UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
7 päivänä elokuuta 2018 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2012/27/EU – 7 artiklan 1, 4 ja 9 kohta – 20 artiklan 4 ja 6 kohta – Energiatehokkuuden edistäminen – Energiatehokkuusvelvoitejärjestelmä – Muut politiikkatoimet – Kansallinen energiatehokkuusrahasto – Tällaisen rahaston perustaminen energiatehokkuusvelvoitteiden pääasialliseksi täytäntöönpanotoimeksi – Velvollisuus suorittaa maksuosuus – Velvoitettujen osapuolten nimeäminen – Energian jakelijat ja/tai energian vähittäismyyntiyritykset
Asiassa C‑561/16,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Tribunal Supremo (ylin tuomioistuin, Espanja) on esittänyt 25.10.2016 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 7.11.2016, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Saras Energía SA
vastaan
Administración del Estado,
Endesa SA:n,
Endesa Energía SA:n,
Endesa Energía XXI SLU:n,
Viesgo Infraestructuras Energéticas SL:n,
Hidroeléctrica del Cantábrico SAU:n,
Nexus Energía SA:n,
Nexus Renovables SLU:n,
Engie España SL:n,
Villar Mir Energía SL:n,
Energya VM Gestión de Energía SLU:n,
Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA:n,
Acciona Green Energy Developments SLU:n ja
Fortia Energía SL:n
osallistuessa asian käsittelyyn
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Ilešič sekä tuomarit A. Rosas, C. Toader, A. Prechal ja E. Jarašiūnas (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: J. Kokott,
kirjaaja: hallintovirkamies I. Illéssy,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 7.3.2018 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Saras Energía SA, edustajinaan M. C. Flores Hernández ja J. M. Almudí Cid, abogados,
– Endesa SA, Endesa Energía SA ja Endesa Energía XXI SLU, edustajinaan M. Marañon Hermoso, abogada, ja C. Piñeira de Campos, procurador,
– Viesgo Infraestructuras Energéticas SL, edustajinaan E. Abril Fernández ja G. Rubio Hernández-Sampelayo, abogados, sekä M. J. Gutiérrez Aceves, procuradora,
– Nexus Energía SA ja Nexus Renovables SLU, edustajanaan J. Briones Méndez, procurador,
– Engie España SL, edustajinaan G. Martínez-Villaseñor Fernández ja G. Rubio Hernández-Sampelayo, abogados, sekä A. Cano Lantero, procuradora,
– Villar Mir Energía SL ja Energya VM Gestión de Energía SLU, edustajinaan G. Rubio Hernández-Sampelayo ja G. Martínez-Villaseñor Fernández, abogados, sekä P. Domínguez Maestro, procurador,
– Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA, edustajinaan J. Domingo Montes, abogado, ja M. Noya Otero, procuradora,
– Acciona Green Energy Developments SLU, edustajinaan F. Calancha Marzana, abogado, ja A. G. López Orcera, procuradora,
– Fortia Energia SL, edustajinaan R. Vázquez del Rey Villanueva, abogado, sekä G. Robledo Machuca ja J. M. Martín Rodríguez, procuradores,
– Espanjan hallitus, asiamiehenään V. Ester Casas,
– Luxemburgin hallitus, asiamiehenään D. Holderer, avustajanaan P.-E. Partsch, avocat,
– Euroopan komissio, asiamiehinään E. Sanfrutos Cano ja K. Talabér-Ritz,
kuultuaan julkisasiamiehen 12.4.2018 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee energiatehokkuudesta, direktiivien 2009/125/EY ja 2010/30/EU muuttamisesta sekä direktiivien 2004/8/EY ja 2006/32/EY kumoamisesta 25.10.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2012/27/EU (EUVL 2012, L 315, s. 1) 7 artiklan 1, 4 ja 9 kohdan sekä 20 artiklan 4 ja 6 kohdan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Saras Energía SA ja Administración del Estado (valtionhallinto, Espanja) ja jossa on riitautettu kasvua, kilpailukykyä ja tehokkuutta edistävien kiireellisten toimenpiteiden hyväksymisestä 15.10.2014 annetun lain 18/2014 (Ley 18/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia; BOE nro 252, 17.10.2014, s. 83921), sellaisena kuin tämä on muutettuna hiilivetyalasta sekä hiilivetyjen etsintään, tutkimukseen ja hyväksikäyttöön liittyviä tiettyjä verotuksellisia ja ei-verotuksellisia toimenpiteitä koskevista säännöksistä 7.10.1998 annetun lain 34/1998 muuttamisesta 21.5.2015 annetulla lailla 8/2015 (Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos; BOE nro 122, 22.5.2015, s. 43367) (jäljempänä laki 18/2014), säännösten nojalla velvollisuudesta suorittaa vuonna 2015 maksuosuus kansalliseen energiatehokkuusrahastoon 20.2.2015 annetun teollisuus-, energia- ja matkailuministeriön määräyksen IET/289/2015 (Orden IET/289/2015 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015; BOE nro 47, 24.2.2015, s. 15768) lainmukaisuus.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3 Direktiivin 2012/27 johdanto-osan 20 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Arviointi, joka tehtiin mahdollisuudesta perustaa unionin tasolla ’valkoisten todistusten’ järjestelmä, osoitti, että nykyisessä tilanteessa tällainen järjestelmä aiheuttaisi liiallisia hallintokustannuksia. Lisäksi on olemassa riski, että energiansäästöt keskittyisivät joihinkin jäsenvaltioihin eikä niitä saavutettaisi kaikkialla unionissa. Tällaisen unionin tason suunnitelman tavoite voitaisiin ainakin tässä vaiheessa saavuttaa paremmin energiayhtiöitä koskevilla kansallisilla energiatehokkuusvelvoitejärjestelmillä tai muilla vaihtoehtoisilla politiikkatoimilla, joilla saavutetaan samansuuruiset energiansäästöt. Tällaisten järjestelmien vaatimustaso on asianmukaista vahvistaa yhteisellä unionin tason kehyksellä jättäen kuitenkin samalla jäsenvaltioille huomattavasti joustovaraa, jotta ne voivat ottaa täysimittaisesti huomioon markkinatoimijoiden kansallisen organisaation, energiasektorin erityiset toimintaolosuhteet ja loppukäyttäjien tottumukset. Yhteisen kehyksen olisi annettava energialaitoksille mahdollisuus tarjota energiapalveluja kaikille loppukäyttäjille eikä ainoastaan niille, joille ne myyvät energiaa. Tämä lisää kilpailua energiamarkkinoilla, koska energiayhtiöt voivat eriyttää tuotteensa tarjoamalla täydentäviä energiapalveluja. – – Jäsenvaltioiden olisi määritettävä puolueettomin ja syrjimättömin perustein, mitkä energian jakelijat tai energian vähittäismyyntiyritykset olisi velvoitettava saavuttamaan tässä direktiivissä säädetty energian loppukäytön säästötavoite.
Jäsenvaltioiden olisi erityisesti voitava olla asettamatta tätä velvoitetta pienille energian jakelijoille, pienille energian vähittäismyyntiyrityksille ja pienille energiasektoreille välttääkseen kohtuutonta hallinnollista rasitusta. – – Keinona tukea kansallisia energiatehokkuusaloitteita osapuolet, joilla on kansallisten energiatehokkuusvelvoitejärjestelmien mukaisia velvoitteita, voisivat täyttää ne suorittamalla vuosittain kansalliseen energiatehokkuusrahastoon määrän, joka vastaa järjestelmän edellyttämiä investointeja.”
4 Kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan ”tässä direktiivissä vahvistetaan yhteinen kehys energiatehokkuuden edistämistä koskeville toimenpiteille unionissa, jotta varmistettaisiin, että unionin vuodeksi 2020 asettama yleistavoite lisätä energiatehokkuutta 20 prosentilla saavutetaan, ja jotta valmisteltaisiin energiatehokkuuden lisäparannuksia tuon määräajan jälkeen.”
5 Direktiivin 2 artiklan 1 kohdan 14 ja 18 alakodassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
– –
14) ’velvoitetulla osapuolella’ energian jakelijaa tai energian vähittäismyyntiyritystä, jota 7 artiklassa tarkoitetut kansalliset energiatehokkuusvelvoitejärjestelmät sitovat;
– –
18) ’politiikkatoimella’ sääntely-, rahoitus- tai verotustoimenpidettä taikka vapaaehtoista tai tietojen toimittamista koskevaa toimenpidettä, joka on jäsenvaltiossa otettu muotomääräisesti käyttöön ja pantu täytäntöön ja jolla luodaan tukikehys, vaatimus tai kannustin, jotta markkinatoimijat tarjoaisivat ja ostaisivat energiapalveluja ja toteuttaisivat muita energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä”.
6 Direktiivin 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Energiatehokkuusvelvoitejärjestelmät”, säädetään seuraavaa:
”1. Kunkin jäsenvaltion on perustettava energiatehokkuusvelvoitejärjestelmä. Järjestelmällä on varmistettava, että kunkin jäsenvaltion alueella toimivat energian jakelijat ja/tai energian vähittäismyyntiyritykset, jotka on 4 kohdan mukaisesti nimetty velvoitetuiksi osapuoliksi, saavuttavat kumulatiivisen loppukäytön energiansäästötavoitteen viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2020, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 kohdan soveltamista.
Tämän tavoitteen on vastattava vähintään sitä, että saavutetaan kunakin vuonna 1 päivästä tammikuuta 2014 31 päivään joulukuuta 2020 uusia säästöjä, joiden määrä on 1,5 prosenttia kaikkien energian jakelijoiden tai kaikkien energian vähittäismyyntiyritysten vuosittain loppukäyttäjille myymän energian määrästä laskettuna 1 päivää tammikuuta 2013 edeltäneen viimeisimmän kolmivuotiskauden keskiarvosta. Liikenteessä käytetyn energian myynnin määrä voidaan jättää osittain tai kokonaan ottamatta huomioon tässä laskennassa.
Jäsenvaltioiden on päätettävä, miten toisessa alakohdassa tarkoitettu uusien säästöjen laskettu määrä jaksotetaan kauden aikana.
– –
4. Kunkin jäsenvaltion on 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa sovellettaessa nimettävä velvoitetut osapuolet puolueettomin ja syrjimättömin perustein alueellaan toimivien energian jakelijoiden ja/tai energian vähittäismyyntiyritysten keskuudesta, ja se voi sisällyttää niihin alueellaan toimivia liikennepolttoaineen jakelijoita tai liikennepolttoaineen vähittäismyyntiyrityksiä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta energiansäästöjen laskemista 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn tavoitteen mukaisesti. Velvoitettujen osapuolten on saavutettava loppukäyttäjien keskuudessa velvoitteen täyttämisen edellyttämä energiansäästöjen määrä, jonka jäsenvaltio tarvittaessa määrittää riippumatta 1 kohdan nojalla suoritetusta laskennasta tai, jäsenvaltion niin päättäessä, muilta osapuolilta saatavien sertifioitujen säästöjen avulla, siten kuin 7 kohdan b alakohdassa on esitetty.
– –
9. Vaihtoehtona 1 kohdan mukaisen energiatehokkuusvelvoitejärjestelmän perustamiselle jäsenvaltiot voivat toteuttaa muita politiikkatoimia energiansäästöjen saavuttamiseksi loppukäyttäjien keskuudessa, edellyttäen että nämä politiikkatoimet ovat 10 ja 11 kohdassa esitettyjen perusteiden mukaiset. Tällä toimintatavalla saavutetun vuotuisen uuden energiansäästön on oltava yhtä suuri kuin 1, 2 ja 3 kohdassa vaadittu uusi energiansäästö. Edellyttäen, että vastaavuus säilytetään, jäsenvaltiot voivat yhdistää velvoitejärjestelmiin vaihtoehtoisia politiikkatoimia, mukaan lukien kansalliset energiatehokkuusohjelmat.
Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuja politiikkatoimia voivat olla esimerkiksi seuraavat politiikkatoimet tai niiden yhdistelmät:
a) energia- tai hiilidioksidiverot, joiden vaikutuksena on energian loppukäytön vähentyminen;
b) rahoitusjärjestelmät ja ‑välineet tai verokannustimet, jotka johtavat energiatehokkaan teknologian tai tekniikoiden soveltamiseen ja joiden vaikutuksena on energian loppukäytön vähentyminen;
c) säädökset tai vapaaehtoiset sopimukset, jotka johtavat energiatehokkaan teknologian tai tekniikoiden soveltamiseen ja joiden vaikutuksena on energian loppukäytön vähentyminen;
d) standardit ja normit, joiden tarkoituksena on tuotteiden ja palvelujen, rakennukset ja ajoneuvot mukaan luettuina, energiatehokkuuden parantaminen, paitsi jos ne ovat pakollisia ja sovellettavia jäsenvaltioissa unionin oikeuden mukaisesti;
e) energiamerkintäjärjestelmät, paitsi jos ne ovat pakollisia ja sovellettavia jäsenvaltioissa unionin oikeuden mukaisesti;
f) koulutus, myös energianeuvontaohjelmat, jotka johtavat energiatehokkaan teknologian tai tekniikoiden soveltamiseen ja joiden vaikutuksena on energian loppukäytön vähentyminen.
Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle viimeistään 5 päivänä joulukuuta 2013 politiikkatoimet, jotka ne aikovat hyväksyä ensimmäisen alakohdan ja 20 artiklan 6 kohdan soveltamiseksi liitteessä V olevassa 4 kohdassa säädetyn kehyksen mukaisesti ja esitettävä, miten niiden avulla tultaisiin saavuttamaan vaadittu säästöjen määrä. Toisessa alakohdassa ja 20 artiklan 6 kohdassa tarkoitettujen politiikkatoimien osalta ilmoituksessa on osoitettava, miten 10 kohdan perusteet täytetään. Muiden kuin toisessa alakohdassa tai 20 artiklan 6 kohdassa tarkoitettujen politiikkatoimien osalta jäsenvaltioiden on selitettävä, miten vastaava säästöjen, seurannan ja todentamisen taso saavutetaan. Komissio voi sitten ehdottaa muutoksia kolmen kuukauden kuluessa ilmoituksesta.
10. Edellä olevan 9 kohdan toisen alakohdan ja 20 artiklan 6 kohdan nojalla toteutettavien politiikkatoimien on täytettävä seuraavat perusteet, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 11 kohdan soveltamista:
a) politiikkatoimissa on vähintään kaksi välijaksoa ennen 31 päivää joulukuuta 2020, ja ne johtavat 1 kohdassa asetetun tavoitetason saavuttamiseen;
b) kunkin toimeksi saaneen osapuolen, osallistuvan osapuolen tai täytäntöönpanevan viranomaisen, sen mukaan, mikä niistä kulloinkin on kyseessä, vastuu on määritelty;
c) energiansäästöt, jotka on määrä saavuttaa, on määritelty avoimesti;
d) vaadittujen tai politiikkatoimella saavutettavien energiasäästöjen määrä on ilmaistu joko energian loppukulutuksena tai primäärienergian kulutuksena liitteessä IV säädettyjä muuntokertoimia käyttäen;
e) energiansäästöt on laskettu liitteessä V olevassa 1 ja 2 kohdassa säädettyjä menetelmiä ja periaatteita noudattaen;
f) energiansäästöt on laskettu liitteessä V olevassa 3 kohdassa säädettyjä menetelmiä ja periaatteita noudattaen;
g) osallistuvat osapuolet laativat saavutetuista energiansäästöistä vuosiraportin, paitsi jos se ei ole toteutettavissa, ja asettavat sen julkisesti saataville;
h) tulosten seuranta on varmistettu, ja asianmukaisia toimenpiteitä voidaan toteuttaa, jos edistyminen ei ole tyydyttävää;
i) käytössä on valvontajärjestelmä, johon kuuluu myös energiatehokkuutta parantavien toimenpiteiden tilastollisesti merkittävän osuuden riippumaton todentaminen; ja
j) tiedot energiansäästöjen vuotuisesta kehityssuunnasta julkaistaan vuosittain.
11. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 9 kohdan toisen alakohdan a alakohdassa tarkoitetut verot ovat 10 kohdan a, b, c, d, f, h ja j alakohdassa lueteltujen perusteiden mukaiset.
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 9 kohdan toisen alakohdan c alakohdassa tarkoitetut säädökset ja vapaaehtoiset sopimukset ovat 10 kohdan a, b, c, d, e, g, h, i ja j alakohdassa lueteltujen perusteiden mukaiset.
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 9 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetut muut politiikkatoimet ja 20 artiklan 6 kohdassa tarkoitetut kansalliset energiatehokkuusrahastot ovat 10 kohdan a, b, c, d, e, h, i ja j alakohdassa lueteltujen perusteiden mukaiset.
– –”
7 Direktiivin 2012/27 20 artiklassa, jonka otsikko on ”Kansallinen energiatehokkuusrahasto, rahoitus ja tekninen tuki”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on helpotettava rahoitusmekanismien perustamista tai nykyisten käyttöä energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä varten useiden rahoituskanavien hyötyjen maksimoimiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [SEUT] 107 ja [SEUT] 108 artiklan soveltamista.
– –
4. Jäsenvaltiot voivat perustaa kansallisen energiatehokkuusrahaston. Rahastolla on pyrittävä tukemaan kansallisia energiatehokkuusaloitteita.
– –
6. Jäsenvaltiot voivat säätää, että velvoitetut osapuolet voivat täyttää 7 artiklan 1 kohdan mukaiset velvoitteensa suorittamalla vuosittain kansalliseen energiatehokkuusrahastoon maksuosuuden, joka vastaa näiden velvoitteiden täyttämisen edellyttämiä investointeja.
– –”
Espanjan lainsäädäntö
8 Direktiivin 2012/27 täytäntöönpanosta annetun lain 18/2014 johdanto-osassa todetaan seuraavaa:
”Tällä lailla otetaan käyttöön unionin suuntaviivojen mukainen energiatehokkuusvelvoitejärjestelmä. – –
– – Jäsenvaltiot voivat direktiivin [2012/27] 20 artiklan nojalla perustaa kansallisia energiatehokkuusaloitteita tukevan kansallisen energiatehokkuusrahaston, johon 7 artiklan nojalla velvoitetut yritykset voivat suorittaa vuosittain maksuosuuden, joka vastaa niillä energiatehokkuuden alalla olevien velvoitteiden täyttämisen edellyttämiä investointeja. – –
Vaikka direktiivin [2012/27] mukaan onkin mahdollista, että velvoitetut osapuolet ovat energian myyjiä tai energian jakelijoita, energian myyjät katsotaan sellaisiksi velvoitetuiksi osapuoliksi, joiden unioni edellyttää säästävän energiaa, koska energian jakelijat eivät Espanjassa (toisin kuin muissa jäsenvaltioissa) harjoita myyntitoimintaa vaan vastaavaa säänneltyä verkonhoitotoimintaa.
Kuljetusala kuuluu velvoitettuihin osapuoliin siitä syystä, että sillä on erittäin suuri merkitys energian loppukysynnässä ja että sillä voidaan toteuttaa erittäin suuri energiansäästöpotentiaali. Öljytuotteiden ja nestekaasun osalta ei myöskään ole pidetty asianmukaisena asettaa velvoitteita verkonhoitajalle vaan pikemminkin yrityksille, jotka tosiasiallisesti huolehtivat tuotteiden markkinoille saattamisesta niiden myymiseksi loppukuluttajille ja erityisesti – ottaen huomioon kyseisten tuotteiden loppumarkkinoinnissa oleva hajonta – öljytuotteiden ja nestekaasun tukkumyyjille.
– –
– – Jotta energiatehokkuuteen liittyvät toimenpiteet voitaisiin toteuttaa mahdollisimman aikaisin mahdollisimman alhaisilla kustannuksilla, kansallisella energiatehokkuusrahastolla on oltava käytössään riittävät taloudelliset voimavarat, jotka mahdollistavat näiden toimenpiteiden laajamittaisen toteuttamisen. Velvoitejärjestelmän mahdollisimman nopea käyttöönotto, jolla mahdollistetaan näiden voimavarojen antaminen rahaston käyttöön, on näin yleisen edun mukaista. Niiden vaihtoehtojen joukossa, jotka on tutkittu energiatehokkuutta koskevien ennakoivien toimenpiteiden laajamittaiseksi selvittämiseksi, juuri kansalliselle energiatehokkuusrahastolle suoritettaviin maksuosuuksiin liittyvän energiatehokkuusvelvoitejärjestelmän käyttöönottaminen on sellainen toimenpide, jonka avulla on mahdollista saada mahdollisimman nopeasti käyttöön tarvittavat voimavarat sellaisten energiatehokkuuteen liittyvien toimenpiteiden toteuttamiseksi, jotka johtavat säästöjen aikaiseen kirjaamiseen direktiivin [2012/27] tavoitteiden noudattamiseksi taloudellisesti tehokkaimmalla tavalla.
– –”
9 Kyseisen lain 69 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Perustetaan kansallinen energiatehokkuusvelvoitejärjestelmä, jonka perusteella kaasun ja sähkön myyntiyrityksille sekä öljytuotteiden ja nestekaasun tukkumyyjille, joita jäljempänä kutsutaan velvoitejärjestelmän perusteella velvoitetuiksi osapuoliksi, myönnetään vuosittainen kansallinen energiansäästökiintiö eli asetetaan niin kutsutut säästövelvoitteet.
Tästä seuraavat säästövelvoitteet vastaavat järjestelmän koko keston ajan kokonaisuutena määrältään [Espanjan kuningaskunnalle] direktiivin [2012/27] 7 artiklassa asetettua tavoitetta, vähennettynä kyseisen direktiivin 7 artiklan 9 kohdassa tarkoitetuista vaihtoehtoisista toimenpiteistä saaduilla säästöillä.
2. Kansallinen energiatehokkuusvelvoitejärjestelmä on voimassa kasvua, kilpailukykyä ja tehokkuutta koskevien kiireellisten toimenpiteiden hyväksymisestä 4.7.2014 annetun lain 8/2014 (Real decreto-ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia) voimaantulosta 31.12.2020 asti.
3. [Espanjan kuningaskunnalle] asetetun tavoitteen toteuttamisen edistymisen tarkistamiseksi kyseinen järjestelmän tarkastaminen on mahdollista toimittaa 1.1.2017 ja 31.12.2020 väliseltä ajanjaksolta.”
10 Kyseisen lain 70 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Teollisuus-, energia- ja matkailuministeri vahvistaa hallituksen valtuuttaman talousasioita käsittelevän komission suostumuksella ja energia-alan monipuolistamiseen ja energiansäästöihin liittyviä asioita käsittelevän laitoksen ennakkolausunnon saatuaan vuosittain annettavalla päätöksellä vuosittaisen säästötavoitteen, suhteelliset jako-osuudet asianomaisten velvoitettujen osapuolten välillä ja tästä johtuvat säästökiintiöt tai ‑velvoitteet sekä niiden taloudellisen vasta-arvon.
Vahvistettu vuosittainen energiansäästötavoite on jaettava asianomaisten velvoitettujen osapuolten kesken – kun kyse on kaasun ja sähkön myyntiyrityksistä – suhteessa niiden kotimaassa loppukäyttäjille myymän energian lopulliseen volyymiin ja – kun kyse on öljytuotteiden ja nestekaasujen tukkumyyjistä – suhteessa niiden loppukäyttäjille tapahtuvaa myöhempää vähittäismyyntiä varten kotimaassa myymän energian lopulliseen volyymiin, ilmaistuna gigawattitunteina (GWh) vuosittaista velvoiteajanjaksoa edeltävän toisen vuoden osalta.
– –”
11 Saman lain 71 §:ssä, jonka otsikko on ”Energiansäästövelvoitteiden ja energiansäästösertifikaattien toimeenpano”, säädetään seuraavaa:
”1. Velvoitettujen osapuolten on vuosittaisten energiansäästövelvoitteiden täyttämiseksi suoritettava seuraavassa pykälässä tarkoitettuun kansalliseen energiatehokkuusrahastoon vuosittain maksuosuus, jonka määrä saadaan kertomalla niiden vuosittainen energiansäästövelvoite vahvistettavalla taloudellisella ekvivalenttikertoimella.
– –
2. Espanjan hallitus voi vaihtoehtoisesti ottaa asetuksella käyttöön akkreditointimekanismin, jolla vahvistetaan energiasäästöjen määrät, jotka vastaavat kyseisellä mekanismilla asetettujen velvoitteiden täytäntöönpanoa. Tämä järjestelmä perustuu sellaisten – – luovutettavissa olevien energiansäästösertifikaattien antamiseen, jotka myönnetään sellaisten energiansäästötoimenpiteiden toteuttamisesta, jotka määritellään energia-alan monipuolistamiseen ja energiasäästöihin liittyviä asioita käsittelevän laitoksen ylläpitämässä luettelossa ja täyttävät siinä vahvistetut vaatimukset ja edellytykset.
– –”
12 Lain 18/2014 72 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Perustetaan oikeushenkilöllisyyttä vailla oleva kansallinen energiatehokkuusrahasto, jolla pyritään rahoittamaan kansallisia energiatehokkuusaloitteita direktiivin [2012/27] 20 artiklan mukaisesti.
2. Kansallinen energiatehokkuusrahasto rahoittaa taloudellisia ja rahoituksellisia tukimekanismeja, teknistä apua, koulutusta, tiedotusta tai muita toimenpiteitä, joilla pyritään lisäämään eri alojen energiatehokkuutta myötävaikuttamalla edellä mainitun direktiivin 7 artiklassa säädetyllä kansallisella energiatehokkuusvelvoitejärjestelmällä vahvistetun kansallisen energiansäästötavoitteen toteuttamiseen.
– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
13 Saras Energía, joka on espanjalainen energia-alan yritys, nosti Tribunal Supremossa (ylin tuomioistuin, Espanja) kanteen määräyksestä IET/289/2015, jolla muun muassa se oli velvoitettu suorittamaan vuoden 2015 maksuosuus kansalliseen energiatehokkuusrahastoon.
14 Saras Energía väittää, että kyseinen määräys on ristiriidassa direktiivin 2012/27 kanssa ensinnäkin siten, että Saras Energía velvoitetaan siinä täyttämään energiansäästövelvoitteet suorittamalla vuosittainen maksuosuus kansalliseen energiatehokkuusrahastoon, eikä sillä ole mahdollisuutta täyttää velvoitteita ryhtymällä tehokkaisiin energiansäästötoimenpiteisiin, ja toiseksi siten, että maksuosuuden suorittamisvelvoite asetetaan siinä pelkästään energian vähittäismyyjäyrityksille mutta ei energian jakelijoille.
15 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että pääasian kannalta olennainen kysymys on se, soveltuuko lain 18/2014 71 § yhteen direktiivin 2012/27 kanssa siltä osin kuin siinä säädetään, että kansalliseen energiatehokkuusrahastoon vuosittain suoritettava maksuosuus on pääasiallinen tapa noudattaa energiansäästöalan velvollisuuksia. Se täsmentää, että kyseinen rahasto on perustettu direktiivin 2012/27 20 artiklan 4 kohdan mukaisesti ja että sen tarkoituksena on rahoittaa kansallisia energiatehokkuusaloitteita.
16 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan lain 18/2014 71 §:n 2 momentissa annetaan ”vaihtoehtoisesti” Espanjan hallitukselle mahdollisuus ottaa käyttöön direktiivin 2012/27 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti toteutettuja energiansäästöjä koskeva akkreditointijärjestelmä. Se täsmentää, ettei kyseistä järjestelmää ollut tosiseikkojen tapahtuma-aikaan vielä otettu Espanjassa käyttöön antamalla sitä koskeva asetus.
17 Kyseisen tuomioistuimen mukaan direktiivistä 2012/27 ja etenkin sen 7 artiklasta ilmenee, että velvoitetuilla osapuolilla on oltava ainakin mahdollisuus toteuttaa energiansäästötavoitteet tehokkaalla ja välittömällä tavalla eli sellaisilla erityisillä toimenpiteillä, jotka mahdollistavat sen, että loppukäyttäjä voi vähentää energiankulutustaan.
18 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan lisäksi on päätettävä, voiko kansalliseen energiatehokkuusrahastoon suoritettava vuosittainen maksuosuus olla direktiivin 2012/27 7 artiklan 9 kohdassa tarkoitettu ”vaihtoehto”. Se esittää tässä suhteessa epäilyjä ja toteaa ensinnäkin, että jäsenvaltioiden mahdollisuudesta perustaa kansallisia energiatehokkuusrahastoja säädetään nimenomaisesti kyseisen direktiivin 20 artiklan 4 kohdassa, eikä tätä mahdollisuutta luokitella siinä 7 artiklan 9 kohdassa tarkoitetuksi ”vaihtoehtoiseksi” toimenpiteeksi; toiseksi, ettei laissa 18/2014 viitata viimeksi mainittuun säännökseen mainitun rahaston perustamisen perusteena, ja kolmanneksi, että direktiivin 2012/27 7 artiklan 9 kohdassa luetellut ”vaihtoehtoiset” toimenpiteet näyttävät olevan toimenpiteitä, jotka vaikuttavat välittömästi energiankulutusta vähentäen, kun taas direktiivin 20 artiklan 4 kohdassa ja lain 18/2014 72 §:ssä säädetyn rahaston tavoitteena on yleisemmin ”tukea kansallisia energiatehokkuusaloitteita”.
19 Tämän vuoksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, onko direktiivi 2012/27 pantu asianmukaisesti täytäntöön pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella kansallisella lainsäädännöllä, jossa yhtäältä energiatehokkuusvelvoitteiden pääasialliseksi noudattamistavaksi säädetään vuosittaisen maksuosuuden suorittaminen kansalliseen energiatehokkuusrahastoon ja jolla toisaalta otetaan käyttöön kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukainen pääasiallinen mekanismi sellaisena vaihtoehtoisena järjestelmänä, joka voidaan ottaa harkinnanvaraisesti käyttöön hallituksen asetuksella.
20 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää lisäksi, että laissa 18/2014 pidetään direktiivin 2012/27 7 artiklan 1 ja 4 kohdassa tarkoitettuina ”velvoitettuina osapuolina” yksinomaan kaasun ja sähkön myyntiyrityksiä sekä öljytuotteiden ja nestekaasun tukkumyyjiä mutta ei energian jakelijoita, kun taas kyseisen 7 artiklan 4 kohdan espanjankielisessä versiossa viitataan energian jakelijoihin ”ja” energian vähittäismyyjäyrityksiin. Kyseisessä laissa ei myöskään perustella niitä syitä, jotka johtivat kansallisen lainsäätäjän säätämään tällaisesta poissulkemisesta. Tämän jälkeen se pohtii, soveltuuko se, että velvoitetut osapuolet on määritelty näin, yhteen direktiivin 2012/27 kanssa.
21 Tässä tilanteessa Tribunal Supremo on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Soveltuuko jäsenvaltion säännöstö sellaisen kansallisen energiatehokkuusvelvoitejärjestelmän perustamisesta, jossa velvoitteet täytetään ensisijaisesti suorittamalla vuosittain maksuosuus direktiivin [2012/27] 20 artiklan 4 kohdan nojalla perustettuun kansalliseen energiatehokkuusrahastoon, yhteen mainitun direktiivin 7 artiklan 1 kohdan ja 7 artiklan 9 kohdan kanssa?
2) Soveltuuko kansallinen säännöstö, jonka mukaan energiansäästövelvoitteet on mahdollista täyttää saavutetun säästön akkreditoinnilla vaihtoehtona kansalliseen energiatehokkuusrahastoon suoritettavalle maksuosuudelle, yhteen direktiivin [2012/27] 7 artiklan 1 kohdan ja 20 artiklan 6 kohdan kanssa?
3) Jos edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi, soveltuuko kyseinen energiansäästövelvoitteiden vaihtoehtoinen täyttämismahdollisuus yhteen direktiivin [2012/27] 7 artiklan 1 kohdan ja 20 artiklan 6 kohdan kanssa, kun vaihtoehdon tosiasiallinen olemassaolo riippuu siitä, että jäsenvaltion hallitus määrää kyseisestä mahdollisuudesta asetuksin harkintavaltaansa käyttäen?
Tässä samassa yhteydessä kysytään myös, soveltuuko tällainen säännöstö yhteen direktiivin [2012/27] kanssa, kun jäsenvaltion hallitus ei säädä kyseisestä vaihtoehtoisesta mahdollisuudesta?
4) Soveltuuko kansallinen järjestelmä, jonka mukaan vain kaasun ja sähkön myyntiyritykset sekä öljytuotteiden ja nestekaasujen tukkumyyjät – mutta eivät kaasun ja sähkön jakelijat eivätkä öljytuotteiden ja nestekaasujen vähittäismyyjät – ovat energiatehokkuusvelvoitteiden alaisia osapuolia, yhteen direktiivin [2012/27] 7 artiklan 1 ja 4 kohdan kanssa?
5) Jos edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi, soveltuuko se, että kaasun ja sähkön myyntiyritykset sekä öljytuotteiden ja nestekaasujen tukkumyyjät asetetaan velvoitetuiksi osapuoliksi esittämättä syitä, joiden perusteella kaasun ja sähkön jakelijoita sekä öljytuotteiden ja nestekaasujen vähittäismyyjiä ei luokitella velvoitetuiksi osapuoliksi, yhteen direktiivin [2012/27] 7 artiklan mainittujen kohtien kanssa?”
Ensimmäisen, toisen ja kolmannen kysymyksen tarkastelu
22 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy kolmessa ensimmäisessä kysymyksessään, jotka on syytä tutkia yhdessä, pääasiallisesti, onko direktiivin 2012/27 7 artiklan 1 ja 9 kohtaa ja 20 artiklan 4 ja 6 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle kansalliselle säännöstölle, jolla energiatehokkuusvelvoitteiden ensisijaisena täyttämismuotona otetaan käyttöön järjestelmä, jonka mukaan kansalliseen energiatehokkuusrahastoon suoritetaan vuosittain maksuosuus, mutta jossa ei säädetä velvoitettujen osapuolten mahdollisuudesta täyttää energiansäästötavoitteet tehokkaasti ja välittömästi pikemminkin kuin suorittamalla kyseinen maksuosuus.
23 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että direktiivi 2012/27 on saatettu osaksi Espanjan oikeutta lailla 18/2014, jonka perusteella annetussa asetuksessa IET/289/2015 on asetettu velvollisuus suorittaa maksuosuus energiatehokkuusrahastoon vuodelta 2015 ja – erityisesti – maksuosuus, joka Saras Energían on suoritettava. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseisessä laissa säädetään direktiivin 2012/27 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen energiatehokkuusvelvoitteiden ensisijaiseksi täyttämistoimenpiteeksi järjestelmästä, jossa velvoitettujen osapuolten on täytettävä kyseisen säännöksen mukaiset velvoitteensa suorittamalla vuosittain kansalliseen energiatehokkuusrahastoon maksuosuus, joka vastaa velvoitetuilta osapuolilta kyseisen säännösten mukaisten velvoitteidensa täyttämiseksi vaadittuja investointeja. Kyseisessä laissa säädetään vain vaihtoehtoisesti, että Espanjan hallitus voi asetuksella ottaa käyttöön energiansäästösertifikaatteihin perustuvan, energiasäästöjen toteutumista koskevan akkreditointijärjestelmän. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää tältä osin, ettei mainittua järjestelmää ollut vielä toimeenpantu pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, vaikka sen olisi kyseisen tuomioistuimen mukaan pitänyt direktiivin 2012/27 7 artiklan 1 kohdan perusteella olla pääasiallinen toimenpide energiatehokkuusvelvoitteiden toimeenpanemiseksi.
24 Direktiivistä 2012/27 ja etenkin sen johdanto-osan 20 perustelukappaleesta ilmenee, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena on ollut jättää jäsenvaltioille laaja harkintavalta, kun nämä päättävät keinoista, joilla kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa vahvistetut energiansäästötavoitteet kyetään saavuttamaan (ks. analogisesti tuomio 26.9.2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, 61 kohta). Kyseisellä direktiivillä pyritään näet unionin tasolla vahvistamaan ne yleiset periaatteet, jotka muodostavat puitteet energiankulutuksen vähentämiselle, kuitenkin siten, että yksityiskohtaisten täytäntöönpanotapojen valinta jätetään jäsenvaltioille. Direktiivillä 2012/27 pyritään sen 1 artiklan mukaisesti yksinomaan vahvistamaan yhteinen kehys energiatehokkuuden edistämistä koskeville toimenpiteille unionissa, jotta varmistetaan, että unionin vuodeksi 2020 asettama yleistavoite lisätä energiatehokkuutta 20 prosentilla saavutetaan, ja jotta valmistellaan energiatehokkuuden lisäparannuksia tuon määräajan jälkeen.
25 Jäsenvaltioilla on näin direktiivin 2012/27 perusteella velvollisuus ottaa käyttöön sellaisia energiatehokkuusvelvoitejärjestelmiä, joilla energiansäästöjen toteutuminen kyetään varmistamaan loppukulutusvaiheessa kyseisellä direktiivillä olevien tavoitteiden mukaisesti.
26 Kansallisen energiatehokkuusrahaston perustaminen direktiivin 2012/27 20 artiklan 4 kohdan mukaisesti kuuluu niihin toimenpiteisiin, jotka ovat omiaan mahdollistamaan energian säästymisen.
27 Kun direktiivin 2012/27 7 artiklan 1–4 kohtaa luetaan yhdessä sen 20 artiklan 6 kohdan kanssa, ilmenee kuitenkin, että jotta jäsenvaltion vahvistama järjestelmä kuuluisi kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, on välttämätöntä, että se koskee sellaisia energiansäästöjä, joita asianomaiset yritykset itse voivat saada loppukuluttajien keskuudessa. Tämä johtuu erityisesti kyseisen artiklan 4 kohdassa, jolla sen 1 kohtaa täsmennetään, olevasta ilmaisusta ”velvoitettujen osapuolten on saavutettava loppukäyttäjien keskuudessa velvoitteen täyttämisen edellyttämä energiansäästöjen määrä”.
28 Kuten julkisasiamies ratkaisuehdotuksensa 31–34 kohdassa toteaa, pääasiassa kyseessä olevan kaltainen, vuosittaista maksuvelvollisuutta koskeva järjestelmä, jolla nimetyiltä yrityksiltä evätään mahdollisuus valita, suorittavatko ne tällaisen maksuosuuden vai toteuttavatko ne tehokkaita ja välittömiä energiansäästöjä, ei kuulu direktiivin 2012/27 20 artiklan 6 kohdassa kuvatun mahdollisuuden piiriin. Kuten kyseisen 20 artiklan 6 kohdassa oleva ilmaisu ”velvoitetut osapuolet voivat täyttää 7 artiklan 1 kohdan mukaiset velvoitteensa suorittamalla vuosittain kansalliseen energiatehokkuusrahastoon maksuosuuden” osoittaa, kyseinen säännös koskee järjestelmiä, joilla jäsenvaltio jättää valinnan nimetyille yrityksille. Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella lainsäädännöllä kyseiset yritykset velvoitetaan suorittamaan vuosittain rahastolle maksuosuus, mutta siinä ei säädetä, että kyseisillä yrityksillä olisi mahdollisuus täyttää velvoitteensa muulla tavoin.
29 Kuten julkiasiamies ratkaisuehdotuksensa 35 kohdassa toteaa, riidanalainen vaihtoehdoton maksuosuuden suorittamisvelvoite on näin ollen direktiivin 2012/27 mukainen vain siinä tapauksessa, että sitä on pidettävä kyseisen direktiivin 7 artiklan 9 kohdassa tarkoitettuna muuna politiikkatoimena.
30 Direktiivin 2012/27 7 artiklan 9 kohta mahdollistaa tältä osin nimenomaisesti sen, että jäsenvaltiot ”vaihtoehtona – – energiatehokkuusvelvoitejärjestelmän perustamiselle” toteuttavat muita politiikkatoimia vastaavien energiansäästöjen saavuttamiseksi loppukäyttäjien keskuudessa. Direktiivin 2012/27 2 artiklan 18 alakohdassa säädetyn määritelmän mukaan politiikkatoimella tarkoitetaan sääntely-, rahoitus- tai verotustoimenpidettä taikka vapaaehtoista tai tietojen toimittamista koskevaa toimenpidettä, joka on jäsenvaltiossa otettu muotomääräisesti käyttöön ja pantu täytäntöön ja jolla luodaan tukikehys, vaatimus tai kannustin, jotta markkinatoimijat tarjoaisivat ja ostaisivat energiapalveluja ja toteuttaisivat muita energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä.
31 Direktiivin 2012/27 7 artiklan 9 kohdassa vahvistetaan myös luettelo, joka ei ole tyhjentävä, niistä politiikkatoimista, joihin jäsenvaltiot voivat turvautua tarvittaessa niitä yhdistellen. Nämä toimet voivat olla muun muassa energiaveroja; energiansäästöihin kannustavia rahoitusjärjestelmiä ja -välineitä; säädöksiä tai vapaaehtoisia sopimuksia, jotka johtavat energiatehokkaan teknologian tai tekniikoiden soveltamiseen; standardeja ja normeja, joiden tarkoituksena on tuotteiden ja palvelujen energiatehokkuuden parantaminen; energiamerkintäjärjestelmiä tai koulutusta.
32 Sen osalta, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö kyseisen säännöksen mukainen, on syytä muistuttaa, että lain 18/2014 72 §:n 1 ja 2 momentista ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevalla kansallisella energiatehokkuusrahastolla pyritään rahoittamaan kansallisia energiatehokkuusaloitteita. Se rahoittaa taloudellisia ja rahoituksellisia tukimekanismeja, teknistä apua, koulutusta ja tiedotusta tai muita energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä ja myötävaikuttaa näin unionin oikeudessa ja Espanjan kyseistä alaa koskevassa lainsäädännössä tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseen. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee lisäksi, että kyseiseen energiatehokkuusrahastoon suoritettavat vuosittaiset maksuosuudet käytetään energiansäästöjä edistäviin toimenpiteisiin.
33 Tästä syystä voidaan katsoa, että pääasiassa kyseessä oleva velvollisuus suorittaa vuosittain maksuosuus kyseiseen rahastoon kuuluu direktiivin 2012/27 7 artiklan 9 kohdan toisen alakohdan b alakohdan soveltamisalaan, koska se muodostaa rahoitusvälineen, joka johtaa energiatehokkaan teknologian tai energiatehokkaiden tekniikoiden soveltamiseen ja vaikuttaa energian loppukulutusta vähentävästi.
34 Tästä seuraa, että vaikka velvollisuus suorittaa maksuosuus kansalliseen energiatehokkuusrahastoon ei olekaan direktiivin 2012/27 7 artiklan 1 kohdassa, kun tätä luetaan yhdessä sen 20 artiklan 6 kohdan kanssa, tarkoitettu energiansäästövelvoitejärjestelmä, kyseinen velvoite vastaa tästä huolimatta yhtä niistä mainitussa direktiivissä luetelluista keinoista, joilla pyritään saamaan energiansäästöjä loppukäyttäjien keskuudessa. Sillä, että kyseisessä direktiivissä mainitaan tällaiset toimenpiteet ”vaihtoehtona”, ilmaistaan pelkästään jäsenvaltioille jätettyä valintamahdollisuutta.
35 Koska jäsenvaltioilla on kyseisellä alalla huomattava joustovara ja laaja harkintavalta, direktiivin 2012/27 päämäärien toteuttaminen ei voi olla mahdollista, jollei kullakin jäsenvaltiolla ole mahdollisuutta valita juuri sitä järjestelmää, joka erityyppisten järjestelmien joukosta soveltuu sille parhaiten sen erikoistilanteessa, ja näin menetellessään niiden on otettava huomioon omat kansalliset erityisolosuhteensa siten kuin kyseisen direktiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleesta ilmenee (ks. analogisesti tuomio 26.9.2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, 62 ja 70 kohta).
36 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tässä yhteydessä varmistuttava siitä – kuten direktiivin 2012/27 7 artiklan 9 kohdasta ilmenee – että kansallisella lainsäädännöllä noudatetaan loppukäytön energiansäästötavoitetta, joka on saavutettava vuoden 2020 loppuun mennessä, samassa määrin kuin kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdan perusteella käyttöön otettavissa olevilla energiatehokkuusvelvoitejärjestelmillä ja että se täyttää kyseisen direktiivin 7 artiklan 10 ja 11 kohdassa asetetut edellytykset.
37 Näin ollen kolmeen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava niin, että direktiivin 2012/27 7 ja 20 artiklaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä sellaiselle kansalliselle säännöstölle, jolla ensisijaisena energiatehokkuusvelvoitteiden täyttämismuotona otetaan käyttöön järjestelmä, jonka mukaan kansalliseen energiatehokkuusrahastoon on vuosittain suoritettava maksuosuus, kunhan kyseisellä säännöstöllä yhtäältä taataan energiasäästöjen saavuttaminen samassa määrin kuin kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdan perusteella käyttöön otettavissa olevilla energiatehokkuusvelvoitejärjestelmillä ja kunhan se toisaalta täyttää kyseisen direktiivin 7 artiklan 10 ja 11 kohdassa asetetut edellytykset, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.
Neljännen ja viidennen kysymyksen tarkastelu
Tutkittavaksi ottaminen
38 Espanjan kuningaskunta on istunnossa vaatinut, ettei neljättä ja viidettä kysymystä oteta tutkittavaksi, koska ne eivät koske öljytuotealaa. Pääasiassa on sen mukaan kyse yksinomaan öljytuotteista, ja esitetyissä kysymyksissä mainittujen muiden alojen yritysten, toisin sanoen kaasu-, nestekaasu- ja sähköalojen yritysten, oli sallittu osallistua pääasian oikeudenkäyntiin pelkästään Saras Energian vaatimuksia tukevina väliintulijoina. Kyseiset yritykset eivät siten voi ulottaa riidan kohdetta öljytuotealaa pidemmälle.
39 Tältä osin on todettava, ettei esitettyjen kysymysten sanamuoto eivätkä niiden perustelut osoita, että ne koskisivat yksinomaan öljytuotealan yrityksiä mutta eivät koskisi kaasu-, nestekaasu- tai sähköalan kaltaisten muiden alojen yrityksiä.
40 Neljäs kysymys on ymmärrettävä siten, että sillä halutaan selvittää, onko se, että energiatehokkuusalan velvoitteita asetetaan tietyille energia-alan yrityksille mutta ei muille kyseisen alan yrityksille, direktiivin 2012/27 7 artiklan 1 ja 4 kohdan mukaista.
41 Viides kysymys puolestaan on ymmärrettävä siten, että sillä halutaan selvittää, onko jäsenvaltiolla velvollisuus puolueettomasti ja syrjimättömästi perustella nimettyjen yritysten valinta direktiivissä 2012/27 tarkoitetuiksi velvoitetuiksi osapuoliksi.
42 Tästä seuraa, että neljäs ja viides kysymys voidaan ottaa tutkittaviksi.
Asiakysymys
43 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy neljännessä ja viidennessä kysymyksessään, jotka on syytä tutkia yhdessä, pääasiallisesti, onko direktiivin 2012/27 7 artiklan 1 ja 4 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle sääntelylle, jossa yhtäältä energiatehokkuusalan velvoitteita asetetaan vain tietyille velvoitetuiksi osapuoliksi nimetyille energia-alan yrityksille ja jossa toisaalta ei nimenomaisesti esitetä niitä syitä, joiden vuoksi nämä yritykset on nimetty velvoitetuiksi osapuoliksi.
44 Tässä yhteydessä on syytä todeta, että direktiivin 2012/27 7 artiklan 4 kohdassa säädetään, että kunkin jäsenvaltion on kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa sovellettaessa nimettävä velvoitetut osapuolet puolueettomin ja syrjimättömin perustein alueellaan toimivien energian jakelijoiden ”ja/tai” energian vähittäismyyntiyritysten keskuudesta.
45 Kyseisen direktiivin 7 artiklan 4 kohdan tulkinnasta on samalla tavoin hyötyä arvioitaessa, onko jäsenvaltio kyseisen artiklan 9 kohdassa mainittua rahoitusvälinettä soveltaessaan nimennyt asianmukaisesti ne yritykset, joilla on velvollisuus suorittaa maksuosuuksia kyseiseen välineeseen. Tällaisen toimenpiteen toteuttaminen on näet ”vaihtoehto” kyseisen artiklan 1 kohdassa tarkoitetun järjestelmän perustamiselle, ja siihen on liitettävä vastaavat takuut. Direktiivin 2012/27 7 artiklan 4 kohdassa mainittuja, velvoitettujen osapuolten nimeämistä koskevia yksityiskohtaisia edellytyksiä on siis noudatettava myös silloin, kun nämä osapuolet nimetään muun kuin mainitun 1 kohdassa tarkoitetun järjestelmän puitteissa.
46 Tätä toteamusta ei ole omiaan kyseenalaistamaan se seikka, ettei direktiivin 2012/27 7 artiklan 4 kohdan espanjankielinen versio sisällä sanoja ”ja/tai” vaan pelkästään konjunktion ”ja”, koska – kuten julkisasiamies ratkaisuehdotuksensa 64 kohdassa toteaa – säännösyhteydestä ilmenee, että jäsenvaltiot voivat tosiasiallisesti päättää, asettavatko ne velvoitteita energian jakelijoille vai energian vähittäismyyntiyrityksille ja sulkevatko ne osan energia-alan toimijoista velvoitettujen osapuolten ryhmän ulkopuolelle.
47 Direktiivin 2012/27 7 artiklan 4 alakohdan espanjankielisessä versiossa säädetään nimittäin kyseisen säännöksen muiden kieliversioiden tavoin, että jäsenvaltioiden on valittava velvoitetut yritykset energian jakelijoiden ja energian vähittäismyyntiyritysten keskuudesta.
48 Lisäksi on syytä todeta, että myös kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan espanjankielisestä versiosta ilmenee, että velvoitetut yritykset voivat kuulua energian jakelijoiden ”ja/tai” energian vähittäismyyntiyritysten ryhmään.
49 Kaiken lisäksi direktiivin 2012/27 2 artiklan 14 alakohdassa olevan käsitteen ”velvoitettu osapuoli” määritelmässä käytetään pelkästään konjunktiota ”tai”, ja tämä koskee myös kyseisen säännöksen espanjankielistä versiota.
50 Tästä seuraa ensinnäkin, että jäsenvaltiot voivat vapaasti nimetä velvoitetuiksi osapuoliksi pelkästään tietyt toimijat muut toimijat poissulkien, ja ne voivat menetellä näin, olipa kansallisella säännöstöllä tosiasiallisesti käyttöön otetun, energiatehokkuusvelvoitteiden täytäntöönpanoa koskevan toimenpiteen perusta mikä tahansa.
51 Toiseksi direktiivin 2012/27 7 artiklan 4 kohdasta ilmenee, että tässä artiklassa vaaditaan, että velvoitetut osapuolet nimetään kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa sovellettaessa puolueettomin ja syrjimättömin perustein.
52 Kuten julkisasiamies ratkaisuehdotuksensa 79 kohdassa toteaa, asianomaisen jäsenvaltion on esitettävä nämä puolueettomat ja syrjimättömät perusteet nimenomaisesti.
53 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on siten tarkistettava, perustuuko se velvoitettujen osapuolten nimeäminen, jonka Espanjan kuningaskunta otti käyttöön säätäessään velvollisuudesta suorittaa vuosittain maksuosuus energiatehokkuusrahastoon, tosiasiallisesti nimenomaisesti vahvistettuihin, puolueettomiin ja syrjimättömiin perusteisiin.
54 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tätä tarkistaessaan otettava huomioon kansallisten markkinoiden rakenne ja ominaispiirteet sekä kyseisten markkinatoimijoiden tilanne siten kuin muun muassa direktiivin 2012/27 johdanto-osan 20 perustelukappaleessa kehotetaan.
55 Edellä lausutusta seuraa, että neljänteen ja viidenteen kysymykseen on vastattava niin, että direktiivin 2012/27 7 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle sääntelylle, jolla energiatehokkuusalan velvoitteita asetetaan vain tietyille energia-alan yrityksille, kunhan näiden yritysten nimeäminen velvoitetuiksi osapuoliksi perustuu tosiasiallisesti nimenomaisesti esitettyihin puolueettomiin ja syrjimättömiin perusteisiin, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.
Oikeudenkäyntikulut
56 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Energiatehokkuudesta, direktiivien 2009/125/EY ja 2010/30/EU muuttamisesta sekä direktiivien 2004/8/EY ja 2006/32/EY kumoamisesta 25.10.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2012/27/EU 7 ja 20 artiklaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä sellaiselle kansalliselle säännöstölle, jolla ensisijaisena energiatehokkuusvelvoitteiden täyttämismuotona otetaan käyttöön järjestelmä, jonka mukaan kansalliseen energiatehokkuusrahastoon on vuosittain suoritettava maksuosuus, kunhan kyseisellä säännöstöllä yhtäältä taataan energiasäästöjen saavuttaminen samassa määrin kuin kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdan perusteella käyttöön otettavissa olevilla energiatehokkuusvelvoitejärjestelmillä ja kunhan se toisaalta täyttää kyseisen direktiivin 7 artiklan 10 ja 11 kohdassa asetetut edellytykset, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.
2) Direktiivin 2012/27 7 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle sääntelylle, jolla energiatehokkuusalan velvoitteita asetetaan vain tietyille energia-alan yrityksille, kunhan näiden yritysten nimeäminen velvoitetuiksi osapuoliksi perustuu tosiasiallisesti nimenomaisesti esitettyihin puolueettomiin ja syrjimättömiin perusteisiin, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.
Allekirjoitukset