkelijke wet van kracht wordt, waarbij de eerste indeling in het nieuwe bezoldigingsstelsel evenwel plaatsvindt op basis van het overeenkomstig het oude bezoldigingsstelsel voor een bepaalde overgangsmaand (februari 2015) daadwerkelijk betaalde salaris, zodat de eerdere discriminatie op grond van leeftijd wat de financiële gevolgen ervan betreft, voortduurt?
b) Indien de eerste vraag [onder a)] bevestigend wordt beantwoord: Moet het Unierecht, in het bijzonder artikel 17 van richtlijn 2000/78 [...], aldus worden uitgelegd dat de reeds aangestelde arbeidscontractanten die met betrekking tot de inaanmerkingneming van vóór de leeftijd van 18 jaar vervulde diensttijdvakken in het oude bezoldigingsstelsel werden gediscrimineerd, financieel moeten worden gecompenseerd wanneer deze discriminatie op grond van leeftijd ook na de overgang naar het nieuwe bezoldigingsstelsel wat de financiële gevolgen ervan betreft, voortduurt?
c) Indien de eerste vraag [onder a)] ontkennend wordt beantwoord: Moet het Unierecht, in het bijzonder artikel 47 van het Handvest [...], aldus worden uitgelegd dat het hierin verankerde fundamentele recht op effectieve rechterlijke bescherming in de weg staat aan een nationale regeling volgens welke het oude discriminerende bezoldigingsstelsel in lopende en toekomstige procedures niet meer van toepassing is en bij de herindeling van de reeds aangestelde arbeidscontractanten in het nieuwe bezoldigingsstelsel enkel wordt uitgegaan van het voor de overgangsmaand te bepalen respectievelijk uitbetaalde betaalde salaris?
2) Moet het Unierecht, in het bijzonder artikel 45 VWEU, artikel 7, lid 1, van verordening [nr. 492/2011] en de artikelen 20 en volgende van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een regeling volgens welke eerder vervulde diensttijdvakken van een arbeidscontractant
– in een dienstverband met een lokale overheid of een intercommunaal samenwerkingsverband van een lidstaat van de [EER], de Republiek Turkije, de Zwitserse Bondsstaat, een orgaan van de Europese Unie of een intergouvernementele organisatie waarbij [de Republiek] Oostenrijk is aangesloten, of met andere soortgelijke entiteiten, volledig,
– in een dienstverband met een andere werkgever, en enkel bij het verrichten van relevante beroepswerkzaamheden of een relevante overheidsstage, tot maximaal tien jaar in totaal in aanmerking kunnen worden genomen?”
33. Schriftelijke opmerkingen zijn bij het Hof ingediend door de ÖGB, de Oostenrijkse regering en de Commissie.
34. Bij brieven van 14 juni 2018 heeft het Hof om een toelichting verzocht, waaraan de verwijzende rechter gevolg heeft gegeven, en een vraag ter schriftelijke beantwoording gesteld, waarop de ÖGB, de Oostenrijkse regering en de Commissie hebben geantwoord.
35. Ter terechtzitting van 12 september 2018 hebben diezelfde partijen en belanghebbenden hun standpunten mondeling toegelicht.
IV. Analyse
A. Inleidende opmerkingen
36. De onderhavige zaak betreft de nieuwe Oostenrijkse regeling voor de wijze waarop vóór de indiensttreding opgedane ervaring in aanmerking wordt genomen bij de indeling en salarisverhoging van arbeidscontractanten in overheidsdienst. Dit bezoldigingsstelsel, dat voortvloeit uit de hervorming van het VBG 1948 begin 2015, is gelijk aan het tegelijkertijd ingevoerde stelsel voor ambtenaren.(19)
37. Ingevolge dit nieuwe stelsel, wordt de indeling van een arbeidscontractant in de salarisschaal en zijn verdere stijging in salaristrappen niet meer bepaald op basis van een „peildatum”, een fictief uitgangspunt, maar op basis van de „anciënniteit” binnen die schaal.(20) Om die laatste te berekenen wordt, naast de duur van het lopende dienstverband, rekening gehouden met de duur van vóór de indiensttreding uitgeoefende werkzaamheden, voor zover deze uitdrukkelijk als relevant zijn aangemerkt, en wel afhankelijk van het soort werkgever, namelijk in hun geheel wanneer zij bij aangewezen publieke entiteiten zijn uitgeoefend, maar tot slechts maximaal tien jaar in totaal in alle andere gevallen.(21)
38. Arbeidscontractanten die bij de inwerkingtreding van de hervorming(22), die met terugwerkende kracht van toepassing is(23), reeds in dienst waren, gaan naar het nieuwe bezoldigingsstelsel over door middel van een herindeling die schematisch als volgt plaatsvindt.(24) Allereerst worden alle betrokken arbeidscontractanten op basis van hun tot dusver genoten salaris ingedeeld in een salaristrap van dit nieuwe stelsel. Vervolgens wordt hun anciënniteit in de salarisschaal op algemene wijze bepaald, op basis van een „overgangsbedrag” dat overeenkomt met de salaristrap die daadwerkelijk bepalend was voor het salaris dat de werkgever voor de maand februari 2015, de zogeheten „overgangsmaand”, heeft betaald, met dien verstande dat de juistheid van dat salaris alleen in geval van kennelijke feitelijke fouten bij de invoer van gegevens wordt onderzocht.(25)
39. De vragen van het Oberste Gerichtshof zijn voor het Hof in essentie aanleiding om te bepalen of de aan de orde zijnde nieuwe regeling de in het arrest Schmitzer(26) vastgestelde, met het Unierecht strijdige discriminatie op grond van leeftijd in stand houdt, zoals de ÖGB stelt, of dat dit niet het geval is, zoals verweerster in het hoofdgeding aanvoert.
40. Deze rechter heeft allereerst twijfels over de verenigbaarheid met het Unierecht van de wijze waarop de overgang van arbeidscontractanten van het oude, als discriminerend aangemerkte Oostenrijkse stelsel van bezoldiging en salarisverhoging naar het nieuwe stelsel plaatsvindt (paragraaf B). Hij wijst, meer bepaald, op het feit dat de overgang geschiedt zonder financiële compensatie voor de arbeidscontractanten die door het oude stelsel zijn benadeeld (paragraaf C). Hij merkt tevens, subsidiair, op dat dit nieuwe stelsel de heringedeelde arbeidscontractanten niet de mogelijkheid biedt om het volgens de regels van het oude stelsel vastgestelde referentiesalaris opnieuw te laten beoordelen, waardoor hun het recht op effectieve rechterlijke bescherming kan worden onthouden (paragraaf D). Tot slot vraagt hij zich af of het Unierecht in de weg staat aan regels die de volledige of slechts gedeeltelijke inaanmerkingneming van eerdere diensttijdvakken afhankelijk stellen van de hoedanigheid van de werkgever bij wie zij zijn vervuld (paragraaf E).
B. Wijze van overgang van arbeidscontractanten van het oude stelsel van bezoldiging en salarisverhoging naar het nieuwe stelsel [eerste vraag, onder a)]
41. Met het eerste onderdeel van zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het Unierecht, meer bepaald de artikelen 1, 2 en 6 van richtlijn 2000/78, gelezen in samenhang met artikel 21 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling die een discriminerend bezoldigingsstelsel vervangt door een nieuw stelsel, wanneer de overgang van alle reeds in dienst zijnde arbeidscontractanten naar dat nieuwe stelsel op zodanige wijze plaatsvindt dat de eerste indeling in het nieuwe stelsel wordt verricht op basis van een voor een bepaalde maand betaald salaris dat overeenkomstig het oude stelsel is berekend.(27) Ik merk allereerst op dat deze rechter, door de bewoordingen die hij aan het eind van zijn vraag gebruikt(28), uitdrukkelijk aangeeft dat hij a priori van oordeel is dat de aan de orde zijnde regeling de eerdere discriminatie laat voortbestaan.(29)
42. Dienaangaande betoogt de ÖGB dat, doordat de regeling die het voorwerp van het hoofdgeding is, bepaalt dat de herindeling van de reeds in dienst zijnde arbeidscontractanten geschiedt op basis van het op discriminerende wijze vastgestelde salaris dat in februari 2015 is betaald, de uit het oude bezoldigingsstelsel voortvloeiende discriminatie op grond van leeftijd door die koppeling blijft bestaan(30) en dat de gronden die ter rechtvaardiging van die regeling zijn aangevoerd, niet in overeenstemming zijn met het Unierecht. De Oostenrijkse regering ontkent niet dat de gevolgen van de door het oude stelsel gecreëerde discriminatie op die manier kunnen blijven voortduren, maar stelt dat de regels voor de overgang van die arbeidscontractanten naar het nieuwe bezoldigingsstelsel niet alleen worden gerechtvaardigd door legitieme doeleinden, maar ook passend en noodzakelijk zijn om die doeleinden te verwezenlijken. De Commissie is daarentegen van mening dat een dergelijke regeling niet verenigbaar is met de vereisten van de artikelen 2 en 6 van richtlijn 2000/78, aangezien zij een verschil in behandeling op grond van leeftijd handhaaft dat niet naar behoren is gerechtvaardigd. Ik ben deze mening eveneens toegedaan, om de hieronder uiteengezette redenen.
43. Wat om te beginnen de in de onderhavige prejudiciële vraag bedoelde bepalingen betreft, merk ik op dat het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd zowel in artikel 21 van het Handvest is verankerd als door richtlijn 2000/78 is geconcretiseerd, maar dat deze vraag, in het kader van een geding als het hoofdgeding, in het licht van die laatste moet worden onderzocht, aangezien de aan de orde zijnde nationale maatregelen binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen.(31) Omdat noch het doel van richtlijn 2000/78, noch de door deze richtlijn verboden vormen van discriminatie, zoals omschreven in artikel 1 ervan, in de onderhavige zaak rechtstreeks worden onderzocht, lijkt het mij bovendien niet nodig dat het Hof een uitlegging van deze bepaling geeft.
44. Wat voorts de tegen de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling geformuleerde grieven betreft, komt het mij voor dat deze regeling wordt betwist met betrekking tot de wijze waarop de ten tijde van de hervorming van 2015 in dienst zijnde arbeidscontractanten van het oude, als discriminerend aangemerkte bezoldigingsstelsel(32) naar het nieuwe stelsel overgaan. Met andere woorden, nagegaan moet worden of de betrokken bepalingen de uit het oude stelsel voortvloeiende discriminatie op grond van leeftijd mogelijkerwijs laten voortduren, alvorens te onderzoeken of zij objectief en redelijk gerechtvaardigd zijn en het verbod van richtlijn 2000/78 bijgevolg niet geldt voor die bepalingen.
45. Wat ten eerste het bestaan van discriminatie op grond van leeftijd betreft, merk ik op dat er volgens artikel 2, lid 2, onder a), van richtlijn 2000/78 sprake is van directe discriminatie wanneer iemand ongunstiger wordt behandeld dan een ander wordt, is of zou worden behandeld in een vergelijkbare situatie, onder meer op grond van leeftijd.
46. Voorts herinner ik eraan dat het Hof in het arrest Schmitzer(33), dat aan de hier aan de orde zijnde hervorming ten grondslag ligt(34), heeft geoordeeld dat de Oostenrijkse regeling die aan deze hervorming vooraf ging, een rechtstreeks op leeftijd gebaseerd verschil in behandeling in de zin van die bepaling bevatte dat niet naar behoren door legitieme doeleinden werd gerechtvaardigd, zodat die regeling onder het verbod van voornoemd artikel 2, lid 2, onder a), viel.
47. Bovendien heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat, wanneer de herindeling van een categorie van personen in een nieuw bezoldigingsstelsel uitsluitend plaatsvindt op basis van een uit het oude stelsel voortvloeiende, met de leeftijd samenhangende parameter, nationale bepalingen van deze soort het verschil in behandeling op grond van leeftijd binnen het nieuwe stelsel kunnen laten voortduren.(35)
48. In casu bepaalt § 169c gewijzigd GehG, gelezen in samenhang met § 94a gewijzigd VBG, dat de herindeling van reeds in dienst zijnde arbeidscontractanten „louter op basis van hun tot dusver genoten salaris”, dat zelf op leeftijd was gebaseerd, wordt verricht.(36) Op die manier bestendigen die bepalingen een discriminerende situatie waarin de arbeidscontractanten die door het oude stelsel werden benadeeld een lager salaris ontvangen dan andere arbeidscontractanten die zich in een vergelijkbare situatie bevinden, uitsluitend vanwege de leeftijd die zij bij de vervulling van eerdere in aanmerking te nemen werkzaamheden hadden.
49. De verwijzende rechter spreekt zich in dezelfde zin uit. Onder verwijzing naar de hierboven genoemde rechtspraak van het Hof erkent de Oostenrijkse regering overigens dat deze bepalingen van het nieuwe bezoldigingsstelsel de discriminerende gevolgen van het oude stelsel laten voortduren.(37) De Commissie betoogt bovendien dat de Oostenrijkse wetgever – zoals uit de nationale totstandkomingsgeschiedenis van de betrokken regeling blijkt – welbewust voor een methode met dergelijke gevolgen heeft gekozen.(38)
50. Het staat het in mijn ogen dan ook buiten kijf dat een regeling als die welke in casu aan de orde is, een discriminerende situatie, te weten het rechtstreeks op leeftijd gebaseerde verschil in behandeling in de zin van artikel 2, lid 2, onder a), van richtlijn 2000/78 dat het Hof in het arrest Schmitzer(39) heeft vastgesteld, bestendigt. Discriminaties die vóór de betrokken hervorming bestonden, zullen derhalve blijven bestaan en niet slechts tijdelijk, maar langdurig of zelfs definitief.(40)
51. Wat ten tweede de mogelijke rechtvaardiging van het – aldus voortdurende – verschil in behandeling betreft, zij eraan herinnerd dat er volgens artikel 6 van richtlijn 2000/78 geen directe discriminatie in de zin van artikel 2 van die richtlijn is, en het daaruit voortvloeiende verbod bijgevolg niet van toepassing is, indien de verschillen in behandeling op grond van leeftijd „in het kader van de nationale wetgeving objectief en redelijk worden gerechtvaardigd door een legitiem doel”, van het soort dat in dit artikel 6 wordt genoemd(41), en „de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn”.
52. Het is vaste rechtspraak dat, hoewel het in het kader van een prejudiciële verwijzing uiteindelijk de taak van de nationale rechter is – die bij uitsluiting bevoegd is om de feiten te beoordelen – om vast te stellen of en in hoeverre de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling aan deze vereisten voldoet, het Hof, dat de verwijzende rechter nuttige antwoorden dient te verschaffen, bevoegd is om op basis van het dossier van het hoofdgeding en van de ingediende opmerkingen aanwijzingen te geven die deze rechter in staat stellen uitspraak te doen in het bij hem aanhangige geschil.(42)
53. Met betrekking tot de doelen die de inhoud van de regeling in kwestie kunnen rechtvaardigen, geven de verwijzende rechter(43) en de Oostenrijkse regering aan dat de overgangsregels van de hervorming van 2015 enerzijds ertoe strekten de te grote problemen te vermijden die door een individuele vaststelling voor elk van de talrijke betrokken arbeidscontractanten zouden zijn ontstaan(44), en anderzijds de kosten van de operatie voor de Staat neutraal te houden en belangrijke salarisverlagingen voor die arbeidscontractanten te voorkomen.
54. Volgens de rechtspraak van het Hof kunnen gronden ontleend aan eventuele administratieve problemen en een verhoging van de financiële lasten in beginsel niet rechtvaardigen dat de verplichtingen die voortvloeien uit het in richtlijn 2000/78 neergelegde verbod van discriminatie op grond van leeftijd, niet worden nagekomen. Het Hof heeft niettemin erkend dat niet kan worden verwacht dat elk geval afzonderlijk wordt onderzocht om eerdere tijdvakken van beroepservaring individueel vast te stellen, aangezien de betrokken regeling zowel vanuit technisch als economisch oogpunt beheersbaar dient te blijven.(45)
55. Overigens staat vast dat de uitdrukkelijk geformuleerde wens van de Oostenrijkse wetgever(46) om een categorie van personen de garantie van een overgang naar het nieuwe bezoldigingsstelsel zonder financieel verlies, dus met eerbiediging van verworven rechten en bescherming van het gewettigd vertrouwen van deze personen, te bieden, een legitieme doelstelling van het werkgelegenheidsbeleid en de arbeidsmarkt vormt(47) die – gedurende een overgangsperiode – kan rechtvaardigen dat vroegere bezoldigingen, en dus een regeling die op grond van leeftijd discrimineert, worden gehandhaafd(48).
56. Aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling daadwerkelijk een legitiem doel in de zin van artikel 6 van richtlijn 2000/78 nastreeft, dient vervolgens te worden onderzocht of de daarvoor toegepaste middelen overeenkomstig deze bepaling geschikt en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van dat doel.
57. Wat de geschiktheid van dergelijke bepalingen betreft, betwijfel ik, net als de verwijzende rechter en de Commissie, ten zeerste dat het betwiste onderdeel van de hervorming van 2015, te weten de herindeling van alle in dienst zijnde arbeidscontractanten „louter op basis van hun tot dusver genoten salaris”(49), als geschikt voor de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van zowel de verworven rechten als het gewettigd vertrouwen van alle betrokkenen bij deze regeling kan worden beschouwd.
58. Uit de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens blijkt namelijk dat de Oostenrijkse wetgever verschillende maatregelen heeft genomen om voor al deze personen, ongeacht of zij al dan niet door de oude regeling werden bevoordeeld, te voorkomen dat zij door die hervorming met een aanzienlijke inkomstenderving zouden worden geconfronteerd.(50) Het feit als zodanig dat dergelijke overgangsmaatregelen moesten worden genomen, bovenop het gelaakte systeem op basis van het tot dusver genoten salaris, doet echter vermoeden dat dit systeem alleen, en dus op zichzelf, ongeschikt is om de verworven rechten en de gewettigde verwachtingen van de betrokkenen te beschermen.
59. Wat bovendien de noodzaak van bepalingen als die in het hoofdgeding betreft, ben ik van mening dat het in 2015 ingevoerde systeem verder gaat dan nodig is om de bovengenoemde doelstelling te verwezenlijken. Zoals de Commissie aangeeft(51), en niettegenstaande het tegenovergestelde standpunt van de Oostenrijkse regering, hadden er andere soorten – voor de door het oude stelsel benadeelde personen minder nadelige – maatregelen(52) kunnen worden genomen om de verworven rechten en het gewettigd vertrouwen van alle betrokken arbeidscontractanten te beschermen(53), zonder dat, volgens mij, het nieuwe stelsel vanuit technisch en economisch oogpunt onbeheersbaar werd(54).
60. Dit geldt mijns inziens vooral gelet op de onbeperkte duur van het nieuwe systeem, dat geen geleidelijke toenadering toelaat tussen het salaris dat aan de door het oude stelsel benadeelde arbeidscontractanten is voorbehouden en het salaris dat aan de bevoordeelde arbeidscontractanten is toegekend, waardoor eerstgenoemden op middellange of zelfs korte termijn, en in ieder geval na een voorzienbare periode, de ten opzichte van laatstgenoemden opgelopen achterstand inhalen.(55)
61. Dienaangaande herinner ik eraan dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de betrokken doelstelling geen rechtvaardiging kan vormen voor een maatregel die, zoals in casu, het verschil in behandeling op grond van leeftijd dat met de hervorming van een discriminerende regeling moet worden beëindigd, definitief handhaaft. Een dergelijke maatregel is niet een maatregel waarmee een niet-discriminerende regeling voor onder die vroegere regeling benadeelde ambtenaren tot stand kan worden gebracht, ook al kan er de bescherming van verkregen rechten en van het gewettigd vertrouwen van onder die vroegere regeling bevoordeelde ambtenaren mee worden gewaarborgd.(56)
62. Tot slot preciseer ik dat het argument van de Oostenrijkse regering dat de Gewerkschaft Öffentlicher Dienst met de regels van de betrokken hervorming heeft ingestemd, geenszins afdoet aan de voorgaande analyse. De sociale partners moeten immers, net als de lidstaten, handelen met inachtneming van de uit richtlijn 2000/78 voortvloeiende verplichtingen(57), ook als zij een centrale rol spelen bij de totstandkoming van bepaalde normen(58).
63. Ik ben derhalve van mening dat, ondanks de ruime beoordelingsmarge waarover de lidstaten en de sociale partners beschikken om niet enkel te kiezen welke doelstelling van sociaal en werkgelegenheidsbeleid zij willen nastreven, maar ook om te bepalen met welke maatregelen deze doelstelling kan worden verwezenlijkt(59), de Oostenrijkse wetgever het niet redelijkerwijs als passend en noodzakelijk kon beschouwen om nationale bepalingen als die van § 169c gewijzigd GehG, juncto § 94a gewijzigd VBG, vast te stellen.
64. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de artikelen 2 en 6 van richtlijn 2000/78 aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de voorwaarden waaronder reeds in dienst zijnde arbeidscontractanten van een discriminerend oud bezoldigingsstelsel naar een nieuw stelsel overgaan, zoals deze zijn vastgesteld in de nationale regeling die aan de orde is in het hoofdgeding.
C. Noodzaak om de benadeelde arbeidscontractanten financieel te compenseren [eerste vraag, onder b)]
65. Opgemerkt moet worden dat de verwijzende rechter het tweede deel van zijn eerste vraag voorlegt voor het geval dat het Hof eerst oordeelt dat een nationale regeling als die in het hoofdgeding discriminatie op grond van leeftijd bestendigt. Gelet op het bevestigende antwoord dat ik voorsta voor het eerste onderdeel van de eerste vraag, ga ik ervan uit dat het Hof het tweede deel van deze vraag zal moeten beantwoorden.
66. De verwijzende rechter wenst hier in essentie te vernemen welke juridische consequenties er moeten worden getrokken uit de vaststelling dat een regeling als de onderhavige, strekkende tot overgang van arbeidscontractanten naar een nieuw stelsel van bezoldiging en salarisverhoging, schending van het non-discriminatiebeginsel handhaaft. Meer bepaald vraagt hij of „het Unierecht, inzonderheid artikel 17 van richtlijn 2000/78”, al dan niet verplicht tot toekenning van een financiële compensatie(60) aan de reeds in dienst zijnde, door de werking van het oude stelsel van bezoldiging en salarisverhoging op grond van leeftijd gediscrimineerde arbeidscontractanten, in het licht van eerdere arresten van het Hof.(61)
67. Zonder uitdrukkelijk te verwijzen naar artikel 17 van richtlijn 2000/78, betoogt de ÖGB dat, totdat het Unierecht correct wordt toegepast, de benadeelde personen dezelfde voordelen dienen te genieten als de bevoordeelde personen. De Oostenrijkse regering heeft geen specifieke opmerkingen ingediend over dit tweede onderdeel van de eerste prejudiciële vraag.(62) De Commissie suggereert uiteindelijk, na in haar opmerkingen specifiek te hebben verwezen naar voornoemd artikel 17 en te hebben vastgesteld dat een financiële compensatie in casu verschuldigd kan zijn, om deze vraag aldus te beantwoorden dat, zolang er geen stelsel bestaat dat strookt met deze richtlijn, aan de onder het vroegere stelsel benadeelde arbeidscontractanten de voordelen moeten worden toegekend waarop de door dat stelsel bevoordeelde arbeidscontractanten aanspraak konden maken wat de inaanmerkingneming van vóór de leeftijd van 18 jaar vervulde diensttijdvakken maar ook het stijgen in salaristrappen betreft.
68. Hoewel ik het in essentie eens ben met het eindvoorstel van deze instelling, is artikel 17 van richtlijn 2000/78, waarvan deze prejudiciële vraag gewaagt, volgens mij echter niet de juiste rechtsgrondslag ter afdoening van de vraag of in dergelijke omstandigheden aan gediscrimineerde personen een financiële compensatie dient te worden toegekend.(63)
69. Ik wijs er namelijk op dat bedoeld artikel 17, dat betrekking heeft op de sancties die de lidstaten aan overtreders moeten opleggen in geval van schending van ter omzetting van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen(64), niet van toepassing is op het onderhavige geval, waarin het gaat om de wijze waarop een lidstaat eventueel een einde moet maken(65) aan discriminatie die niet wordt veroorzaakt door schending van die nationale bepalingen, waaraan gepaste sancties moeten worden verbonden(66), maar door niet-inachtneming van de vereisten van het Unierecht door die nationale bepalingen zelf.
70. Ik acht het juister om in dit geval te verwijzen naar de bepalingen van artikel 16 van richtlijn 2000/78, dat betrekking heeft op de verplichting van de lidstaten om hun nationale bepalingen in overeenstemming te brengen met het beginsel van non-discriminatie, zoals herhaaldelijk en ook zeer recentelijk door het Hof is gedaan in vergelijkbare contexten van herziening van nationale bezoldigingsstelsels wegens discriminatie.(67) Ik geef het Hof dan ook in overweging om de onderhavige vraag te beantwoorden met inachtneming van de bepalingen van artikel 16 van deze richtlijn.(68)
71. In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat voornoemd artikel 16 de lidstaten weliswaar verplicht om hun nationale regelingen in overeenstemming met het Unierecht te brengen, maar hun niettemin de vrijheid laat om tussen de verschillende oplossingen die geschikt zijn om aan een verboden discriminatie een einde te maken, de oplossing te kiezen die hun daartoe het meest geschikt lijkt. Volgens deze rechtspraak impliceert de opheffing van discriminatie op grond van leeftijd, zoals die welke aan de orde is in het hoofdgeding, niet noodzakelijk dat de werknemer die onder de vroegere wettelijke regeling werd gediscrimineerd, automatisch recht heeft op een retroactieve financiële compensatie ter hoogte van het verschil tussen het salaris dat hij zonder discriminatie zou hebben ontvangen en het daadwerkelijk ontvangen salaris, of op een verhoging van zijn toekomstige salaris. Dit is enkel het geval wanneer – en zolang – de nationale wetgever geen maatregelen heeft genomen om de gelijke behandeling te herstellen. In dat geval kan de eerbiediging van het gelijkheidsbeginsel immers alleen worden verzekerd door de leden van de benadeelde groep de voordelen toe te kennen die de leden van de bevoordeelde groep genieten, welke regeling, zolang het Unierecht niet naar behoren wordt toegepast, het enig bruikbare referentiekader blijft.(69)
72. De aan de orde zijnde regeling voldoet mijns inziens aan deze laatste hypothese, aangezien ik, om de redenen die ik heb uiteengezet in het kader van de eerste prejudiciële vraag, onder a)(70), van mening ben dat de maatregelen die de Oostenrijkse wetgever met het oog op de overgang van in dienst zijnde arbeidscontractanten naar het nieuwe stelsel van bezoldiging en salarisverhoging heeft genomen, de gelijke behandeling van de door het oude stelsel benadeelde arbeidscontractanten(71) niet kunnen herstellen. Aangezien de nieuwe regeling de discriminerende gevolgen van de eerdere regeling laat voortduren(72), impliceert de eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling dat aan die personen de voordelen worden toegekend waarop de door het oude stelsel bevoordeelde arbeidscontractanten aanspraak konden maken wat zowel de inaanmerkingneming van vóór de leeftijd van 18 jaar vervulde diensttijdvakken als het stijgen in salaristrappen betreft.(73) Meer bepaald vat ik de hierboven genoemde rechtspraak aldus op dat het herstel van een gelijke behandeling zelfs kan inhouden dat aan benadeelde arbeidscontractanten een financiële compensatie moet worden toegekend indien het evenwicht niet onverwijld in hun voordeel kan worden hersteld(74) door andere middelen waarmee de door het Unierecht vereiste convergentie kan worden verzekerd.
73. In deze zin moet artikel 16 van richtlijn 2000/78 mijns inziens worden uitgelegd teneinde een nuttig antwoord te geven op het tweede onderdeel van de eerste prejudiciële vraag.
D. Toelaatbaarheid van het nieuwe stelsel van bezoldiging en salarisverhoging in het licht van het recht op effectieve rechterlijke bescherming [eerste vraag, onder c)]
74. Vooraf beklemtoon ik dat de eerste vraag, onder c), alleen is gesteld voor het geval dat een ontkennend antwoord wordt gegeven op de eerste vraag, onder a), te weten indien het Hof oordeelt dat een nationale regeling als die in het hoofdgeding geen inbreuk meer maakt op bepalingen van het Unierecht, doordat daarmee daadwerkelijk een einde is gemaakt aan de eerder vastgestelde discriminatie op grond van leeftijd. Aangezien ik evenwel in overweging geef om de eerste vraag, onder a), bevestigend te beantwoorden, hoeft het Hof zich mijns inziens niet over deze vraag uit te spreken. Omwille van de volledigheid maak ik hierover toch een aantal opmerkingen.
75. Met deze vraag(75) wenst het Oberste Gerichtshof te vernemen of het Unierecht, inzonderheid artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het grondrecht op effectieve rechterlijke bescherming in de weg staat aan een nationale regeling die bepaalt dat het oude, als discriminerend aangemerkte systeem van bezoldiging en salarisverhoging in geen enkele lopende of toekomstige procedure meer kan worden toegepast(76), en dat de overgang van reeds in dienst zijnde arbeidscontractanten naar het nieuwe systeem uitsluitend plaatsvindt op basis van het salaris dat voor de overgangsmaand is betaald.(77) Deze rechter neigt ertoe een dergelijke regeling verenigbaar met het Unierecht te achten, op grond dat „artikel 47, lid 1, van het Handvest enkel een gerechtelijke procedure vereist in het kader waarvan maatregelen kunnen worden genomen die passend en aangewezen zijn om een schending van het recht in het betrokken geval vast te stellen en te beëindigen”.
76. De ÖGB betoogt daarentegen dat de retroactieve intrekking van de tot aan de vaststelling van de omstreden hervorming geldende grondslag voor salarisverhoging(78) de betrokkenen de mogelijkheid ontneemt om de rechtmatigheid van het salaris dat thans als basis voor de herindeling wordt genomen(79), te laten toetsen door een onafhankelijke rechter, waardoor de betrokkenen het in artikel 47 van het Handvest verankerde recht op een doeltreffende voorziening in rechte wordt ontzegd.(80) De Oostenrijkse regering heeft geen opmerkingen over deze vraag ingediend.(81) De Commissie is harerzijds, subsidiair, van mening dat voornoemd artikel 47, voor zover van toepassing, aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan dergelijke nationale bepalingen. Ik ben deze mening eveneens toegedaan, om de hierna volgende redenen.
77. Om te beginnen lijdt het volgens mij geen twijfel dat de onderhavige zaak betrekking heeft op een situatie waarin een lidstaat uitvoering heeft gegeven aan het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, zodat de federale wetgever verplicht was de in artikel 47 ervan gewaarborgde grondrechten, en meer bepaald het recht van justitiabelen op een doeltreffende rechterlijke bescherming van de prerogatieven die het Unierecht hun verleent, te eerbiedigen.(82) Ik merk op dat een dergelijke bescherming overigens ook uitdrukkelijk is voorzien in richtlijn 2000/78(83), waarvan de omzetting, blijkens de bewoordingen van de hier aan de orde zijnde regeling, expliciet werd beoogd.(84)
78. Ik herinner er bovendien aan dat elke lidstaat ter zake over een zekere autonomie beschikt, die hem in staat stelt procedureregels vast te stellen voor rechtsvorderingen die erop zijn gericht de rechten die particulieren aan het Unierecht ontlenen, te beschermen, voor zover die regels voldoen aan de twee door vaste rechtspraak van het Hof gestelde grenzen, te weten het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel.(85) Er is reeds op gewezen dat de door het Hof geformuleerde, uit artikel 47 van het Handvest voortvloeiende vereisten zowel worden afgebakend door als afhankelijk zijn van vele factoren, en het is met name duidelijk dat het recht op een doeltreffende voorziening in rechte niet impliceert dat de bevoegde nationale rechters in alle omstandigheden bestreden beslissingen moeten kunnen herzien met betrekking tot alle factoren waarop deze zijn gegrond.(86)
79. Vanwege de samenhang tussen artikel 47, eerste alinea, van het Handvest en artikel 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden(87) moet voorts rekening worden gehouden met de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens inzake laatstgenoemde bepaling.(88) Blijkens deze rechtspraak moet het recht op een doeltreffende voorziening in rechte de justitiabelen in staat stellen zich voor een gerecht te beroepen op de in dat Verdrag verankerde rechten en vrijheden, met dien verstande dat de omvang van de verplichting die dit recht op de lidstaten doet rusten, varieert naargelang van de aard van de grief van de verzoeker, en dat de doeltreffendheid van het beroep niet afhankelijk is van de zekerheid van een gunstig resultaat voor de betrokkene.(89)
80. In casu merk ik op dat, in het nieuwe Oostenrijkse stelsel van bezoldiging en salarisverhoging, de omvang van de inhoudelijke toetsing die de bevoegde nationale rechters met betrekking tot het „overgangsbedrag”, dat de indeling van de betrokken arbeidscontractanten bepaalt, kunnen uitoefenen(90), beperkt is.(91) Die toetsing kan immers uitsluitend betrekking hebben op onjuistheden die het gevolg zijn van fouten bij de invoer van relevante gegevens(92), en niet op een eventuele onjuiste berekening van het salaris dat aan dit bedrag ten grondslag ligt, welke berekening plaatsvindt op basis van het oude bezoldigingsstelsel.
81. Zoals zowel de verwijzende rechter als de Commissie evenwel opmerken, beschikt eenieder op wie de omstreden hervorming betrekking heeft – te weten alle reeds in dienst zijnde arbeidscontractanten, ongeacht of zij door het oude stelsel werden bevoordeeld of benadeeld – over beroepsmogelijkheden die hun in staat stellen om de rechtmatigheid van het systeem krachtens hetwelk zij naar het nieuwe stelsel van bezoldiging en salarisverhoging overgaan, te laten toetsen.(93) Deze rechterlijke toetsing van de geldigheid van de betrokken regels kan met name worden uitgeoefend in het licht van de vereisten van het Unierecht(94), zodat een eventuele onverenigbaarheid van de hervorming met die vereisten kan worden opgespoord. Uit de rechtsvordering die in het hoofdgeding is ingediend(95) en die tot het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing heeft geleid, blijkt overigens dat die beroepsmogelijkheden bestaan, en doeltreffend zijn. De betrokkenen kunnen dus bij de Oostenrijkse rechter de rechten die zij aan het Unierecht ontlenen, doen gelden, in omstandigheden die mijns inziens verenigbaar zijn met de bovengenoemde inhoud van het grondrecht op een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 van het Handvest en die meer bepaald de mogelijkheid bieden om de uit richtlijn 2000/78 voortvloeiende verplichtingen te doen eerbiedigen.
82. Voor het geval dat het Hof zich over de eerste vraag, onder c), uitspreekt, geef ik bijgevolg in overweging om hierop te antwoorden dat artikel 47 van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan nationale bepalingen als die waarop deze vraag betrekking heeft.
E. Verschil in inaanmerkingneming van eerdere diensttijdvakken (tweede vraag)
83. Met zijn laatste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie van het Hof te vernemen of het Unierecht – inzonderheid artikel 45 VWEU, artikel 7, lid 1, van verordening nr. 492/2011 en de artikelen 20 en 21 van het Handvest – aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een regeling van een lidstaat als in het hoofdgeding die bepaalt dat de wijze waarop eerdere diensttijdvakken van een arbeidscontractant in overheidsdienst voor de indeling en salarisverhoging van die arbeidscontractant in aanmerking worden genomen, verschilt naargelang van de hoedanigheid van de voormalige werkgever, te weten volledig indien die werkzaamheden bij een lokale overheid van een lidstaat van de EER of een daarmee gelijk gestelde publiekrechtelijke entiteit zijn verricht, of slechts gedeeltelijk in de overige gevallen.(96)
84. Dienaangaande betoogt de ÖGB dat een regeling van dit soort in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling van eigen onderdanen en onderdanen van andere lidstaten, zonder te verduidelijken waaruit die vermeende discriminatie bestaat, en die door geen enkele legitieme reden wordt gerechtvaardigd. De Oostenrijkse regering en de Commissie voeren daarentegen aan dat het Unierecht niet in de weg staat aan een dergelijke regeling. Ik deel laatstgenoemde zienswijze, en wel om de hierna volgende redenen.
85. Wat allereerst de „artikelen 20 en volgende van het Handvest” betreft, die betrekking hebben op gelijkheid voor de wet en non‑discriminatie en waarnaar mijns inziens enkel wordt verwezen als aanvulling op de andere in de onderhavige prejudiciële vraag genoemde bepalingen(97), merk ik op dat artikel 52, lid 2, van het Handvest bepaalt dat de uitdrukkelijk door dit Handvest erkende rechten die voorkomen in bepalingen van de Verdragen, waaronder het door artikel 45 VWEU gewaarborgde vrije verkeer van werknemers, worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die door deze Verdragen zijn gesteld. Hieruit volgt dat de analyse van artikel 45 volstaat ter beantwoording van deze vraag.(98)
86. Voorts breng ik in herinnering dat artikel 45, lid 2, VWEU bepaalt dat het vrije verkeer van werknemers de afschaffing inhoudt van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers van de lidstaten, wat de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden betreft. Volgens de rechtspraak van het Hof vormt artikel 7, lid 1, van verordening nr. 492/2011 slechts de bijzondere uitdrukking van dit verbod op het specifieke gebied van arbeidsvoorwaarden en arbeid, zodat deze twee bepalingen op dezelfde wijze moeten worden uitgelegd.(99)
87. Zowel de verwijzende rechter als de Commissie wijzen erop dat , de bepalingen van artikel 45 volgens lid 4 ervan niet van toepassing zijn op betrekkingen in overheidsdienst(100), maar ik ben van mening dat deze uitzondering in casu niet geldt, aangezien de aan de orde zijnde regeling de toegang tot dergelijke betrekkingen niet beperkt tot Oostenrijkse onderdanen en het hoofdgeding mijns inziens betrekking heeft op personen die reeds werkzaam zijn bij de Oostenrijkse overheid.(101)
88. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat het beginsel van gelijke behandeling dat zowel in artikel 45 VWEU als in artikel 7 van verordening nr. 492/2011 is vervat, niet alleen rechtstreekse, overduidelijk op nationaliteit gegronde discriminatie verbiedt, maar ook alle vormen van indirecte discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden.(102)
89. In casu kan mijns inziens zonder meer worden uitgesloten dat sprake is van directe discriminatie, aangezien de omstreden regeling niet leidt tot een verschil in behandeling op grond van de nationaliteit van de betrokken arbeidscontractanten.(103) De volledige of slechts gedeeltelijke inaanmerkingneming van eerdere diensttijdvakken is immers niet afhankelijk van de vraag of de betrokkenen Oostenrijkse of buitenlandse staatsburgers zijn, maar van de vraag of die tijdvakken zijn vervuld bij een van de door de federale wetgever genoemde publieke entiteiten of bij een werkgever van enige andere categorie.
90. Wat het eventuele bestaan van indirecte discriminatie betreft, herinner ik eraan dat, tenzij een regeling van een lidstaat objectief gerechtvaardigd is en evenredig is aan het nagestreefde doel, zij, ook al geldt zij ongeacht de nationaliteit, als indirect discriminerend in de zin van bovengenoemde bepalingen van Unierecht moet worden beschouwd wanneer zij naar de aard ervan migrerende werknemers meer treft dan nationale werknemers en dus meer in het bijzonder eerstgenoemden dreigt te benadelen.(104)
91. In casu kan het criterium op basis waarvan de betwiste ongelijke behandeling plaatsvindt, worden samengevat als de vraag of de betrokken arbeidscontractant zijn eerdere werkzaamheden, waarvan hij de inaanmerkingneming wenst, bij de overheid of in de particuliere sector heeft verricht, ongeacht de lidstaat waarin hij deze heeft verricht.(105) Ik ben van mening dat een dergelijk op de aard en niet op de plaats van deze werkzaamheden gebaseerd onderscheidingscriterium, gezien de neutraliteit ervan op geografisch vlak, werknemers van andere lidstaten niet meer kan treffen dan Oostenrijkse werknemers. Het kan die eerste categorie van personen dus niet benadelen en zo tot indirecte discriminatie leiden. Gelet op het voorgaande voeg ik hieraan toe dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling niet kan worden geacht van dezelfde aard te zijn als die welke ten grondslag lag aan het arrest waarop de ÖGB zich beroept ter staving van zijn grief waarop de onderhavige prejudiciële vraag betrekking heeft.(106)
92. Aangezien de betrokken regeling uitdrukkelijk bepaalt dat eerdere diensttijdvakken in de publieke sector die op het grondgebied van andere lidstaten van de EER zijn vervuld, in aanmerking worden genomen als waren zij op het Oostenrijkse grondgebied vervuld(107), ben ik bovendien van mening dat zij op dit punt geen belemmering van het vrije verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 45 VWEU veroorzaakt. Enerzijds belemmert deze regeling werknemers uit andere lidstaten immers niet om bij de Oostenrijkse overheid te gaan werken, aangezien hun anciënniteit onder dezelfde voorwaarden in aanmerking wordt genomen als die van Oostenrijkse werknemers, en anderzijds belet of ontmoedigt die regeling Oostenrijkse werknemers niet om te integreren in de arbeidsmarkt van een andere lidstaat.(108)
93. Subsidiair, voor het geval dat het Hof niettemin oordeelt dat een nationale regeling als de op het hoofdgeding toepasselijke regeling indirect discrimineert of een belemmering vormt, herinner ik eraan dat een indirect op nationaliteit gegronde ongelijke behandeling volgens vaste rechtspraak niet verboden is voor zover zij objectief gerechtvaardigd is en evenredig is aan het nagestreefde doel, en een belemmering van het vrije verkeer van werknemers ook verenigbaar met het Unierecht kan worden verklaard, onder dezelfde voorwaarden.(109)
94. Een dergelijke regeling kan mijns inziens naar behoren zijn gerechtvaardigd door het nastreven van een legitiem doel. Zoals de Oostenrijkse regering aanvoert, heeft het Hof immers reeds herhaaldelijk het belonen van de op het betrokken gebied opgedane ervaring, die de werknemer in staat stelt zijn werkzaamheden beter te verrichten, als legitiem doel van salarisbeleid erkend, waardoor werkgevers in beginsel(110) vrij zijn om bij de vaststelling van een salaris uitsluitend rekening te houden met dergelijke eerder vervulde diensttijdvakken.(111) Het is mijns inziens dan ook in overeenstemming met het Unierecht dat de hier aan de orde zijnde regeling tot gevolg heeft dat voor de indeling binnen de salaristrappen, en bijgevolg het salaris van arbeidscontractanten in overheidsdienst, specifiek de voorkeur wordt gegeven aan beroepservaring die in de publieke sector is opgedaan, in plaats van in de particuliere sector.
95. Wat de evenredigheid van de door de Oostenrijkse wetgever genomen maatregelen betreft, wijs ik er – eveneens subsidiair – simpelweg op dat de lidstaten enerzijds over een ruime beoordelingsmarge beschikken ter bepaling van de maatregelen waarmee een doelstelling die zij op het gebied van sociaal en werkgelegenheidsbeleid hebben vastgesteld, kan worden verwezenlijkt(112), en dat maatregelen van een dergelijke soort volgens mij anderzijds niet ongeschikt zijn of verder gaan dan nodig is(113) voor het bereiken van de hierboven genoemde legitieme doelstelling.(114)
96. Bijgevolg geef ik in overweging om op de laatste vraag van de verwijzende rechter te antwoorden dat artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 492/2011 aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een nationale regeling die bepaalt dat, voor de indeling en de salarisverhoging van een arbeidscontractant in overheidsdienst, uitsluitend de bij een lokale overheid van een lidstaat van de EER of andere daarmee gelijk gestelde publiekrechtelijke entiteiten vervulde eerdere diensttijdvakken volledig in aanmerking worden genomen.
V. Conclusie
97. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van het Oberste Gerichtshof (hoogste federale rechter in civiele en strafzaken, Oostenrijk) te beantwoorden als volgt:
„1) De artikelen 2 en 6 van richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep moeten aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling die, met het oog op de inaanmerkingneming van vóór de leeftijd van 18 jaar vervulde diensttijdvakken, een als discriminerend op grond van leeftijd aangemerkt bezoldigingsstelsel vervangt door een nieuw bezoldigingsstelsel, maar bepaalt dat de overgang van alle reeds in dienst zijnde personen naar dat nieuwe stelsel geschiedt door hun eerste indeling in dit nieuwe stelsel vast te stellen op basis van een salaris dat voor een bepaalde maand is betaald en overeenkomstig het oude stelsel is berekend, waardoor de financiële gevolgen van de discriminatie op grond van leeftijd onverminderd voortduren.
2) Artikel 16 van richtlijn 2000/78 moet aldus worden uitgelegd dat, in een geval als in het hoofdgeding waarin nog geen regeling is ingevoerd die de discriminatie op grond van leeftijd overeenkomstig deze richtlijn opheft, het herstel van de gelijke behandeling impliceert dat aan de door de vroegere regeling benadeelde personen de voordelen worden toegekend waarop de door die regeling bevoordeelde personen aanspraak konden maken, niet alleen wat de inaanmerkingneming van vóór de leeftijd van 18 jaar vervulde diensttijdvakken maar ook wat het stijgen in salaristrappen betreft.
3) Artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 1, van verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een nationale regeling die bepaalt dat, voor de indeling en de salarisverhoging van arbeidscontractanten in overheidsdienst, eerdere diensttijdvakken volledig in aanmerking worden genomen indien de betrokkenen deze hebben vervuld in dienst van een lokale overheid van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte of andere daarmee gelijk gestelde publiekrechtelijke entiteiten, terwijl die tijdvakken in alle andere gevallen slechts gedeeltelijk in aanmerking worden genomen.”