STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
M. POIARESE MADURA
přednesené dne 21. května 2008(1)
Věc C‑127/07
Société Arcelor Atlantique et Lorraine,
Société Sollac Méditerrannée,
Société Arcelor Packaging International,
Société Ugine & Alz France,
Société Industeel Loire,
Société Creusot Métal,
Société Imphy Alloys,
Arcelor SA
proti
Premier ministre,
Ministre de l’Écologie et du Développement durable,
Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložená Conseil d’État (Francie)]
„Integrovaná ochrana před znečištěním a jeho snižování – Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů – Rozdílné zacházení se zařízeními ocelářského odvětví a odvětvími výroby hliníku a umělých hmot, vypouštějícími skleníkové plyny“
1. Otázka, která je předmětem tohoto řízení o předběžné otázce, se týká slučitelnosti systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů zavedeného směrnicí Společenství se zásadou rovnosti, a předpokládá posouzení složitého skutkového stavu. Může se jevit jako paradox, že takováto technická otázka vyplynula ze zásadního rozsudku o vztazích mezi vnitrostátním ústavním právem a právem Společenství. Zhruba dvacet let poté, co tentýž předkládající soud vydal rozsudek ve věci Nicolo(2), který řešil otázku přednosti práva Společenství před zákony, rozsudek ve věci Arcelor vydaný Assemblée du contentieux du Conseil d’État (kolegium pro sporná řízení Státní rady) dne 8. února 2007, upřesňuje zásadním způsobem vztahy mezi francouzskou ústavou a právem Společenství, jakož i způsoby spolupráce mezi Soudním dvorem a francouzským správním soudnictvím, je-li u správního soudu napadena ústavnost směrnice Společenství. Zjevný paradox tedy tkví v tom, že, jak uvidíme později, zpochybnění platnosti směrnice z pohledu komunitární zásady rovnosti se zrodilo z napadení ústavnosti této směrnice. Tato věc tedy Soudnímu dvoru poskytuje příležitost, aby i on upřesnil povahu vztahů mezi vnitrostátními ústavami a právem Společenství. Bude tak moci rozptýlit určité obavy z případného konfliktu, které, jak dále uvidíme, jsou naprosto neodůvodněné vzhledem ke společným ústavním základům, na kterých spočívají vnitrostátní právní řády a právní řád Společenství.
2. Samotná předběžná otázka rovněž není bez významu. Zpochybňuje legalitu legislativního textu, který je jedním z hlavních stavebních kamenů politiky Společenství v oblasti ochrany životního prostředí. Po Soudním dvoru se žádá, aby se vyslovil ke vztahům – jež jsou z povahy dialektické – mezi legislativním experimentováním a normativními požadavky na rovné zacházení.
I – Právní rámec
3. Předpis, který je dotčen v této věci, byl Společenstvím a členskými státy přijat s cílem provést závazky, které na sebe vzaly na základě Kjótského protokolu k rámcové úmluvě Organizace spojených národů o změně klimatu (dále jen „Kjótský protokol“). Tento protokol přijatý dne 11. prosince 1997 usiluje o to, snížit v letech 2008-2012 celkové množství emisí skleníkových plynů o nejméně 5 % ve srovnání s úrovní z roku 1990. Tímto protokolem, který byl Evropským společenstvím schválen rozhodnutím ze dne 25. dubna 2000, se Evropské společenství a jeho členské státy zavázaly, že v letech 2008 až 2012 sníží své emise skleníkových plynů o 8 % ve srovnání s úrovní z roku 1990, a dohodly se na společném plnění těchto závazků.
4. Aniž by Společenství a jeho členské státy vyčkaly na vstup Kjótského protokolu v platnost, ke kterému došlo dne 16. února 2005, rozhodly se splnit s předstihem své závazky. Za tímto účelem Evropský parlament a Rada přijaly dne 13. října 2003 na základě čl. 175 odst. 1 ES směrnici 2003/87/ES(3). Uvedená směrnice vstoupila v platnost dne 25. října 2003 a lhůta k jejímu provedení byla stanovena na 1. ledna 2005.
5. S cílem podpořit snižování emisí skleníkových plynů způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným vytváří směrnice 2003/87 systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů. V první fázi od roku 2005 do roku 2007 se směrnice podle svého článku 4 vztahuje pouze na jeden ze skleníkových plynů uvedených v její příloze II, a sice na oxid uhličitý (CO2), a pouze na emise pocházející z činností vyjmenovaných v příloze I. Systém pro obchodování s povolenkami se tak v této první fázi vztahuje pouze na činnosti v odvětví energie, výrobu a zpracování železných kovů (surové železo, ocel), zpracování nerostů (cement, sklo, keramika) a výrobu buničiny, papíru a lepenky. Článek 30 směrnice 2003/87 nicméně stanoví možnost přezkumu, na jehož základě může dojít k novelizaci přílohy I uvedené směrnice, a tedy k zařazení dalších činností a emisí jiných skleníkových plynů.
6. Podle článku 4 směrnice 2003/78 musí každé zařízení provozující činnost podle přílohy I směrnice, při které vznikají emise CO2, získat povolení příslušného orgánu, přičemž toto povolení se vydá pouze tehdy, je-li provozovatel schopen emise CO2 monitorovat a vykazovat je. Celkové množství povolenek přidělených jednotlivými členskými státy provozovatelům zařízení uvedených v příloze I se odvíjí od národního alokačního plánu. Alokační plán stanoví pro první tříleté období a následná pětiletá období nejen celkové množství povolenek, které má členský stát v úmyslu přidělit pro dané období, ale rovněž základní kritéria, podle kterých je hodlá přidělovat.
7. Článek 10 směrnice stanoví členským státům povinnost přidělit pro první fázi zdarma nejméně 95 % povolenek a pro druhou fázi nejméně 90 %. Konečně, podle článku 12 mohou být povolenky převáděny mezi osobami v rámci Společenství a mezi osobami ze Společenství a osobami ze třetích zemí.
8. Směrnice 2003/78 byla do francouzského právního řádu provedena nařízením ze dne 15. dubna 2004 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, přičemž úprava podrobných prováděcích ustanovení byla vyhrazena nařízení Conseil d’État. Na tomto základě bylo přijato nařízení č. 2004‑832 ze dne 19. srpna 2004.
II – Spor v původním řízení a předběžná otázka
9. Společnost Arcelor a další ocelářské společnosti se dne 12. července 2005 obrátily na prezidenta republiky, předsedu vlády, ministra pro životní prostředí a udržitelný rozvoj a ministra průmyslu s žádostí o zrušení článku 1 nařízení č. 2004-832 ze dne 19. srpna 2004 v té části, která stanoví, že se toto nařízení použije na zařízení v ocelářském odvětví. Vzhledem k tomu, že žadatelky neměly se svojí žádostí úspěch, podaly dne 15. listopadu 2005 ke Conseil d’État žalobu pro překročení pravomoci, která směřovala proti konkludentnímu zamítnutí zrušení ustanovení a navrhly, aby příslušným správním orgánům byla uložena povinnost provést požadované zrušení. Na podporu své žaloby poukazovaly na porušení několika ústavních zásad, jako je právo vlastnit majetek, svoboda podnikání a zásada rovnosti.
10. Conseil d’État ve svém překládacím rozhodnutí uvedla, že článek 1 sporného nařízení, který podřídil ocelářské činnosti systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, pouze přesně přejal obsah směrnice 2003/87. Příloha I uvedené směrnice, kterou se stanoví výčet činností, na které se směrnice použije, mimo jiné uvádí, pokud jde o oxid uhličitý, „výrobu a zpracování železných kovů“, tj. „zařízení na pražení nebo slinování kovové rudy (včetně sirníkové rudy)“ a „zařízení na výrobu surového železa nebo oceli (z prvotních nebo druhotných surovin), včetně kontinuálního lití, o kapacitě větší než 2,5 t za hodinu“. Stejně tak článek 1 nařízení ze dne 19. srpna 2004 stanoví, že „toto nařízení se vztahuje na zařízení kategorizovaná pro účely ochrany životního prostředí, která vyrábějí nebo zpracovávají železné kovy, vyrábějí energii, nerostné produkty, papír nebo buničinu a splňují kritéria stanovená v příloze k tomuto nařízení, pokud jde o jejich emise oxidu uhličitého do ovzduší“; a bod II‑A přílohy uvedeného nařízení stanoví, že z důvodu výroby a zpracování železných kovů se vztahuje na „zařízení na pražení nebo slinování kovové rudy včetně sirníkové rudy“ a „zařízení na výrobu litiny nebo oceli (z prvotních nebo druhotných surovin), včetně kontinuálního lití, o kapacitě větší než 2,5 t za hodinu“. Jak Conseil d’État správně uvádí, převzetí obsahu směrnice si vynutila samotná směrnice, neboť ta vylučuje možnost, aby členský stát vyňal činnosti uvedené v její příloze I z rozsahu působnosti systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů.
11. Kritika nařízení by tedy znamenala nepřímé zpochybnění slučitelnosti samotné směrnice s francouzskou ústavou. K této problematice Conseil d’État nejprve připomíná nadřazenost ústavy ve vnitrostátním právním řádu. Nicméně poukazuje na to, že ze skutečnosti, že ústavodárce přijal účast Francie na evropském projektu, formulovanou v čl. 88-1 francouzské ústavy ze dne 4. října 1958, vyplývá „ústavní povinnost provádění směrnic“, které tedy v zásadě nelze stát v cestě. Z toho vyplývá, že přezkum toho, zda směrnice dodržuje zásady a pravidla ústavní hodnoty, může být Conseil d’État prováděn pouze tehdy, neexistuje-li ekvivalentní ochrana, tj. pokud neexistuje pravidlo nebo obecná zásada práva Společenství, které by vzhledem ke své povaze a působnosti a k tomu, jak jsou vykládány za současného stavu judikatury Společenství, zaručily, že díky jejich použití bude účinně chráněno uplatňované ustanovení nebo ústavní zásada. Pokud ale odpovídající ochrana existuje, vnitrostátní soud „převede“(4) konflikt mezi normou Společenství a vnitrostátní ústavní normou do sféry Společenství: důvod vycházející z porušení pravidel nebo zásad ústavní hodnoty je překvalifikován a kritika ústavnosti směrnice se stává zpochybněním její platnosti z pohledu práva Společenství; posouzení opodstatněnosti takovéhoto zpochybnění je v případě závažného problému přeneseno v souladu s judikaturou Foto‑Frost (5) na Soudní dvůr.
12. Conseil d’État, která se při svém přezkumu držela této osnovy, nejprve konstatuje, že právo vlastnit majetek a svoboda podnikání jsou ve stejném rozsahu zaručeny i právním řádem Společenství, a podle jeho soudu nelze, pokud jde o spornou směrnici, tvrdit, že je porušuje. Co se týče výtky, že byla porušena ústavní zásada rovnosti v důsledku toho, že bylo s rozdílnými situacemi zacházeno stejně, odmítá francouzský správní soud tuto výtku jako irelevantní, neboť ústavní zásada rovnosti na rozdíl od komunitární zásady rovnosti nevyžaduje, aby s rozdílnými situacemi bylo zacházeno rozdílně(6).
13. Zbývá se vypořádat s důvodem vycházejícím z porušení ústavní zásady rovnosti, které bylo údajně způsobeno rozdílným zacházením se srovnatelnými situacemi. Conseil d’État k tomu uvádí, že existuje obecná zásada práva Společenství, která díky významu, který jí přiznává judikatura Soudního dvora, „zaručuje efektivitu ústavní zásady“. Směrnice ze dne 13. října 2003 ovšem z pohledu této zásady vyvolává vážné problémy. Pochybnosti předkládajícího soudu ohledně její platnosti pramení z následujících úvah: podniky z odvětví umělých hmot a hliníku jsou, zdá se, v podobné situaci jako podniky z odvětví ocelářství, neboť vypouští stejné skleníkové plyny jako jsou ty, jejichž emise měla směrnice ze dne 13. října 2003 v úmyslu omezit, a jsou v postavení konkurentů ocelářského průmyslu, protože vyrábějí materiály, kterými lze částečně nahradit materiály vyráběné ocelářským průmyslem; přesto je s nimi zacházeno rozdílně, neboť se na ně jako takové nevztahuje systém obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů; k existenci objektivního odůvodnění takovéhoto rozdílu je třeba přistupovat s opatrností, i když bylo rozhodnutí, že podniky z odvětví umělých hmot a hliníku nebudou jako takové do systému okamžitě zahrnuty, učiněno s přihlédnutím k poměrné části jejich emisí v porovnání s celkovým množstvím emisí skleníkových plynů a k nutnosti zajistit postupné zavedení celého mechanismu.
14. Z tohoto důvodu Conseil d’État považuje za nezbytné položit Soudnímu dvoru otázku týkající se platnosti směrnice ze dne 13. října 2003 z hlediska zásady rovnosti vzhledem k tomu, že stanoví, že se systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů použije na zařízení z ocelářského odvětví, aniž by do tohoto systému byly zahrnuty podniky z odvětví umělých hmot a hliníku.
III – Posouzení
15. Může se zdát, že když byla Conseil d’État vyzvána k posouzení souladu směrnice ze dne 13. října 2003 s francouzskou ústavou, ocitla se před neřešitelným úkolem, jak skloubit neskloubitelné: jak zajistit ochranu ústavy ve vnitrostátním řádu, aniž by byl porušen existenciální požadavek přednosti práva Společenství? Tyto souběžné požadavky právní suverenity jsou přímým projevem právního pluralismu, který je typický pro evropskou integraci. Z řešení, které zvolil předkládající soud, vyvstala tato předběžná otázka. Toto řešení, daleko toho, aby vedlo k porušení jednotné aplikace práva Společenství, přimělo předkládající soud k tomu, aby si cestou řízení o předběžné otázce vyžádal pomoc Soudního dvora, aby tak bylo zaručeno, že akty Společenství budou ctít hodnoty a zásady, které uznává rovněž jeho vnitrostátní ústava. Vzhledem k tomu, že samotná Unie je založena na ústavní zásadách, které jsou společné členským státům, jak připomíná čl. 6 odst. 1 SEU, není na tomto postupu nic překvapivého. Conseil d’État po Soudním dvoru ve skutečnosti nepožaduje, aby ověřil soulad aktu Společenství s určitými vnitrostátními ústavními hodnotami – to by ostatně ani nemohl – ale aby přezkoumal jeho legalitu z hlediska obdobných evropských ústavních hodnot. Touto cestou tak bylo skloubeno to, co se na první pohled zdálo jako neskloubitelné. Evropská unie a vnitrostátní právní řády se zakládají na stejných základních právních hodnotách. Zatímco vnitrostátní soudy mají povinnost zajistit dodržování těchto hodnot v rámci působnosti svých ústav, v právním řádu Společenství připadá odpovědnost za totéž Soudnímu dvoru.
16. Článek 6 SEU vyjadřuje úctu ke vnitrostátním ústavním hodnotám. Poskytuje rovněž nástroje, kterými lze zabránit skutečnému konfliktu s těmito hodnotami, zejména tím, že ukotvuje ústavní základy Unie v ústavních zásadách, které jsou společné členským státům. Tímto ustanovením se členské státy zajistily proti tomu, aby právo Unie ohrožovalo základní hodnoty jejich ústav. Zároveň však předaly odpovědnost za ochranu těchto hodnot v rámci působnosti práva Společenství na Soudní dvůr. V tomto ohledu má Conseil d’État pravdu, když předpokládá totožnost základních hodnot své ústavy s hodnotami právního řádu Společenství. Je však třeba zdůraznit, že tato strukturální shoda může být zaručena pouze na systémové úrovni a že ji lze zaručit pouze na úrovni Společenství prostřednictvím mechanismů stanovených Smlouvou. Tato systémová totožnost je připomenuta v článku 6 SEU a právě ona zaručuje, že nebudou porušeny vnitrostátní ústavy, třebaže je již nelze použít jako referenční normy pro přezkum legality aktů Společenství. Kdyby tomu tak bylo, mohlo by, vzhledem k významným odlišnostem obsahu a nástrojů ochrany vnitrostátních ústav, dojít k tomu, že při uplatňování aktů Společenství dojde v jednom členském státě k odchylkám, zatímco v jiném nikoli. Takovýto výsledek by byl v rozporu se zásadami uvedenými v článku 6 SEU a konkrétně s chápáním Společenství jako společenství práva. Jinak řečeno, kdyby bylo možné se dovolávat vnitrostátních ústav za účelem prosazení selektivního a diskriminačního použití norem Společenství na území Unie, byl by tím paradoxně narušen soulad právního řádu Společenství s ústavními tradicemi společnými členským státům. Proto Soudní dvůr ve věci Internationale Handelsgesellschaft rozhodl, že „na platnost opatření Společenství nebo na jeho účinky uvnitř členského státu nemůže mít vliv, že je namítáno porušení základních práv formulovaných ústavou členského státu nebo zásad určité vnitrostátní ústavní struktury“ (7). Přednost práva Společenství je tedy skutečně existenciálním požadavkem právního řádu Společenství práva.
17. Článek 6 SEU se spokojil s tím, že vyjadřuje to, co již vyplývá z tohoto existenciálního požadavku, a sice že přezkum slučitelnosti aktů Společenství s ústavními hodnotami a zásadami členských států může být učiněn pouze prostřednictvím samotného práva Společenství a v podstatě se omezuje na základní hodnoty, které jsou součástí společných ústavních tradic. Vzhledem k tomu, že právo Společenství takto vstřebalo ústavní hodnoty členských států, musí ústavy členských států přizpůsobit své nároky na nadřazenost tak, aby byl splněn existenciální požadavek přednosti práva Společenství v rámci jeho působnosti. To neznamená, že vnitrostátní soudy nehrají žádnou roli ve výkladu obecných zásad a základních práv Společenství. Naopak, samotné povaze ústavních hodnot Unie coby ústavním hodnotám společným členským státům je vlastní, že musí být upřesňovány a rozvíjeny Soudním dvorem v nepřetržitém dialogu s vnitrostátními soudy, zejména s těmi, které jsou zodpovědné za autentický výklad vnitrostátních ústav. Řízení o předběžné otázce je vhodným nástrojem tohoto dialogu a právě v tomto kontextu musí být položená otázka chápána.
18. S ohledem na úvodní poznámky se jeví, že byl Soudní dvůr požádán, aby v tomto řízení o předběžné otázce zodpověděl dvě otázky. První otázka se týká toho, ohledně kterých bodů může provést přezkum platnosti sporné směrnice. Jedná se o otázku rozsahu přezkumu platnosti. Druhá otázka je samotným předmětem předběžné otázky. Jedná se o otázku souladu sporné směrnice se zásadou rovnosti.
A – Rozsah přezkumu platnosti
19. Předběžná otázka týkající se platnosti položená předkládajícím soudem se týká pouze souladu směrnice 2003/87ES se zásadou rovnosti „v rozsahu, v němž stanoví, že se systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů použije na zařízení z ocelářského odvětví, aniž by do tohoto systému byly zahrnuty podniky z odvětví umělých hmot a hliníku“. Žalobkyně v původním řízení však žádají, aby Soudní dvůr rozšířil svůj přezkum platnosti na další tvrzení týkající se legality, z nichž většina byla, pokud jde o jejich meritum, již uplatněna v rámci vnitrostátního soudního řízení. Tato tvrzení poukazují na porušení zásady rovnosti, které je spatřováno v tom, že směrnice stanoví, že se rozdílnými situacemi nakládá shodně, a dále na porušení svobody usazování, práva vlastnit majetek, práva na svobodný výkon podnikatelské a jiné výdělečné činnosti a zásad proporcionality a právní jistoty.
20. Jsou tyto žalobní důvody uvedené žalobkyněmi v původním řízení přípustné? V jakém rozsahu může Soudní dvůr přezkoumat legalitu, je-li mu předložena předběžná otázka týkající se posouzení platnosti?
21. Existuje zásada, že v rámci řízení o předběžné otázce je přezkum Soudního dvora vymezen otázkou položenou soudem, který rozhoduje ve věci samé. Účastníci řízení nemohou změnit její obsah(8) a ani Soudní dvůr nemůže vyhovět jejich návrhu na změnu obsahu(9). Důvodem je, že článek 234 ES zavádí přímou spolupráci mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy prostřednictvím nesporného řízení, které nijak nezávisí na podnětu účastníků řízení a během něhož jsou účastníci řízení pouze vyzváni k tomu, aby se k věci vyjádřili(10). Soudní spolupráce upravená tímto ustanovením se zakládá na jasné dělbě činností mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem, takže je věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak i relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru(11). K těmto hmotněprávním důvodům, které se vážou k samé podstatě řízení o předběžné otázce, se připojuje další důvod procesněprávní povahy, a to ten, že jakákoli změna podstaty předběžných otázek by se dotkla povinnosti Soudního dvora, dát vládám členských států a zúčastěným možnost předložit jejich vyjádření podle článku 23 statutu ES Soudního dvora (původně článek 20), neboť podle tohoto ustanovení jsou zúčastněným oznamována pouze předkládací rozhodnutí(12).
22. Skutečnost, že je respektována pravomoc vnitrostátního soudu při vymezování rámce, v jakém bude zkoumána předběžná otázka, zajisté nevylučuje určitou pružnost. Pokud je tedy předběžná otázka týkající se výkladu formulována otevřeným způsobem, tj. neupřesňuje-li její znění důvody neplatnosti jinak než příkladmo, má Soudní dvůr za to, že je oprávněn provést přezkum platnosti v co nejšiším rozsahu(13). Ba co víc, Soudní dvůr často projeví značnou dávku volnosti ohledně znění otázek a neváhá je případně přeformulovat. Někdy dokonce dochází k tomu, že přemění otázku týkající se výkladu na otázku týkající se platnosti(14). Krom toho výklad ustanovení práva Společenství jej může v některých případech vést k přezkumu platnosti(15) či dokonce rozhodnutí o neplatnosti(16).
23. Nicméně když předběžná otázka uvádí důvody neplatnosti, Soudní dvůr, nejedná-li se o případ, kdy bez návrhu zkoumá některý z důvodů veřejného pořádku(17), omezuje svůj přezkum na uvedené důvody, aniž by přihlížel k důvodům uvedeným účastníky původního řízení, se kterými se předkládající soud neztotožnil(18). Jedná se zde o důvěru, kterou si zasluhuje vnitrostátní soud coby soud Společenství, a respekt k poslání, které plní z tohoto titulu, z čehož vyplývá, že Soudní dvůr nemůže zpochybnit to, jak vnitrostátní soud posoudil legalitu aktu Společenství, pokud jeho posouzení nevyvolává riziko, že bude zpochybněno jednotné použití práva Společenství(19).
24. Soudní dvůr by rovněž neměl diskutovat o důvodech neplatnosti směrnice 2003/87/ES, na něž poukazují žalobkyně v původním řízení ve svých vyjádřeních, které vycházejí z porušení jiných zásad, než je zásada rovnosti. Argument žalobkyň vycházející z toho, že existuje žaloba na neplatnost namířená proti sporné směrnici podaná k Soudu prvního stupně Evropských společenství, o které nebylo v řízení dosud rozhodnuto a na jejíž podporu jsou uváděny i jiné důvody, než je důvod neplatnosti, který předložila Conseil d’État, nemůže vést k jinému závěru. Pokud by se rozsah přezkumu Soudního dvora řídil rozsahem přezkumu Soudu prvního stupně, znamenalo by to narušení autonomie těchto dvou právních postupů, tj. žaloby na neplatnost a řízení o předběžné otázce, neboť úprava každého z nich je koncipována podle jeho vlastního cíle.
25. Nicméně může Soudní dvůr zkoumat i tvrzení ohledně porušení zásady rovnosti spatřované v tom, že s rozdílnými situacemi je zacházeno stejně, kterého se žalobkyně dovolávají jak u Soudního dvora, tak u vnitrostátního soudu? Je pravda, že komunitární zásada rovnosti v rozsahu, který ji přiznala judikatura Soudního dvora, se kloní tomu, že je zakázáno nejen rozdílné zacházení se srovnatelnými situacemi, ale i jednotné zacházení se situacemi rozdílnými(20). Problematické je, že normou, o níž žalobkyně opřely v původním řízení svůj žalobní důvod vycházející z jednotného zacházení s rozdílnými situacemi, nebyla komunitární zásada rovnosti. Žalobkyně se dovolávaly zásady rovnosti podle francouzského ústavního práva, takže napadly směrnici z hlediska vnitrostátní ústavnosti. Jenže vzhledem k tomu, že francouzská zásada nebrání tomu, aby bylo s rozdílnými situacemi zacházeno stejně, Conseil d’État žalobní důvod odmítla jako irelevantní, aniž by zkoumala jeho opodstaněnost. Jinými slovy, vzhledem k tomu, že je rovnost, na níž založily žalobkyně svoji argumentaci, ve vnitrostátním právním řádu upravena úžeji, nenutila argumentace žalobkyň předkládající soud k tomu, aby rozhodl o konfliktu mezi směrnicí a vnitrostátním ústavním právem. Uvedený soud tedy nemusel, aby se vyhnul kontrole slučitelnosti směrnice s francouzskou ústavou, z čehož mohla vyvstat překážka pro použití práva Společenství, přenášet konflikt na úroveň Společenství tím, že by rekvalifikoval důvod vztahující se k ústavnosti na důvod vycházející z porušení komunitární zásady rovnosti a předložil jej k posouzení Soudnímu dvoru.
26. Osud žalobního důvodu vycházejícího z jednotného zacházení s různými situacemi by byl jistě jiný, kdyby se žalobkyně opíraly o komunitární zásadu rovnosti: soud, který rozhoduje v původním řízení, by posoudil opodstatněnost takovéhoto důvodu a v případě pochybností ohledně platnosti směrnice v tomto ohledu by otázku předložil Soudnímu dvoru. Kdyby i přesto Soudní dvůr přistoupil na to, že bude zkoumat tuto dimenzi zásady rovnosti, mohl by vyvolat nepříjemný dojem, že napravuje pochybení ve strategii vedení sporu.
27. Na druhou stranu, pokud by se Soudní dvůr k uvedenému důvodu nevyjádřil, znamenalo by to, že podřizuje význam komunitární zásady rovnosti tomu, jak je pojímána obdobná zásada rovnosti ve francouzském právu, přičemž toto francouzské pojetí poskytuje nižší ochranu. To by ovšem znamenalo jít proti autonomii práva Společenství. Jsem tudíž toho názoru, že Soudní dvůr by měl rovněž zkoumat důvod vycházející z totožného zacházení s rozdílnými situacemi. Pokud by se přitom přezkum platnosti omezil na ověření toho, zda byla dodržena zásada, která byla důvodem k pochybnostem předkládajícího soudu a k předložení otázky Soudnímu dvoru, bylo by možné – aniž by byla v přílišné míře dotčena již zavedená řešení v této oblasti – obhájit přístup, že přezkum Soudního dvora zůstává „v rámci předběžné otázky“, která mu byla položena(21).
B – Platnost směrnice 2003/87/ES z hlediska zásady rovnosti
28. Obecná zásada rovnosti, jakožto obecná zásada práva Společenství, vyžaduje, aby „se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno“(22).
29. Přezkum platnosti sporné směrnice z hlediska komunitární zásady rovnosti musí, jak bylo již uvedeno, pokrýt dvě dimenze, které u této zásady rozeznává judikatura Soudního dvora.
30. Než tak učiním, je třeba připomenout předmět a intenzitu přezkumu dodržování zásady rovnosti, který provádí Soudní dvůr.
31. Zásada rovnosti vytváří doměnku, podle které každý rozdíl v zacházení představuje diskriminaci, ledaže zákonodárce poskytne uspokojivé odůvodnění(23), to jest odůvodnění, které je objektivní a rozumné(24). V každém soudním systému se intenzita přezkumu tohoto odůvodnění a rozdílu v zacházení, který z něho vyplývá, liší podle oblasti a důvodů pro rozlišování stanovených zákonodárcem(25).
32. Pokud zákonodárce používá podezřelé klasifikace, tj. klasifikace související s rasou, pohlavím, etnickým původem, politickými názory nebo náboženským přesvědčením (...), bude přezkum velmi podrobný a lze přikročit až k přísnému přezkumu proporcionality. Stejně je tomu i v právu Společenství, podle kterého zvýšená ochrana vyjádřená ve Smlouvě v souvislosti s některými rozlišovacími kritérii, jako jsou státní příslušnost (článek 12 ES) nebo kritéria uvedená v článku 13 ES, zakládá doměnku diskriminace, která spouští i v tomto případě soudní přezkum, který zpravidla zahrnuje přísný přezkum proporcionality.
33. Naopak v některých oblastech, konkrétně pak v oblasti hospodářské a sociálně právní úpravy, pokud se zákonodárce neuchyluje k takovýmto podezřelým klasifikacím, to jest jakmile je zpochybňována pouhá rovnost před zákonem, je míra intenzity přezkumu nižší. Tento závěr platí pro všechny vnitrostátní soudní systémy, třebaže vyjádření tohoto omezení přezkumu („reasonableness“, „rational basis“, „erreur manifeste“, „Willkürverbot“, …) a jeho rozsah, se mohou lišit. Tuto sníženou míru přezkumu lze odůvodnit třema způsoby. Zaprvé, vzhledem k tomu, že zásady rovnosti je možné se dovolávat proti každému typu vládního opatření bez ohledu na to, jaké zájmy a činnosti jsou jím dotčeny, kdyby soudci pokaždé prováděli zevrubný přezkum, podrobovali by často hospodářská a sociální rozhodnutí zákonodárce druhému posouzení, což by zpochybňovalo jak jejich legitimitu, tak jejich způsobilost k soudnímu přezkumu. Zadruhé, jakákoli zákonodárná činnost obnáší rozhodnutí a přináší s sebou redistrubutivní účinky: v zásadě, i když tato rozhodnutí a účinky nevyhnutelně zvýhodňují některé sociální kategorie na úkor jiných, nejsou diskrimiací a je na politickém procesu, aby tyto účinky byly prodiskutovány, rozpoznány a rozloženy. Zatřetí, soudci mají legitimitu k provedení přísnějšího přezkumu rozdílů v zacházení, o kterých bylo politicky rozhodnuto, pouze tehdy, pokud určité specifické skupiny, které jsou často nedostatečně zastoupeny v procesu politického rozhodování, jsou v právu identifikovány a právem chráněny.
34. Obdobné úvahy rovněž vedou v právu Společenství k uznání diskreční pravomoci nositele normativní pravomoci a od toho se odvíjejícího omezení soudního přezkumu. Pokud jde o volbu mezi různými možnostmi a roli arbitra protichůdných zájmů, což předpokládá provedení komplexního posouzení, přiznal Soudní dvůr pro tyto účely zákonodárci Společenství široký prostor pro posouzení, ať už se jedná o oblast zemědělství(26), sociální oblast(27), oblast obchodu(28) nebo oblast dopravy(29). Tak tomu bylo rovněž v oblasti politiky ochrany životního prostředí „z důvodu nutnosti vyvážení určitých cílů a zásad uvedených v článku 130R Smlouvy o ES (nyní po změně článek 174 ES), jakož i z důvodu komplexnosti zavádění kritérií, která musí zákonodárce Společenství dodržovat v rámci provádění politiky životního prostředí“(30).
35. Proto Soudní dvůr, jakmile se nejedná o podezřelé klasifikace, omezuje svůj přezkum – v zájmu zachování diskreční pravomoci orgánů a v zájmu toho, aby nebylo v rozporu s dělbou pravomocí ukrajováno z politické odpovědnosti, která těmto orgánům náleží, tím, že by Soudní dvůr svým posouzením nahrazoval posouzení, které je vyhrazeno právě jim(31)– na zkoumání toho, zda při legislativních rozhodnutích nedošlo ke zjevně nesprávnému posouzení. Toto omezení soudního přezkumu lze pozorovat v těchto oblastech, včetně případů, kdy se jedná o ověření slučitelnosti přijatého opatření s obecnými zásadami práva Společenství a konkrétně se zásadou rovnosti(32).
36. Na toto omezení soudního přezkumu nelze pohlížet jako na absenci přezkumu. Pokud se omezený přezkum týká dodržování zásady rovnosti, je možné jej schematicky popsat následujícím způsobem:
– Soudní dvůr nejprve zjišťuje, zda se rozlišování, která činí zákonodárce, řídí objektivními kritérii, tj. s ohledem na právně přípustný cíl sledovaný předmětnou právní úpravou(33);
– Soudní dvůr, rovněž v zájmu předcházení svévoli, dohlíží na zachování vnitřní soudržnosti předmětné právní úpravy, tj. na dodržování objektivních kritérií stanovených zákonodárcem a na to, jakou váhu se jim rozhodl přikládat;
– a konečně Soudní dvůr ověřuje přiměřenost mezi zavedeným rozdílným zacházením a sledovaným cílem, přičemž se z tohoto úhlu pohledu nejčastěji omezuje na přezkum toho, zda přijaté opatření není zjevně nepřiměřené.
37. Co se tedy rozumí zjevnou nesprávností? I když se jedná o judikaturou rozpracovaný standard, jehož obrysy Soudní dvůr definuje v každém řízení, ze systematiky jeho judikatury vyplývá, že zjevná nesprávnost je předně nesprávností evidentní. Teoreticky může být evidentnost zajisté odhalena „s nasazením krátkozrakého detektiva“(34) nebo naopak vystopována „způsobem [....] jakým postupují největší hrdinové detektivní literatury“(35). Avšak i zde, čteme-li pozorně judikaturu Společenství, se ukazuje, že obecně nesprávnost není evidentní, když není nepochybná: přetrvává-li pochybnost, nepodaří-li se žalobci prokázat, že orgán, který je pohnán před Soudní dvůr, pochybil; pokud tedy, jinak řečeno, orgán Společenství „mohl“ nebo „směl“ akt vydat(36), to jest, že mohl mít pravdu, je žaloba zamítnuta. Zjevná nesprávnost je též nesprávností závažnou, neboť platí, že nesprávnost, která dosáhne určitého stupně závažnosti, se tím stává očividnou(37). Takto chápaný pojem zjevně nesprávného posouzení není příliš vzdálen pojmu „reasonableness“ či „unreasonableness“, který používají jako limit britské soudy, přezkoumávají-li legalitu správních aktů přijatých v diskreční prvavomoci(38). Ostatně není jistě náhodou, že Soudní dvůr v některých rozsudcích, poté co připomněl, že je v této oblasti jeho přezkum omezen na zjevně nesprávné posouzení, odmítl žalobní důvod proto, že orgán Společenství „mohl rozumně“ dospět k napadenému posouzení(39), neboť takovéto posouzení bylo „rozumně přípustné“(40). Uvedený pojem se zdá být rovněž blízký pojmu svévole, který je obzvláště používán v německém právu(41).
38. Je-li zjišťováno, zda nedošlo k závažné zjevné vadě, sakcionováno posouzení, které nelze považovat za rozumné, nebo trestána svévole, kontrola, zda nedošlo ke zjevně nesprávnému posouzení, neusiluje o to, aby opatření, jehož přijetí vyžadovalo komplexní posouzení, bylo nejlepší možné; zákonodárci je přiznána určitá tolerance, není-li překročena zjevná míra.
39. Takový je podle mě předmět a intenzita kontroly dodržování zásady rovnosti, kterou zavedl Soudní dvůr v hospodářské oblasti(42), a proto budu postupovat stejným způsobem při hledání odpovědi na předběžnou otázku položenou v tomto řízení.
1. K rozdílnému zacházení se srovnatelnými situacemi
40. Připomeňme, že otázka položená francouzskou Conseil d’État se týká „platnosti směrnice ze dne 13. října 2003 z hlediska zásady rovnosti vzhledem k tomu, že stanoví, že se systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů použije na zařízení z ocelářského odvětví, aniž by do toho systému byly zahrnuty podniky z odvětví umělých hmot a hliníku“. Z odůvodnění rozsudku předkládajícho soudu vyplývá, že pochybnosti, které jej přiměly požádat o rozhodnutí o této předběžné otázce, se týkají existence objektivního odůvodnění právě rozdílu v tom, jak je zacházeno na jedné straně s ocelářským odvětvím a na druhé straně s odvětvími umělých hmot a hliníku, který zavedla napadená směrnice, ačkoli se uvedená odvětví nacházejí ve srovnatelné situaci.
41. Je třeba rovnou odmítnout tvrzení Komise a Parlamentu, které namítají, že i kdyby bylo prokázáno rozdílné zacházení se srovnatelnými situacemi, nezakládá toto rozdílné zacházení diskriminaci, neboť samo o sobě neznevýhodňuje ocelářství ve srovnání s odvětvím hliníku a umělých hmot. Oba tyto orgány tvrdí, že členské státy mají i nadále naprostou volnost, pokud jde o celkové množství povolenek, které hodlají přidělit, a jejich rozdělení mezi jednotlivá odvětví, a že tudíž mohou ocelářskému odvětví přidělit povolenky pokrývající veškeré jeho potřeby. Uvádí dále, že členské státy mohou podrobit odvětví, která nejsou zahrnuta, přísnějším vnitrostátním opatřením, než je systém obchodování s povolenkami, v zájmu plnění svých závazků ohledně snížení skleníkových plynů přijatých na základě Kjótského protokolu. Tato námitka je ve skutečnosti tvrzením, že diskriminace, kterou stanoví nebo dovoluje směrnice, může být napravena politikou členských států. Existence diskriminace se však posuzuje se zaměřením na zpochybňovanou normu a na mechanismus, který stanoví. Uvedená námitka tedy nemůže obstát.
42. Abychom mohli správně vymezit předmět položené otázky, je třeba nejprve upřesnit, že zjištujeme-li, zda je rozdílné zacházení se srovnatelnými situacemi objektivně odůvodněné, tj. že se zakládá na objektivním kritériu, znamená to ve skutečnosti, že je třeba určit, zda je rozdílné zacházení odůvodněno rozdílností situací(43). Situace totiž nejsou nikdy ve všech ohledech totožné, rovnost se nemůže nikdy projevovat ve všech srovnávaných aspektech. Volba tertium comparationis, který umožní zákonodárci Společenství izolovat z nekonečného množství charakteristických rysů srovnávaných situací ty rysy, které se jeví jako rozhodné pro rozhodnutí o jejich podobnosti, nabývá tedy zásadního významu. Přičemž judikatura vyžaduje, aby zvolené kritérium bylo „objektivní“(44), to jest, aby se vztahovalo k předmětu a cíli právní úpravy, která má být použita(45). Jinými slovy, obdobnost předmětných situací musí být zjišťována s ohledem na cíle napadeného opatření. Proto vzhledem k tomu, že objektivní rozlišovací kritérium, stejně jako kritérium pro srovnání situací, se musí vztahovat ke sledovanému cíli, znamená to, že odvolávat se na něj za účelem odůvodnění rozdílného zacházení se srovnatelnými situacemi se vlastně rovná tomu, že je totožnost předmětných situací považována za irelevantní z hlediska sledovaného cíle. Jinými slovy otázka platnosti, která je předmětem tohoto řízení o předběžné otázce, vybízí Soudní dvůr k tomu, aby ověřil, zda zahrnutí ocelářského odvětví do působnosti systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů a vyloučení odvětví výroby hliníku a umělých hmot z tohoto systému je ospravedlněno objektivními důvody, tj. důvody, které jsou dány předmětem a cílem napadené směrnice.
43. Podle článku 1 uvedené směrnice má systém Společenství pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů „podpořit snižování emisí skleníkových plynů způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným“. I když vzhledem k tomuto cíli může existence konkurenčního vztahu mezi dotyčnými hospodářskýmí subjekty hrát určitou roli, nelze ji samu o sobě považovat v tomto ohledu za určující. I kdybychom spolu s předkládajícím soudem a žalobkyněmi v původním řízení připustili, že ocelářský a hliníkářský průmysl si konkurují, ani tak by z toho nevyplývalo, že na ně musí být nahlíženo tak, že se nacházejí ve srovnatelné situaci bez ohledu na sledované cíle(46), a že je tedy s nimi třeba zacházet z pohledu systému Společenství pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů stejným způsobem.
44. Nicméně cíl sledovaný snížením emisí skleníkových plynů si a priori žádá, aby sporné směrnici byla podřízena všechna průmyslová odvětví, která vypouští skleníkové plyny, tudíž i odvětví neželezných kovů a chemický průmysl. Avšak způsob, jakým Společenství zavádí systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů se řídí přístupem „step by step“ (přístup postupných kroků), nazývaným též „learning by doing“ (učení praxí). Jak zdůraznily všechny zúčastněné orgány, systém zavedený směrnicí 2003/87 byl prvním systémem toho druhu na světě. Měl sloužit jako vzor nejen pro zainteresované subjekty ve Společenství, ale i pro třetí státy. Je proto nezbytné, aby prokázal svoji efektivitu. Nevyzkoušený systém, jakož i složitost mechanismu monitorování, oznamování a ověřování hodnot emisí, jehož zavedení systém předpokládá, nabádaly k určité opatrnosti. Bylo třeba se vyhnout tomu, aby byl od první chvíle zaveden systém, který by zahrnoval většinu průmyslových odvětví a většinu skleníkových plynů. Hrozilo totiž, že příliš vysoké ambice by mohly vést k neúspěchu. Jak varuje lidová moudrost „není dobré honit příliš mnoho zajíců najednou“.
45. Proto obzvláště v oblastech, v nichž dřímají dosud neznámá celospolečenská rizika nebo v nichž zavádí zákonodárce nové politiky, je často rozumné a stalo se zvykem, že se postupuje opatrně, přičemž tato opatrnost spočívá v tom, že se nové systémy nejprve zkoušejí v omezeném rozsahu. Rovněž právní řády členských států připouští či dokonce upravují využívání legislativního pokusu(47). Samotná judikatura Soudního dvora uznala legitimitu postupné legislativní harmonizace(48), s přihlédnutím zejména ke „složitosti předmětu úpravy“(49). Judikatura přiznala rovněž zákonodárci diskreční pravomoc při rozhodování o vhodnosti a rytmu postupné harmonizace(50).
46. Ze samotné povahy legislativního pokusu tedy pramení, že vyvolává napětí ve vztahu k zásadě rovnosti. Samotná myšlenka „learning by doing“ předpokládá, že nová politika bude v první fázi uplatňována pouze na omezený počet potenciálních subjektů; to vede k umělému vymezení rozsahu, v němž se politika uplatňuje, aby tak byly otestovány její dopady ještě před tím, než se její pravidla vztáhnou na veškeré hospodářské subjekty, na něž by se mohla vzhledem ke svým cílům vztahovat. Přesto však uznáním legitimity legislativního pokusu nemůže být úplně vyloučena případná kritika vedená z pohledu zásady rovnosti. Diskriminace, které pokusná legislativa nevyhnutelně vyvolává, mohou být se zásadou rovnosti slučitelné pouze tehdy, jsou-li splněny určité podmínky.
47. Zaprvé je třeba, aby pokusná opatření měla přechodnou povahu. To je přesně případ sporné směrnice. Její článek 30 počítá s přezkumem této normy na základě „[získaných] zkušeností“ a „na základě pokroku dosaženého při monitorování emisí skleníkových plynů“ s cílem zahrnout do systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů další průmyslová odvětví a emise dalších skleníkových plynů. Na základě tohoto ustavení Komise navrhla zahrnout do systému i letectví(51). V zájmu snížení emisí skleníkových plynů o nejméně 20 % oproti jejich úrovním z roku 1990 Komise především navrhla rozšířit systém Společenství pro obchodování s emisemi na skleníkové plyny jednak na emise CO2 pocházející z petrochemických výrobků, čpavku a hliníku, a jednak na emise N2O pocházející z výroby kyseliny dusičné, kyseliny adipové a kyseliny glyoxylové a emise PFC z odvětví výroby hliníku(52).
48. Dále je třeba, aby vymezení rozsahu působnosti pokusného opatření splňovalo objektivní kritéria. V daném případě vyloučení či zahrnutí do systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů musí tedy splňovat nároky, které se vážou k cílům sledovaným směrnicí. Jak jsem již připomněl, cílem této směrnice je snížit emise skleníkových plynů s co nejnižšími náklady, to znamená s co nejmenšími negativními dopady na hospodářský rozvoj a zaměstnanost.(53) Proto zákonodárce Společenství rozhodl o uplaňování systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů přednostně na emise oxidu uhličitého, neboť CO2 představoval v roce 1999 ve Společenství více než 80 % emisí skleníkových plynů, přičemž monitorování emisí oxidu uhličitého mohlo poskytnout údaje v dobré kvalitě na neměnném základě, zatímco s monitorováním emisí ostatních skleníkových bylo spojeno ještě příliš mnoho problémů(54). Spornou směrnici zákonodárce nadto vztáhl pouze na průmyslová odvětví, která byla největšími zdroji CO2, s odůvodněmím, že čím větší jsou emise pocházející z určitého průmyslového odvětví, o to méně bude pociťována zátěž fixních nákladů (měření a vykazování emisí, ověřování výkazů nezávislou organizací, vyškolení a zaměstnání pracovníků pro potřeby obchodování s emisemi), které s sebou přináší uplatňování systému obchodování s povolenkami a které musí nést všechny hospodářské subjekty, které se systému účastní; naopak u drobných emitentů skleníkových plynů, kteří mají k dispozici pouze omezený objem povolenek, se kterými mohou obchodovat, jsou případné výhody, které jim mohou plynout ze systému obchodování s povolenkami, nutně menší ve srovnání s výhodami, které mohou plynout velkým eminentům.
49. Zaměření se na plyn, který „má největší podíl“ na vznik skleníkového efektu, a zjištění množství emisí tohoto plynu vypouštěného každým průmyslovým odvětvím jsou zajisté objektivními kritérii. Žalobkyně v původním řízení však zpochybňují, že by množství emisí CO2 bylo rozhodným kritériem. Citují statistiku Evropského registru emisí znečišťujících látek za rok 2001, podle které emise CO2 vypouštěné chemickým průmyslem jako celkem představovaly 5,35 % a emise vypouštěné odvětvím výroby hliníku 2 % z celkových emisí průmyslových činností v Evropské unii, zatímco emise z ocelářského odvětví dosahovaly úrovně 5,4 %, emise z odvětví výroby skla, keramiky a stavebních materiáků 2,7 % a emise z papírenského a tiskařského odvětví 1 %. Avšak, jak uvedly účastněné orgány, o tato čísla se nelze opírat, neboť neodráží rozdíl mezi přímými(55) a nepřímými(56) emisemi jednotlivých dotčených odvětví. Vzhledem k tomu, že nepřímé emise vypouštěné spalovacími zařízeními o spalovacím výkonu vyšším než 20 megawattů jsou zahrnuty v odvětví energie, zákonodárce rozhodl, že se u ostatních odvětví bude přihlížet pouze k množství přímých emisí CO2. Skutečnost, že se přihlíží pouze k emisím CO2 v okamžiku a místě, kde jsou produkovány, je ostatně v souladu se zásadami, že znečišťovatel platí a že ohrožení životního prostředí je třeba odvracet u zdroje, jak uvádí článek 174 ES. K tomu je třeba uvést, že podle studie citované všemi zúčastněnými orgány, o kterou se opíral zákonodárce Společenství, se ocelářské odvětví – na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně v původním řízení – nenachází ve stejné situaci jako odvětví výroby hliníku a umělých hmot: přímé emise CO2 z ocelářství (ocel a surové železo) dosahovaly v roce 1990 výše 174,8 millionů tun oproti 16,2 millionům tun připadajícím na neželezné kovy a 26,2 milionům připadajícím na chemické odvětví.
50. Žalobkyně v původním řízení na to odpovídají, že odvětví výroby papíru a buničiny bylo zahrnuto, ačkoli v roce 1990 vypouštělo pouze 10,6 milionů tun přímých emisí, tj. mnohem méně než odvětví chemického průmyslu a dokonce méně než odvětví neželezných kovů. Zákonodárce Společenství však rovněž zohlednil administrativní proveditelnost zahrnutí průmyslových odvětví do systému obchodování s povolenkami. Vzhledem k tomu, že řádné fungování systému předpokládá zavedení složitého mechanismu monitorování každého zařízení, hrozilo, že budou-li do systému zařazena od počátku odvětví s velkým počtem zařízení v poměru k celkovému objemu emisí, které vypouští, bude příliš zatížen kontrolní mechanismus, což by mělo neblahý vliv na kvalitu monitorování emisí a spolehlivost údajů, aniž by z toho plynul znatelný prospěch pro životní prostředí. Počet chemických zařízení ve Společentsví byl přitom obzvlášť vysoký, přibližně 34 000 jednotek(57). Papírenství bylo naopak velmi koncentrované. Toto zohlednění administrativní náročnosti řízení systému obchodování reaguje na cíl uvedený v článku 1 napadené směrnice, kterým je snižování emisí skleníkových plynů „způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným“. Krom toho Soudní dvůr uznal, že snaha o předcházení nepřiměřeným administrativním výdajům může objektivně odůvodnit rozdíl v zacházení(58).
51. Na tento argument týkající se administrativní proveditelnosti však žalobkyně v původním řízení na jednání namítly, že za valnou většinu emisí oxidu uhličitého pocházejícho z chemického průmyslu je zodpovědný pouze malý počet zařízení, a že tedy při rozhodování o zahrnutí do systému obchodování s povolenkami bylo třeba postupovat po jednotlivých zařízení, a nikoli po celých odvětví a zahrnout tak do systému chemická zařízení, která překračují určitý emisní práh. Takovýto přístup by však zpochybnil rovnost mezi velkými a malými zařízeními v rámci téhož sektoru, které si navzájem plně konkurují.
52. Je však třeba uvést, že argument týkající se administrativní účinnosti již méně odůvodňuje vyloučení odvětví výroby hliníku, neboť v tomto odvětví dochází ke srovnatelné koncentraci jako v papírenství. Odvětví výroby hliníku je však vystaveno silné mezinárodní konkurenci. Proto, když toto odvětví nebude moci vstřebat náklady, které plynou z jeho podřízení systému obchodování s povolenkami, aniž by mu hrozila ztráta trhu, mohou mít hliníkařská zařízení snahu přikročit k delokalizaci do třetích zemí, na něž se nevztahují kjótské cíle. V tomto ohledu je situace odvětví výroby papíru a buničiny zcela rozdílná; jak Komise uvedla na jednání, riziko delokalizace je minimalizováno skutečností, že se zařízení nemohou snadno vzdálit od svých zdrojů zásobování surovinami, a mezinárodní konkurenci minimalizuje skutečnost, že dopravování takovýchto výrobků s nízkou jednotkovou cenou na velké vzdálenosti není rentabilní.
53. Je pravda, že ocelářské odvětví je rovněž vystaveno velmi tvrdé mezinárodní konkurenci a že existuje riziko delokalizace do zemí, v nichž neplatí kjótské cíle. Emise CO2 vypouštěné tímto odvětvím jsou však nesrovnatelné s emise pocházejícmi z odvětví výroby hliníku – jsou více než desetkrát vyšší – takže odůvodňují jeho zahrnutí do systému obchodování s povolenkami od samého počátku.
54. Z výše uvedených úvah tedy vyplývá, že i když některé části kritiky vyjádřené žalobkyněmi v původním řízení s poukazem na zásadu rovnosti nepostrádají zcela reálný základ, takže právem mohly vzbudit u předkládajícího soudu pochybnosti ohledně platnosti sporné směrnice, které jej vedly k předložení této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, přesto nevyšlo najevo, jak bylo výše dokázáno, že by, při uplatňování zásady rovnosti, byl výběr kritérií a jejich vážení v rozporu s rozumným uvažováním, zvláště pak ne v kontextu legislativního pokusu. Argumenty uvedené zúčastněnými orgány na obranu legislativního opatření se jeví jako obhajitelné. I když byly představitelné i jiné cesty; možná existovalo i lepší řešení. Soudu však nepřísluší se k tomu vyjadřovat. Pokud je několik názorů stejně vzdálených od absolutní a objektivní pravdy, který soud by na sebe vzal odpovědnost za vyloučení jednoho z nich? Pokud by se Soudní dvůr vydal touto cestou, způsobil by, že kontrola legality ztratí svoji objektivní povahu, a byl by veden k tomu, že svým hospodářsko- politickým posouzením nahradí posouzení zákonodárce Společenství(59) a bude si tak uzurpovat zákonodárcovu politickou odpovědnost v rozporu s dělbou moci. Ze všech těchto důvodů se nejeví, že by směrnice byla stižena vadou spočívající v porušení zásady rovnosti.
55. Skutečnost, že návrh směrnice ze dne 23. ledna 2008 počítá s tím, že do druhé fáze budou zahrnuta i odvětví výroby hliníku a chemického průmyslu, ačkoli množství emisí CO2 pocházející z těchto odvětví, počet jejich zařízení a míra, v jaké jsou vystavena mezinárodní konkurenci, zůstaly beze změny, nevyvrací ani neprokazuje – v rozporu s tvrzením žalobkyň v původním řízení – že počáteční vyloučení uvedených odvětví bylo stiženo vadou zjevně nesprávného posouzení při uplatňovaní zásady rovnosti. Rada a Komise k tomu na jednání uvedly, že posouzení kritérií nemůže být v okamžiku zavádění systému stejné jako posouzení v době, kdy se rozhoduje o tom, zda je třeba odvětví podřídit systému, který již prokázal své kvality. To je v určitém smyslu samotná podstata přístupu „step by step“.
2. K jednotnému zacházení s rozdílnými situacemi.
56. Žalobkyně v původním řízení tvrdí, že ocelářské odvětví se nenachází ve stejné situaci jako ostatní průmyslová odvětví, na něž se vztahuje sporná směrnice. Na rozdíl od těchto odvětví není ocelářství technicky schopno v brzké budoucnosti snížit emise CO2. Podle žalobkyň jsou ocelářská zařízení nucena k nákupu dodatečných povolenek, ačkoli jsou na rozdíl od podniků z jiných odvětví podléhajících systému obchodování s povolenkami vystavena silné mezinárodní konkurenci, což jim brání přenést náklady na povolenky na své zákazníky; v opačném případě by totiž ztratila podíl na trhu. Žalobkyně tvrdí, že kvůli tomu dochází k podstatnému snížení jejich obchodní marže, a v důsledku toho i ke snížení jejich investičních možností.
57. Argumentaci žalobkyň v původním řízení nelze přijmout. Zaprvé je třeba uvést, že francouzská vláda na jednání zpochybnila tvrzení, že by ocelářské podniky nebyly schopné podstatně snížit své emise oxidu uhličitého. Uvedla příklady několika technik, které mohou být využity k těmto účelům. Navíc i za předpokladu, že by tomu tak nebylo a že by se ocelářský průmysl skutečně nacházel v tomto ohledu v rozdílné situaci, zákonodárce Společenství uvedený rozdíl řádně zohlednil. Ustanovení bodu 3 přílohy III směrnice 2003/87 totiž ukládá členským státům povinnost zohlednit při přidělování povolenek potenciál, včetně technologického potenciálu, ke snížení emisí způsobovaných činnostmi, na něž se vztahuje systém obchodování s povolenkami. Z ústních vyjádření podaných na jednání ostatně vyplývá, že veškeré emise skupiny Arcelor byly pokryty zdarma přidělenými povolenkami a že z účetní rozvahy skupiny Arcelor za rok 2006 je zřejmý dokonce zisk, který byl dosažen prodejem přebytečných povolenek. Proto, a rovněž vzhledem k omezení přezkumu, které souvisí s uznanou diskreční pravomocí zákonodárce Společenství v předmětné oblasti, nelze výtce poukazující na porušení zásady rovnosti spočívající v jednotném zacházení s rozdílnými situacemi vyhovět.
IV – Závěry
58. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžnou otázku položenou Conseil d’État odpověděl následovně:
„Při zkoumání položené otázky nevyšlo najevo nic, čím by mohla být dotčena platnost směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES.“