KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 11. aprillil 2019(1)
Kohtuasi C‑543/17
Euroopa Komisjon
versus
Belgia Kuningriik
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – ELTL artikkel 258 – Direktiiv 2014/61/EL – Kiire elektroonilise side võrkude kasutuselevõtu kulud – ELTL artikli 260 lõige 3 – Direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamise kohustus – Rahalised sanktsioonid – Nõue määrata karistusmakse iga päeva kohta
I. Sissejuhatus
1. Käesolevas kohtuasjas palub Euroopa Komisjon Euroopa Kohtul „tuvastada, et kuna Belgia Kuningriik ei ole hiljemalt 1. jaanuariks 2016 vastu võtnud kõiki õigus- ja haldusnorme, mis on vajalikud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. mai 2014. aasta direktiivi 2014/61/EL kiire elektroonilise side võrkude kasutuselevõtukulude vähendamise meetmete kohta[(2)] täitmiseks või vähemalt ei ole komisjoni neist teavitanud, siis ei ole ta täitnud kohustusi, mis tulenevad selle direktiivi artiklist 13“.(3)
2. Lisaks palub komisjon Euroopa Kohtul „määrata direktiivi [2014/61] ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise eest Belgia Kuningriigile ELTL artikli 260 lõike 3 alusel karistusmakse 54 639,36 eurot päevas alates kohtuotsuse kuulutamisest käesolevas kohtuasjas“.(4)
3. Käesolev liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi koosneb niisiis kahest osast, millest esimene puudutab liikmesriigi kohustuste rikkumist selle tavalises tähenduses, st direktiivi (osalist) üle võtmata jätmist, ja teine rahalist sanktsiooni(5) ELTL artikli 260 lõike 3 alusel. Menetluse esimene osa ei ole õiguslikult problemaatiline ning lisaks ei ole menetlusosaliste vahel selle üle vaidlust.(6) Kuid õiguslike probleemide üle, mis on tõstatatud teises osas, vaidlevad ühelt poolt komisjon ning teiselt poolt Belgia Kuningriik ja menetlusse astunud liikmesriigid.(7)
4. ELTL artikli 260 lõige 3 lisati Lissaboni lepinguga. Sellega kehtestati kord, mis annab Euroopa Kohtule võimaluse määrata liikmesriigile rahaline sanktsioon esmakordse otsusega, millega kohus tuvastab, et liikmesriik on rikkunud seadusandlikus menetluses vastu võetud direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamise kohustust.
5. Seni ei ole Euroopa Kohus võtnud seisukohta ELTL artikli 260 lõike 3 tõlgendamise suhtes. Euroopa Kohtu menetluses on juba olnud palju kohtuasju, milles komisjon on palunud kohaldada ELTL artikli 260 lõiget 3. Kuid need on siiani kõik lahendatud enne, kui on kuulutatud kohtuotsus asjaomase liikmesriigi ja komisjoni vahel, mistõttu viimane on kõikides nendes kohtuasjades hagist loobunud, mõnikord päris viimasel minutil.(8)
6. Käesolev kohtuasi võib seega võimaldada Euroopa Kohtul kõnealust sätet tõlgendada.(9)
7. ELTL artikli 260 lõike 3 tõlgendamine tekitab põhimõttelisi küsimusi liidu õiguskorra kohta. Minu peamine eesmärk või isegi minu peamine soov käesolevas kohtuasjas on anda Euroopa Kohtule märku, et igasugune kõnealuse mõiste tõlgendamine peab minema kaugemale iseenesestmõistetavast tõdemusest, et direktiivide kiire, täielik ja korrektne ülevõtmine on liidu õiguse ühetaolise kohaldamise jaoks määrava tähtsusega.
II. Õiguslik raamistik
8. Direktiivi 2014/61 artiklis 13 „Ülevõtmine“(10) on sätestatud:
„Liikmesriigid võtavad vastu ja avaldavad käesoleva direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid 1. jaanuariks 2016. Nad teatavad nendest komisjonile.
Liikmesriigid kohaldavad neid sätteid alates 1. juulist 2016.
Kui liikmesriigid need sätted vastu võtavad, lisavad nad nende ametlikul avaldamisel nendesse või nende juurde viite käesolevale direktiivile. Sellise viitamise viisi näevad ette liikmesriigid.“
III. Vaidluse taust
A. Kohtueelne menetlus
9. Direktiivi 2014/61 artiklis 13 on ette nähtud, et liikmesriigid võtavad vastu ja avaldavad direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid 1. jaanuariks 2016 ning teatavad nendest komisjonile.
10. Kuna komisjon ei olnud nimetatud kuupäevaks saanud teadet riigisisestest õigusaktidest, millega kõnealune direktiiv oleks üle võetud, saatis ta 23. märtsil 2016 Belgia Kuningriigile ametliku kirja.
11. Kuna Belgia Kuningriigi vastusest ilmnes, et 11. juulil 2016 valmistati riigisiseseid õigusakte alles ette, saatis komisjon 30. septembril 2016 kõnealusele liikmesriigile põhjendatud arvamuse, kutsudes nimetatud liikmesriiki üles võtma vajalikke meetmeid, et täita selle nõuded kahe kuu jooksul arvamuse kättesaamisest.
12. Kuna Belgia Kuningriigi vastamistähtaega pikendati, vastas ta põhjendatud arvamusele 21. veebruari ja 28. märtsi 2017. aasta kirjadega, milles teatas komisjonile, et direktiivi 2014/61 ülevõtmine on pooleli. Kirjadele olid lisatud ülevõtmismeetmete eelnõud ning 3. juuli 2008. aasta määruse avaliku teedevõrgu ehitustööde kohta pealinna Brüsseli piirkonnas (Belgia) (Ordonnance relative aux chantiers en voirie publique) konsolideeritud versioon.
13. Komisjon leidis, et tegemist on nii direktiivi 2014/61 täieliku ülevõtmise puudumisega kui ka kõnealuse direktiivi täieliku ülevõtmise meetmetest teatamata jätmisega ning et seega on Belgia Kuningriik rikkunud kõnealuse direktiivi artiklist 13 tulenevaid kohustusi, ning otsustas 13. juulil 2017 esitada hagi.
B. Menetlus Euroopa Kohtus
14. 15. septembril 2017 esitatud hagiavalduses heidab komisjon Belgia Kuningriigile ühelt poolt ette, et ta ei ole võtnud kõiki direktiivi 2014/61 ülevõtmiseks vajalikke meetmeid, ning teiselt poolt, et igal juhul ei ole Belgia Kuningriik neist komisjonile teatanud.
15. Kostja vastuses annab Belgia Kuningriik ülevaate direktiivi 2014/61 sätete ülevõtmise edenemisest, märkides, et suurem osa sätetest on Belgia õigusse üle võetud vastavalt pädevuse jaotusele föderaalriigi, piirkondade ja kogukondade vahel ning et vajalikud meetmed on võetud või on pooleli nende puhul, mida veel üle võetud ei ole.
16. Komisjon täpsustas oma repliigis, et vaatamata suurtele edusammudele, mida Belgia Kuningriik on teinud direktiivi 2014/61 ülevõtmisel pärast hagiavalduse esitamist, on siiski vaja võtta täiendavaid meetmeid direktiivi täielikuks ülevõtmiseks. Seda vajadust tunnistavad ka Belgia ametiasutused ise. Seetõttu, ehkki ta vähendas selle päevase karistusmakse suurust, mille ta palub Belgia Kuningriigile määrata, jäi komisjon oma nõuete juurde.
17. 5. veebruaril 2018 anti Saksamaa Liitvabariigile, Eesti Vabariigile, Iirimaale, Hispaania Kuningriigile, Prantsuse Vabariigile, Itaalia Vabariigile, Leedu Vabariigile, Ungarile ja Austria Vabariigile luba astuda menetlusse Belgia Kuningriigi nõuete toetuseks. 21. novembril 2018 anti Rumeeniale luba astuda menetlusse Belgia Kuningriigi nõuete toetuseks.
18. 22. jaanuaril 2019 peetud kohtuistungil esitasid oma suulised seisukohad Belgia valitsus ja komisjon ning Saksamaa, Eesti, Hispaania, Prantsuse, Itaalia, Ungari, Austria ja Rumeenia valitsus.
IV. Analüüs
19. Analüüsin kõigepealt Belgia Kuningriigile ELTL artikli 258 kohaselt ette heidetud rikkumiste küsimust (osa A) ning seejärel vaatlen keerukamat ELTL artikli 260 lõike 3 kohaste rahaliste sanktsioonide küsimust (osa B).
A. Rikkumised ELTL artikli 258 kohaselt
20. Komisjon heidab Belgia Kuningriigile ette, et ta ei võtnud direktiivi 2014/61 sätteid riigisisesesse õigusse üle 1. jaanuariks 2016 ehk kuupäevaks, mis on ette nähtud kõnealuse direktiivi artikli 13 lõikes 1 kõnealuse direktiivi järgimiseks vajalike õigus- ja haldusnormide vastuvõtmiseks ja avaldamiseks, ega teatanud ülevõtmissätetest komisjonile.
21. Belgia Kuningriik ei vaidle sellele etteheitele vastu.
22. Niisiis on tegemist „vaieldamatu rikkumisega“: Belgia Kuningriik ei võtnud direktiivi 2014/61 üle määratud tähtaja jooksul ega teatanud komisjonile ülevõtmise meetmetest, nagu on ette nähtud kõnealuse direktiivi artikli 13 lõikes 1.
23. Direktiivist tulenevate kohustuste rikkumise tuvastamiseks tuleb väljakujunenud kohtupraktika kohaselt hinnata rikkumise esinemist põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel liikmesriigis valitsenud olukorra põhjal.(11)
24. Seetõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada, et kuna Belgia Kuningriik ei ole ettenähtud tähtaja jooksul võtnud vastu vajalikke õigus- ja haldusnorme direktiivi 2014/61 täitmiseks või vähemalt ei ole ta komisjonile nendest teatanud, siis ei ole Belgia Kuningriik täitnud kohustusi, mis tulenevad selle direktiivi artiklist 13.
B. ELTL artikli 260 lõike 3 kohane rahaline sanktsioon
25. Käesoleva kohtuasja põhiküsimus puudutab kahtlemata ELTL artikli 260 lõike 3 tõlgendamist, st küsimust, kuidas tuleb nimetatud sätet kohaldada käesolevas kohtuasjas.
1. Direktiiv
26. ELTL artikli 288 kolmanda lõigu kohaselt on „[d]irektiiv […] saavutatava tulemuse seisukohalt siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud, kuid jätab vormi ja meetodite valiku selle riigi ametiasutustele“. See liidu õigussüsteemile omane õigusakt on liikmesriikide õigusnormide ühtlustamise vahend.
27. Direktiiv on suurepärane sümboolne näide sellest, kuidas liikmesriikide õigussüsteemid on vastastikuses seoses liidu õiguskorraga. Niisiis on nõuetekohane ülevõtmine ülimalt oluline nii direktiivi soovitava toime tagamiseks kui ka selle ühetaoliseks kohaldamiseks kogu liidus.
28. Direktiivide kaheetapiline õigusloomemenetlus nõuab tõhusat kontrollimist. Kuna liikmesriigid peavad direktiivid üle võtma, võib direktiividest tuleneda nii erinevusi kui ka vigu.(12) Niisiis näitab senine kogemus, et teine etapp ei ole iseenesestmõistetav ning et liikmesriikidepoolne ülevõtmine läheb tihtipeale sujuvamalt tänu komisjoni süsteemsele kontrollile. Seetõttu jälgib komisjon pidevalt ülevõtmistegevust ning hindab seda statistiliselt.
29. Direktiivide liikmesriikide õigusesse ülevõtmise puhul eristatakse tavaliselt kolme peamist rikkumise tüüpi. Esimene seisneb ülevõtmise meetmetest teatamata jätmises (liikmesriik ei ole ette nähtud tähtaja jooksul komisjonile teatanud direktiivi ülevõtmiseks võetud meetmetest), teine nõuetele mittevastavuses (liikmesriigi poolt võetud ülevõtmismeetmed ei ole kooskõlas liidu direktiivide nõuetega) ja kolmas ebaõiges või nõuetele mittevastavas kohaldamises (ehkki direktiiv on formaalselt üle võetud, ei ole liikmesriikide ametiasutused seda kohaldanud nõuetekohaselt või ei ole seda üldse kohaldanud).
30. Tuleb rõhutada, et sellist liigitamist kohaldab komisjon ise.(13)
31. Selleks et täita õigesti oma ülesannet aluslepingute täitmise järelevalvajana ja kontrollida, kas liikmesriik on direktiivi sätted õigesti riigisisesesse õigusse üle võtnud, peab komisjon saama teavet liikmesriikide võetud ülevõtmismeetmetest.(14)
32. Üpris sagedasti ei täida liikmesriigid direktiivide ülevõtmise nõudeid ning direktiivide ebaõige ülevõtmine on üks kõige sagedasemaid ja kõige tõsisemaid liidu õiguse ebaõige kohaldamise juhte liikmesriikides.(15)
33. Direktiivides on nüüd sätestatud nõue viidata direktiivile riigisisestes ülevõtmise õigusaktides. Selle eraldiseisva viitamise nõude tõttu on ülevõtmise meetmed vajalikud isegi juhul, kui liikmesriigi õigusaktid vastavad juba sisuliselt direktiivi nõuetele. Selleks et lihtsustada ülevõtmise jälgimist, kohustasid direktiivid sageli juba enne Lissaboni lepingu jõustumist liikmesriike teatama ülevõtmise meetmetest.(16) Lisaks, selleks et ülevõtmise kontrollimine oleks lihtsam, nõuab komisjon regulaarselt, et liikmesriigid esitaksid talle vastavustabeli, kuhu on märgitud, kuidas konkreetse direktiivi iga säte on liikmesriigi õigusse üle võetud.(17)
34. Lissaboni lepinguga lisati ELTL artikli 260 lõikes 3 ette nähtud menetlus vahenditele, mis on komisjoni kasutuses nimetatud kontrolli teostamiseks.
2. ELTL artikli 260 lõike 3 eesmärk
35. Selleks et hästi mõista ELTL artikli 260 lõike 3 loogikat, on minu arvates kasulik teha tagasivaade ning paigutada kõnealune säte ajaloolisse ja süsteemsesse konteksti.
36. Selleks sooviksin väga lühidalt käsitleda kõnealuse sätte vaieldavat eesmärki.
37. Selle kohta on esitatud kaks seisukohta. Esiteks seisukoht, et kõnealuse sättega loodud süsteem on ette nähtud selleks, et otseselt karistada ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise eest. Seda seisukohta kaitsevad eelkõige komisjon,(18) osa õiguskirjandusest(19) ning vaikimisi kohtujuristid Wathelet(20) ja Tanchev(21). Selle lähenemisviisi kohaselt võib ülevõtmise meetmetest direktiivis ette nähtud aja jooksul teatamata jätmine iseenesest kaasa tuua rahaliste sanktsioonide määramise. Maksekohustus võib jõustuda kohe, st kohtulahendi kuulutamise kuupäeval, või hilisemal kuupäeval, mille määrab kindlaks Euroopa Kohus oma otsuses.
38. Teiseks selgelt eristuv seisukoht, et ELTL artikli 260 lõikega 3 loodud süsteemi eesmärk on karistada Euroopa Kohtu sellise otsuse täitmata jätmise eest, mille kohaselt liikmesriik ei ole täitnud ülevõtmise meetmetest teatamise kohustust.(22) Selle lähenemise kohaselt jõustub rahaline sanktsioon, mille Euroopa Kohus on määranud rikkumise tuvastamise kohtuotsuses,(23) hilisemal kuupäeval, kuna rahalise sanktsiooni põhjuseks ongi kõnealuse otsuse täitmata jätmine. Selle lähenemisviisi puhul väidetakse, et ELTL artikli 260 lõike 3 ratio legis on see, et liikmesriigile võib määrata sanktsiooni kohe, st rikkumise tuvastamise kohtuotsuse tegemise kuupäeval, juhul kui rikkumine on ilmne, mis tähendab, et selle tuvastamine ei valmista mingeid raskusi. Vaid sellisel juhul on õigustatud ELTL artikli 260 lõikes 2 ette nähtud menetluse kiirendamine, nii et pole vaja teist korda Euroopa Kohtusse pöörduda.
39. Ma mõistan, et esimene lähenemisviis võib esmapilgul näida ahvatlevam kui teine. Igal juhul on tegemist lähenemisviisiga, mille poole kaldub intuitiivselt igaüks, kes on teadlik – et mitte öelda frustreeritud – statistikast selle kohta, kuidas liikmesriigid direktiive üle võtavad. Kuid põhjustel, mis ma esitan alljärgnevalt, olen veendunud, et teine lähenemisviis on õige.
a) Sõnastus
40. ELTL artikli 260 lõike 3 sõnastus annab esimesed viited.
41. Meenutagem, et nimetatud sätte teises lõigus on sätestatud, et „[k]ui kohus tuvastab rikkumise, võib ta asjassepuutuvale liikmesriigile määrata põhisumma või karistusmakse, mis ei ületa komisjoni määratud summat. Maksekohustus jõustub kohtuotsuses ettenähtud kuupäeval.“ Sellisest sõnastusest tuleneb minu arvates loogiliselt, et maksekohustus tekib tingimata kohtuotsuse kuulutamise kuupäevast hilisemal kuupäeval. Kuid ei saa välistada ka ELTL artikli 260 lõike 3 sellist tõlgendust, et maksekohustuse tekkimine langeb kokku kohtuotsuse kuulutamisega. Ehkki ma leian, et see teine tõlgendamisviis on ebatõenäolisem kui esimene, tuleb siiski nentida, et ELTL artikli 260 lõike 3 sõnastus ei ole päris üheselt mõistetav ega saa kinnitada, et vastus käesolevas asjas kõne all olevale küsimusele tuleneb ilma igasuguse kahtluseta kõnealuse sätte sõnastusest.
b) Ülesehitus
42. Ülesehituse seisukohast ei saa olla juhus, et kõnealune säte on paigutatud artiklisse, mis käsitleb Euroopa Kohtu otsuste täitmist ja täitmata jätmist, st ELTL artiklisse 260, mitte tavapärast liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamise menetlust käsitlevasse artiklisse ehk ELTL artiklisse 258.
43. Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi menetlus on tavapärane „tsentraliseeritud“ õiguskaitsevahend tagamaks, et liikmesriigid rakendavad liidu õigust.(24) Selleks võimaldab ELTL artikkel 258 komisjonil anda asja pärast kohtueelse menetluse(25) luhtumist Euroopa Liidu Kohtusse ning ELTL artiklis 259, mida kohaldatakse harva, on ette nähtud samasugune menetlus(26) (teistele) liikmesriikidele.(27)
44. ELTL artiklis 260 on ette nähtud ELTL artiklite 258 ja 259 alusel tehtud kohtuotsuste tagajärjed ja täitmine.(28)
45. Selleks on ELTL artikli 260 lõikes 1 sätestatud, et kui Euroopa Kohus leiab, et liikmesriik ei ole täitnud oma kohustust, siis nõutakse sellelt liikmesriigilt Euroopa Kohtu otsuse täitmiseks vajalike meetmete võtmist.
46. ELTL artiklite 258 ja 259 ning ELTL artikli 260 lõike 1 sätted on pealegi identsed 1957. aasta Rooma lepingus sisaldunutega.(29)
47. ELTL artikli 260 lõige 2, mis lisati Maastrichti lepinguga, käsitleb rahaliste sanktsioonide määramise menetlust juhul, kui asjaomane liikmesriik ei ole võtnud meetmeid rikkumise tuvastamise kohtuotsuse täitmiseks.(30) See menetlus, nn rikkumisest tulenevate kohustuste rikkumise menetlus, on niisiis teine etapp, st see leiab aset üksnes juhul, kui on tehtud esimene, rikkumise tuvastamise kohtuotsus.
48. ELTL artikli 260 lõikes 3, mis lisati Lissaboni lepinguga ja mida Euroopa Kohus ei ole seni oma otsustes tõlgendanud,(31) on sätestatud, et kui komisjon esitab ELTL artikli 258 alusel hagi kohtusse põhjendusega, et asjassepuutuv liikmesriik ei ole täitnud seadusandliku menetluse kohaselt vastuvõetud direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamise kohustust, võib ta juhul, kui peab seda sobivaks, näidata ära põhisumma või karistusmakse suuruse, mida ta peab asjaoludele vastavaks ja mille asjassepuutuv liikmesriik peab tasuma. Kui kohus tuvastab rikkumise, võib ta asjassepuutuvale liikmesriigile määrata põhisumma või karistusmakse, mis ei ületa komisjoni määratud summat. Maksekohustus jõustub kohtuotsuses ettenähtud kuupäeval.
49. ELTL artiklisse 260 sellise sätte lisamine, mis ei reguleeri kohtuotsuse täitmist, vaid kohustust, mille täitmist saab kontrollida ELTL artikli 258 kaudu, läheks vastuollu igasuguse ülesehitusliku loogikaga. Niisiis saab ELTL artikli 260 lõige 3 käsitleda vaid Euroopa Kohtu otsuse täitmata jätmist.
c) Ettevalmistavad materjalid
50. ELTL artikli 260 lõike 3 kujunemislugu kinnitab minu pakutud lähenemisviisi.(32) Säte sellisena, nagu see on sõnastatud ELTL artikli 260 lõikes 3, pärineb Euroopa konvendi(33) raames moodustatud töörühmalt. Töörühma lõpparuanne sisaldab ettepanekuid,(34) mille kohaselt tuleks „[anda] komisjonile võimalus […] esitada Euroopa Kohtule ühtaegu (ühe ja sama kohtuasja raames) [ELTL artikli 258] alusel kohustuste rikkumise hagi ja sanktsiooni määramise nõue. Kui Euroopa Kohus määrab komisjoni nõudel samas kohtuotsuses sanktsiooni, oleks see sanktsioon kohaldatav pärast teatava tähtaja möödumist kohtuotsuse tegemisest,(35) kui asjaomane riik ei täida Euroopa Kohtu otsust […]. See võimaldaks suuresti lihtsustada ja kiirendada sanktsioonide määramise menetlust riigisisesest ülevõtmismeetmest teatamata jätmise(36) korral.“(37) [mitteametlik tõlge]. Konvendi presiidium kordas seda ettepanekut peaaegu sõna-sõnalt(38) seoses uue sätte eelnõuga:(39) „[…] Lõige 3 (uus) tuleneb ettepanekust, mille esitas töörühmale komisjon. See annab komisjonile võimaluse esitada Euroopa Kohtule ühtaegu (ühe ja sama kohtuasja raames) [ELTL artikli 258] alusel kohustuste rikkumise hagi ja sanktsiooni määramise nõue. Kui Euroopa Kohus määrab komisjoni nõudel samas kohtuotsuses sanktsiooni, oleks see sanktsioon kohaldatav pärast teatava tähtaja möödumist kohtuotsuse tegemisest, kui asjaomane riik ei täida Euroopa Kohtu otsust […]. See võimaldaks suuresti lihtsustada ja kiirendada sanktsiooni määramise menetlust riigisisesest ülevõtmismeetmest teatamata jätmise korral. […]“ [mitteametlik tõlge]
51. Nendest tsitaatidest nähtub minu arvates selgelt, et ELTL artikli 260 lõike 3 koostajad soovisid luua menetlust, mis puudutab kohtuotsuse täitmata jätmist.
52. Usaldaksin selles osas rohkem ELTL koostajate kavatsust, mis on minu arvates täiesti selge, kui tõlgendust, mille komisjon on välja pakkunud oma teatises ELTL artikli 260 lõike 3 rakendamise kohta. Mul on raske käesolevas asjas eelistada nn pehme õiguse akti, mille on vastu võtnud üks käesoleva menetluse pool, ettevalmistavatele materjalidele, mis, ei tasu unustada, on välja töötatud pretsedenditus Euroopa tulevikku käsitlevas konvendis.(40)
d) Rahaliste sanktsioonide olemus
53. Teen põhimõttelisema märkuse ELTL artikli 260 lõike 3 eesmärgi kohta. Rikkumismenetluse raames määratud rahalisi sanktsioone ei ole minu teada kunagi tõlgendatud karistuslikku laadi olevatena, karistusena liidu materiaalõiguse rikkumise eest.
54. Sellega seoses ei ole rikkumine ELTL artikli 260 lõike 2 kohase menetluse raames „enam lihtsalt algne aluslepingu rikkumine, mille Euroopa Kohus on tuvastanud [ELTL artikli 258] kohase menetluse raames (edaspidi „algne rikkumine“), vaid seda käsitatakse kui liitrikkumist, mis hõlmab nii algset rikkumist kui ka [ELTL artikli 260 lõikest 1] tuleneva konkreetse kohustuse – Euroopa Kohtu otsuse täitmise – rikkumist“.(41)
55. Laiemalt võttes on selle kahekordse rikkumise taustal asjaolu, et liit on õigusel rajanev liit,(42) kus vajadus võtta arvesse ja täita kohtuotsuseid on esmajärgulise tähtsusega.
56. Kui nõustuda sellega, et direktiivi sätete üle võtmata jätmine ja ülevõtmise meetmetest teatamata jätmine on sellistena rahalise sanktsiooni põhjuseks, läheks see vastuollu kahekordse rikkumise loogikaga. Selline olukord oleks niisiis teataval määral järjekindlusetu, kuna ülevõtmise meetmetest teatamise kohustuse rikkumine on tihtipeale kergem rikkumine kui nii mõnigi teine rikkumine liidu õiguses.
e) Tulemus
57. ELTL artikli 260 lõige 3 näeb niisiis ette võimaluse määrata rahaline sanktsioon kiirendatud menetluse raames olukordades, mille puhul on selge, et liikmesriik on oma kohustusi rikkunud. Selle sätte eesmärk on eelkõige vältida ebavajalikku menetlust Euroopa Kohtus enne, kui on võimalik määrata rahaline sanktsioon. Kõnealuse menetluse eesmärk on vältida teist menetluste seeriat lihtsate, ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise juhtumite puhul menetlusökonoomia kaalutlustel ning ressursside optimaalseks jaotamiseks. See eesmärk on saavutatud ELTL artikli 260 lõikega 3, lubades Euroopa Kohtul määrata rahalise sanktsiooni kohe menetluse esimeses etapis ning otsustada, et rahaline sanktsioon jõustub automaatselt hilisemal kuupäeval, kui ELTL artikli 258 alusel tehtud kohtuotsust ei täideta.(43)
3. ELTL artikli 260 lõikes 3 sõnastatud tingimused
a) Ülevõtmise meetmetest teatamise kohustus
58. Nüüd, kui ELTL artikli 260 lõike 3 eesmärk on määratletud, analüüsin järgmiseks nimetatud sättes sõnastatud tingimusi.
59. Niisiis tuleb tõlgendada väljendit „ülevõtmise meetmetest teatamise kohustus“. Mida täpselt tähendab see väljend, mis esmapilgul ei paista olevat mitmeti mõistetav?
60. Eristada võib kolme seisukohta.
61. Esimese seisukoha kohaselt, mille on esitanud eelkõige Belgia valitsus, keda toetavad selles osas Belgia Kuningriigi toetuseks menetlusse astunud valitsused, hõlmab see väljend üksnes sellist olukorda, kus liikmesriik ei ole teinud üldse midagi direktiivi ülevõtmiseks riigisisesesse õigusse, ei ole seega määratud tähtaja jooksul võtnud meetmeid direktiivi ülevõtmiseks ega nendest ka komisjonile teada andnud.
62. Komisjon seevastu kaitseb teist seisukohta, mille kohaselt ELTL artikli 260 lõiget 3 kohaldatakse nii juhul, kui direktiivi pole absoluutselt üle võetud ega ülevõtmise meetmetest teatatud, kui ka juhul, kui ülevõtmine ja nendest meetmetest teatamine on toimunud osaliselt.
63. Kohtujuristid Wathelet(44) ja Tanchev(45) on esitanud kolmanda seisukoha, mille kohaselt ELTL artikli 260 lõiget 3 kohaldatakse kolmel juhul: täielik teatamata jätmine, teatamine meetmetest, millega võetakse direktiiv üle mittetäielikult, ning teatamine meetmetest, millega võetakse direktiiv üle ebaõigesti.
64. Ka õiguskirjanduses leidub selles osas erinevaid seisukohti.(46)
65. Tunnistan, et mind ei veena ükski esitatud seisukohtadest.
66. Esiteks on mul tõsiseid kahtlusi teise ja kolmanda seisukoha suhtes. Need põhinevad ELTL artikli 260 lõike 3 laial tõlgendusel ega võta minu arvates piisavalt arvesse kõnealuse sätte sõnastust, selle paigutust aluslepingu ülesehituses, selle ettevalmistavaid materjale ega eesmärki.
67. Need lähenemisviisid ei ole minu arvates eriti kasutuskõlblikud, kuna need nõuavad, et üksikasjalikult analüüsitaks küsimust, kas asjaomane liikmesriik on teatava direktiivi üle võtnud, ning see läheb vastuollu menetluse tõhususe ja kiiruse eesmärkidega.
68. Mina mõistan ELTL artikli 260 lõiget 3 nii, et selles ei ole sätestatud sisulist tingimust seoses direktiivi üle võtmata jätmisega, vaid on sätestatud menetluslik tingimus(47) seoses ülevõtmise meetmetest teatamata jätmisega.
69. Asjaolu, mis tingib karistusmakse või põhisumma määramise, on see, et liikmesriik on rikkunud teatamise kohustust. Kohustus, millele viidatakse ELTL artikli 260 lõikes 3, ei ole mitte kohustus võtta ülevõtmise meetmeid, vaid just nimelt kohustus nendest teatada.(48) See ei tähenda selle eitamist, et teatamise kohustus ja ülevõtmise kohustus on omavahel seotud nii, et teatamise kohustus viib ellu ülevõtmise kohustust.(49) Kuid see ei muuda ELTL artikli 260 lõike 3 sõnastust, milles ei viidata ülevõtmise meetmetele kui sellistele, vaid nendest teatamisele.
70. Niisiis tuleb ELTL artikli 260 lõike 3 esimese lõigu sõnastust mõista nii, et selles sättes on ette nähtud selged piirid komisjoni õigusele nõuda rahalise sanktsiooni määramist.
71. Olukord, kus liikmesriik ei teata määratud tähtaja jooksul komisjonile ühestki ülevõtmise meetmest põhjendusel, et ta ei ole võtnud mingeid ülevõtmise meetmeid, sarnaneb olukorraga, millele on viidatud ELTL artikli 260 lõikes 2. Mõlemal juhul(50) on õiguslik olukord põhimõtteliselt selge. Õiguslik ebakindlus puudub täielikult ning seetõttu puudub ka vajadus saada Euroopa Kohtult (esmane) selgitav otsus. Seevastu osalise, puuduliku või nõuetele mittevastava ülevõtmise puhul ei ole tegemist lihtsate küsimustega, pigem vastupidi.(51)
72. Sellega seoses jagan arvamust, et „ülevõtmise täieliku/mittetäieliku või nõuetekohase/nõuetele mittevastava laadi eristamine ei ole asjakohane“.(52)
73. See, kui üritada eristada mittetäielikku ülevõtmist ja nõuetele mittevastavat ülevõtmist, ei muuda asja mitte ainult keerulisemaks, vaid viib ka eksiteele.(53) Kuna mittetäielik ülevõtmine on juba määratluse poolest nõuetele mittevastav ülevõtmine.(54) Lisaks tuleneb nõuetele mittevastav ülevõtmine tihti selliste riigisiseste meetmete puudumisest, millega rakendatakse või kajastatakse teatavaid osi direktiivist. Enamiku nõuetele mittevastava ülevõtmise juhtude puhul on võimalik tuvastada direktiivi sätete rohkem või vähem oluliste osade puudumine asjakohastes riigisisestes õigusnormides.
74. Üks peamisi argumente, mida kasutavad need, kes pooldavad mõtet, et ELTL artikli 260 lõige 3 hõlmab lisaks täielikule teatamata jätmisele ka osalist teatamata jätmist või isegi direktiivi ebaõiget ülevõtmist, on soovitava toime argument: vaid ELTL artikli 260 lõike 3 võimalikult lai tõlgendamine võimaldab väidetavalt tagada, et kõnealune säte on tõepoolest tõhus vahend, mis tagab direktiivide liikmesriikide poolt ülevõtmise ette nähtud tähtaja jooksul.
75. Selline argument võiks ehk olla kuidagimoodi veenev vaid juhul, kui see põhineks eeldusel, et ELTL artikli 260 lõike 3 eesmärk ei ole määrata sanktsioon Euroopa Kohtu otsuse täitmata jätmise eest, vaid ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise eest. Seetõttu ei saa minu arvates soovitava toimega seotud kaalutlustega nõustuda.
76. Komisjon leiab lisaks, et „[k]ui liikmesriik on esitanud kõik vajalikud selgitused selle kohta, et tema hinnangul on direktiiv täielikult üle võetud, võib komisjon otsustada, et liikmesriik ei ole jätnud ülevõtmismeetmetest teatamise kohustust täitmata, millest tulenevalt [ELTL] artikli 260 lõiget 3 ei kohaldata“.(55)
77. Ehkki ma ei taha sugugi kahtluse alla seada komisjoni kaalutlusõigust liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamise menetluse raames, märgin siiski, et komisjon näib laskvat end mõjutada liikmesriikide subjektiivsetest kaalutlustest. Kuid nii ELTL artikli 258 menetlus(56) kui ka ELTL artikli 260 menetlus(57) tuginevad liikmesriigi kohustuste rikkumise objektiivsele tuvastamisele.
78. Seetõttu ei saa minu arvates kuidagi nõustuda komisjoni seisukohaga, millega tegelikult kehtestatakse subjektiivne kriteerium, mis kaldub seostama ELTL artikli 260 menetlust moraali küsimusega.(58) Lisaks tähendaks komisjoni loogika järgimine seda, et vajalik oleks üksikasjalik analüüs seoses sisulise küsimusega, kas direktiiv on ikka üle võetud.
79. Analüüsida on jäänud veel seisukoht, mille kohaselt ELTL artikli 260 lõige 3 puudutab vaid olukordi, milles liikmesriik ei ole üldse midagi teinud.
80. Selline seisukoht, kui see ei hõlmaks olukordi, mil liikmesriik teatab komisjonile „ülevõtmise meetmetena“ meetmetest, millel puudub igasugune seos üle võetava direktiiviga,(59) ei ole minu arvates veenev. Selline „näilik teatamine“ on tegelikult teatamata jätmine. Juhul kui esimesest pilgust ja sisulise analüüsita tuleb välja, et meetmetel puudub igasugune seos direktiiviga, ei saa mõistlikult rääkida ülevõtmise meetmetest ELTL artikli 260 lõike 3 alusel.(60) Kui kohe ilmneb, et teatatud meetmed ei kujuta endast vähemalgi määral ülevõtmise meetmeid, on tegemist teatamata jätmisega.
81. Niisiis, juhul kui kohe „torkab silma“, et teabel, mis on ülevõtmise meetmete kohta komisjonile esitatud, puudub igasugune seos direktiivi sätetega, võib seda pidada olukorraks, kus liikmesriik „ei ole täitnud teatamise kohustust“ ELTL artikli 260 lõike 3 tähenduses.(61)
b) Kohaldamine käesoleval juhul
82. Nüüd tekib küsimus, kas ELTL artikli 260 lõikes 3 sõnastatud tingimused on käesoleval juhul täidetud, st kas nimetatud sätet kohaldatakse käesolevale kohtuasjale ratione materiae.
83. Arvan, et mitte.
84. Komisjon palub Euroopa Kohtul „määrata direktiivi [2014/61] ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise eest Belgia Kuningriigile ELTL artikli 260 lõike 3 alusel karistusmakse 54 639,36 [eurot] päevas alates kohtuotsuse kuulutamisest käesolevas kohtuasjas“.(62)
85. Seda summat vähendati järk-järgult Euroopa Kohtu menetluse käigus, sedamööda kuidas Belgia Kuningriik direktiivi järk-järgult üle võttis.
86. Kuupäev, mis võetakse aluseks rahalise sanktsiooni määramisel, on kuupäev, mil Euroopa Kohus hakkab asjaolusid uurima. Selline on seoses ELTL artikli 260 lõikega 2 Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika,(63) mis minu arvates on täielikult ülekantav ELTL artikli 260 lõikele 3.(64)
87. Kohtuistungil väitis komisjon Euroopa Kohtule, et tema arvates on ülevõtmises puudujääke veel vaid pealinna Brüsseli piirkonnas ning vaid teatavate sätete puhul, st direktiivi 2014/61 artikli 2 punktide 7(65), 8(66), 9(67) ja 11(68), artikli 4 lõike 5(69) ja artikli 8(70) puhul. Seda edasiminekut arvestades otsustas komisjon langetada rikkumise raskuse tasemele „1“ ning palub Euroopa Kohtul määrata Belgia Kuningriigile karistusmakse 6071,04 eurot päevas.
88. Belgia Kuningriik ei vaidle vastu etteheitele, et ülevõtmises on puudujääke.
89. Lisaks on Belgia Kuningriik teatanud komisjonile juba võetud ülevõtmismeetmetest. Komisjon aga väidab siiski, et kõnealune valitsus „ei ole täitnud“ direktiivi 2014/61 „ülevõtmise meetmetest teatamise kohustust“.
90. Kriteeriumide alusel, mida ma eelnevalt analüüsisin, ning arvestades, et kõnealune liikmesriik on komisjonile järk-järgult teatanud ülevõtmise meetmetest, ei saa järeldada, et Belgia Kuningriik ei ole täitnud teatamise kohustust.
91. Seega ei saa komisjoni nõue, mis on seotud ELTL artikli 260 lõikega 3, olla tulemuslik.
4. Rahalised sanktsioonid
92. Komisjon palub Euroopa Kohtul määrata Belgia Kuningriigile karistusmakse 6071,04 eurot päevas.
93. Ehkki ma ei näe vajadust avaldada oma arvamust päevase karistusmakse arvutamise täpse viisi kohta käesolevas kohtuasjas, kuna minu arvates ei ole ELTL artikli 260 lõige 3 käesolevas kohtuasjas kohaldatav, teen siiski kaks üldist laadi lühimärkust seoses rahaliste sanktsioonidega, juhuks kui Euroopa Kohus peaks jõudma järeldusele, et ELTL artikli 260 lõige 3 on käesolevas kohtuasjas kohaldatav.
94. Rahaliste sanktsioonide eesmärk on viia liikmesriigi õigus kooskõlla liidu õigusega ning hoida ära uusi rikkumisi.(71) Nende sanktsioonide eesmärk ei ole seotud moraaliga, vaid on puhtalt pragmaatiline.
95. Kõigepealt tuleb märkida, et üldiselt(72) on ELTL artikli 260 lõike 2 raames välja kujundatud põhimõtted kohaldatavad ka ELTL artikli 260 lõikele 3.(73) Sellega seoses teen kaks järgnevat märkust.
96. Esiteks, kuna ELTL artikli 260 lõike 3, nagu ka ELTL artikli 260 lõike 2 eesmärk on määrata sanktsioon Euroopa Kohtu otsuse täitmata jätmise eest, võib komisjon kasutada sama rahaliste sanktsioonide arvutamise meetodit mõlema lõike raames.(74) Euroopa Kohus ei ole ühelgi juhul seotud komisjoni ettepanekutega sanktsiooni määramise suhtes(75) ega selle arvutamise viisi suhtes.(76)
97. Teiseks tekib küsimus, kas ELTL artikli 260 lõiget 2 käsitlev Euroopa Kohtu praktika, mis puudutab küsimust, kas Euroopa Kohus võib määrata rahalise sanktsiooni, mida komisjon ei ole palunud, on ülekantav ELTL artikli 260 lõikele 3.(77)
98. Arvan, et mitte.
99. Tõepoolest, erinevalt ELTL artikli 260 lõikest 2 on ELTL artikli 260 lõikes 3 oluline täiendus: viimati nimetatud sättes on täpsustatud, et Euroopa Kohus võib määrata liikmesriigile rahalise sanktsiooni „mis ei ületa komisjoni määratud summat“.(78) Ehkki ELTL artikli 260 lõikes 3 ei ole mainitud määratava rahalise sanktsiooni valimist, vaid ainult summat,(79) mõjutab selline sõnastus rahalise sanktsiooni valikut. Minu jutu selgituseks: komisjon palub määrata karistusmakse 6071,04 eurot päevas. Juhul kui Euroopa Kohus otsustaks lisaks igapäevasele karistusmaksele määrata põhisumma tasumise, kuidas saaks ta tagada, et ta seejuures „ei ületa komisjoni määratud summat“? Karistusmakse summat vähendades? Kuna tegemist on karistusmaksega päeva kohta, st lõplik liikmesriigi poolt makstav summa sõltub rikkumise kestusest (jätkumisest) alates kuupäevast (pärast kuupäeva), mille Euroopa Kohus on oma otsuses kindlaks määranud, siis milline on selle summa ülempiir? Seda on võimatu kindlaks määrata.
100. Mõistan seega väljendit „ei ületa komisjoni määratud summat“ nii, et ELTL artikli 260 lõige 3 annab Euroopa Kohtule pädevuse rahaliste sanktsioonide valdkonnas, keelates üldiselt suurema rahalise sanktsiooni määramise.(80)
V. Kohtukulud
101. Kodukorra artikli 138 lõike 3 kohaselt jäävad kummagi poole kohtukulud tema enda kanda, kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks. Kuna üks nõue rahuldatakse komisjoni ja üks Belgia Kuningriigi kasuks, tuleb otsustada, et kumbki pool kannab ise oma kohtukulud.
102. Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 140 lõikele 1 kannavad Saksamaa, Eesti, Iirimaa, Hispaania, Prantsuse, Itaalia, Leedu, Ungari, Austria ja Rumeenia valitsus ise oma kohtukulud.
VI. Ettepanek
103. Eespool toodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:
1. Kuna Belgia Kuningriik ei võtnud ettenähtud tähtaja jooksul vastu kõiki õigus- ja haldusnorme, mis on vajalikud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. mai 2014. aasta direktiivi 2014/61/EL kiire elektroonilise side võrkude kasutuselevõtukulude vähendamise meetmete kohta täitmiseks või vähemalt ei teavitanud neist Euroopa Komisjoni, siis ei ole Belgia Kuningriik täitnud kohustusi, mis tulenevad selle direktiivi artiklist 13.
2. Jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata.
3. Jätta Euroopa Komisjoni ja Belgia Kuningriigi kohtukulud nende endi kanda.
4. Jätta Saksamaa, Eesti, Iirimaa, Hispaania, Prantsuse, Itaalia, Leedu, Ungari, Austria ja Rumeenia valitsuse kohtukulud nende endi kanda.