SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
CHRISTINE STIX-HACKL,
predstavljeni 30. marca 2004(1)
Zadeva C-168/03
Komisija Evropskih skupnosti
proti
Kraljevini Španiji
„Neizpolnitev obveznosti države – Direktiva 89/655/EGS – Varnost in zdravje pri uporabi delovne opreme – Delovna oprema v uporabi“
I – Uvod
1. Ta postopek zaradi neizpolnitve obveznosti se nanaša na vprašanje, ali je Kraljevina Španija kršila pravo Skupnosti s tem, da je v okviru prenosa Direktive Sveta 89/655/EGS z dne 30. novembra 1989 o minimalnih varnostnih in zdravstvenih zahtevah za uporabo delovne opreme delavcev pri delu(2) (v nadaljevanju: Direktiva) v različici po sprejetju Direktive Sveta 95/63/ES z dne 5. decembra 1995 o spremembah Direktive 89/655/EGS o minimalnih varnostnih in zdravstvenih zahtevah za uporabo delovne opreme delavcev pri delu(3) (v nadaljevanju: spremenjena Direktiva 89/655) za delovno opremo, ki je bila pred 27. avgustom 1997, dnevom začetka veljavnosti nacionalnih španskih določb, že v uporabi, uvedla dodatno obdobje za prilagoditev.
II – Pravni okvir
A – Skupnostna ureditev
2. Člen 4(1) Direktive zlasti določa:
„Pravila glede delovne opreme
1. Brez vpliva na člen 3 mora delodajalec pridobiti in/ali uporabiti
(a) delovno opremo, ki – če je delavcem v podjetju in/ali ustanovi zagotovljena prvič po 31. decembru 1992 – izpolnjuje,
[...]
ii) minimalne zahteve, predpisane v Prilogi I […];
(b) delovno opremo, ki – če je delavcem v podjetju in/ali ustanovi že zagotovljena pred 31. decembrom 1992 – izpolnjuje minimalne zahteve, predpisane v Prilogi, najkasneje štiri leta po omenjenem datumu.“
3. V Prilogi I k Direktivi je bila točka 1 („Uvodna opomba“) dopolnjena s tem pododstavkom, ki ga je vstavila spremenjena Direktiva:
„Za naslednje minimalne zahteve, če se nanašajo na delovno opremo v uporabi, niso [nujno] potrebni enaki ukrepi kot za osnovne zahteve v zvezi z novo delovno opremo.“
V točkah 2 in 3 Priloge I so navedene splošne minimalne in dodatne zahteve za specifično delovno opremo.
B – Nacionalna ureditev
4. Edina prehodna določba kraljevega dekreta št. 1215/1997 z dne 18. julija 1997 o določitvi minimalnih varnostnih in zdravstvenih zahtev za uporabo delovne opreme delavcev pri delu(4) (v nadaljevanju: kraljevi dekret) določa prehodno ureditev za uporabo delovne opreme, ki je bila pred 27. avgustom 1997, dnevom začetka veljavnosti kraljevega dekreta, že v uporabi.
5. Drugi, tretji in četrti pododstavek prvega odstavka določajo, da organ za delo lahko odobri načrte za prilagoditev delovne opreme zahtevam iz Priloge I k Direktivi (v nadaljevanju: načrti za prilagoditev), če v določenih sektorjih zaradi posebnih objektivnih okoliščin delovne opreme, na katero se nanaša Direktiva, ni mogoče prilagoditi zahtevam iz njene Priloge I v roku dvanajstih mesecev(5) od začetka veljavnosti kraljevega dekreta.
6. Prvi pogoj za tako odobritev je obrazložena zahteva najbolj reprezentativnih podjetniških organizacij sektorja. Poleg tega se posvetuje s predstavniki delavcev, delovno in socialno inšpekcijo ter nacionalnim inštitutom za varnost in zdravje pri delu. O zahtevi za odobritev načrta za prilagoditev se odloči ob upoštevanju teže in obsega tehničnih težav s prilagoditvijo ter obstoja alternativnih preventivnih ukrepov, ki zagotavljajo ustrezno zaščito varnosti in zdravja delavcev. Odobritev je lahko delna ali popolna. Zahteva mora biti vložena v roku devetih mesecev od začetka veljavnosti kraljevega dekreta, odločba o njej pa mora biti izdana v nadaljnjih treh mesecih. Trajanje načrta za uskladitev ne sme preseči petih let. Na podlagi predloženega načrta lahko podjetja, na katera se nanaša, zahtevajo njegovo uporabo; to zahtevo ponovno obravnavajo pristojni organi, ki jo lahko z novim upravnim aktom bodisi zavrnejo, bodisi ji v celoti ali delno ugodijo, bodisi v njem dodajo določene pogoje.
III – Dejansko stanje, predhodni postopek in tožba
7. S sodbo z dne 26. septembra 1996(6) je Sodišče ugotovilo, da je Kraljevina Španija s tem, da v za to določenem roku ni sprejela določb za prenos, kršila Direktivo. Kraljevi dekret je bil potem sprejet v letu 1997, zato da določbe Direktive prenese v špansko pravo.
8. Ker je Komisija menila, da prehodna ureditev, ki jo kraljevi dekret določa za delovno opremo, ki je pred njegovim začetkom veljavnosti že v uporabi, krši Direktivo, je leta 2000 proti Kraljevini Španiji uvedla nov postopek zaradi neizpolnitve obveznosti. Potem ko je Komisija Kraljevino Španijo pozvala, naj predloži pripombe, je 1. julija 2002 izdala obrazloženo mnenje, s katerim jo je pozvala, naj v roku dveh mesecev sprejme primerne ukrepe za uskladitev španske zakonodaje z Direktivo. Španska vlada je odgovorila z dopisom z dne 31. julija 2002, v katerem je prerekala neizpolnitev obveznosti.
9. Komisija je zato na Sodišče proti Kraljevini Španiji na podlagi člena 226 ES z vlogo z dne 10. aprila 2003 vložila tožbo, ki jo je sodno tajništvo Sodišča vpisalo v vpisnik 11. aprila 2003.
Komisija Sodišču predlaga, naj:
1. ugotovi, da Kraljevina Španija s tem, da je v prvem odstavku edine prehodne določbe kraljevega dekreta za delovno opremo, ki je delavcem v podjetju in/ali ustanovi že zagotovljena pred 27. avgustom 1997, predvidela dodatno obdobje za prilagoditev, ni izpolnila obveznosti iz členov 10 ES in 249 ES in 4(1)(b) Direktive, spremenjene z Direktivo o spremembi;
2. Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov.
Kraljevina Španija Sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne in Komisiji naloži plačilo stroškov.
IV – Neizpolnitev obveznosti
A – Glavne trditve strank
10. Komisija meni, da španske določbe glede možnosti sprejetja načrtov za prilagoditev določajo obdobje za prilagoditev, ki presega prehodno obdobje iz člena 4(1)(b) Direktive, ker po 31. decembru 1996, glede na okoliščine primera vse do 27. avgusta 2003, omogočajo uporabo stare delovne opreme, ki ni v skladu z Direktivo. Take ureditve tudi ne zajema uvodna opomba – dopolnjena s spremenjeno Direktivo – Priloge I k Direktivi, saj ta uvodna opomba ne dovoljuje podaljšanja prehodnega obdobja iz člena 4(1)(b) Direktive.
11. Španska vlada meni, da člen 4(1)(b) Direktive ne nasprotuje španskim določbam glede načrtov za prilagoditev. Najprej navaja, da sporne nacionalne odločbe po 27. avgustu 2003 nimajo več praktičnega pomena. Kljub temu španska vlada v prvi vrsti zatrjuje, da ureditev glede načrtov za prilagoditev ne pomeni podaljšanja roka za prenos iz člena 4(1)(b) Direktive. Nasprotno, gre za prenos možnosti, ki je bila dana z uvodno opombo Priloge I k Direktivi, kot je bila spremenjena, in sicer da se delovna oprema, ki je že v uporabi, podvrže manj strogim zahtevam, kot so tiste iz točk 2 in 3 te priloge I.
B – Presoja
12. Obveznosti do Skupnosti za prenos direktive po eni strani izhajajo iz le-te, po drugi strani pa iz členov 249, tretji pododstavek, ES in 10 ES. Konkretno gre v obravnavanem primeru za to, ali so španske določbe glede načrtov za prilagoditev kršitev člena 4(1)(b) Direktive.
13. Glede trditve španske vlade o prenehanju učinkov edine prehodne določbe kraljevega dekreta na dan 27. avgusta 2003, je treba najprej navesti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na potek roka, določenega v obrazloženem mnenju(7). Ta rok je potekel 1. septembra 2002. Na ta dan bi se načrti za prilagoditev, ki bi bili lahko načeloma odobreni vse do 27. avgusta 2003, še naprej uporabljali, tako da je nacionalno pravno stanje, ki ga graja Komisija, na upoštevni dan še obstajalo.
14. V zvezi s trditvami strank glede razmerja med členom 4(1)(b) in spremenjeno uvodno opombo Priloge I k Direktivi je treba navesti:
15. Iz člena 4(1)(b) Direktive izhaja, da se je delovna oprema, ki je bila v državah članicah na 31. decembra 1992 že v uporabi (v nadaljevanju: stara delovna oprema) v vsakem primeru lahko uporabljala do 31. decembra 1996, in to neodvisno od stopnje tveganja, ki bi ga lahko nosili delavci. Nasprotno pa bi bilo v skladu s prvotno različico Direktive to staro delovno opremo od 1. januarja 1997 še mogoče uporabljati samo, če bi v celoti izpolnjevala zahteve iz Priloge I, točki 2 in 3, Direktive.
16. Vendar je prej, 19. januarja 1996(8), začela veljati spremenjena Direktiva. Ker člen 4(1)(b) Direktive v spremenjeni različici napotuje na njeno „Prilogo I“, je Kraljevina Španija od tega trenutka lahko sprejela nacionalne določbe, ki veljajo za staro delovno opremo ob upoštevanju uvodne opombe, ki jo je dopolnila spremenjena Direktiva. Od tedaj spremenjena uvodna opomba državam članicam dovoljuje, da za delovno opremo v uporabi ne zahtevajo „nujno enak[ih] ukrep[ov] kot za osnovne zahteve v zvezi z novo delovno opremo“.
17. Ker so lahko države članice v skladu s členom 4(1)(b) Direktive v prvotni različici staro opremo dovolile za določen čas, čeprav nikakor ni izpolnjevala zahtev iz Priloge I, so lahko ravno tako, že ob uporabi prvotne različice Direktive, nedvomno dovolile staro delovno opremo, ki je samo deloma izpolnjevala zahtevo glede nove opreme, ker tudi ni zahtevala „nujno enakih ukrepov“.
18. Zato je nedvomno mogoče uvodno opombo Priloge I k Direktivi, dopolnjene s spremenjeno Direktivo, razumeti samo tako, da spreminja člen 4(1)(b) Direktive s tem, da od tedaj naprej državam članicam dovoljuje, da sprejmejo določbe, v skladu s katerimi se lahko stara delovna oprema, ki dejansko ne izpolnjuje „nujno enakih“ zahtev kot nova oprema, uporablja po 31. decembru 1996, in to – zdi se – načeloma brez časovne omejitve. Nasprotno pa stare delovne opreme, ki nikakor ne izpolnjuje zahtev iz Priloge I k Direktivi, od 1. januarja 1997 ni mogoče več uporabljati.
19. Izraz „niso nujno“ pa kljub temu ne dopušča, da se iz nje sklepa na usmeritve glede ravni zaščite, ki velja za staro delovno opremo. Iz tega izhaja največ splošno načelo, da je treba dovolitev te opreme v določeni meri presoditi glede na pravila iz Priloge I. Zdi se torej, da se nacionalnih določb o prenosu ne da podvreči pretirano visokim zahtevam.
20. Vsebinsko se zdi, da ureditev z načrti za prilagoditev v tem pogledu torej odgovarja spremenjeni uvodni opombi Priloge I k Direktivi:
Odobritev načrtov za prilagoditev je izrecno pogojena s tem, da norme stare delovne opreme zagotavljajo varnost in zdravje pri delu. Tudi namen vključitve sindikatov in nacionalnih organov za zdravje in varnost pri delu je varstvo interesov delavcev po varnosti. Poleg tega ne gre za splošno odobritev; saj, nasprotno, dovolitev stare delovne opreme zahteva preizkus v dveh stopnjah (načrti za prilagoditev in posamične odobritve, po potrebi s pogoji), v katerem se vsakič uravnotežijo interesi prizadetih. Končno je ureditev glede prilagoditve stare delovne opreme časovno omejena.
21. Vendar stvarna veljavnost (ratione materiae) določb glede načrtov za prilagoditev ni združljiva s členom 4(1)(b) Direktive.
22. Dopolnjena uvodna opomba Priloge I gotovo lahko vsebinsko spremeni ureditev, po kateri se stara delovna oprema lahko dalje uporablja, vendar pa ne tiste ureditve, ki jo določa člen 4(1)(b) Direktive, ki določi referenčni datum, namenjen razmejitvi delovne opreme, ki je kot „stara“ delovna oprema lahko zajeta z odstopanjem. Vendar pa gre samo za delovno opremo, ki je bila 31. decembra 1992 že v uporabi(9).
23. Kraljevi dekret pa zajema vso delovno opremo, ki je bila pred 27. avgustom 1997 v uporabi. Zato je v skladu s španskimi določbami načeloma mogoče, da se na podlagi načrta za prilagoditev dovoli delovna oprema, ki je bila prvič uporabljena šele po 31. decembru 1992, čeprav ne izpolnjuje zahtev točk 2 in 3 Priloge I k Direktivi.
24. Kraljevina Španija torej ni izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz člena 4(1)(b) v zvezi z uvodno opombo k Prilogi I k Direktivi v različici po sprejetju spremenjene Direktive, saj kraljevi dekret dopušča, da delovna oprema ne izpolnjuje zahtev iz točk 2 in 3 Priloge I k Direktivi, čeprav je bila prvič v uporabljena šele po 31. decembru 1992.
V – Sklepni predlogi
25. Po vsem navedenem Sodišču predlagam, naj odloči:
1. Kraljevina Španija s tem, da je v prvem odstavku edine prehodne določbe kraljevega dekreta št. 1215/1997 z dne 18. julija 1997 o določitvi minimalnih varnostnih in zdravstvenih zahtev za uporabo delovne opreme delavcev pri delu, tudi za delovno opremo, ki je bila delavcem v podjetju ali/in ustanovi zagotovljena po 31. decembru 1992, predvidela možnost dodatnega obdobja za prilagoditev, ni izpolnila obveznosti iz členov 10 ES in 249 ES in člena 4(1)(b) v zvezi z uvodno opombo Priloge I k Direktivi Sveta 89/655 EGS z dne 30. novembra 1989 o minimalnih varnostnih in zdravstvenih zahtevah za uporabo delovne opreme delavcev pri delu, v različici po sprejetju Direktive Sveta 95/63/ES z dne 5. decembra 1995.
2. Kraljevini Španiji se naloži plačilo stroškov.