UZNESENIE SÚDNEHO DVORA (deviata komora)
zo 4. júna 2019 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Článok 99 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora – Zadávanie zákaziek subjektmi pôsobiacimi v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb – Smernica 2004/18/ES – Článok 45 ods. 2 prvý pododsek písm. d) – Dôvody vylúčenia – Závažné odborné pochybenie – Porušenie pravidiel v oblasti hospodárskej súťaže“
Vo veci C‑425/18,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Regionálny správny súd Piemont, Taliansko) zo 7. februára 2018 a doručený Súdnemu dvoru 28. júna 2018, ktorý súvisí s konaním:
Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa (CNS)
proti
Gruppo Torinese Trasporti GTT SpA,
za účasti:
Consorzio Stabile Gestione Integrata Servizi Aziendali GISA,
La Lucente SpA,
Dussmann Service Srl,
So.Co.Fat. SC,
SÚDNY DVOR (deviata komora),
v zložení: predsedníčka deviatej komory K. Jürimäe, sudcovia D. Šváby (spravodajca) a S. Rodin,
generálny advokát: P. Pikamäe,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa (CNS), v zastúpení: F. Cintioli, G. Notarnicola, E. Perrettini a A. Police, avvocati,
– talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci D. Del Gaizo, avvocato dello Stato,
– Európska komisia, v zastúpení: G. Gattinara, P. Ondrůšek a L. Haasbeek, splnomocnení zástupcovia,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vo veci sa rozhodne odôvodneným uznesením v súlade s článkom 99 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora,
vydal toto
Uznesenie
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 53 ods. 3 a článku 54 ods. 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb (Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 1; Mim. vyd. 06/007, s. 19), ako aj článku 45 ods. 2 prvého pododseku písm. d) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 114; Mim. vyd. 06/007, s. 132).
2 Tento návrh bol predložený v rámci sporu medzi družstvom Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa (CNS) a spoločnosťou Gruppo Torinese Trasporti GTT SpA (ďalej len „GTT“), ktorý sa okrem iného týkal zrušenia rozhodnutia spoločnosti GTT o tom, že sa ruší zadanie zákazky družstvu CNS.
Právny rámec
Právo Únie
Smernica 2004/17
3 V článku 53 ods. 3 smernice 2004/17 s názvom „Kvalifikačné systémy“ a v článku 54 ods. 4 tejto smernice, ktorý sa týka „kvalitatívnych kritérií výberu“, sa stanovuje, že tak kritériá a pravidlá kvalifikácie, ako aj kvalitatívne kritériá výberu „môžu zahŕňať kritéria pre vylúčenie uvedené v článku 45 smernice [2004/18] za podmienok uvedených v danom článku“.
Smernica 2004/18
4 Článok 45 smernice 2004/18 s názvom „Osobná spôsobilosť záujemcu alebo uchádzača“ je obsiahnutý v oddiele týkajúcom sa „kvalitatívnych kritérií výberu účastníkov“ a uvádza:
„…
2. Každý hospodársky subjekt môže byť z účasti v zadávacom konaní vylúčený, ak:
…
d) bol uznaný vinným zo závažného porušenia odborných povinností [sa dopustil závažného odborného pochybenia – neoficiálny preklad], ktoré verejní obstarávatelia dokážu preukázať akýmikoľvek prostriedkami;
…
Členské štáty bližšie určia vykonávacie podmienky pre tento odsek podľa svojho vnútroštátneho práva a s ohľadom na právo [Únie].
…“
Talianske právo
5 Smernice 2004/17 a 2004/18 boli do talianskeho právneho poriadku prebrané prostredníctvom Decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici Relatii a lavori, servizi e fornamate in attuazione delle direttive 2004/17/ES e 2004/18/ES (legislatívny dekrét č. 163, ktorým sa ustanovuje zákon o verejnom obstarávaní prác, služieb a dodávok tovaru podľa smerníc 2004/17/ES a 2004/18/ES) z 12. apríla 2006 (riadna príloha GURI č. 100 z 2. mája 2006, ďalej len „zákon o verejnom obstarávaní“).
6 V článku 38 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní s názvom „Všeobecné podmienky“ sa uvádzajú dôvody vylúčenia hospodárskeho subjektu z účasti na verejnej zákazke:
„1. Z účasti na postupoch udeľovania koncesií a zadávania zákaziek na práce, na dodanie tovaru a na služby, a rovnako z možnosti stať sa subdodávateľom a uzatvárať príslušné zmluvy, sa vylučujú osoby:
…
f) ktoré sa podľa odôvodneného posúdenia verejného obstarávateľa dopustili závažnej nedbanlivosti alebo konania v rozpore s dobrými mravmi pri plnení záväzkov, ktoré im zveril verejný obstarávateľ povinný zverejňovať oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania, alebo ktoré sa pri svojej činnosti dopustili závažného odborného pochybenia, ktoré verejní obstarávatelia dokážu preukázať akýmikoľvek prostriedkami;
…“
7 Článok 230 ods. 1 tohto zákona uvádza:
„Obstarávatelia s cieľom overiť, či záujemcovia alebo uchádzači splnili všeobecné podmienky, uplatnia článok 38.“
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
8 Spoločnosť GTT je prevádzkovateľom mestskej železničnej, električkovej, trolejbusovej a autobusovej dopravy.
9 Oznámením o vyhlásení verejného obstarávania zaslaným na uverejnenie v Úradnom vestníku Európskej únie 30. júla 2015 a výzvou na predkladanie ponúk z 27. novembra 2015 vyhlásila GTT na základe smernice 2004/17 užšiu súťaž na účely zadania zákazky na upratovacie služby vo vozidlách, vnútorných a vonkajších priestoroch, manipulačné služby a tankovanie vozidiel, ako aj vedľajšie služby v priestoroch verejného obstarávateľa.
10 GTT uviedla, že celková hodnota tejto zákazky, ktorá zahŕňala šesť častí, je 29 434 319,39 eura bez dane z pridanej hodnoty (DPH), pričom hodnota každej časti sa pohybuje od 4 249 999,10 eura do 6 278 734,70 eura.
11 GTT po tom, ako tri z týchto zákaziek zadala družstvu CNS, rozhodnutím zo 14. júla 2017 (ďalej len „sporné rozhodnutie“) toto zadanie zákaziek v prospech CNS zrušila. Na tieto účely vychádzala z rozhodnutia Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Úrad pre ochranu hospodárskej súťaže a trhu, Taliansko) (ďalej len „AGCM“) z 22. decembra 2015 (ďalej len „rozhodnutie AGCM“), ktorým bola CNS uložená pokuta vo výške 56 190 090 eur za účasť na horizontálnej kartelovej dohode obmedzujúcej hospodársku súťaž s cieľom ovplyvniť výsledok postupu verejného obstarávania, ktoré vyhlásil iný správny orgán.
12 V spornom rozhodnutí sa tiež konštatovalo, že rozhodnutie AGCM už bolo potvrdené právoplatným rozhodnutím súdu. Sporné rozhodnutie sa okrem iného opiera o dva rozsudky z 29. marca a 3. apríla 2017, v ktorých vnútroštátny súd predkladajúci návrh na začatie prejudiciálneho konania rozhodol, že kartel obmedzujúci hospodársku súťaž, ktorý zriadil dotknutý hospodársky subjekt v inom postupe verejného obstarávania a bol zistený v rámci správneho konania, predstavuje závažné odborné pochybenie v zmysle článku 38 ods. 1 písm. f) zákona o verejnom obstarávaní a článku 45 ods. 2 prvého pododseku písm. d) smernice 2004/18. Družstvu CNS sa vytýka, že v dokumentoch predložených v súťaži neuviedlo skutočnosť, že AGCM voči nemu vedie sankčné konanie, a zároveň, že opatrenia na zabezpečenie súladu prijalo až v priebehu postupu zadávania verejnej zákazky, pričom v čase začatia tohto postupu stále existoval dôvod vylúčenia.
13 GTT v dôsledku toho dospela k záveru, že správanie, za ktoré AGCM uložil sankciu, bolo takej povahy, že viedlo k narušeniu vzťahu dôvery s verejným obstarávateľom.
14 Uznesením z 11. októbra 2017 vnútroštátny súd zamietol návrh na nariadenie predbežných opatrení, ktorý podalo CNS.
15 Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) uznesením z 20. novembra 2017 a dvoma rozhodnutiami zo 4. decembra 2017 a 5. februára 2018 zmenila uvedené uznesenie vnútroštátneho súdu, ako aj rozsudky vydané týmto súdom 29. marca a 3. apríla 2017. Podľa vysvetlení vnútroštátneho súdu z týchto rozhodnutí vyplýva, že správanie, ktoré predstavuje porušenie v oblasti hospodárskej súťaže, nemožno označovať ako „závažné odborné pochybenie“ na účely uplatňovania článku 38 ods. 1 písm. f) zákona o verejnom obstarávaní, keďže takto možno kvalifikovať „len zlyhania a nedbanlivosť pri plnení verejnej zákazky“. Preto z tohto označenia musia byť vylúčené „skutočnosti, hoci protiprávne, ktoré nastali v priebehu zadávacieho konania, ktoré predchádzalo udeleniu zákazky“. Tento výklad vychádza z potreby rešpektovať právnu istotu hospodárskych subjektov. Podľa Consiglio di Stato (Štátna rada) je tento výklad v súlade s rozsudkom z 18. decembra 2014, Generali‑Providencia Biztosító (vec C‑470/13, EU:C:2014:2469), z ktorého vyplýva len skutočnosť, že vnútroštátne pravidlo, ktorým sa výslovne identifikuje porušenie hospodárskej súťaže ako „závažné odborné pochybenie“, nie je v rozpore s právom Únie, nie však to, že podľa práva Únie sa pojem „závažné odborné pochybenie“ musí vzťahovať aj na takéto porušenia. Z toho vyplýva, že podľa talianskych právnych predpisov v postupoch verejného obstarávania, ktoré sa riadia zákonom o verejnom obstarávaní, je spáchanie týchto porušení irelevantné.
16 CNS sa na podporu svojej žaloby o zrušenie sporného rozhodnutia opiera o tieto tri rozhodnutia Consiglio di Stato (Štátna rada).
17 S odvolaním sa na rozsudok z 13. decembra 2012, Forposta a ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, bod 33), však vnútroštátny súd uvádza, že vzhľadom na to, že Talianska republika uplatnila právo priznané členským štátom v článku 54 ods. 4 smernice 2004/17 zahrnúť kritériá vylúčenia uvedené v článku 45 smernice 2004/18 do kritérií kvalitatívneho výberu subjektov v osobitných sektoroch, judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa tohto ustanovenia je v konaní vo veci samej relevantná napriek tomu, že táto vec sa týka užšej súťaže podľa smernice 2004/17.
18 Súdny dvor však už v rozsudkoch z 13. decembra 2012, Forposta a ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, bod 27), a z 18. decembra 2014, Generali‑Providencia Biztosító (C‑470/13, EU:C:2014:2469, bod 35), spresnil, že pojem „odborné pochybenie“ zahŕňa každé protiprávne konanie, ktoré má vplyv na profesionálnu dôveryhodnosť príslušného subjektu, a že porušenie pravidiel hospodárskej súťaže, najmä ak bolo sankcionované pokutou, je dôvodom vylúčenia podľa článku 45 ods. 2 prvého pododseku písm. d) smernice 2004/18.
19 Vnútroštátny súd v podstate z porovnania rozsudkov z 9. februára 2006, La Cascina a i. (C‑226/04 a C‑228/04, EU:C:2006:94, bod 23), a z 13. decembra 2012, Forposta a ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, bod 25), vyvodil záver, že členské štáty majú menšiu diskrečnú právomoc, pokiaľ ide o fakultatívne dôvody vylúčenia, ktoré neodkazujú na vnútroštátne zákony a iné právne predpisy, ktoré by spresňovali podmienky ich uplatnenia.
20 Vnútroštátny súd, ktorý zastáva názor, že judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa tzv. „fakultatívnych“ dôvodov vylúčenia, ktorá sa začala formovať na základe ustanovení smernice Rady 92/50/EHS z 18. júna 1992 o koordinácii postupov verejného obstarávania služieb (Ú. v. ES L 209, 1992, s. 1; Mim. vyd. 06/001, s. 322) a smernice 2004/18, nemožno vykladať jednoznačne, požiadal Súdny dvor o objasnenie.
21 Za týchto okolností Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Regionálny správny súd Piemont, Taliansko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Bránia ustanovenia článku 53 ods. 3 a 54 ods. 4 smernice [2004/17] v spojení s ustanovením článku 45 ods. 2 [prvého pododseku] písm. d) smernice [2004/18] vnútroštátnemu ustanoveniu, aké predstavuje článok 38 ods. 1 písm. f) [zákona o verejnom obstarávaní], ktoré, v súlade s výkladom vyplývajúcim z vnútroštátnej judikatúry, vylučuje z rozsahu pojmu „závažné odborné pochybenie“ hospodárskeho subjektu správanie spočívajúce v porušení pravidiel hospodárskej súťaže, ktoré prostredníctvom súdom potvrdeného opatrenia zistil a sankcionoval príslušný vnútroštátny orgán na ochranu hospodárskej súťaže, čím sa verejným obstarávateľom a priori bráni, aby takéto porušenie samostatne posúdili na účely prípadného, nie však povinného vylúčenia dotknutého hospodárskeho subjektu z postupu zadávania verejnej zákazky?“
O prejudiciálnej otázke
22 Podľa článku 99 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ak možno odpoveď na prejudiciálnu otázku jednoznačne vyvodiť z judikatúry alebo ak odpoveď na takúto otázku nevyvoláva žiadne dôvodné pochybnosti, Súdny dvor môže na návrh sudcu spravodajcu po vypočutí generálneho advokáta kedykoľvek rozhodnúť formou odôvodneného uznesenia.
23 Toto ustanovenie je v prejednávanej veci potrebné uplatniť.
24 Vo svojej otázke sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 45 ods. 2 prvý pododsek písm. d) smernice 2004/18 má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ako je článok 38 ods. 1 písm. f) zákona o verejnom obstarávaní, ktorý sa vykladá tak, že z rozsahu pojmu „závažné odborné pochybenie“ hospodárskeho subjektu vylučuje správanie spočívajúce v porušení hospodárskej súťaže, ktoré prostredníctvom súdom potvrdeného rozhodnutia zistil a sankcionoval príslušný vnútroštátny orgán na ochranu hospodárskej súťaže, čím bráni verejným obstarávateľom, aby takéto porušenie samostatne posúdili na účely prípadného vylúčenia dotknutého hospodárskeho subjektu z postupu zadávania verejnej zákazky.
25 Ako vyplýva z ustálenej judikatúry, článok 45 ods. 2 smernice 2004/18 sa neusiluje o to, aby sa v ňom uvedené dôvody vylúčenia uniformne uplatňovali na úrovni členských štátov, takže členské štáty majú možnosť tieto dôvody vylúčenia vôbec neuplatňovať alebo ich začleniť do vnútroštátnej právnej úpravy s dôslednosťou, ktorej stupeň sa môže meniť v každom jednotlivom prípade v závislosti od právnych, ekonomických alebo sociálnych zreteľov, ktoré prevážia na vnútroštátnej úrovni. V rámci toho môžu členské štáty zmierniť kritériá stanovené v tomto ustanovení alebo ich uplatňovať flexibilnejšie (rozsudky z 10. júla 2014, Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, C‑358/12, EU:C:2014:2063, bod 36, a zo 14. decembra 2016, Connexxion Taxi Services, C‑171/15, EU:C:2016:948, bod 29).
26 Vzhľadom na to treba konštatovať, že článok 45 ods. 2 prvý pododsek písm. d) smernice 2004/18 na rozdiel od ustanovení týkajúcich sa dôvodov vylúčenia stanovených v tomto pododseku písm. a), b), e) a f) neodkazuje na vnútroštátne zákony a iné právne predpisy, druhý pododsek tohto odseku 2 však stanovuje, že členské štáty v súlade so svojím vnútroštátnym právom spresnia podmienky jeho uplatnenia, pričom dodržia právo Únie (rozsudok z 13. decembra 2012, Forposta a ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, bod 25).
27 Z judikatúry vyplýva, ako pripomenul aj vnútroštátny súd, že ak fakultatívny dôvod vylúčenia stanovený v článku 45 ods. 2 smernice 2004/18, ako je dôvod uvedený v písmene d) prvého pododseku tejto smernice neodkazuje na vnútroštátne právo, priestor na voľnú úvahu členských štátov je stanovený oveľa užšie. V takom prípade je úlohou Súdneho dvora, aby vymedzil rozsah tohto fakultatívneho dôvodu vylúčenia (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. decembra 2012, Forposta a ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, body 25 až 31, ako aj z 18. decembra 2014, Generali‑Providencia Biztosító, C‑470/13, EU:C:2014:2469, bod 35).
28 Preto pojem „závažné odborné pochybenie“, ktorý je uvedený v tomto článku 45 ods. 2 prvom pododseku písm. d), môže byť spresnený a zreteľne formulovaný vo vnútroštátnom práve, avšak za predpokladu, že bude dodržané právo Únie (rozsudok z 13. decembra 2012, Forposta a ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, bod 26).
29 V tejto súvislosti treba uviesť, že pojem „odborné pochybenie“ zahŕňa akékoľvek protiprávne konanie, ktoré má vplyv na profesionálnu dôveryhodnosť dotknutého hospodárskeho subjektu (rozsudok z 13. decembra 2012, Forposta a ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, bod 27), jeho integritu alebo spoľahlivosť.
30 V dôsledku toho pojem „odborné pochybenie“, ktorý je predmetom širokého výkladu, nemôže byť obmedzený len na nedostatky a nedbanlivosť, ku ktorým došlo pri výkone verejnej zákazky.
31 Okrem toho pojem „závažné pochybenie“ treba chápať tak, že sa zvyčajne vzťahuje na konanie predmetného hospodárskeho subjektu svedčiace o úmyselnom zavinení alebo nedbanlivosti z jeho strany, ktoré má určitú závažnosť (rozsudok z 13. decembra 2012, Forposta a ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, bod 30).
32 Napokon článok 45 ods. 2 prvý pododsek písm. d) smernice 2004/18 oprávňuje verejných obstarávateľov konštatovať závažné odborné pochybenie akýmkoľvek prostriedkom, ktorý môžu odôvodniť. Keďže zistenie tohto pochybenia nevyžaduje konečný a právoplatný rozsudok (rozsudok z 13. decembra 2012, Forposta a ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, bod 28), rozhodnutie vnútroštátneho orgánu na ochranu hospodárskej súťaže, ktorým sa konštatuje, že subjekt nedodržal pravidlá hospodárskej súťaže, nesporne môže predstavovať náznak existencie závažného pochybenia zo strany tohto subjektu.
33 Za týchto podmienok porušenie pravidiel hospodárskej súťaže, najmä ak toto porušenie bolo sankcionované pokutou, predstavuje dôvod vylúčenia podľa článku 45 ods. 2 prvého pododseku písm. d) smernice 2004/18 (rozsudok z 18. decembra 2014, Generali‑Providencia Biztosító, C‑470/13, EU:C:2014:2469, bod 35).
34 Treba však objasniť, že rozhodnutie vnútroštátneho orgánu na ochranu hospodárskej súťaže, ktorým sa konštatuje porušenie pravidiel hospodárskej súťaže, nemôže viesť k automatickému vylúčeniu hospodárskeho subjektu z postupu verejného obstarávania. V súlade so zásadou proporcionality totiž konštatovanie existencie „závažného pochybenia“ v zásade vyžaduje vykonať konkrétne a individuálne posúdenie konania dotknutého hospodárskeho subjektu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. decembra 2012, Forposta a ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, bod 31).
35 Na základe všetkých uvedených úvah je potrebné na položenú otázku odpovedať tak, že článok 45 ods. 2 prvý pododsek písm. d) smernice 2004/18 sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá sa vykladá tak, že z rozsahu pojmu „závažné odborné pochybenie“ hospodárskeho subjektu vylučuje správanie spočívajúce v porušení hospodárskej súťaže, ktoré prostredníctvom súdom potvrdeného rozhodnutia zistil a sankcionoval príslušný vnútroštátny orgán na ochranu hospodárskej súťaže, čím bráni verejným obstarávateľom, aby takéto porušenie samostatne posúdili na účely prípadného vylúčenia dotknutého hospodárskeho subjektu z postupu zadávania verejnej zákazky.
O trovách
36 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (deviata komora) rozhodol takto:
Článok 45 ods. 2 prvý pododsek písm. d) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá sa vykladá tak, že z rozsahu pojmu „závažné odborné pochybenie“ hospodárskeho subjektu vylučuje správanie spočívajúce v porušení hospodárskej súťaže, ktoré prostredníctvom súdom potvrdeného rozhodnutia zistil a sankcionoval príslušný vnútroštátny orgán na ochranu hospodárskej súťaže, čím bráni verejným obstarávateľom, aby takéto porušenie samostatne posúdili na účely prípadného vylúčenia dotknutého hospodárskeho subjektu z postupu zadávania verejnej zákazky.
Podpisy