ROZSUDOK SÚDU PRE VEREJNÚ SLUŽBU
EURÓPSKEJ ÚNIE (tretia komora)
z 12. marca 2014 (*)
„Verejná služba – Odmena – Rodinné prídavky – Príspevok na nezaopatrené dieťa – Náhrada neoprávnených platieb – Úmysel uviesť administratívu do omylu – Dôkaz – Nemožnosť namietať voči administratíve päťročnú lehotu na podanie žiadosti o vrátenie neoprávnených platieb – Námietka nezákonnosti – Konanie pred podaním žaloby – Pravidlo zhody – Námietka nezákonnosti vznesená prvýkrát v žalobe – Prípustnosť“
Vo veci F‑128/12,
ktorej predmetom je žaloba podaná podľa článku 270 ZFEÚ uplatniteľného na Zmluvu o ESAE podľa jej článku 106a,
CR, úradník Európskeho parlamentu, s bydliskom v M. (Francúzsko), v zastúpení: A. Salerno a B. Cortese, avocats,
žalobca,
proti
Európskemu parlamentu, v zastúpení: V. Montebello‑Demogeot a E. Taneva, splnomocnené zástupkyne,
žalovanému,
ktorého v konaní podporuje:
Rada Európskej únie, v zastúpení: M. Bauer a A. Bisch, splnomocnení zástupcovia,
vedľajší účastník konania,
SÚD PRE VEREJNÚ SLUŽBU (tretia komora),
v zložení: predseda komory S. Van Raepenbusch, sudcovia R. Barents a K. Bradley (spravodajca),
tajomník: J. Tomac, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 12. decembra 2013,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrhom podaným do kancelárie Súdu pre verejnú službu 29. októbra 2012 podal CR žalobu, ktorou navrhuje zrušiť rozhodnutie Európskeho parlamentu o vymáhaní súm príspevkov na nezaopatrené dieťa poskytnutých bez právneho dôvodu po uplynutí päťročnej premlčacej lehoty.
Právny rámec
2 Článok 67 služobného poriadku úradníkov Európskej únie (ďalej len „služobný poriadok“) uvádza:
„1. Rodinné prídavky zahŕňajú:
…
b) príspevok na nezaopatrené dieťa,
…
2. Úradníci poberajúci rodinné prídavky, uvedené v tomto článku, priznajú príspevky podobného charakteru, ktoré im boli vyplatené z iných zdrojov; tieto ďalšie príspevky sa odpočítajú od príspevkov, zaplatených podľa článkov 1, 2 a 3 prílohy VII [služobného poriadku].
…“
3 Článok 85 služobného poriadku stanovuje:
„Každá neoprávnená platba musí byť nahradená, ak príjemca vedel, že neexistuje dostatočný dôvod na platbu, alebo ak neoprávnenosť platby bola taká zjavná, že o nej musel vedieť.
Žiadosť o vrátenie sa musí predložiť najskôr [najneskôr – neoficiálny preklad] päť rokov odo dňa, keď príslušná čiastka bola zaplatená. Ak ustanovujúci orgán môže dokázať, že príjemca úmyselne zavádzal administratívu, aby získal príslušnú čiastku, žiadosť o vrátenie nestráca platnosť ani po uplynutí tohto obdobia.“
Skutkové okolnosti
4 Žalobca, úradník zaradený do platovej triedy AD 12, nastúpil do služby v Parlamente 1. júla 1983 a od tej doby tu zastával rôzne administratívne pozície. Konkrétne od 1. januára 2004 do mája 2008 bol pridelený do právnej služby, kde od 1. februára 2005 do 30. apríla 2008 pôsobil v oddelení, ktoré sa zaoberalo nárokmi podľa služobného poriadku.
5 Žalobca, otec štyroch detí, poberal od októbra 1991 príspevok na nezaopatrené dieťa upravený v článku 67 ods. 1 písm. b) služobného poriadku.
6 Oznámením z 13. októbra 2011 vedúci „oddelenia pre individuálne nároky a odmeny“ v rámci „Riaditeľstva pre administratívne riadenie personálu“ Generálneho riaditeľstva pre personál Parlamentu oznámil žalobcovi, že na základe údajov, ktoré má Parlament k dispozícii, sa zdá, že mal nárok na poberanie príspevkov na nezaopatrené dieťa vyplácaných francúzskymi orgánmi, a požiadal ho o predloženie potvrdenia z Úradu pre rodinné prídavky (Caisse d’allocations familiales, ďalej len „CAF“) v jeho mieste trvalého pobytu, týkajúceho sa jeho situácie, a to potvrdenie o platbe alebo zamietnutí platby. Ďalej bolo uvedené, že ak toto potvrdenie nepredloží do 31. októbra 2011, bude mu po prvé do tej doby vyplácaný príspevok na nezaopatrené dieťa znížený o sumu, ktorú žalobca mohol poberať od CAF, a po druhé, že administratíva pristúpi k podrobnému preskúmaniu jeho spisu a prípadne k vymáhaniu všetkých súm, ktoré boli vyplatené neoprávnene.
7 Po prijatí oznámenia z 13. októbra 2011 sa žalobca obrátil na CAF a požiadal ho o potvrdenie, ktoré požaduje Parlament, a informoval administratívu Parlamentu, že si myslí, že nebude možné toto potvrdenie získať v stanovenej lehote.
8 Listom z 11. novembra 2011 vedúci „oddelenia pre individuálne nároky a odmeny“ informoval žalobcu, že keďže neposkytol potvrdenie v stanovenej lehote, príspevok na nezaopatrené dieťa vyplácaný Parlamentom bude ex offo znížený od decembra 2011 o sumu, ktorú mohol poberať od CAF. V poznámke sa ďalej uvádzalo, že toto zníženie sa uplatní so spätnou účinnosťou odo dňa narodenia druhého dieťaťa žalobcu, teda od januára 1996, keďže táto udalosť mu založila nárok na dávku vyplácanú CAF.
9 Oznámením z 9. decembra 2011 informoval riaditeľ „Riaditeľstva pre administratívne riadenie personálu“ (ďalej len „riaditeľ“) žalobcu, že preskúmanie jeho spisu umožnilo dospieť k záveru, že bol príjemcom rodinných prídavkov vyplácaných CAF „od septembra 1999, po narodení [jeho] druhého dieťaťa“. Podľa riaditeľa žalobca „úmyselne uviedol administratívu do omylu na účely získania rodinných prídavkov bez zníženia súm podobného charakteru, ktoré boli vyplácané z iných zdrojov“, keďže administratíve neoznámil vnútroštátne príspevky, ktoré poberal, a neposkytol aktuálne údaje v ročnom výkaze za posledné dva roky. Následne vzhľadom na to, že boli splnené podmienky článku 85 druhého odseku druhej vety služobného poriadku, informoval riaditeľ žalobcu, že ako menovací orgán (ďalej len „MO“) rozhodol, že bude požadovať vrátenie platieb poskytnutých bez právneho dôvodu nielen za posledných päť rokov, ale od septembra 1999, a to zrážkami zo mzdy od januára 2012 až do januára 2014 (ďalej len „sporné rozhodnutie“).
10 Listom z 5. januára 2012 odpovedal CAF na žalobcovu žiadosť o informácie a vydal mu výkaz za obdobie od 1. apríla 1998 do 31. decembra 2011 o dávkach, ktoré žalobca poberal, vrátane dávky s názvom „rodinné prídavky“ vyplácané od septembra 1999. Okrem toho CAF informoval žalobcu, že potvrdenie od januára 1996 nie je možné vystaviť.
11 Dňa 7. marca 2012 podal žalobca sťažnosť podľa článku 90 ods. 2 služobného poriadku proti spornému rozhodnutiu iba v rozsahu, v akom sa požadovala náhrada platieb poskytnutých bez právneho dôvodu nad rámec päťročnej lehoty. Žalobca totiž nenapadol vymáhanie platieb poskytnutých bez právneho dôvodu za posledných päť rokov.
12 Rozhodnutím z 2. júla 2012 zamietol generálny tajomník Parlamentu, konajúci ako MO, sťažnosť a súčasne žalobcu informoval, že príslušné oddelenie už vypočítalo novú sumu, ktorá má byť nahradená na základe informácií poskytnutých listom CAF z 5. januára 2012.
Konanie a návrhy účastníkov konania
13 Vo vyjadrení, ktoré došlo do kancelárie Súdu pre verejnú službu 1. marca 2013, požiadala Rada Európskej únie Súd pre verejnú službu, aby vyhovel jej návrhu na vstup do konania ako vedľajší účastník na podporu žalobných návrhov Parlamentu. Uznesením z 8. mája 2013 vyhovel predseda tretej komory Súdu pre verejnú službu tejto žiadosti, ako aj žiadostiam o dôverné zaobchádzanie, ktoré boli predložené žalobcom a Parlamentom a týkali sa príloh k žalobe a k replike.
14 Žalobca navrhuje, aby Súd pre verejnú službu:
– zrušil sporné rozhodnutie v rozsahu, v akom uvedený orgán podľa článku 85 druhého odseku druhej vety služobného poriadku rozhodol o náhrade všetkých súm, ktoré žalobca neoprávnene poberal od septembra 1999, a nie iba súm, ktoré neoprávnene poberal počas uplynulých piatich rokov,
– v prípade potreby zrušil rozhodnutie z 2. júla 2012 o zamietnutí sťažnosti,
– zaviazal žalovaného na náhradu všetkých trov konania.
15 Parlament navrhuje, aby Súd pre verejnú službu:
– zamietol žalobu,
– zaviazal žalobcu na náhradu trov konania.
16 Rada navrhuje, aby Súd pre verejnú službu:
– vyhlásil, že námietka nezákonnosti vznesená voči článku 85 druhému odseku druhej vety služobného poriadku je nedôvodná,
– zamietol žalobu ako nedôvodnú.
Právny stav
O návrhoch na zrušenie rozhodnutia o zamietnutí sťažnosti
17 Podľa ustálenej judikatúry je dôsledkom návrhov na neplatnosť, formálne smerujúcich proti rozhodnutiu o zamietnutí sťažnosti, pokiaľ takéto rozhodnutie nemá samostatný obsah, to, že akt, proti ktorému bola sťažnosť namierená, bude predložený Súdu pre verejnú službu (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora zo 17. januára 1989, Vainker/Parlament, 293/87, bod 8).
18 V prejednávanom prípade z písomností v spise vyplýva, že rozhodnutie z 2. júla 2012 o zamietnutí sťažnosti žalobcu potvrdzuje sporné rozhodnutie tým, že spresňuje dôvody uvedené na jeho podporu. Pritom je potrebné za podobných okolností preskúmať zákonnosť pôvodného aktu spôsobujúceho ujmu, a to s prihliadnutím na odôvodnenie obsiahnuté v rozhodnutí o zamietnutí sťažnosti, keďže na toto odôvodnenie sa hľadí tak, že sa s uvedeným aktom zhoduje (rozsudok Súdu pre verejnú službu z 18. apríla 2012, Buxton/Parlament, F‑50/11, bod 21 a tam citovaná judikatúra). Následne návrhy na zrušenie, ktoré smerujú proti rozhodnutiu o zamietnutí sťažnosti, nemajú samostatný obsah, a preto sa musia považovať za formálne namierené proti spornému rozhodnutiu, ako je spresnené rozhodnutím o zamietnutí sťažnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdu prvého stupňa z 10. júna 2004, Eveillard/Komisia, T‑258/01, bod 32).
O návrhoch na zrušenie sporného rozhodnutia
19 Žaloba sa má vykladať tak, že na podporu návrhov na účely zrušenia sporného rozhodnutia uvádza v podstate dva žalobné dôvody založené po prvé na porušení článku 85 druhého odseku druhej vety služobného poriadku a po druhé na nezákonnosti, vznesenej formou námietky, článku 85 druhého odseku druhej vety služobného poriadku.
20 Súd pre verejnú službu preskúma najprv žalobný dôvod založený na nezákonnosti vznesenej formou námietky, článku 85 druhého odseku druhej vety služobného poriadku, pretože ak sa tejto námietke nezákonnosti bude musieť vyhovieť, už nebude potrebné preskúmať prvý žalobný dôvod.
O žalobnom dôvode založenom na námietke nezákonnosti článku 85 druhého odseku druhej vety služobného poriadku
21 Žalobca sa domnieva, že sporné rozhodnutie sa musí zrušiť, pretože sa zakladá na článku 85 druhom odseku druhej vety služobného poriadku, ustanovení, ktoré je samotné nezákonné. Podľa žalobcu toto ustanovenie porušuje zásadu právnej istoty a zásadu proporcionality, lebo neupravuje premlčaciu lehotu na podanie žaloby administratívou, ak úradník úmyselne uviedol administratívu do omylu.
– O prípustnosti námietky nezákonnosti
22 V prvom rade je potrebné konštatovať, že námietka nezákonnosti článku 85 druhého odseku druhej vety služobného poriadku nebola nijako vznesená v rámci konania pred podaním žaloby.
23 Je nesporné, že žalovaný a vedľajší účastník konania nevzniesli voči žalobcovi námietku neprípustnosti. Naopak, Súd pre verejnú službu položil na pojednávaní otázku o prípustnosti námietky nezákonnosti vo svetle pravidla zhody medzi sťažnosťou a následnou žalobou, obidvaja súhlasili s rozlišovaním prípadu námietky nezákonnosti, pre ktoré sa pravidlo zhody nemusí uplatniť od prípadu iných dôvodov, pre ktoré sa pravidlo zhody, ako je uvedené Všeobecným súdom Európskej únie v rozsudku z 25. októbra 2013, Komisia/Moschonaki (T‑476/11 P, body 70 až 80 a 82) musí uplatniť, a v dôsledku toho nepožadovali, aby Súd pre verejnú službu vyhlásil za neprípustnú vznesenú námietku nezákonnosti.
24 Zhoda medzi sťažnosťou a žalobou, od ktorej závisí prípustnosť žaloby, však predstavuje otázku verejného poriadku, ktorú musí súd preskúmať ex offo (rozsudok Súdu pre verejnú službu zo 17. júla 2012, BG/Ombudsman, F‑54/11, bod 57 a tam citovaná judikatúra, rozhodnutie je predmetom odvolania na Všeobecnom súde Európskej únie, vec T‑406/12 P).
25 V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že článok 91 ods. 2 služobného poriadku stanovuje, že žaloba na súde Únie je prípustná, iba ak bola menovaciemu orgánu predtým predložená sťažnosť.
26 Judikatúra vyvodila z článku 91 ods. 2 služobného poriadku pravidlo zhody medzi sťažnosťou v zmysle tohto ustanovenia a následnou žalobou. Toto pravidlo pod sankciou neprípustnosti vyžaduje, aby bol žalobný dôvod uplatnený pred súdom Únie bol uvedený už v rámci konania pred podaním žaloby, aby sa MO mohol dostatočne presne oboznámiť s výhradami, ktoré dotknutá osoba podáva proti rozhodnutiu, ktoré napáda. Pravidlo zhody je odôvodnené samotným účelom konania pred podaním žaloby, ktoré má umožniť urovnanie sporov medzi úradníkmi a administratívou zmierom (rozsudok Komisia/Moschonaki, už citovaný, body 71 a 72 a citovaná judikatúra).
27 Navyše judikatúra spresňuje, že uplatnenie pravidla zhody medzi žalobou a sťažnosťou, ako aj jeho preskúmanie súdom Únie musia súbežne zabezpečiť dodržanie jednak zásady účinnej súdnej ochrany, ktorá predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie vyjadrenú v článku 47 Charty základných práv Európskej únie, aby mohla dotknutá osoba byť spôsobilá platne napadnúť rozhodnutie MO, ktoré jej spôsobilo ujmu, a jednak zásadu právnej istoty na to, aby MO mohol poznať od štádia sťažnosti kritiku, ktorú dotknutá osoba formulovala proti napadnutému rozhodnutiu (rozsudok Komisia/Moschonaki, už citovaný, bod 82).
28 Nakoniec judikatúra uplatnila pravidlo zhody na žalobu, ktorou sa vzniesla námietka nezákonnosti, tým, že potvrdila, že takáto námietka, aby bola prípustná, musí byť vznesená v sťažnosti (rozsudok Súdu pre verejnú službu z 11. decembra 2008, Reali/Komisia, F‑136/06, body 44 až 51, potvrdený rozsudkom Všeobecného súdu z 27. októbra 2010, Reali/Komisia, T‑65/09 P, body 46 až 49).
29 Súd pre verejnú službu sa však domnieva, že od už citovaného rozsudku z 27. októbra 2010, Reali/Komisia, zaznamenala judikatúra o zásade účinnej súdnej ochrany vo svetle článku 47 Charty [pozri napríklad rozsudky Súdneho dvora zo 6. novembra 2012, Otis a i., C‑199/11, body 54 až 63, a z 26. novembra 2013, Gascogne Sack Deutschland (pôvodne Sachsa Verpackung)/Komisia, C‑40/12 P, body 75 a 76; rozsudok Všeobecného súdu Európskej únie z 15. septembra 2011, Koninklijke Grolsch/Komisia, T‑234/07, body 39 a 40] vývoj, ktorý odôvodňuje, že znovu preskúma možnosť uplatniť pravidlo zhody, ak bola námietka nezákonnosti podaná prvýkrát v žalobe.
30 V už citovanom rozsudku Koninklijke Grolsch/Komisia, po tom, čo Všeobecný súd Európskej únie konštatoval, že žiadne ustanovenie práva Únie neukladá príjemcovi oznámenia o výhradách za porušenie pravidiel hospodárskej súťaže povinnosť spochybniť jednotlivé skutkové a právne okolnosti počas správneho konania, pretože v opačnom prípade to už neskôr v súdnom konaní nebude možné, zamietol argument Európskej komisie, ktorá napadla prípustnosť žalobného dôvodu s odôvodnením, že tento nebol predložený jednoznačným a presným spôsobom počas správneho konania (body 37 a 39). Všeobecný súd Európskej únie za opísaných okolností rozhodol, že taký argument obmedzuje prístup žalobkyne k spravodlivosti a osobitne jej právo, aby bola jej záležitosť prejednaná súdom. Ako pripomenul Všeobecný súd Európskej únie, právo na účinný prostriedok nápravy a prístup k nestrannému súdu je zaručené v článku 47 Charty základných práv Európskej únie (bod 40).
31 Hoci je pravda, že judikatúra uvedená v bodoch 27 a 28 tohto rozsudku vznikla v odlišnej oblasti od oblasti verejnej služby, už citovaný rozsudok Koninklijke Grolsch/Komisia sa týka zlučiteľnosti obmedzenia prístupu k spravodlivosti s článkom 47 Charty, ktoré nebolo vyslovene upravené normotvorcom. Ide teda o situáciu, ktorá predstavuje analógiu s uplatnením pravidla zhody v prípade námietky nezákonnosti, teda pravidla, ktoré je založené na článku 91 ods. 1 služobného poriadku, a je pravidlom, ktoré má pôvod v judikatúre.
32 Súd pre verejnú službu sa domnieva, že úvahy týkajúce sa účelu konania pred podaním žaloby, povahy námietky nezákonnosti a zásady účinnej súdnej ochrany bránia tomu, aby sa námietka nezákonnosti podaná prvýkrát v žalobe musela vyhlásiť za neprípustnú z jediného dôvodu, že nebola vznesená v sťažnosti, ktorá predchádzala uvedenú žalobu.
33 Na prvom mieste, pokiaľ ide o účel konania pred súdnym konaním, z ustálenej judikatúry vyplýva, že uvedené konanie nemá zmysel, ak sú výhrady namierené proti rozhodnutiu, ktoré MO nemôže zmeniť (rozsudky Súdneho dvora zo 16. marca 1978, Ritter von Wüllerstorff a Urbair/Komisia, 7/77, bod 7, a zo 14. júla 1983, Detti/Súdny dvor, 144/82, bod 16; rozsudok Súdu prvého stupňa z 23. januára 2002, Gonçalves/Parlament, T‑386/00, bod 34). Taktiež judikatúra vylúčila nevyhnutnosť podať sťažnosť proti rozhodnutiam prijatým výberovými komisiami (rozsudok Súdu pre verejnú službu z 20. júna 2012, Cristina/Komisia, F‑66/11, bod 34) alebo vo vzťahu k hodnoteniu (rozsudok Súdneho dvora z 3. júla 1980, Grassi/Rada, 6/79 a 97/79, bod 15).
34 Rovnako povinnosť podať námietku nezákonnosti v sťažnosti pod sankciou neprípustnosti nie je v súlade s účelom konania pred súdnym konaním, ako je uvedené v bode 24 tohto rozsudku.
35 Pri zohľadnení zásady prezumpcie zákonnosti aktov inštitúcií Európskej únie, podľa ktorej právna úprava Únie zostáva účinná v celom rozsahu, dokiaľ príslušný súdny orgán neurčí jej nezákonnosť [rozsudky Súdneho dvora z 13. februára 1979, Granaria, 101/78, bod 4; zo 7. júna 1988, Komisia/Grécko, 63/87, bod 10, a z 5. októbra 2004, Komisia/Grécko, C‑475/01, bod 18; rozsudky Súdu prvého stupňa z 30. septembra 1998, Losch/Súdny dvor, T‑13/97, bod 99; z 30. septembra 1998, Chvatal a i./Súdny dvor, T‑154/96, bod 112; z 12. júla 2001, Kik/ÚHVT (Kik), T‑120/99, bod 55, a zo 17. septembra 2008, Neurim Pharmaceuticals (1991)/ÚHVT – Eurim‑Pharm Arzneimittel (Neurim PHARMACEUTICALS), T‑218/06, bod 52], si MO nemôže zvoliť možnosť neuplatniť všeobecne záväzný akt, ktorý podľa jeho názoru odporuje norme vyššej právnej sily, s jediným cieľom umožniť mimosúdne vyriešenie sporu (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdu pre verejnú službu zo 7. júna 2011, Mantzouratos/Parlament, F‑64/10, bod 22).
36 Takúto voľbu je potrebné vylúčiť a fortiori, pokiaľ dotknutý MO koná v situácii viazanej právomoci, ako je to v prípade, keď sú splnené podmienky uplatnenia článku 85 služobného poriadku, a ak je administratíva povinná vymáhať sumy, ktoré boli poskytnuté bez právneho dôvodu jednému zo zamestnancov. V rámci výkonu viazanej právomoci nie je MO spôsobilý vziať späť alebo zmeniť rozhodnutie napadnuté zamestnancom, napriek tomu, že by považoval námietku nezákonnosti namierenú proti ustanoveniu, na základe ktorého bolo napadnuté rozhodnutie prijaté, za dôvodnú.
37 Okrem toho skutočnosť vznesenia námietky nezákonnosti po prvýkrát v žalobe nemôže ovplyvniť zásadu právnej istoty, keďže hoci by MO vedel od štádia sťažnosti o námietke nezákonnosti, nemôže túto okolnosť využiť na účely urovnania sporu so svojím zamestnancom formou zmieru.
38 Po druhé, pokiaľ ide o povahu námietky nezákonnosti, článok 277 ZFEÚ vyjadruje podľa ustálenej judikatúry všeobecnú zásadu, podľa ktorej má každý účastník konania s cieľom zrušiť akt, proti ktorému je možné podať žalobu, právo incidenčne napadnúť platnosť skoršieho aktu inštitúcie Únie, ktorý tvorí právny základ napadnutého aktu, ak tento účastník konania nemá právo podať priamu žalobu, ktorou by napadol tento akt, z ktorého preňho vyplynuli takéto právne následky, a nemôže žiadať jeho zrušenie (pozri v tomto zmysle rozsudky Súdneho dvora zo 6. marca 1979, Simmenthal/Komisia, 92/78, bod 39, a z 19. januára 1984, Andersen a i./Parlament, 262/80, bod 6). Článok 277 ZFEÚ má tiež za cieľ ochranu osôb podliehajúcich súdnej právomoci proti uplatneniu nezákonného právneho aktu, tým, že účinky rozsudku, ktorý konštatuje neuplatniteľnosť, sú obmedzené iba na samotných účastníkov sporu a že tento rozsudok nespochybňuje samotný akt, ktorý sa stal nenapadnuteľný (rozsudok Súdu prvého stupňa z 25. októbra 2006, Carius/Komisia, T‑173/04, bod 45 a tam citovaná judikatúra).
39 Za predpokladu, že povinnosť podať námietku nezákonnosti v sťažnosti pod sankciou neprípustnosti by mohla byť v súlade s účelom konania pred súdnym konaním, sa Súd pre verejnú službu domnieva, že samotnou podstatou námietky nezákonnosti je zosúladiť zásadu zákonnosti a zásadu právnej istoty.
40 Zo znenia článku 277 ZFEÚ vyplýva, že možnosť spochybniť všeobecne záväzný akt po uplynutí lehoty na podanie žaloby má iba účastník konania v prípade sporu na súde Únie. Takáto výnimka teda nemôže úplne rozvinúť svoje účinky v rámci správneho konania o sťažnosti.
41 Na treťom a poslednom mieste Súd pre verejnú službu pripomenul, že zásada účinnej súdnej ochrany predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie, ktorá je v súčasnosti vyjadrená v článku 47 druhom odseku Charty a v zmysle ktorého „každý má právo, aby jeho záležitosť bola… prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom…“. Táto veta zodpovedá článku 6 ods. 1 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného v Ríme 4. novembra 1950 (ďalej len „EDĽP“) (rozsudok Súdneho dvora z 28. februára 2013, Preskúmanie Arango Jaramillo a i./EIB, C‑334/12 RX‑II, body 40 a 42).
42 Z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva týkajúcej sa výkladu článku 6 ods. 1 EDĽP, na ktorú treba odkázať v súlade s článkom 52 ods. 3 Charty, vyplýva, že právo na prístup k súdu nie je absolútne. Na výkon tohto práva sa vzťahujú obmedzenia, najmä podmienky prípustnosti žaloby. Hoci dotknuté osoby musia očakávať, že tieto pravidlá upravujúce podmienky prípustnosti sa uplatnia, ich uplatnenie však nesmie jednotlivcom zamedziť, aby použili dostupný prostriedok nápravy (pozri v tomto zmysle Európsky súd pre ľudské práva, rozsudok Anastasakis v. Grécko zo 6. decembra 2011, sťažnosť č. 41959/08, zatiaľ neuverejnený v Zbierke rozsudkov a rozhodnutí, § 24; rozsudok Preskúmanie Arango Jaramillo a i./EIB, už citovaný, bod 43; uznesenie Súdneho dvora zo 16. novembra 2010 – Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert GmbH & Co. KG/Európska komisia, C‑73/10 P, bod 53).
43 Európsky súd pre ľudské práva spresnil, že obmedzenia práva prístupu na súd týkajúce sa podmienok prípustnosti žaloby nesmú brániť subjektu podliehajúcemu súdnej právomoci vo voľnom prístupe na súd takým spôsobom alebo v takej miere, aby bola dotknutá samotná povaha jeho práva. Takéto obmedzenia sú v súlade s článkom 6 ods. 1 EDĽP, iba ak smerujú k legitímnemu cieľu a ak existuje primeraný vzťah proporcionality medzi použitými prostriedkami a sledovaným cieľom (pozri Európsky súd pre ľudské práva, rozsudky Liakopoulou v. Grécko z 24. mája 2006, sťažnosť č. 20627/04, zatiaľ neuverejnený v Zbierke rozsudkov a rozhodnutí, § 17; Kemp a iní v. Luxembursko z 24. apríla 2008, sťažnosť č. 17140/05, zatiaľ neuverejnený v Zbierke rozsudkov a rozhodnutí, § 47 a Viard v. Francúzsko z 9. januára 2014, sťažnosť č. 71658/10, § 29). Právo na prístup k súdu je porušené, ak právne predpisy prestávajú slúžiť cieľom právnej istoty a riadnej správy súdnictva a predstavujú určitú prekážku, ktorá bráni subjektu podliehajúcemu súdnej právomoci v tom, aby príslušný súd meritórne rozhodol o jeho spore (pozri stanovisko generálneho advokáta Mengozziho k rozsudku Preskúmanie Arango Jaramillo a i./EIB, už citovaného, body 58 až 60; Európsky súd pre ľudské práva, rozsudok Erablière v. Belgicko z 24. februára 2009, zatiaľ neuverejnený v Zbierke rozsudkov a rozhodnutí, sťažnosť č. 49230/07, § 35).
44 Sankcia neprípustnosti námietky nezákonnosti podaná prvýkrát v žalobe predstavuje obmedzenie práva na účinnú súdnu ochranu neprimeranú cieľu sledovanému pravidlom zhody, teda umožniť zmier v spore medzi dotknutým úradníkom a administratívou (pozri v tomto zmysle Európsky súd pre ľudské práva, rozsudok Liakopoulou v. Grécko, už citovaný, § 20).
45 V tejto súvislosti Súd pre verejnú službu zdôrazňuje, že podľa judikatúry každý náležite starostlivý úradník má poznať služobný poriadok (rozsudok Súdu prvého stupňa z 19. mája 1999, Connolly/Komisia, T‑34/96 a T‑163/96, bod 168 a tam citovaná judikatúra) a konkrétnejšie, pravidlá upravujúce jeho odmeňovanie (pozri rozsudok Súdu pre verejnú službu z 21. novembra 2013, Roulet/Komisia, F‑72/12 a F‑10/13, bod 48 a tam citovanú judikatúru). Naopak, námietka nezákonnosti je spôsobilá podnietiť Súd pre verejnú službu na posúdenie zákonnosti pravidiel, ktoré majú úradníci poznať, so zreteľom na všeobecné zásady alebo pravidlá vyššej právnej sily, ktoré môžu ísť nad rámec pravidiel služobného poriadku. Vzhľadom na samotnú povahu námietky nezákonnosti, ako aj vzhľadom na úvahu, ktorá vedie dotknutú osobu k zisteniu a tvrdeniu takejto nezákonnosti, nie je možné od úradníka alebo zamestnanca, ktorý podal sťažnosť a ktorý nemusí nevyhnutne disponovať potrebnými právnymi znalosťami, vyžadovať formulovanie takejto námietky v štádiu konania pred podaním žaloby, a to s následnou sankciou neprípustnosti. Takéto vyhlásenie neprípustnosti predstavuje teda neprimeranú a nespravodlivú sankciu pre dotknutého zamestnanca.
46 V zmysle vyššie uvedeného sa musí podaná námietka nezákonnosti vyhlásiť za prípustnú.
– O prvej časti námietky nezákonnosti založenej na porušení zásady právnej istoty
47 Žalobca v podstate tvrdí, že neexistencia premlčacej doby pre úkon administratívy v rámci článku 85 druhého odseku druhej vety služobného poriadku umožňuje MO odkladať výkon svojho oprávnenia týkajúceho sa vymáhania plnenia poskytnutého bez právneho dôvodu na neobmedzenú dobu. Preto je toto ustanovenie v rozpore so zásadou právnej istoty a jej uplatniteľnosť sa musí zamietnuť v tomto prípade v prospech päťročnej premlčacej doby.
48 Súd pre verejnú službu po prvé pripomína, že premlčanie tým, že bráni, aby sa spochybňovali do nekonečna situácie, ktoré sa ustálili plynutím času, posilňuje právnu istotu, ale môže takisto umožniť ustálenie situácií, ktoré boli, aspoň na začiatku, protiprávne. Miera, v ktorej sa uplatní, vyplýva v dôsledku toho zo stretu medzi požiadavkami právnej istoty a požiadavkami zákonnosti podľa historických a sociálnych okolností, ktoré prevažovali v spoločnosti v danom období. Stanovenie tejto lehoty je preto výlučne vecou zákonodarcu. Normotvorca Únie teda nemôže byť kontrolovaný súdom Únie z dôvodu jeho voľby pri zavádzaní pravidiel premlčania a pri stanovení príslušných lehôt (rozsudok Súdu prvého stupňa zo 6. októbra 2005, Sumitomo Chemical a Sumika Fine Chemicals/Komisia, T‑22/02 a T‑23/02, body 82 a 83).
49 Skutočnosť stanovenia nemožnosti namietať päťročnú premlčaciu lehotu pre administratívu pri úkone vymáhania súm zaplatených bez právneho dôvodu, ak je administratíva spôsobilá preukázať, že dotknutá osoba úmyselne uviedla administratívu do omylu, nemôže teda sama osebe predstavovať nezákonnosť vo vzťahu k dodržaniu zásady právnej istoty (pozri v tomto zmysle rozsudok Sumitomo Chemical a Sumika Fine Chemicals/Komisia, už citovaný, bod 83).
50 Okrem toho tvrdenie žalobcu, podľa ktorého sa pri neexistencii premlčacej lehoty môže administratíva omeškať so svojimi úkonmi, je bez právneho základu. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že pri neupravení premlčacej lehoty normotvorcom Únie bráni základná požiadavka týkajúca sa právnej istoty tomu, aby administratíva mohla neustále odkladať výkon svojich právomocí (pozri, pokiaľ ide o vrátenie štátnej pomoci, rozsudok Súdneho dvora z 22. apríla 2008, Komisia/Salzgitter, C‑408/04 P, bod 100). V podobnej situácii je dotknutá administratíva povinná konať v primeranej lehote po tom, čo sa dozvedela o relevantných skutočnostiach (pozri, pokiaľ ide o vymáhanie príspevku na domácnosť poskytnutého bez právneho dôvodu, rozsudok Súdu prvého stupňa z 5. novembra 2002, Ronsse/Komisia, T‑205/01, bod 52; pozri taktiež, pokiaľ ide o začatie disciplinárneho konania, rozsudok Súdu prvého stupňa z 10. júna 2004, François/Komisia, T‑307/01, body 48 a 49; rozsudok Súdu pre verejnú službu z 8. marca 2012, Kerstens/Komisia, F‑12/10, body 124 a 125).
51 Z toho vyplýva, že prvá časť námietky nezákonnosti sa musí zamietnuť ako nedôvodná bez toho, aby bolo potrebné, aby sa Súd pre verejnú službu zaoberal otázkou, či v prejednávanom prípade administratíva konala v primeranej lehote, keďže žalobca neformuloval výčitky voči administratíve v tomto smere.
– O druhej časti námietky nezákonnosti založenej na porušení zásady proporcionality
52 Žalobca sa domnieva, že nemožnosť namietať päťročnú premlčaciu lehotu upravenú v článku 85 druhom odseku druhej vete služobného poriadku porušuje zásadu proporcionality.
53 Žalobca zdôrazňuje, že judikatúra v oblasti práva hospodárskej súťaže pripustila premlčaciu dobu medzi troma a piatimi rokmi. Naopak Súdny dvor rozhodol, že zásada proporcionality bráni uplatneniu tridsaťročnej premlčacej lehoty v súvislosti s vrátením neoprávnene získaných vývozných náhrad v rámci ochrany finančných záujmov Únie.
54 Okrem toho žalobca uvádza, že podľa článku 73a nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 248, s. 1; Mim. vyd. 01/004, s. 74), v znení zmien a doplnení uvedeného nariadenia nariadením (ES, Euratom) č. 1995/2006 z 13. decembra 2006 (Ú. v. EÚ L 390, s. 1), stanovuje premlčaciu lehotu piatich rokov „na pohľadávky Únie voči tretím stranám a na pohľadávky tretích strán voči Únii“.
55 V prejednávanom prípade sa vrátenie súm zaplatených bez právneho dôvodu vykonáva za obdobie viac než dvanástich rokov, čo by vystavilo žalobcu počas dlhého obdobia právnej neistote a riziku, že už nebude schopný predložiť dôkazy o správnosti svojho konania.
56 Súd pre verejnú službu sa najprv domnieva, že je potrebné zamietnuť tvrdenie žalobcu, podľa ktorého v dôsledku judikatúry Súdneho dvora je premlčacia lehota 30 rokov sama osebe nezlučiteľná so zásadou proporcionality a že následne neexistencia akejkoľvek premlčacej doby môže byť iba nezákonná.
57 Rozsudok Súdneho dvora z 5. mája 2011, Ze Fu Fleischhandel a Vion Trading (C‑201/10 a C‑202/10) uvádzaný žalobcom na podporu jeho tézy sa týka výkladu nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 312, s. 1; Mim. vyd. 01/001, s. 340), ktoré upravuje správne kontroly, opatrenia a sankcie uplatniteľné na nezrovnalosti, ktorých sa dopustili hospodárske subjekty (rozsudok Súdu prvého stupňa z 22. novembra 2006, Taliansko/Komisia, T‑282/04, bod 83), a preto nie sú relevantné pre vzťahy medzi inštitúciami Únie a ich zamestnancami.
58 V každom prípade už citovaný rozsudok Ze Fu Fleischhandel a Vion Trading nemôže podporiť tézu žalobcu. V bodoch 41 a 43 tohto rozsudku Súdny dvor rozhodol, že „nie je vylúčené, že pravidlo premlčania tridsať rokov odvodené od ustanovenia občianskeho práva sa môže javiť potrebné a primerané… vzhľadom na ciele sledované uvedeným pravidlom a definované národným zákonodarcom“, ale že v prejednávanom prípade ide táto doba nad rámec toho, čo je nevyhnutné „so zreteľom na cieľ ochrany finančných záujmov Únie, pre ktorý normotvorca Únie považuje štvorročnú, či dokonca trojročnú premlčaciu dobu za dobu, ktorá je už sama osebe dostatočná“.
59 Nemožnosť namietať voči administratíve päťročnú premlčaciu lehotu na vrátenie súm zaplatených bez právneho dôvodu upravená v článku 85 druhom odseku druhej vete služobného poriadku nie je sama osebe v rozpore so zásadou proporcionality. Je však potrebné preskúmať, či so zreteľom na cieľ sledovaný článkom 85 služobného poriadku normotvorca v prejednávanom prípade porušil zásadu proporcionality.
60 Na úvod Súd pre verejnú službu pripomenul, že podľa judikatúry v súlade so zásadou proporcionality podlieha zákonnosť právnej úpravy Únie podmienke, že prostriedky, ktoré využíva, sú vhodné na dosiahnutie cieľa, ktorý predmetná úprava legitímne sleduje, a nejdú nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie, pričom ak si možno vybrať medzi viacerými primeranými opatreniami, v zásade je potrebné použiť najmenej obmedzujúce (rozsudok Súdu pre verejnú službu z 28. marca 2012, Rapone/Komisia, F‑36/10, bod 50).
61 Cieľom sledovaným v článku 85 služobného poriadku je evidentne ochrana finančných záujmov Únie v osobitnom kontexte vzťahov medzi inštitúciami Únie a ich zamestnancami, teda osôb, ktoré sú spojené s týmito inštitúciami povinnosťou osobitnej lojálnosti upravenej v článku 11 služobného poriadku, ktorý upravuje, že úradník vykonáva svoje povinnosti a správa sa „výlučne v súlade so záujmami Únie“ a plní úlohy, ktoré sú mu zverené „súlade so svojou povinnosťou zachovávať lojálnosť voči Únii“.
62 Je potrebné konštatovať, že článok 85 druhý odsek druhá veta služobného poriadku zaväzuje administratívu vymáhať všetky sumy zaplatené bez právneho dôvodu v osobitnej situácii, v ktorej je spôsobilá dokázať, že dotknutý zamestnanec ju úmyselne uviedol do omylu, a to pri porušení osobitných povinností vyššie uvedenej lojálnosti.
63 V tomto kontexte sa Súd pre verejnú službu domnieva, že nemožnosť namietať päťročnú premlčaciu lehotu nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaných cieľov.
64 Navyše nemožnosť namietať päťročnú premlčaciu lehotu pre úkony o vrátenie súm zaplatených bez právneho dôvodu v prípade upravenom v článku 85 druhom odseku druhej vete služobného poriadku je zlučiteľný s článkom 73a nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktoré upravuje premlčaciu lehotu päť rokov „bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia osobitných právnych predpisov“. Článok 85 druhý odsek druhá veta služobného poriadku je presne „osobitný predpis“, ktorý sa týka osobitného prípadu, v ktorom zamestnanec úmyselne uviedol svoju administratívu do omylu.
65 Preto je potrebné zamietnuť druhú časť námietky nezákonnosti ako nedôvodnú a následne námietku nezákonnosti v celom rozsahu.
O žalobnom dôvode založenom na porušení článku 85 druhého odseku druhej vety služobného poriadku
66 Žalobca podotýka, že uplatnenie článku 85 druhého odseku druhej vety služobného poriadku podlieha dôkazu zo strany administratívy o úmysle dotknutého zamestnanca uviesť ju do omylu a domnieva sa, že v prejednávanom prípade MO uplatnil uvedené ustanovenie bez toho, aby poskytol tento dôkaz. Podľa žalobcu sa sporné rozhodnutie zakladá na „jednoduchom konštatovaní“, a vo svetle „veľmi reštriktívneho“ výkladu, ktorý treba dať článku 85 druhého odseku druhej vete služobného poriadku, nie je dostačujúce na preukázanie jeho vôle uviesť administratívu do omylu.
67 Súd pre verejnú službu najprv pripomína, že podľa článku 85 druhého odseku služobného poriadku sa žiadosť o vrátenie súm vyplatených bez právneho dôvodu musí podať najneskôr do piatich rokov od dátumu vyplatenia danej sumy. Túto lehotu piatich rokov však nie je možné namietať voči MO, ak môže dokázať, že príjemca úmyselne uviedol administratívu do omylu, aby získal príslušnú sumu.
68 Zo znenia článku 85 druhého odseku druhej vety služobného poriadku teda jasne vyplýva, že prislúcha administratíve preukázať úmysel dotknutého zamestnanca uviesť administratívu do omylu, čo účastníci konania nepopierajú.
69 V prejednávanom prípade žalobca navrhuje zrušenie sporného rozhodnutia iba v rozsahu, v akom sa týka vrátenia súm zaplatených bez právneho dôvodu za obdobie predchádzajúce piatim vyššie uvedeným rokom. Po prvé je teda potrebné konštatovať, že žalobca nepopiera, že alebo mal vedomosť o nezrovnalosti vo vyplácaní rodinných prídavkov, alebo to bolo tak zjavné, že o tom musel vedieť.
70 Po druhé je potrebné zdôrazniť, že v spornom rozhodnutí uviedol MO, že žalobca nedeklaroval administratíve prídavky vyplácané zo strany CAF, napriek skutočnosti, že z dôvodu svojich rôznych funkcií v Parlamente bol umiestnený na taký osobitný privilegovaný post, že vedel, čo má robiť. MO tiež uviedol, že žalobca ani neodpovedal na žiadosť o aktualizáciu svojich údajov v ročnom výkaze pre roky 2009 a 2010.
71 Po tretie, v rozhodnutí o zamietnutí sťažnosti MO tvrdí, že žalobca „podal niekoľkokrát klamlivé vyhlásenia vyplnením ročných výkazov pre roky 1996 – 2005, výkazy… zasielané od narodenia [jeho] detí“ a pokiaľ ide o ročné výkazy, počas obdobia rokov 1996 až 1998 vždy deklaroval, že ani on, ani jeho manželka nepoberali „okrem Únie“ rodinné prídavky na ich deti. Tým istým spôsobom za obdobie rokov 1999 až 2005 potvrdil žalobca svojím podpisom, že nepoberal iné príspevky, takže nezakrúžkoval prípad uvádzajúci tieto príspevky. Okrem toho v rozpore s pokynmi nachádzajúcimi sa v ročných výkazoch nikdy nepripojil k svojim vyhláseniam potvrdenie od CAF. Okrem toho MO tvrdí, že „od narodenia [jeho] druhého, tretieho a štvrtého dieťaťa [žalobca] podával klamlivé vyhlásenia tým, že deklaroval zakaždým vo formulári na účely získania príspevku na nezaopatrené dieťa, že nepoberá príspevky podobného charakteru“. Nakoniec MO poznamenal jednak, že žalobca nespochybňuje vrátenie súm poskytnutých bez právneho dôvodu v posledných piatich rokoch, a jednak, že z dôvodu jeho vysokej platovej triedy, jeho právnického vzdelania a skutočnosti, že pracoval v oblasti verejnej služby, bol žalobca osobitne v postavení, aby poznal povinnosti vyplývajúce mu z článku 67 ods. 2 služobného poriadku priznať príspevky podobného charakteru ako príspevky na nezaopatrené dieťa.
72 Je potrebné konštatovať, že MO nezaložil sporné rozhodnutie na „jednoduchom konštatovaní“, ako to tvrdí žalobca, ale na okolnostiach, že tento naposledy uvedený podal klamlivé vyhlásenia administratíve viackrát a že tieto klamlivé vyhlásenia pochádzajú od úradníka vysokej platovej triedy, ktorý má právnické skúsenosti v oblasti verejnej služby a nespochybňuje, že alebo mal vedomosť o nezrovnalostiach platieb, alebo mal o nich vedieť.
73 Súd pre verejnú službu sa domnieva, že vyššie uvedené údaje sú spôsobilé dostatočne preukázať vôľu žalobcu uviesť administratívu do omylu a že teda podmienky stanovené pre uplatnenie článku 85 druhého odseku druhej vety služobného poriadku sú splnené.
74 Tento záver nemôže byť ovplyvnený tvrdením žalobcu, že po narodení jeho druhého dieťaťa ho telefonicky kontaktovala administratíva Parlamentu, ktorá mu povedala, že nie je potrebné deklarovať prídavky vyplácané CAF. Nielenže žalobca neposkytol Súdu pre verejnú službu žiadny dôkaz spôsobilý preukázať takéto tvrdenie, ale ani z toho nevyvodil žiadny záver alebo argument.
75 V dôsledku toho treba zamietnuť tento dôvod ako zjavne bez právneho základu.
76 Z predchádzajúcich úvah preto vyplýva, že žaloba musí byť zamietnutá ako nedôvodná.
O trovách
77 V súlade s článkom 87 ods. 1 rokovacieho poriadku, pokiaľ ďalšie ustanovenia ôsmej kapitoly druhej hlavy uvedeného rokovacieho poriadku neustanovujú inak, účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Podľa odseku 2 tohto istého článku môže Súd pre verejnú službu rozhodnúť, ak to vyžaduje spravodlivé zaobchádzanie, že účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť iba časť trov konania, prípadne ho vôbec nemusí zaviazať na náhradu trov konania.
78 Z vyššie uvedených dôvodov vyplýva, že žalobca nemal vo veci úspech. Okrem toho Parlament vo svojich návrhoch výslovne žiadal, aby žalobca bol povinný nahradiť trovy konania. Keďže okolnosti prejednávanej veci neodôvodňujú uplatnenie ustanovení článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku, žalobca musí znášať svoje vlastné trovy konania a je povinný nahradiť trovy konania, ktoré vynaložil Parlament.
79 Podľa článku 89 ods. 4 rokovacieho poriadku vedľajší účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov
SÚD PRE VEREJNÚ SLUŽBU (tretia komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Žaloba sa zamieta.
2. CR znáša svoje vlastné trovy konania a je povinný nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Európskemu parlamentu.
3. Rada Európskej únie, vedľajší účastník konania, znáša svoje vlastné trovy konania.
Van Raepenbusch | Barents | Bradley |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 12. marca 2014.
Tajomníčka | | Predseda komory |
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |