ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
12 september 2006 (*)
„Europees Parlement – Verkiezingen – Kiesrecht – Vereiste van woonplaats in Nederland als voorwaarde voor Nederlandse onderdanen op Aruba – Burgerschap van de Unie”
In zaak C‑300/04,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door de Raad van State (Nederland) bij beslissing van 13 juli 2004, ingekomen bij het Hof op 15 juli 2004, in de procedure
M. G. Eman,
O. B. Sevinger
tegen
College van burgemeester en wethouders van Den Haag,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Grote kamer),
samengesteld als volgt: V. Skouris, president, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas (rapporteur), K. Schiemann en J. Makarczyk, kamerpresidenten, J.‑P. Puissochet, P. Kūris, E. Juhász, E. Levits en A. Ó Caoimh, rechters,
advocaat-generaal: A. Tizzano,
griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 5 juli 2005,
gelet op de opmerkingen van:
– M. G. Eman en O. B. Sevinger, vertegenwoordigd door A. G. Croes,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door H. G. Sevenster en C. M. Wissels als gemachtigden,
– de Spaanse regering, vertegenwoordigd door N. Díaz Abad en F. Díez Moreno als gemachtigden,
– de Franse regering, vertegenwoordigd door R. Abraham, G. de Bergues, E. Puisais en C. Jurgensen als gemachtigden,
– de regering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door R. Caudwell als gemachtigde, bijgestaan door D. Anderson en D. Wyatt, QC, en door M. Chamberlain, barrister,
– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door C. Ladenburger en P. van Nuffel als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 6 april 2006,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 17 EG, 19, lid 2, EG, 189 EG, 190 CE en 299, lid 3, EG.
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds M. G. Eman en O. B. Sevinger (hierna: „verzoekers in het hoofdgeding”), die beide de Nederlandse nationaliteit hebben en te Oranjestad (Aruba) wonen, en anderzijds het College van burgemeester en wethouders van Den Haag (Nederland) over de afwijzing door dat College van hun verzoek om als kiesgerechtigden te worden geregistreerd met het oog op de verkiezing van de leden van het Europees Parlement van 10 juni 2004.
Toepasselijke bepalingen
Bepalingen van internationaal recht
3 Artikel 3 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „Eerste protocol bij het EVRM”), luidt als volgt:
„De Hoge Verdragsluitende Partijen verbinden zich om met redelijke tussenpozen vrije, geheime verkiezingen te houden onder voorwaarden die de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen.”
Bepalingen van gemeenschapsrecht
4 Artikel 17 EG bepaalt:
„1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie vult het nationale burgerschap aan doch komt niet in de plaats daarvan.
2. De burgers van de Unie genieten de rechten en zijn onderworpen aan de plichten die bij dit Verdrag zijn vastgesteld.”
5 Artikel 19, lid 2, EG luidt:
„Onverminderd artikel 190, lid 4, en de bepalingen ter uitvoering daarvan, heeft iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. [...]”
6 Krachtens deze bepaling heeft de Raad van de Europese Unie richtlijn 93/109/EG van 6 december 1993 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn (PB L 329, blz. 34), vastgesteld. In artikel 3, eerste alinea, daarvan heet het:
„Eenieder die op de referentiedag:
a) burger is van de Unie in de zin van artikel 8, lid 1, tweede alinea, van het Verdrag,
en
b) zonder de nationaliteit van de lidstaat van verblijf te bezitten voor het overige aan alle voorwaarden voldoet waaraan de wetgeving van deze lidstaat het actief en passief kiesrecht van zijn onderdanen onderwerpt,
heeft in de lidstaat van verblijf het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, tenzij hij uit hoofde van de artikelen 6 of 7 deze rechten heeft verloren.”
7 Artikel 5 van richtlijn 93/109 luidt:
„Indien de onderdanen van de lidstaat van verblijf, om kiezer of verkiesbaar persoon te kunnen zijn, sedert een bepaalde minimumperiode in het kiesgebied van deze lidstaat moeten hebben verbleven, worden de communautaire kiezers en verkiesbare personen geacht aan deze voorwaarde te voldoen, indien hun verblijf in andere lidstaten van gelijke duur was. Deze bepaling laat de bijzondere voorwaarden in verband met de duur van het verblijf in een bepaalde kieskring of een bepaald onder een lokale overheid ressorterend gebied, onverlet.”
8 Artikel 189, eerste alinea, EG bepaalt:
„Het Europees Parlement, bestaande uit vertegenwoordigers van de volkeren van de staten die in de Gemeenschap zijn verenigd, oefent de door dit Verdrag aan deze instelling verleende bevoegdheden uit.”
9 Artikel 190 EG is als volgt geformuleerd:
„1. De vertegenwoordigers in het Europees Parlement van de volkeren van de in de Gemeenschap verenigde staten worden gekozen door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen.
[...]
4. Het Europees Parlement stelt een ontwerp op voor het houden van rechtstreekse algemene verkiezingen volgens een in alle lidstaten eenvormige procedure of volgens beginselen die alle lidstaten gemeen hebben.
De Raad stelt met eenparigheid van stemmen en met instemming van het Europees Parlement, dat met meerderheid van stemmen van zijn leden een besluit neemt, de desbetreffende bepalingen vast, waarvan hij de aanneming door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen aanbeveelt.
[...]”
10 Artikel 8 van de Akte betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen, gehecht aan besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom van de Raad van 20 september 1976 (PB L 278, blz. 1), zoals gewijzigd bij besluit 2002/772/EG, Euratom van de Raad van 25 juni 2002 en van 23 september 2002 (PB L 283, blz. 1; hierna: „akte van 1976”), luidt als volgt:
„Behoudens de bepalingen van deze akte gelden voor de verkiezingsprocedure in elke lidstaat de nationale bepalingen.
Die nationale bepalingen, die eventueel rekening kunnen houden met de eigenheden van de lidstaten, mogen echter over het geheel genomen geen afbreuk doen aan het beginsel van evenredige vertegenwoordiging.”
11 Artikel 12 van deze akte is als volgt geformuleerd:
„Het Europees Parlement onderzoekt de geloofsbrieven van de vertegenwoordigers. Hiertoe neemt [het] nota van de officieel door de lidstaten bekendgemaakte uitslagen en beslist het over de bezwaren die eventueel kunnen worden ingebracht op grond van de bepalingen van deze akte met uitsluiting van de nationale bepalingen waarnaar deze akte verwijst.”
12 Artikel 299 EG bepaalt:
„1. Dit Verdrag is van toepassing op [...] het Koninkrijk der Nederlanden, [...]
2. De bepalingen van dit Verdrag zijn van toepassing op de Franse overzeese departementen, de Azoren, Madeira en de Canarische Eilanden.
[...]
„3. De landen en gebieden overzee waarvan de lijst als bijlage II aan dit Verdrag is gehecht, vormen het onderwerp van de bijzondere associatieregeling omschreven in het vierde deel van dit Verdrag.
[...]”
13 Aruba en de Nederlandse Antillen zijn opgenomen op de lijst in bijlage II bij het EG-Verdrag, met het opschrift „Landen en gebieden overzee waarop toepasselijk zijn de bepalingen van het vierde deel van het Verdrag”.
Bepalingen van nationaal recht
14 Artikel B 1 van de Nederlandse Kieswet bepaalt met betrekking tot de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal:
„1. De leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal worden gekozen door degenen die op de dag van de kandidaatstelling Nederlander zijn en op de dag van de stemming de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt, met uitzondering van degenen die op de dag van de kandidaatstelling hun werkelijke woonplaats hebben in de Nederlandse Antillen of Aruba.
2. Deze uitzondering geldt niet voor:
a) de Nederlander die gedurende ten minste tien jaren ingezetene van Nederland is geweest;
b) de Nederlander die in Nederlandse openbare dienst in de Nederlandse Antillen of Aruba werkzaam is, alsmede zijn Nederlandse echtgenoot, geregistreerde partner of levensgezel en kinderen, voor zover dezen met hem een gemeenschappelijke huishouding voeren.”
15 Met betrekking tot de verkiezingen van de leden van het Europees Parlement bepaalt artikel Y 3:
„Kiesgerechtigd zijn:
a) degenen die kiesgerechtigd zijn voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal;
b) de niet-Nederlanders die onderdanen zijn van andere lidstaten van de Europese Unie, mits zij:
1º op de dag van de kandidaatstelling hun werkelijke woonplaats hebben in Nederland,
2º op de dag van de stemming de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt, en
3º niet zijn uitgesloten van het kiesrecht, hetzij in Nederland, hetzij in de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn.”
De prejudiciële vragen
16 In het kader van het geding voor de verwijzende rechter betwisten verzoekers in het hoofdgeding de weigering om hen als kiesgerechtigden te registreren met het oog op de verkiezing van de leden van het Europees Parlement, welke weigering is gebaseerd op het feit dat zij ingezetenen zijn van Aruba. Zij betogen dat zij overeenkomstig artikel 17, lid 1, EG burgers van de Europese Unie zijn. Volgens hen verleent artikel 19, lid 2, EG, uitgelegd in het licht van artikel 3 van het Eerste protocol bij het EVRM, hun het recht om te stemmen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, ook indien zij woonachtig zijn op een grondgebied waarvan de naam voorkomt op de lijst van landen en gebieden overzee (hierna: „LGO”) in bijlage II bij het Verdrag.
17 De verwijzende rechter erkent dat de verkiezingen van de leden van het Europees Parlement reeds hebben plaatsgevonden zodat het te laat is om verzoekers in het hoofdgeding met een beslissing tot nietigverklaring van de weigering om hen als kiesgerechtigden te registreren, in staat te stellen aan die verkiezingen deel te nemen. Hij sluit echter niet uit dat hun ingevolge het gemeenschapsrecht rechtsherstel moet worden geboden.
18 In die omstandigheden heeft de Raad van State besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Is op personen die de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in een land of gebied dat tot de LGO, bedoeld in artikel 299, lid 3, EG, behoort en dat bijzondere betrekkingen onderhoudt met die lidstaat, het tweede deel van het Verdrag van toepassing?
2) Zo nee, hebben de lidstaten in het licht van het bepaalde in artikel 17, lid 1, tweede volzin, EG de vrijheid hun nationaliteit toe te kennen aan personen die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in de LGO, als bedoeld in artikel 299, lid 3, EG?
3) Dient artikel 19, lid 2, EG, mede in het licht van de artikelen 189 [EG] en 190, lid 1, EG, aldus te worden uitgelegd dat – daargelaten de in de nationale rechtsstelsels niet ongebruikelijke uitzonderingen in verband met onder meer ontzetting uit het kiesrecht in verband met strafrechtelijke veroordeling en handelingsonbekwaamheid – de hoedanigheid van burger van de Unie, ook wanneer zij ingezetene zijn van, dan wel woonachtig zijn in de LGO, zonder meer het actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement meebrengt?
4) Staan de artikelen 17 [EG] en 19, lid 2, EG, in onderling verband gelezen en bezien in het licht van artikel 3, lid 1, van het [Eerste] Protocol [bij het EVRM], zoals uitgelegd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, eraan in de weg dat personen die geen burger van de Unie zijn actief en passief kiesrecht hebben voor het Europees Parlement?
5) Stelt het gemeenschapsrecht eisen aan de aard van het te bieden rechtsherstel, indien de nationale rechter – mede op basis van de door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen op bovenstaande vragen gegeven antwoorden – tot het oordeel komt dat registratie van diegenen die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in de Nederlandse Antillen en Aruba en de Nederlandse nationaliteit hebben voor de verkiezingen die op 10 juni 2004 zijn gehouden ten onrechte achterwege is gebleven?”
Procedure voor het Hof
19 Bij afzonderlijke brief van 13 juli 2004, alsmede bij brief van 22 februari 2005 heeft de Raad van State het Hof ingevolge artikel 104 bis, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering verzocht om het verzoek om een prejudiciële beslissing volgens een versnelde procedure te behandelen. Bij beschikkingen van de president van het Hof van 23 augustus 2004 en 18 maart 2005 zijn deze verzoeken afgewezen.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
De eerste vraag
20 Met zijn eerste vraag wenst de Raad van State te vernemen of het tweede deel van het Verdrag, betreffende het burgerschap van de Unie, van toepassing is op degenen die de nationaliteit van een lidstaat hebben en ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in een gebied dat behoort tot de LGO bedoeld in artikel 299, lid 3, EG.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
21 Partijen in het hoofdgeding, de regering van het Verenigd Koninkrijk alsmede de Commissie van de Europese Gemeenschappen betogen dat het tweede deel van het Verdrag van toepassing is op degenen die de nationaliteit van een lidstaat hebben en ingezetene zijn van dan wel wonen in een gebied dat tot de LGO behoort. Volgens hen stelt artikel 17, lid 2, EG als enige voorwaarde om burger van de Unie te zijn en om aanspraak te maken op de bij het Verdrag toegekende rechten, het hebben van de nationaliteit van een lidstaat. Bijgevolg doet het niet ter zake dat een onderdaan van een lidstaat in een derde land of in een LGO verblijft.
22 De Nederlandse regering zet vooraf uiteen dat het Koninkrijk der Nederlanden overeenkomstig het Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden van 1954 (hierna: „Statuut”), uit drie landen bestaat, te weten Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba. Artikel 41 van het Statuut bepaalt dat deze drie landen „zelfstandig hun eigen aangelegenheden behartigen”. Zo heeft Nederland een eigen Grondwet en hebben de Nederlandse Antillen en Aruba hun eigen Staatsregeling. Binnen het Koninkrijk heeft, uitgezonderd wat de „aangelegenheden van het Koninkrijk” betreft, elk land zijn eigen parlement, zijn eigen landsbestuur en zijn eigen wetgevende bevoegdheden.
23 De nationaliteit is een „aangelegenheid van het Koninkrijk” en de toekenning ervan is geregeld in de Rijkswet op het Nederlanderschap. Het betreft een „ongedeelde nationaliteit”, dat wil zeggen dat tussen een inwoner van Aruba en een inwoner van Nederland die zich buiten het Koninkrijk bevinden, geen onderscheid wordt gemaakt.
24 Ook de buitenlandse betrekkingen zijn „Koninkrijksaangelegenheid”. Het enige subject van volkenrecht is het Koninkrijk der Nederlanden. Voor de verdragsrechtelijke verhoudingen kan het Koninkrijk echter voor elk land afzonderlijk verdragen afsluiten. Dit wordt in de praktijk aangegeven door de bewoordingen „het Koninkrijk der Nederlanden (voor Nederland)”, „het Koninkrijk der Nederlanden (voor de Nederlandse Antillen)” of „het Koninkrijk der Nederlanden (voor Aruba)”. Daaruit volgt juridisch gezien dat een verdrag alleen voor het desbetreffende land gelding heeft. De Nederlandse regering preciseert in dit verband dat het oorspronkelijke EEG-Verdrag uitsluitend voor het Europese grondgebied van het Koninkrijk en voor Nieuw Guinea is bekrachtigd met de bewoordingen „voor het Koninkrijk der Nederlanden (voor Nederland en Nieuw‑Guinea)”. Zij legt bovendien de akte van goedkeuring van het Verdrag betreffende de Europese Unie over, dat is goedgekeurd door de Koningin „voor het Koninkrijk der Nederlanden (voor Nederland)”.
25 Volgens de Nederlandse regering moet de territoriale werkingssfeer van het EG-Verdrag, en met name van het tweede deel ervan, overeenkomstig niet alleen artikel 299 EG worden bepaald, maar ook overeenkomstig de bekrachtigingsaktes van het Verdrag. Uit onderzoek van deze aktes blijkt dat zowel het oorspronkelijke Verdrag als het Verdrag betreffende de Europese Unie niet zijn bekrachtigd voor Aruba. Het EG-Verdrag geldt, met uitzondering van de in het vierde deel omschreven speciale associatieregeling, dus niet voor het grondgebied van dat land.
26 Dat het Koninkrijk der Nederlanden een ongedeelde nationaliteit kent, doet hier niet aan af. Weliswaar heeft de Arubaanse of de Antilliaanse Nederlander de Nederlandse nationaliteit en is hij dientengevolge burger van de Unie, dit betekent echter niet dat hij ook te allen tijde alle aan het burgerschap van de Unie verbonden rechten heeft. Zolang de betrokkene zich op Arubaans of Antilliaans grondgebied bevindt, heeft het Verdrag voor zijn situatie immers geen werking. Wanneer hij zich echter buiten Arubaans of Antilliaans grondgebied zou begeven, zou hij wel aanspraak kunnen maken op de aan het burgerschap van de Unie verbonden rechten.
Beantwoording door het Hof
27 Artikel 17, lid 1, tweede volzin, EG bepaalt dat „burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit”. Het doet in dit verband niet ter zake dat de onderdaan van een lidstaat ingezetene van of woonachtig is in een gebied dat behoort tot de LGO bedoeld in artikel 299, lid 3, EG.
28 Bovendien bepaalt artikel 17, lid 2, EG dat de burgers van de Unie de rechten genieten en zijn onderworpen aan de plichten die bij dit Verdrag zijn vastgesteld.
29 Daaruit volgt dat op de eerste vraag moet worden geantwoord dat degenen die de nationaliteit van een lidstaat hebben en ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in een gebied dat behoort tot de LGO bedoeld in artikel 299, lid 3, EG, zich kunnen beroepen op de in het tweede deel van het Verdrag aan de burgers van de Unie toegekende rechten.
De tweede vraag
30 Deze vraag, die het recht van de lidstaten betreft om in het licht van het bepaalde in artikel 17, lid 1, tweede volzin, EG hun nationaliteit toe te kennen aan personen die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in de LGO, als bedoeld in artikel 299, lid 3, EG, is gesteld voor het geval dat het Hof tot de slotsom zou komen dat het tweede deel van het Verdrag niet van toepassing is op degene die de nationaliteit van een lidstaat heeft, wanneer hij ingezetene is van, dan wel woonachtig is in een gebied dat tot de LGO behoort.
31 Gelet op het antwoord op de eerste vraag, behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
De derde vraag
32 Met zijn derde vraag wenst de Raad van State te vernemen of artikel 19, lid 2, EG, mede in het licht van de artikelen 189 EG en 190, lid 1, EG, aldus dient te worden uitgelegd dat een burger van de Unie die ingezetene is van, dan wel woonachtig is in een LGO, het actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement heeft.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
33 Verzoekers in het hoofdgeding betogen dat ook al is Aruba een LGO in de zin van het Verdrag, voor dit land de regeling inzake de aangelegenheden van het Koninkrijk geldt, zoals defensie of buitenlandse betrekkingen, welke regeling door het gemeenschapsrecht is beïnvloed. Ook de nationale regeling wordt geraakt door de gemeenschapsregeling, hetgeen er een rechtvaardiging voor vormt dat de Nederlanders van Aruba kunnen stemmen om de leden van het Europees Parlement te kiezen, overeenkomstig artikel 3 van het Eerste protocol bij het EVRM. Zij wijzen tevens op de discriminatie waaronder de Nederlanders van Aruba en van de Nederlandse Antillen te lijden hebben. Zij betogen bij wijze van voorbeeld dat naargelang een Nederlandse Antilliaan in het Franse of in het Nederlandse gedeelte van Sint-Maarten woont, hij al dan niet het kiesrecht heeft.
34 De Nederlandse regering preciseert dat het kiesrecht geen aangelegenheid van het Koninkrijk is, maar tot de bevoegdheid van het land behoort in de zin van het Statuut. Artikel 46 daarvan bepaalt in dit verband dat de vertegenwoordigende lichamen van het land worden gekozen door de Nederlandse ingezetenen van het betrokken land. Volgens artikel 46, lid 2, mogen de landen het kiesrecht toekennen aan Nederlanders die geen ingezetenen van het betrokken land zijn. In de Nederlandse Kieswet is in beperkte mate van deze bevoegdheid gebruikgemaakt door het kiesrecht toe te kennen aan de ingezetenen van Aruba en van de Nederlandse Antillen die meer dan tien jaren in Nederland hebben gewoond.
35 Volgens de Nederlandse regering, de Franse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk alsmede de Commissie vereist het gemeenschapsrecht niet dat het kiesrecht wordt verleend aan onderdanen van de lidstaten die niet op het grondgebied wonen waar de gemeenschapswetgeving van toepassing is. Een onderdaan die ingezetene is van een LGO, kan niet een dergelijk recht ontlenen aan artikel 19, lid 2, EG, dat enkel beoogt te waarborgen dat de burgers van de Unie die in een andere lidstaat verblijven, het kiesrecht hebben onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat.
36 De Nederlandse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk alsmede de Commissie brengen bovendien in herinnering dat de artikelen 189 EG en 190, lid 1, EG, net als de algemene verdragsbepalingen, zonder uitdrukkelijke verwijzing niet op de LGO van toepassing zijn (arresten van 12 februari 1992, Leplat, C‑260/90, Jurispr. blz. I‑643, punt 10, en 22 november 2001, Nederland/Raad, C‑110/97, Jurispr. blz. I‑8763, punt 49). Volgens hen kan het Europees Parlement, gelet op het feit dat het EG-Verdrag niet voor Aruba geldt en dat bij de associatie met de LGO aan dit Parlement geen enkele rol wordt toegekend, niet als „wetgevende macht” in de zin van artikel 3 van het Eerste protocol bij het EVRM worden aangemerkt, aan de verkiezingen waarvan de ingezetenen van de LGO zouden mogen deelnemen (zie EHRM, arrest Mattews v Verenigd Koninkrijk van 18 februari 1999, Recueil des arrêts et décisions, 1999‑I).
37 De Gemeenschap heeft hoe dan ook slechts gedeeltelijk gebruikgemaakt van de haar bij artikel 190, lid 4, EG verleende bevoegdheid om een uniforme verkiezingsprocedure vast te stellen. De Akte van 1976 bevat geen enkele nadere bepaling over wie het kiesrecht bezit, zodat enkel de nationale bepalingen van toepassing zijn. Hierin kunnen onder meer woonplaatsvereisten zijn gesteld.
38 De Nederlandse en de Franse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk alsmede de Commissie staan op het standpunt dat het gemeenschapsrecht zich er echter niet tegen verzet dat de lidstaten het kiesrecht toekennen aan de burgers van de Unie die in een derde land of in een LGO verblijf houden. De Franse regering preciseert in dit verband dat de Franse wet inzake de verkiezing van de leden van het Europees Parlement naar de Franse kieswet verwijst, waarin geen enkel onderscheid wordt gemaakt tussen de Fransen die in het Europese gebiedsdeel van Frankrijk wonen en de anderen. Zo nemen de Fransen die in een overzees departement of in een LGO wonen, onder dezelfde voorwaarden als de Fransen die in het Europese gebiedsdeel van Frankrijk wonen, deel aan de verkiezingen voor het Europees Parlement.
39 De Commissie herinnert er echter aan dat de lidstaten rekening moeten houden met de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Ingevolge het algemene beginsel van gelijke behandeling moet een nationale wetgever die besluit om het kiesrecht voor de verkiezingen van de leden van het Europees Parlement uit te breiden tot zijn onderdanen die in een derde land verblijf houden, dit kiesrecht ook toekennen aan zijn onderdanen die in een LGO verblijf houden. Hij moet dit a fortiori doen, omwille van de speciale band tussen de LGO en de Gemeenschap. Aangezien in casu de Nederlandse wetgever alle Nederlanders die geen ingezetene zijn van Aruba of de Nederlandse Antillen, ongeacht hun woonplaats, het recht geeft om deel te nemen aan de Europese verkiezingen, moet dat recht ook worden gegeven aan de Nederlanders van Aruba of de Nederlandse Antillen. Anders houdt de wetgeving ongerechtvaardigde discriminatie in tussen de Nederlander die bijvoorbeeld in New York woont en de Nederlander die op Aruba woont.
Beantwoording door het Hof
40 Vastgesteld dient te worden dat het Verdrag geen regel bevat die uitdrukkelijk en nauwkeurig omschrijft wie het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement heeft.
41 Artikel 190, lid 4, EG heeft betrekking op de procedure voor deze verkiezingen. Volgens dit voorschrift worden de verkiezingen van de leden van het Europees Parlement gehouden middels rechtstreekse algemene verkiezingen volgens een in alle staten eenvormige procedure of volgens beginselen die alle lidstaten gemeen hebben.
42 Artikel 1 van de akte van 1976 bepaalt dat de leden van het Europees Parlement worden gekozen volgens een stelsel van evenredige vertegenwoordiging en door middel van rechtstreekse, algemene, vrije en geheime verkiezingen. Volgens artikel 8 van de akte van 1976 gelden, behoudens de bepalingen van deze akte, voor de verkiezingsprocedure in elke lidstaat de nationale bepalingen, doch mogen deze bepalingen, die eventueel rekening kunnen houden met de eigenheden van de lidstaten, echter over het geheel genomen geen afbreuk doen aan het beginsel van evenredige vertegenwoordiging.
43 Noch artikel 190 EG noch de akte van 1976 bepaalt echter uitdrukkelijk en nauwkeurig wie het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement heeft.
44 Uit de artikelen 189 EG en 190 EG, betreffende het Europees Parlement, waarin is bepaald dat dit parlement bestaat uit de vertegenwoordigers van de volkeren van de lidstaten, kan in dit opzicht geen enkele duidelijke slotsom worden afgeleid omdat het begrip „volkeren”, dat niet is omschreven, verschillende betekenissen kan hebben naar gelang van de lidstaten en de talen van de Unie.
45 Blijkens deze overwegingen behoort de vaststelling van wie het actief en passief kiesrecht heeft, bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht tot de bevoegdheid van elke lidstaat, onder eerbiediging van het gemeenschapsrecht. Niettemin moet worden nagegaan of dit recht zich verzet tegen een situatie zoals die van het hoofdgeding, waarin Nederlandse onderdanen die op Aruba wonen, geen actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement hebben.
46 In de eerste plaats vormen de LGO het onderwerp van de bijzondere associatieregeling omschreven in het vierde deel van het Verdrag (artikelen 182 EG tot en met 188 EG), zodat de algemene verdragsbepalingen zonder uitdrukkelijke verwijzing niet op de LGO van toepassing zijn (zie reeds aangehaalde arresten Leplat, punt 10, en Nederland /Raad, punt 49).
47 Daaruit volgt dat de artikelen 189 EG en 190 EG niet van toepassing zijn op deze landen en gebieden en dat de lidstaten niet gehouden zijn om daar verkiezingen voor het Europees Parlement te organiseren.
48 Artikel 3 van het Eerste protocol bij het EVRM verzet zich niet tegen een dergelijke uitlegging. Aangezien de verdragsbepalingen niet voor de LGO gelden, kan het Europees Parlement immers niet worden aangemerkt als „wetgevende macht” voor de LGO in de zin van deze bepaling. De bevolking van de LGO kan daarentegen haar mening uiten binnen de organen die in het kader van de associatie tussen de Gemeenschap en de LGO zijn gecreëerd, middels de autoriteiten die deze bevolking vertegenwoordigen.
49 Hiertegen kan niet op goede gronden worden ingebracht dat het gemeenschapsrecht invloed uitoefent op het geldende recht op Aruba. Deze invloed kan immers voortvloeien uit de bepalingen van gemeenschapsrecht die in het kader van de associatie van toepassing zijn verklaard op de LGO. Wat de andere bepalingen van gemeenschapsrecht betreft, volstaat het niet, zoals de advocaat-generaal in punt 161 van zijn conclusie onder verwijzing naar punt 34 van het reeds aangehaalde arrest Matthews v Verenigd Koninkrijk heeft opgemerkt, dat een regeling indirecte gevolgen heeft, om ervan uit te gaan dat deze regeling de bevolking op dezelfde wijze raakt als de door een plaatselijke wetgevende vergadering vastgestelde regeling.
50 Zo kan evenmin een beroep worden gedaan op het feit dat andere lidstaten wél verkiezingen voor het Europees Parlement organiseren in de LGO waarmee zij bijzondere betrekkingen hebben. Bij het ontbreken van bijzondere bepalingen hierover in het Verdrag, staat het immers aan de lidstaten om de regels te kiezen die het beste passen bij hun constitutionele structuur.
51 Wat in de tweede plaats het actief en passief kiesrecht bij de in Nederland georganiseerde verkiezingen voor het Europees Parlement betreft, dit recht wordt bepaald door de Nederlandse Kieswet en kent dezelfde voorwaarden als die voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, te weten dat het actief en passief kiesrecht niet wordt toegekend aan de Nederlanders die hun werkelijke woonplaats hebben in de Nederlandse Antillen of Aruba.
52 Zoals in de punten 41 tot en met 44 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, vermelden noch de artikelen 189 EG en 190 EG noch de akte van 1976 uitdrukkelijk en nauwkeurig wie het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement heeft. Bovendien kennen de bepalingen van het tweede deel van het Verdrag, betreffende het burgerschap van de Unie, de burgers van de Unie niet een onvoorwaardelijk actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement toe.
53 Artikel 19, lid 2, EG waarnaar in de prejudiciële vraag wordt verwezen, beperkt zich er immers toe op dit actief en passief kiesrecht het beginsel van het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit toe te passen, door te bepalen dat iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, het actief en passief kiesrecht heeft bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Artikel 3, eerste alinea, sub b, van richtlijn 93/109 preciseert in dit verband dat iedere burger van de Unie die, zonder de nationaliteit van de lidstaat waarin hij verblijft te bezitten, voor het overige aan alle voorwaarden voldoet waaraan de wetgeving van deze lidstaat het actief en passief kiesrecht van zijn onderdanen onderwerpt, in die lidstaat het actief en passief kiesrecht heeft. Zo is ook artikel 5 van deze richtlijn duidelijk gebaseerd op de veronderstelling dat een lidstaat een periode van verblijf „in het kiesgebied” als voorwaarde kan stellen voor het kiesrecht. Blijkens dit onderzoek van artikel 19, lid 2, EG en van de uitvoeringsbepalingen daarvan, is deze verdragsbepaling niet van toepassing op de burger van de Unie die ingezetene is van een LGO en die zijn kiesrecht wil uitoefenen in de lidstaat waarvan hij onderdaan is.
54 Zoals de advocaat-generaal in de punten 157 en 158 van zijn conclusie heeft opgemerkt, verzet artikel 3 van het Eerste protocol bij het EVRM zich er niet tegen dat de verdragsluitende staten het woonplaatscriterium gebruiken om af te bakenen wie het actief en passief kiesrecht heeft. In een uitspraak over het kiesrecht heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in dit verband geoordeeld dat de verplichting om op het nationale grondgebied te wonen om te kunnen stemmen, een voorwaarde is die niet op zich onredelijk of willekeurig is en die haar rechtvaardiging vindt in verschillende redenen (EHRM, arrest Melnychenko v Oekraïne van 19 oktober 2004, Recueil des arrêts et décisions 2004-X, § 56). Dat Hof heeft bovendien aanvaard dat voor het passief kiesrecht strengere voorwaarden mogen worden gesteld dan voor het actief kiesrecht (arrest Melnychenko v Oekraïne, reeds aangehaald, § 57).
55 Gelet op deze gegevens lijkt het criterium in verband met de woonplaats in beginsel niet ongeschikt om te bepalen wie het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement heeft.
56 Verzoekers in het hoofdgeding en de Commissie betogen echter dat de Nederlandse kieswet het beginsel van gelijke behandeling schendt voor zover deze wet het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement wél toekent aan iedere Nederlander die in een derde land woont, maar niet aan de Nederlanders die ingezetenen zijn van de Nederlandse Antillen of van Aruba.
57 In dit verband zij in herinnering gebracht dat het beginsel van gelijke behandeling of non-discriminatie, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, vereist dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld (arresten van 6 december 2005, ABNA e.a., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04, Jurispr. blz. I‑10423, punt 63, en 10 januari 2006, IATA en ELFAA, C‑344/04, Jurispr. blz. I‑403, punt 95).
58 In casu dienen te worden vergeleken: een Nederlander die ingezetene is van de Nederlandse Antillen of van Aruba, en een Nederlander die ingezetene is van een derde land. Deze personen hebben gemeen dat zij Nederlandse onderdanen zijn en niet op het grondgebied van Nederland verblijf houden. Niettemin is er sprake van een ongelijke behandeling tussen deze twee personen, nu de tweede het actief en passief kiesrecht heeft bij de in Nederland georganiseerde verkiezingen voor het Europees Parlement, terwijl de eerste dat recht niet heeft. Voor een dergelijk verschil in behandeling is een objectieve rechtvaardiging vereist.
59 Ter terechtzitting heeft de Nederlandse regering gepreciseerd dat het doel van de Nederlandse kieswet was om de Nederlanders van Nederland die in het buitenland verblijven in staat te stellen te stemmen, omdat deze burgers worden geacht nog banden met de Nederlandse samenleving te hebben. Uit de ter terechtzitting door deze regering gegeven toelichtingen blijkt echter ook dat een Nederlander die zijn woonplaats van Aruba naar een derde land verplaatst, net als een Nederlander die zijn woonplaats van Nederland naar een derde land verplaatst, wel het kiesrecht heeft, terwijl een Nederlander die ingezetene is van Aruba dat recht niet heeft.
60 In dit verband valt het door de Nederlandse wetgever nagestreefde doel, dat erin bestaat om aan Nederlanders die banden met Nederland hebben of hebben gehad, het actief en passief kiesrecht toe te kennen, binnen de beoordelingsmarge waarover de wetgever beschikt voor de organisatie van de verkiezingen. Niettemin dient te worden vastgesteld dat de Nederlandse regering niet genoegzaam heeft aangetoond dat het verschil in behandeling dat bestaat tussen de Nederlanders die in een derde land wonen en de Nederlanders die op de Nederlandse Antillen of Aruba wonen, objectief gerechtvaardigd is en derhalve geen schending van het beginsel van gelijke behandeling oplevert.
61 Gelet op het voorgaande, dient het antwoord op de derde vraag te luiden dat bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht weliswaar niets zich ertegen verzet dat de lidstaten, onder eerbiediging van het gemeenschapsrecht, de voorwaarden voor het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement omlijnen op basis van het criterium van het hebben van de woonplaats op het grondgebied waarop de verkiezingen worden georganiseerd, maar dat het beginsel van gelijke behandeling eraan in de weg staat dat de gekozen criteria meebrengen dat onderdanen die zich in vergelijkbare situaties bevinden, zonder objectieve rechtvaardiging ongelijk worden behandeld.
De vierde vraag
62 Met zijn vierde vraag wenst de Raad van State te vernemen of de artikelen 17 EG en 19, lid 2, EG, bezien in het licht van artikel 3, lid 1, van het Eerste Protocol bij het EVRM, eraan in de weg staan dat personen die geen burger van de Unie zijn, actief en passief kiesrecht hebben bij de verkiezingen voor het Europees Parlement.
63 Zoals de Nederlandse regering en de Commissie opmerken, dient te worden vastgesteld dat deze vraag geen verband houdt met het hoofdgeding, omdat verzoekers in het hoofdgeding burgers van de Unie zijn, zodat deze vraag niet behoeft te worden beantwoord.
64 Hoe dan ook heeft het Hof heden in de zaak Koninkrijk Spanje/Verenigd Koninkrijk, C‑145/04 (nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), een arrest gewezen dat voor zover nodig in dit opzicht preciseringen geeft.
De vijfde vraag
65 Met zijn vijfde vraag wenst de Raad van State te vernemen of het gemeenschapsrecht eisen stelt aan de aard van het te bieden rechtsherstel, indien de nationale rechter – mede op basis van de door het Hof op bovenstaande vragen gegeven antwoorden – tot het oordeel komt dat registratie als kiesgerechtigde van diegenen die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in de Nederlandse Antillen en Aruba en de Nederlandse nationaliteit hebben, voor de verkiezingen voor het Europees Parlement die op 10 juni 2004 zijn gehouden, ten onrechte achterwege is gebleven.
66 In dit verband blijkt uit artikel 12 van de akte van 1976 dat het Europees Parlement enkel beslist over de bezwaren betreffende de verkiezingen die eventueel kunnen worden ingebracht op grond van de bepalingen van deze akte, met uitsluiting van de nationale bepalingen waarnaar deze akte verwijst. Aangezien de vaststelling van wie het actief en passief kiesrecht heeft bij de verkiezingen voor het Europees Parlement tot de bevoegdheid van elke lidstaat behoort, zijn ook de bezwaren over de nationale voorschriften die bepalen wie dat recht heeft, een zaak van nationaal recht.
67 Bij gebreke van een communautaire regeling op het gebied van bezwaren in verband met het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, is het dus een aangelegenheid van de rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor de rechtsvorderingen met het oog op de bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, voor zover die regels enerzijds niet ongunstiger zijn dan die welke gelden voor rechten die op de interne rechtsorde zijn gebaseerd (gelijkwaardigheidsbeginsel) en anderzijds niet van dien aard zijn dat zij de uitoefening van de door het gemeenschapsrecht verleende rechten in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie met name arrest van 8 november 2005, Leffler, C‑443/03, Jurispr. blz. I‑9611, punten 49 en 50).
68 Ook een eventueel rechtsherstel voor degene die vanwege een met het gemeenschapsrecht strijdig nationaal voorschrift niet kon worden geregistreerd als kiesgerechtigde met het oog op de verkiezing van de leden van het Europees Parlement, moet overeenkomstig de voorwaarden en regels van het nationale recht plaatsvinden, met dien verstande dat deze voorwaarden en regels het gelijkwaardigheids‑ en het doeltreffendheidsbeginsel moeten eerbiedigen (in die zin arrest van 9 november 1983, San Giorgio, 199/82, Jurispr. blz. 3595). Om te beoordelen welk rechtsherstel passend is, is het nuttig dat de nationale rechter kijkt naar de wijze waarop het rechtsherstel is geregeld in geval van schending van de nationale regels in het kader van verkiezingen voor organen van de lidstaat.
69 In deze context zij bovendien in herinnering gebracht dat het beginsel dat een lidstaat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het gemeenschapsrecht die hem kunnen worden toegerekend, inherent is aan het systeem van het Verdrag en dat een lidstaat aldus de geleden schade moet vergoeden wanneer de geschonden rechtsregel ertoe strekt particulieren rechten toe te kennen, er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending en er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen de schending van de op de staat rustende verplichting en de door de betrokkenen geleden schade (arresten van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame, C‑46/93 en C‑48/93, Jurispr. blz. I‑1029, punten 31 en 51, en 30 september 2003, Köbler, C‑224/01, Jurispr. blz. I‑10239, punten 30 en 51), wat evenwel niet uitsluit dat naar nationaal recht de staat onder minder beperkende voorwaarden aansprakelijk kan zijn (arrest Brasserie du pêcheur en Factortame, reeds aangehaald, punt 66).
70 Onder voorbehoud van het recht op schadevergoeding dat rechtstreeks voortvloeit uit het gemeenschapsrecht wanneer aan de in het vorige punt bedoelde voorwaarden is voldaan, staat het aan de lidstaat om in het kader van het nationale aansprakelijkheidsrecht de gevolgen van de veroorzaakte schade ongedaan te maken, met dien verstande dat de door de nationale wettelijke regelingen ter zake van schadevergoeding vastgestelde voorwaarden niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor gelijksoortige nationale vorderingen gelden, en niet van dien aard mogen zijn dat zij het verkrijgen van schadevergoeding nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk maken (arrest Brasserie du pêcheur en Factortame, reeds aangehaald, punt 67).
71 Op de vijfde vraag dient derhalve te worden geantwoord dat het aan de rechtsorde van elke lidstaat staat om de rechtsmiddelen vast te stellen voor het rechtsherstel voor een persoon die ingevolge een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale bepaling niet als kiesgerechtigde was geregistreerd met het oog op de verkiezing van de leden van het Europees Parlement van 10 juni 2004 en daardoor dus was uitgesloten van deelname aan deze verkiezingen. Deze middelen, die een vergoeding kunnen omvatten van de schade die is veroorzaakt door de aan de staat toe te rekenen schending van het gemeenschapsrecht, moeten de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid eerbiedigen.
Kosten
72 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart voor recht:
1) Degenen die de nationaliteit van een lidstaat hebben en ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in een gebied dat behoort tot de landen en gebieden overzee bedoeld in artikel 299, lid 3, EG, kunnen zich beroepen op de in het tweede deel van het EG‑Verdrag aan de burgers van de Unie toegekende rechten.
2) Bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht verzet weliswaar niets zich ertegen dat de lidstaten, onder eerbiediging van het gemeenschapsrecht, de voorwaarden voor het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement omlijnen op basis van het criterium van het hebben van de woonplaats op het grondgebied waarop de verkiezingen worden georganiseerd, doch het beginsel van gelijke behandeling staat eraan in de weg dat de gekozen criteria meebrengen dat onderdanen die zich in vergelijkbare situaties bevinden, zonder objectieve rechtvaardiging ongelijk worden behandeld.
3) Het staat aan de rechtsorde van elke lidstaat om de rechtsmiddelen vast te stellen voor het rechtsherstel voor een persoon die ingevolge een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale bepaling niet als kiesgerechtigde was geregistreerd met het oog op de verkiezing van de leden van het Europees Parlement van 10 juni 2004 en daardoor dus was uitgesloten van deelname aan deze verkiezingen. Deze middelen, die een vergoeding kunnen omvatten van de schade die is veroorzaakt door de aan de staat toe te rekenen schending van het gemeenschapsrecht, moeten de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid eerbiedigen.
ondertekeningen