FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. POIARES MADURO
fremsat den 26. juni 2008 1(1)
Forenede sager C-200/07 og C-201/07
Alfonso Luigi Marra
mod
Eduardo De Gregorio
og
Antonio Clemente
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Corte Suprema di Cassazione (Italien))
1. I nærværende forelæggelseskendelse fra Corte Suprema di Cassazione, Italien, anmodes Domstolen om at fortolke bestemmelserne i protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter og Europa-Parlamentets forretningsorden i relation til den immunitet mod retsforfølgelse, som medlemmer af Europa-Parlamentet er indrømmet.
2. Anmodningen om en præjudiciel afgørelse beror på to sager om bagvaskelse mod et italiensk medlem af Europa-Parlamentet. De nationale retsinstanser kendte ham skyldig og tilkendte sagsøgerne erstatning. Domstolen anmodes først om at fastslå, hvorvidt en national retsinstans, for hvilken en civil sag mod en parlamentariker behandles, er forpligtet til at anmode Europa-Parlamentet om at ophæve medlemmets immunitet, såfremt vedkommende ikke selv har anmodet Parlamentet om beskyttelse af immunitet. Dernæst anmodes Domstolen om at fastslå, hvorvidt den nationale retsinstans selv har beføjelse til at afgøre, om den pågældende parlamentarikers adfærd er omfattet af immunitet, såfremt Europa-Parlamentet ikke har meddelt, om det har til hensigt at beskytte vedkommendes immunitet.
I – Sagens baggrund
3. Sagsøgte i hovedsagen, Alfonso Luigi Marra, var medlem af Europa-Parlamentet i perioden fra 1994 til 1999. Mens han stadig var medlem af Europa-Parlamentet, omdelte han en række løbesedler, hvori han kritiserede det italienske retssystem og individuelle dommere. Antonio Clemente og Eduardo De Gregorio, der blev nævnt i løbesedlerne, anlagde sager om bagvaskelse mod Alfonso Luigi Marra. Da retten i første instans gav dem medhold og tilkendte dem erstatning, iværksatte Alfonso Luigi Marra appel ved Corte d’appello di Napoli. Ved dennes afgørelser af 23. januar og 6. marts 2002 (Antonio Clementes sag) og af 22. februar 2002 (De Gregorios sag) stadfæstede Corte d’appello di Napoli afgørelserne fra retten i første instans og fastslog, at de pågældende udtalelser ikke var omfattet af protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter. Alfonso Luigi Marra indgav en kassationsanke til Corte Suprema di Cassazione med påstand bl.a. om, at Corte d’appello di Napoli havde foretaget en urigtig retsanvendelse af artikel 6 i Europa-Parlamentets forretningsorden, som fastsætter den procedure, der skal følges i forbindelse med anmodninger om ophævelse af en parlamentarikeres immunitet.
4. I mellemtiden har Alfonso Luigi Marra den 16. februar 2001 rettet skriftlig henvendelse til formanden for Europa-Parlamentet og anmodet Parlamentet om at gribe ind i henhold til artikel 6 med henblik på at beskytte hans immunitet. Anmodningen blev videresendt til Udvalget om Retlige Anliggender og det Indre Marked ved formandens skrivelse af 11. april 2001. På udvalgets møde den 23. januar 2002 blev det besluttet at gribe ind til støtte for Alfonso Luigi Marra, og der blev givet en anbefaling desangående i beslutningsforslaget om parlamentarisk immunitet for italienske medlemmer af Europa-Parlamentet og de italienske myndigheders praksis på området af 30. maj 2002 (2). Den 11. juni 2002 vedtog Europa-Parlamentet en betænkning om parlamentarisk immunitet for italienske medlemmer af Europa-Parlamentet og de italienske myndigheders praksis på området (3), der konkluderer følgende:
»1. [Parlamentet] beslutter, at (a) sagerne vedrørende [...] Alfonso Marra [...] umiddelbart synes at være omfattet af absolut immunitet, og at den/de kompetente domstol(e) bør anmodes om at tilsende Parlamentet den dokumentation, der er nødvendig for at kunne afgøre, om de pågældende sager faktisk er omfattet af absolut immunitet, jf. artikel 9 i protokollen, idet der er tale om meningstilkendegivelser og stemmeafgivelser under udøvelsen af medlemmernes hverv, og at (b) de kompetente domstole bør opfordres til at udsætte retsforfølgning og afvente en endelig afgørelse fra Parlamentet.
2. [Parlamentet] pålægger sin formand at fremsende denne beslutning og udvalgets betænkning til Den Italienske Republiks faste repræsentant, til videregivelse til Den Italienske Republiks kompetente myndighed.«
II – De forelagte spørgsmål
5. Ved kendelse af 20. februar 2007 forelagde Corte Suprema di Cassazione Domstolen to spørgsmål vedrørende bestemmelserne om parlamentarikeres immunitet:
»1) Er den retsinstans, for hvilken en civil sag behandles, i tilfælde af, at medlemmet af Europa-Parlamentet handler langsomt ved ikke at benytte sig af sin mulighed for i henhold til artikel 6, stk. 2, i Europa-Parlamentets forretningsorden direkte at anmode formanden om beskyttelse af immunitet og privilegier, alligevel forpligtet til at anmode formanden om ophævelse af immuniteten for at foretage retsforfølgelse og træffe afgørelse?
eller
2) Kan den retsinstans, for hvilken en civil sag behandles, under hensyntagen til den pågældende sags særlige omstændigheder, og når Europa-Parlamentet ikke meddeler, om det vil beskytte parlamentarikerens immunitet og privilegier, tage stilling til, om der foreligger et prærogativ?«
6. På baggrund af spørgsmålenes formulering synes den nationale ret at antage, at Alfonso Luigi Marra ikke har anmodet formanden for Europa-Parlamentet om at beskytte hans immunitet, og at Parlamentet ikke har meddelt, at det har til hensigt at gøre dette. Det er imidlertid ubestridt, at Marra har indgivet en sådan anmodning, og at Parlamentet har tilkendegivet, at Marras udtalelser kan omfattes af immunitet, og at Parlamentet har anmodet om, at den kompetente nationale domstol anmodes om at videresende de relevante dokumenter og har pålagt dets formand om at videresende beslutningen til Den Italienske Republiks faste repræsentant (4). Under retsmødet bekræftede Parlamentet, at betænkningen ikke var sendt direkte til den nationale ret, men til Den Italienske Republiks faste repræsentant. I forelæggelseskendelsen nævnes beslutningsforslaget fra Udvalget om Retlige Anliggender og det Indre Marked af 30. maj 2002, men ikke den egentlige betænkning fra Europa-Parlamentet af 11. juni 2002, hvori anbefalingerne fra beslutningsforslaget blev vedtaget. Da den italienske regering under retsmødet blev anmodet om yderligere forklaringer, henviste den til de punkter i kendelsen, hvor beslutningsforslaget af 30. maj 2002 er nævnt, og gjorde gældende, at den nationale ret formulerede sine spørgsmål således, eftersom den anså beslutningsforslaget for at være midlertidigt og ikke udtryk for Parlamentets endelige stilling. Parlamentet vedtog imidlertid en endelig beslutning i betænkning af 11. juni, der ifølge Parlamentet blev meddelt Den Italienske Republiks faste repræsentant.
7. Da såvel Alfonso Luigi Marra som Europa-Parlamentet har handlet, mener jeg under alle omstændigheder, at de to spørgsmål kan omformuleres således:
»Når der anlægges et civilt søgsmål mod et medlem af Europa-Parlamentet, er den retsinstans, for hvilken sagen behandles, forpligtet til at anmode Parlamentet om at afgive en udtalelse om, hvorvidt den indbragte adfærd er omfattet af parlamentarisk immunitet, eller kan den pågældende retsinstans selv afgøre, hvorvidt der foreligger et sådant privilegium?«
III – Parlamentarisk immunitet i fællesskabsretten
Principper
8. De relevante bestemmelser fremgår af artikel 9 og 10 i protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter. Artikel 9 lyder således:
»Europa-Parlamentets medlemmer kan hverken eftersøges, tilbageholdes eller retsligt forfølges på grund af meningstilkendegivelser eller stemmeafgivelser under udøvelsen af deres hverv.«
9. Artikel 10 lyder således:
»Under Europa-Parlamentets mødeperioder nyder medlemmerne:
a) på deres eget lands område de immuniteter, der tilstås medlemmerne af deres lands lovgivende forsamling
b) på en anden medlemsstats område fritagelse for enhver form for tilbageholdelse og retsforfølgning.
De er ligeledes dækket af immuniteten på vej til eller fra Europa-Parlamentets mødested.
Immuniteten kan ikke påberåbes af et medlem, som gribes på fersk gerning, og kan ikke hindre Europa-Parlamentets ret til at ophæve et af dets medlemmers immunitet.«
10. Jeg skal indledningsvis bemærke, at disse to artikler ikke udelukker hinanden. De fungerer kumulativt og skal læses i sammenhæng. Det er derfor muligt, at den samme adfærd kan være omfattet af begge artiklers anvendelsesområde og kan nyde den beskyttelse, disse giver.
11. Dernæst er det ved fortolkningen af disse bestemmelser vigtigt at erindre om deres formål. Som Parlamentet og Kommissionen med rette har anført, er parlamentarisk immunitet en institutionel ordning, der skal sikre uafhængigheden af Europa-Parlamentet og dets medlemmer og lette dets rolle som kollektiv enhed, der spiller en vigtig rolle i et frit og demokratisk samfund. Imidlertid må det samtidig anerkendes, at bestemte enkeltpersoner, nemlig medlemmerne af Parlamentet, ligeledes omfattes af denne ordning. Parlamentarisk immunitet indebærer pr. definition, at visse personer i kraft af deres institutionelle rolle, der er væsentlig for Parlamentets demokratiske virke, bevilges et privilegium, der ikke indrømmes andre borgere, som ikke har en sådan rolle. Baggrunden herfor er, at vi som medlemmer af et politisk samfund inden for rammerne af det repræsentative demokrati, er enige i, at det er i alles interesse, at de folkevalgte indrømmes dette privilegium for at kunne repræsentere os så effektivt og korrekt som muligt. Der hersker således ingen tvivl om, at formålet med parlamentarisk immunitet er at beskytte både Parlamentet som institution og dets medlemmer som enkeltpersoner.
12. Det dobbelte aspekt af den parlamentariske immunitet fremgår af ordlyden og opbygningen af artikel 9 og 10 i protokollen. Artikel 10 opregner de omstændigheder, under hvilke et medlem nyder immunitet under Parlamentets mødeperioder på deres eget lands område, en anden medlemsstats område eller på vej til eller fra Parlamentets mødested. Dernæst angives, at Parlamentet kan ophæve immuniteten, og at denne ikke kan påberåbes af et medlem, som gribes på fersk gerning. Fællesskabslovgiver vil tilsyneladende her beskytte parlamentarikerne fra foranstaltninger, der kan hindre dem i at deltage i Parlamentets møder og udøve deres parlamentariske hverv. Parlamentet kan imidlertid altid ophæve dette privilegium, såfremt det finder, at et medlems adfærd ikke stemmer overens med rollen som medlem af parlamentet og derfor ikke kan indrømmes parlamentarisk immunitet. Hvis et parlamentsmedlem f.eks. er tiltalt for svindel eller mord, skal Parlamentet i princippet ophæve den pågældendes immunitet, skønt en dom vil gøre det umuligt for ham at udøve sit parlamentariske hverv, da disse handlinger ikke har nogen som helst sammenhæng med medlemmets opgaver som parlamentariker, medmindre, naturligvis, Parlamentet har grund til at antage, at anklagen er ugrundet og blot tilsigter at skade medlemmets politiske arbejde og hindre dette i at udøve sit parlamentariske hverv. Formålet med artikel 9, der finder anvendelse i forbindelse med parlamentarikeres meningstilkendegivelser eller stemmeafgivelser under udøvelsen af deres hverv, er derimod først og fremmest at sikre ukrænkeligheden af den politiske debat og således ukrænkeligheden af Europa-Parlamentet og af den parlamentariske proces som sådan. Foranstaltninger truffet mod et parlamentsmedlem på grund af en opfattelse, det pågældende medlem har fremført eller stemt for i egenskab af parlamentariker, ville krænke Parlamentet som institution, eftersom det ville undergrave dets stilling som højeste forum for en åben og demokratisk debat. Naturligvis indrømmes individuelle medlemmer ligeledes, i såvel artikel 9 som artikel 10, immunitet, således at de spares for besværet med at blive inddraget i en retssag; men denne ordning er begrundet i, at søgsmål mod parlamentsmedlemmer på grund af disses meningstilkendegivelser eller stemmeafgivelser vil være i strid med selve kernen i det rådførende, repræsentative demokrati.
13. Den forskellige vægtning fremgår af, at Europa-Parlamentet kan ophæve immuniteten i henhold til artikel 10, men ikke i henhold til artikel 9. Artikel 10 har en større rækkevidde end artikel 9, eftersom den ikke alene omfatter meningstilkendegivelser og stemmeafgivelser, men ligeledes anden adfærd. Der er imidlertid tale om en begrænset beskyttelse, eftersom Parlamentet kan ophæve immuniteten. På den anden side er artikel 9’s anvendelsesområde snævrere – den beskytter udelukkende meningstilkendegivelser og stemmeafgivelser i forbindelse med et medlems parlamentariske hverv – men giver derimod fuld beskyttelse. Når en meningstilkendegivelse eller stemmeafgivelse er fundet relevant for et medlems parlamentariske hverv, kan privilegiet på ingen måde ophæves. Således kan det hævdes, at artikel 9 udgør den hårde kerne i et parlamentarisk privilegium, da dette ikke kan ophæves og kan påberåbes af parlamentarikeren selv i forbindelse med sager indledt efter, at dennes valgperiode er udløbet, mens artikel 10 giver yderligere beskyttelse (da den har større rækkevidde end artikel 9), der imidlertid kan ophæves af Parlamentet og kun omfatter sager mod parlamentarikere i deres mandatperiode.
Alfonso Luigi Marras sag
14. Alfonso Luigi Marra er en italiensk statsborger, der ønsker immunitet i Italien for begivenheder, der fandt sted, mens han var medlem af Europa-Parlamentet. Han uddelte de pågældende løbesedler i perioden mellem 1996 og 1997, og Eduardo De Gregorio anlagde sag om bagvaskelse den 8. juni 1998 (5). Eftersom sagen blev anlagt, mens han stadig var medlem af Europa-Parlamentet, havde han først og fremmest ret til den beskyttelse, som protokollens artikel 10 giver. Ifølge artikel 10, stk. 1, litra a), skal han nyde samme privilegier som dem, der tilstås medlemmerne af den italienske lovgivende forsamling.
15. Den italienske forfatnings artikel 68, stk. 1, beskytter meningstilkendegivelser fra medlemmer af den italienske lovgivende forsamling og har følgende ordlyd: »Medlemmer af parlamentet må ikke afhøres vedrørende ytringer, der er tilkendegivet, eller stemmer, der er afgivet under udøvelsen af deres hverv.« Det fremgår klart af forelæggelseskendelsen, at en italiensk retsinstans, for hvilken en civil eller strafferetlig sag er indbragt mod et medlem af det italienske parlament, ikke er forpligtet til at søge forudgående tilladelse hos det pågældende parlament, før sagen indledes mod den sagsøgte parlamentariker, eller at anmode førstnævnte om at tage stilling til, hvorvidt immuniteten fastsat i artikel 68, stk. 1, i den italienske forfatning finder anvendelse. Sidstnævnte indrømmer italienske parlamentsmedlemmer beskyttelse i forbindelse med meningstilkendegivelser og stemmeafgivelser på samme vilkår som fastsat i protokollens artikel 9, og, som Europa-Parlamentet bemærkede i sin betænkning af 11. juni 2002, giver begge bestemmelser samme absolutte immunitet (6). Retsinstansen skal selv vurdere, hvorvidt der med hensyn til omstændighederne i en specifik sag foreligger en sådan immunitet og træffe afgørelse i overensstemmelse hermed. Det synes dog at fremgå, at såfremt det italienske parlament udtrykkeligt beslutter, at sagen henhører under forfatningens artikel 68, stk. 1, og således omfattes af absolut immunitet, skal retsinstansen enten respektere denne og indstille samtlige sager mod det pågældende parlamentsmedlem eller appellere nævnte beslutning til forfatningsdomstolen.
16. Det er imidlertid nødvendigt at indhente en forhåndsgodkendelse fra det italienske parlament, såfremt en retsinstans ønsker at gøre en af foranstaltningerne i forfatningens artikel 68, stk. 2 og 3, gældende mod et parlamentsmedlem. Disse foranstaltninger omfatter kropsvisitering, arrestation eller anden frihedsberøvelse samt aflytning og konfiskering af korrespondance. Ved hjælp af disse foranstaltninger besidder de italienske parlamentsmedlemmer en form for betinget immunitet: De er i princippet beskyttet mod sådanne foranstaltninger, medmindre parlamentet beslutter at tillade dem efter begæring fra en retsinstans.
17. Såfremt Alfonso Luigi Marra var blevet truet med arrestation eller anden frihedsberøvelse som følge af sagerne om bagvaskelse anlagt mod ham, ville retsinstansen således være forpligtet til at anmode Europa-Parlamentet om at ophæve hans immunitet i henhold til artikel 10, stk. 3, i protokollen og afholde sig fra at handle, før Parlamentet havde truffet sin beslutning. Alfonso Luigi Marra har imidlertid ikke været udsat for en sådan trussel; sagsøgerene i hovedsagen anlagde et civilt søgsmål mod ham, og han blev dømt til at betale erstatning. De italienske domstole var ikke forpligtet til at anmode om ophævning af immuniteten, inden de dømte ham til at betale erstatning, og artikel 10, stk. 3, i protokollen finder ikke anvendelse i et sådant tilfælde.
18. Alfonso Luigi Marra gør gældende, at hans udtalelser var omfattet af den absolutte immunitet i protokollens artikel 9, der i det væsentlige giver medlemmer af Europa-Parlamentet samme beskyttelse hvad angår meningstilkendegivelser, som artikel 68, stk. 1, i den italienske forfatning giver medlemmer af det italienske parlament (7). Hvilken procedure skal de nationale domstole følge, når de behandler en sådan sag? Dette er det centrale spørgsmål, i forbindelse med hvilket den forelæggende ret anmoder Domstolen om vejledning. I henhold til den tilsvarende bestemmelse om absolut immunitet i den italienske forfatning (artikel 68, stk. 1) kan domstolene selv tage stilling til, hvorvidt der foreligger immunitet eller ej uden at anmode om parlamentets holdning, når sidstnævnte ikke har ytret sig. Gør det samme sig gældende ved fortolkningen af protokollens artikel 9? Eller er det nødvendigt at anmode Europa-Parlamentet om at tage stilling hertil?
19. I sit første spørgsmål henviser Corte Suprema di Cassazione til en anmodning om at »ophæve immunitet«. Som allerede forklaret, foreligger der ikke en sådan mulighed i forhold til absolut immunitet i protokollens artikel 9. Spørgsmålet er i det væsentlige, om den nationale domstol skal anmode om Europa-Parlamentets mening om eller anbefaling af, hvorvidt omstændighederne i en specifik sag giver anledning til absolut immunitet i sager, hvori Europa-Parlamentet ikke har givet udtryk for sin holdning.
20. Ved besvarelsen af dette spørgsmål må udgangspunktet være ordlyden af artikel 9. Denne bestemmelse indrømmer et omfattende privilegium – absolut immunitet i forhold til enhver form for retslig forfølgning – men pålægger ikke de nationale domstole en proceduremæssig forpligtelse til at høre Europa-Parlamentet om, hvorvidt der er tale om immunitet i en specifik sag. Såfremt fællesskabslovgiver havde ønsket at begrænse de nationale domstoles beføjelser i denne henseende, ville den have gjort det udtrykkeligt; når der ikke foreligger en sådan bestemmelse, kan protokollens artikel 9 ikke fortolkes således, at nationale domstole er forpligtet til at anmode om Europa-Parlamentets holdning til, hvorvidt der foreligger immunitet eller ej.
21. En lignende konklusion kan udledes af artikel 6, stk. 3, i Europa-Parlamentets forretningsorden, der har følgende ordlyd: »Enhver anmodning fra et medlem eller et tidligere medlem til formanden om beskyttelse af immunitet og privilegier meddeles på plenarmødet og henvises til det kompetente udvalg« (min fremhævelse). Her gøres det klart, at initiativet ligger hos det pågældende medlem eller tidligere medlem. Medlemmet skal gøre formanden opmærksom på omstændighederne i hans/hendes sag og anmode Parlamentet om at beskytte hans/hendes immunitet. Intet i artikel 6, stk. 3, eller andre bestemmelser i forretningsordenen støtter det synspunkt, at de nationale domstole selv skal indlede denne procedure. En sådan forpligtelse for de nationale domstole ville endvidere ikke kunne følge af forretningsordenen. Mens protokollen vedrørende privilegier og immuniteter udgør en del af fællesskabsrettens primærret, er forretningsordenen blot et internt dokument vedtaget af Europa-Parlamentet med henblik på at regulere dets egen virke; bestemmelserne har ingen retsvirkninger i medlemsstaternes retssystemer og kan ikke pålægge nationale domstole forpligtelser.
22. Derfor mener jeg, at såfremt Europa-Parlamentet ikke, på foranledning af et medlem eller tidligere medlem, har anført, at en specifik sag er omfattet af immunitet, er den nationale domstol ikke forpligtet til selv at indlede proceduren og indhente en udtalelse fra Parlamentets om, hvorvidt der foreligger immunitet eller ej.
23. Lad os se på den modsatte situation og antage, at Parlamentet faktisk har udtalt sig. I denne sag har medlemmet eller det tidligere medlem, der ønsker immunitet, anmodet formanden om at beskytte dets ret i henhold til artikel 6, stk. 3, i forretningsordenen, og Parlamentet har besluttet, at den pågældende sag er omfattet af immunitet. Er denne beslutning bindende for den nationale ret?
24. Principielt mener jeg ikke, at beslutningen er bindende. Retsgrundlaget for den proces, hvormed Parlamentet beskytter dets medlemmers immunitet og udtaler sig om, hvorvidt immuniteten finder anvendelse i en specifik sag, er forretningsordenen. Som allerede nævnt har disse karakter af interne bestemmelser, der regulerer Parlamentets interne virke, og som ikke kan pålægge nationale myndigheder forpligtelser. Dette fremgår klart af artikel 7, stk. 6, der har følgende ordlyd: »I sager vedrørende beskyttelse af et privilegium eller af immunitet […] fremsætter [Parlamentet] et forslag, hvori den pågældende myndighed opfordres til at drage de nødvendige konklusioner.« Her fastslår Parlamentet med rette, at immunitetssagen resulterer i en opfordring til den nationale myndighed om at drage de nødvendige konklusioner vedrørende en specifik sag.
25. Selv om Parlamentets holdning om absolut immunitet ikke er retsligt bindende, bør den nationale domstol tage den alvorligt og tillægge den stor betydning. Dette følger af princippet om loyalt samarbejde, fastlagt i artikel 10 EF og gentaget, i forbindelse med protokollen vedrørende privilegier og immuniteter, i dens artikel 19 (8). Såfremt den nationale domstol ikke er enig med Parlamentet, bør den motivere sin begrundelse. Såfremt en sådan uenighed opstår, vil dette være en indikation om, at der bør indgives en anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen, der vil kunne give den nationale domstol den rette vejledning hvad angår den korrekte fortolkning af de pågældende bestemmelser.
26. Det fremgår af nævnte punkter, at når Europa-Parlamentet i en specifik sag har tilkendegivet sin holdning vedrørende forekomsten af absolut immunitet i henhold til artikel 9, er de nationale domstole »i princippet« ikke forpligtet til at følge Parlamentet, og såfremt de er uenige i Parlamentets holdning, kan de (men er ikke forpligtet til at) forelægge sagen for Domstolen. Imidlertid kan en sådan forpligtelse opstå som følge af en kombination af de relevante bestemmelser i national ret og artikel 10, stk. 1, litra a).
27. Som allerede anført kræver artikel 10, stk. 1, litra a), at et medlem af Europa-Parlamentet på sit eget lands område nyder de samme immuniteter, der indrømmes medlemmerne af dette lands lovgivende forsamling. Dette er et krav om strikt ækvivalens. Lad os antage, at der i en given medlemsstat findes en bestemmelse i national ret, som indebærer, at den nationale ret, for så vidt som det nationale parlament har tilkendegivet, at et medlems meningstilkendegivelser er omfattet af immunitet, enten skal følge parlamentets holdning eller henvise sagen til en højere ret, såsom en forfatningsdomstol eller højesteret. Et medlem af Europa-Parlamentet fra den pågældende stat har ret til fuldstændig samme behandling. Dette indebærer, at såfremt Europa-Parlamentet har givet udtryk for sin holdning vedrørende den pågældende sag, skal de nationale domstole enten følge denne eller forelægge sagen for Domstolen. Retsgrundlaget for en sådan forpligtelse er protokollens artikel 10, stk. 1, litra a), der kræver fuld ækvivalens mellem de immuniteter, der indrømmes medlemmer af de nationale lovgivende forsamlinger, og de, der indrømmes medlemmer af Europa-Parlamentet på deres eget lands område (9). En national retsinstans, for hvilken en sag mod et medlem af Europa-Parlamentet behandles, skal derfor først undersøge, hvilke forpligtelser den ville have, hvis den pågældende ikke var medlem af Europa-Parlamentet, men derimod af det nationale parlament. Hvis retsinstansen finder, at den kan afgøre sagen i modstrid med det nationale parlaments opfattelse, kan den gøre det samme i forhold til Europa-Parlamentet, men bør alvorligt overveje, om en forelæggelseskendelse til Domstolen vil være hensigtsmæssig. Hvis den nationale retsinstans derimod finder, at den er forpligtet til at følge det nationale parlaments holdning eller henvise sagen til en højere retsinstans, bør den enten følge Europa-Parlamentets holdning eller forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse. Således vil medlemmer af Europa-Parlamentet opnå nøjagtig samme immunitet, som medlemmerne af det nationale parlament besidder. Det påhviler naturligvis den nationale domstol at fortolke national ret og fastslå, hvad den foreskriver.
28. Kort sagt er der intet i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter, der, såfremt det pågældende medlem ikke har anmodet Parlamentet om at beskytte dets immunitet, kan fortolkes således, at de nationale retsinstanser selv skal indlede denne proces og anmode Europa-Parlamentet om dennes holdning eller opfattelse vedrørende forekomsten af immunitet i en given sag. Har medlemmet anmodet Parlamentet om at beskytte dets immunitet og sidstnævnte givet udtryk for sin holdning, er denne holdning i princippet ikke bindende for de nationale retsinstanser, men den bør tages nøje i betragtning. Såfremt den nationale retsinstans drager en anden konklusion end Europa-Parlamentet, kan det være hensigtsmæssigt at forelægge søgsmålet for Domstolen. Hvis de nationale retsinstanser derimod i henhold til national ret i et lignende tilfælde med et medlem af det nationale parlament er forpligtet til at følge den opfattelse, som det nationale parlament har fremført, eller henvise sagen til en højere retsinstans, har de samme forpligtelse i relation til Europa-Parlamentets opfattelser, og de nationale retsinstanser skal enten følge disse opfattelser eller forelægge Domstolen sagen.
29. Henset til samtlige de anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare spørgsmålet således:
»En national retsinstans, for hvilken en civil sag mod et medlem af Europa-Parlamentet verserer, er ikke forpligtet til at anmode Parlamentet om at tilkendegive, hvorvidt den påklagede adfærd er omfattet af parlamentarisk immunitet, såfremt det pågældende medlem ikke selv har indledt proceduren i henhold til artikel 6, stk. 3, i Europa-Parlamentets forretningsorden vedrørende medlemmers anmodning om at Parlamentet skal beskytte deres immunitet. Hvis det pågældende medlem har indledt denne procedure, og Parlamentet har givet udtryk for sin opfattelse vedrørende medlemmets immunitet, er denne opfattelse ikke bindende for den nationale domstol, men den bør tages nøje i betragtning. Såfremt den nationale ret drager en anden konklusion end Parlamentet, kan det være hensigtsmæssigt at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse. Hvis de nationale retsinstanser i henhold til national ret, i et lignende tilfælde med et medlem af det nationale parlament, er forpligtet til at følge den opfattelse, som det nationale parlament har fremført, eller henvise sagen til en højere retsinstans, har de samme forpligtelse i relation til Europa-Parlamentets opfattelse, og de nationale retsinstanser skal enten følge disse opfattelser eller forelægge Domstolen spørgsmålet. Det påhviler den nationale domstol at foretage denne vurdering.«
IV – Anvendelsesområdet for protokollens artikel 9: »under udøvelse af deres hverv«
30. Selv om den forelæggende ret ikke har anmodet Domstolen om at udtale sig om anvendelsesområdet for protokollens artikel 9, omhandler en væsentlig del af forelæggelseskendelsen netop dette spørgsmål: Hvilke meningstilkendegivelser kan anses for at være omfattet af et medlems hverv og således dækket af absolut immunitet som fastsat i denne artikel? Som nævnt kan et sådant spørgsmål passende være genstand for en præjudiciel forelæggelse, særligt hvis de nationale retsinstanser ikke er enige med Europa-Parlamentet angående anvendeligheden af immunitet i en given sag. I denne sag skal Corte Suprema di Cassazione i sidste ende beslutte, hvorvidt de lavere retsinstanser har anvendt artikel 9 korrekt. Derfor er det ikke alene fornuftigt, men også ønskværdigt, at Domstolen giver i det mindste en vis vejledning vedrørende dette spørgsmål (10).
31. Det er korrekt, at når en borger, der føler sig krænket af et parlamentsmedlems meningstilkendegivelse, er afskåret fra at søge oprejsning ved en domstol, fordi sidstnævnte påberåber sig et parlamentarisk privilegium, berøves borgeren retten til domstolsprøvelse. For at undgå, at der skabes to klasser af borgere – parlamentsmedlemmer på den ene side, der ikke kan stilles for en dommer vedrørende deres meningstilkendegivelser, og almindelige borgere på den anden side, hvis ytringsfrihed kan blive genstand for civil- og strafferetlige begrænsninger – begrænses disse privilegier i stort set alle retsordener til situationer, hvor medlemmet udøver sit parlamentariske hverv. Parlamentarisk immunitet udgør ikke et våben, som parlamentsmedlemmer kan anvende til at løse personlige konflikter, men derimod en institutionel ordning, der skal sikre det politiske samfunds demokratiske funktion. Som sådan udgør det i princippet ikke nogen uforholdsmæssig indskrænkning i retten til domstolsprøvelse (11).
32. Når en domstol skal bedømme, hvorvidt en meningstilkendegivelse fra et parlamentsmedlem er omfattet af begrebet parlamentarisk hverv, bør udgangspunktet være det princip, der ligger til grund for den parlamentariske immunitet, nemlig at medlemmer frit skal kunne deltage i debatter af almen interesse uden at skulle tilpasse deres synspunkter, således at disse bliver acceptable eller uskadelige for tilhørerne af frygt for, at de ellers vil blive retsforfulgt (12). Dette indebærer uundgåeligt, at visse personer undertiden vil finde meningstilkendegivelser fra en parlamentariker overdrevne, irriterende eller stødende. I en liberal, demokratisk stat tillægges den frie dialog vedrørende almene forhold imidlertid en sådan betydning, at selv krænkende eller ekstreme synspunkter i princippet ikke skal undertrykkes. Dette gælder i særdeleshed for parlamentsmedlemmer, der i kraft af deres hverv spiller en central rolle i det repræsentative demokrati.
33. Ytringsfriheden som parlamentarisk privilegium kan spores helt tilbage til de perioder, hvor Tudor og Stuart styrede England. Privilegiet opstod i takt med at parlamentet ikke ønskede kongehusets indblanding i den parlamentariske debat og dets begrænsning af parlamentets ret til at handle selvstændigt (13). Privilegiet kom til udtryk ved artikel 9 i den engelske »Bill of Rights«: »at ytringsfriheden, debatter eller anden virksomhed i Parlamentet ikke bør drages i tvivl eller gøres til genstand for retsforfølgning ved nogen som helst domstol eller andetsteds uden for Parlamentet«. Privilegiet var i første omgang udtryk for en rumligt begrænset institutionel ordning, eftersom den politiske debat dengang foregik inden for Parlamentets mure. Parlamentets magt stod i modsætning til kongens, der anså parlamentarisk aktivitet for en trussel mod sin egen status. Forsøg på indgreb i det, der foregik inde i selve parlamentet, og dettes reaktion førte til, at privilegiet blev indført.
34. I dag er scenen for den politiske tale og debat af almen interesse betragteligt større. Det offentlige forum er større og omfatter trykte og elektroniske medier samt internettet, hvor enkeltpersoner deltager i den offentlige debat. Parlamentsmedlemmernes rolle som talerør og initiativtager til den politiske debat på denne store offentlige scene er lige så vigtig som deres rolle inden for selve parlamentet; det moderne demokrati kendetegnes ved, at det forventes, at disse deltager i dialog med borgerne og fremlægger deres idéer, ikke kun i parlamentet, men ligeledes i de fora, der er tilgængelige i samfundet. Jeg vil vove at påstå, at en meget betydelig del af den samtidspolitiske debat sker helt og holdent uden for parlamentet. Denne realitet kan ikke ignoreres, og det er netop det vi ville gøre, såfremt det blev antaget, at det parlamentariske privilegium alene beskytter meningstilkendegivelser fremsat i selve parlamentet.
35. Derfor kan kriteriet for at afgøre, hvilke meningstilkendegivelser der er udtrykt i forbindelse med udøvelsen af et medlems hverv, ikke være rumligt bestemt. Det vil være for snævert at bestemme, at alene meningstilkendegivelser i forbindelse med parlamentarisk virksomhed inden for Europa-Parlamentet er beskyttet af protokollens artikel 9. For medlemmerne af Europa-Parlamentet er det lige så vigtigt at kunne deltage i debatter i Parlamentet uden frygt for at blive retsforfulgt, som at kunne deltage i en bredere offentlig debat uden en sådan frygt. Ved bedømmelsen af, om protokollens artikel 9 finder anvendelse, er det med andre ord afgørende, hvad parlamentsmedlemmerne siger, og ikke hvor de siger det (14).
36. Dette synspunkt stemmer efter min opfattelse overens med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis om vigtigheden af politisk debat. Det er et fast princip, at en sådan debat nyder den højeste grad af beskyttelse i henhold til artikel 10 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, og at nationale foranstaltninger, der påvirker politiske meningstilkendegivelser, vil blive genstand for en nøje undersøgelse ved Menneskerettighedsdomstolen (15). Sidstnævnte har udvidet denne stærke beskyttelse af politisk debat til andre forhold af offentlig interesse (16). Den logiske begrundelse herfor er behovet for at garantere et sikkert rum til offentlig debat; inden for dette rum kan selv krænkende og vidtgående ytringer beskyttes, da disse ofte har en »unik formåen til at vække opmærksomhed, ændre gamle fordomme og chokere tilhørerne og således gøre disse opmærksomme på ukendte strukturer« (17). Det er netop denne form for offentlig debat, som protokollens artikel 9 tilsigter at beskytte og værne om, navnlig i forhold til meningstilkendegivelser fra medlemmer af Europa-Parlamentet.
37. Reglen, hvorefter artikel 9 skal fortolkes bredt og yde medlemmerne af Europa-Parlamentet en vid beskyttelse, er genstand for to begrænsninger. For det første skal meningstilkendegivelsen i enhver given sag berøre et forhold af almen offentlig interesse. Mens en meningstilkendegivelse vedrørende et forhold af almen interesse vil være omfattet af den absolutte immunitet, der sikres ved artikel 9, uanset om den er afgivet i eller uden for Europa-Parlamentet, kan parlamentarikerne ikke henvise til denne immunitet i forbindelse med sager eller tvister med andre enkeltpersoner, der vedrører dem personligt og ikke har nogen større betydning for offentligheden. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har indtaget en lignende holdning i forhold til den beskyttelsesgrad, som forskellige typer af debat gives. En meningstilkendegivelse, der ikke bidrager til en debat af almen interesse, skønt den er omfattet af ytringsfriheden, tildeles ikke samme høje grad af beskyttelse, som indrømmes politiske taler og andre forhold af generel interesse (18). Det bør klart slås fast, at spørgsmålet om, hvorvidt en sådan meningstilkendegivelse bidrager til en offentlig debat, skal ikke afgøres ud fra tilkendegivelsens stil, nøjagtighed eller rigtighed, men ud fra karakteren af sagsgenstanden. Selv en eventuel krænkende eller ukorrekt meningstilkendegivelse kan blive beskyttet, såfremt den er knyttet til et bestemt synspunkt i en debat af offentlig interesse. Det påhviler ikke retsinstanserne at erstatte offentlighedens synspunkter med deres egne ved at pådømme korrektheden og nøjagtigheden af politiske udtalelser.
38. For det andet skal der sondres mellem faktuelle påstande rettet mod enkeltpersoner og meningstilkendegivelser eller værdibaserede antagelser (19). Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fastslået, at »mens eksistensen af fakta kan påvises, kan sandheden af værdibaserede antagelser aldrig påvises. Det er umuligt at opfylde kravet om at bevise sandheden af en værdibaseret antagelse, og et sådant krav er i strid med selve ytringsfriheden, der er en grundlæggende ret sikret ved artikel 10« (20). I princippet skal et parlamentsmedlem, der fremsætter en værdibaseret antagelse vedrørende et forhold af almen interesse, uanset hvor oprørende eller stødende nogle mennesker måtte finde denne, kunne påberåbe sig absolut immunitet. Imidlertid omfatter protokollens artikel 9, der udtrykkeligt henviser til »meningstilkendegivelser«, ikke udtalelser fra medlemmer af Europa-Parlamentet, der indeholder faktuelle påstande rettet mod andre enkeltpersoner. At give udtryk for f.eks., at en person er inkompetent og bør trække sig fra sin stilling, er en form for kritik, der, skønt den er krænkende for den pågældende person, udgør en meningstilkendegivelse og er omfattet af anvendelsesområdet for protokollens artikel 9. Tilsvarende skal udtalelser, der ikke er rettet mod enkeltpersoner, men som derimod karakteriserer en institution, omfattes af en bred beskyttelse. Uden at jeg skal behandle de faktuelle spørgsmål i denne sag, forekommer der mig at være en relevant forskel mellem udtalelser, der vedrører enkelte dommere, og udtalelser, der vedrører retssystemet generelt. Sidstnævnte er en vigtig del af det offentlige liv, og debatten herom har uden tvivl interesse for den politiske debat. At påstå, at en person, det være sig en dommer eller anden person, har begået underslæb eller er korrupt, er derimod en påstand af faktisk karakter, og den person, som udtalelsen vedrører, må kunne indbringe sagen for en domstol for at få renset sit navn, ligesom den, som har udtalt sig, skal kunne bringes for en domstol for at bevise rigtigheden af sine påstande, uanset om denne er medlem af parlamentet eller ej.
39. Denne sondring mellem en udtalelse, der indeholder en generel kritik og en påstand af faktisk karakter mod en enkeltperson, udgjorde kernen i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom i sagen Patrono, Cascini and Stefanelli mod Italien (21), som Corte Suprema di Cassazione henviser til i sin forelæggelseskendelse. Den pågældende sag vedrørte to parlamentarikeres meningstilkendegivelser mod en række dommere i forhold til disses professionelle adfærd, mens de arbejdede i det italienske justitsministeriums lovkontor. Menneskerettighedsdomstolen understregede, at parlamentsmedlemmerne ikke havde givet udtryk for en generel politisk holdning om forholdet mellem den lovgivende og dømmende magt, men havde tilskrevet de pågældende dommere en specifik uretmæssig adfærd og havde ladet forstå, at de var strafferetligt ansvarlige (22). Det er korrekt, at Menneskerettighedsdomstolen ligeledes henviste til den omstændighed, at udtalelserne fandt sted på et pressemøde og ikke i en lovgivende forsamling, men dette er en anden sag. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har aldrig fastslået, at en udtalelse ikke er omfattet af parlamentarisk immunitet, blot fordi den er fremsat uden for parlamentet.
40. Kort sagt skal protokollens artikel 9, der sikrer medlemmer af Europa-Parlamentet absolut immunitet i forbindelse med meningstilkendegivelser afsagt under udøvelse af deres hverv, fortolkes bredt. Immuniteten omfatter meningstilkendegivelser og værdibaserede antagelser vedrørende forhold af offentlig og/eller politisk relevans, uanset om de er fremført inden for eller uden for Europa-Parlamentets mure. Dette omfatter meningstilkendegivelser, der kan virke oprørende eller stødende for offentligheden som sådan eller for enkeltpersoner, som de direkte eller indirekte vedrører. På den anden side kan immuniteten ikke påberåbes i forbindelse med faktiske påstande om enkeltpersoner eller i forbindelse med private sager, der ikke har relation til forhold af offentlig interesse eller forhold, der udgør en del af den politiske debat.
V – Forslag til afgørelse
41. På baggrund af det anførte mener jeg, at Domstolen skal besvare de af Corte Suprema di Cassazione forelagte spørgsmål således:
»En national retsinstans, for hvilken en civil sag mod et medlem af Europa-Parlamentet behandles, er ikke forpligtet til at anmode Parlamentet om at tilkendegive, hvorvidt den påklagede adfærd er omfattet af parlamentarisk immunitet, såfremt det pågældende medlem ikke selv har indledt proceduren i henhold til artikel 6, stk. 3, i Europa-Parlamentets forretningsorden vedrørende medlemmers anmodning om, at Parlamentet skal beskytte deres immunitet. Hvis det pågældende medlem har indledt denne procedure, og Parlamentet har fremført sin opfattelse vedrørende medlemmets immunitet, er denne opfattelse ikke bindende for den nationale domstol, men den bør tages nøje i betragtning. Såfremt den nationale ret drager en anden konklusion end Parlamentet, kan det være hensigtsmæssigt at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse. Hvis den nationale domstol efter national ret i et tilsvarende tilfælde med et medlem af det nationale parlament er forpligtet til at følge den opfattelse, som det nationale parlament har fremført, eller til at henvise sagen til en højere retsinstans, har den samme forpligtelse i relation til Europa-Parlamentets opfattelser, og de nationale retsinstanser skal enten følge disse opfattelser eller forelægge spørgsmålet for Domstolen. Det påhviler den nationale domstol at foretage denne vurdering.«