SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
DE LA UNIÓN EUROPEA (Sala Tercera)

de 12 de marzo de 2014

Asunto F‑128/12

CR

contra

Parlamento Europeo

«Función pública — Retribución — Complementos familiares — Asignación por hijo a cargo — Devolución de cantidades indebidamente pagadas — Intención de inducir a la administración a error — Prueba — No oponibilidad a la administración del plazo de cinco años para presentar la solicitud de devolución de cantidades indebidamente pagadas — Excepción de ilegalidad — Procedimiento administrativo previo — Regla de concordancia — Excepción de ilegalidad propuesta por primera vez en el recurso — Admisibilidad»

Objeto:      Recurso interpuesto al amparo del artículo 270 TFUE, aplicable al Tratado CEEA en virtud de su artículo 106 bis, por el que CR solicita la anulación de la decisión del Parlamento Europeo de recuperar, más allá del plazo de prescripción de cinco años, cantidades indebidamente percibidas en concepto de asignación por hijos a cargo.

Resultado:      Se desestima el recurso. CR cargará con sus propias costas y con las del Parlamento Europeo. El Consejo de la Unión Europea, parte coadyuvante, cargará con sus propias costas.

Sumario

1.      Recursos de funcionarios — Reclamación administrativa previa — Concordancia entre la reclamación y la demanda — Identidad de objeto y de causa — Excepción de ilegalidad propuesta por primera vez en el recurso — Admisibilidad

(Estatuto de los Funcionarios, arts. 90 y 91)

2.      Funcionarios — Devolución de cantidades indebidamente pagadas — Plazo de prescripción — Agente que ha inducido deliberadamente a error a la administración — No oponibilidad a la administración de ese plazo — Violación del principio de seguridad jurídica por el legislador de la Unión — Inexistencia

(Estatuto de los Funcionarios, art. 85, párr. 2)

3.      Funcionarios — Devolución de cantidades indebidamente pagadas — Plazo de prescripción — Agente que ha inducido deliberadamente a error a la administración — No oponibilidad a la administración de ese plazo — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia

(Estatuto de los Funcionarios, art. 85, párr. 2)

4.      Funcionarios — Devolución de cantidades indebidamente pagadas — Plazo de prescripción — Excepción — Intención por parte de un agente de inducir a error a la administración — Carga de la prueba

(Estatuto de los Funcionarios, art. 85, párr. 2)

1.      Consideraciones vinculadas, respectivamente, a la finalidad del procedimiento administrativo previo, a la naturaleza de la excepción de ilegalidad y al principio de la tutela judicial efectiva se oponen a que se declare la inadmisibilidad de una excepción de ilegalidad propuesta por primera vez en un recurso por la única razón de que no fue planteada en la reclamación que precedió a dicho recurso.

En primer lugar, por lo que se refiere a la finalidad del procedimiento administrativo previo, habida cuenta del principio de presunción de legalidad de los actos de las instituciones de la Unión Europea, según el cual la normativa de la Unión Europea es plenamente eficaz mientras el órgano jurisdiccional competente no haya declarado su ilegalidad, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos no puede elegir dejar sin aplicar un acto general en vigor, que infringe, a su juicio, una norma jurídica de rango superior, con el objeto de permitir la resolución extrajudicial de la diferencia. Esta posibilidad queda excluida a fortiori cuando la mencionada autoridad actúa en una situación de competencia vinculada, como sucede cuando concurren los requisitos de aplicación del artículo 85 del Estatuto y la administración está obligada a obtener la devolución de las cantidades indebidamente percibidas por uno de sus agentes. En el marco del ejercicio de competencias vinculadas, la citada autoridad no puede retirar o modificar la decisión impugnada por el agente, aunque estime fundada una excepción de ilegalidad dirigida contra la disposición sobre cuya base ha sido adoptada la decisión impugnada.

En segundo lugar, por lo que atañe a la naturaleza de la excepción de ilegalidad, el artículo 277 TFUE constituye la expresión de un principio general que garantiza a cualquiera de las partes, para obtener la anulación de un acto que le afecte directa e individualmente, el derecho de impugnar por vía incidental la validez de un acto anterior de una institución de la Unión que constituya la base jurídica de la decisión recurrida, si la parte en cuestión no disponía del derecho a interponer un recurso directo contra tal acto, cuyas consecuencias sufriría de este modo sin haber tenido la posibilidad de solicitar su anulación. De este modo, el artículo 277 TFUE tiene por objeto proteger al justiciable frente a la aplicación de un acto normativo ilegal, si bien los efectos de una sentencia que declare la inaplicabilidad se limitan únicamente a las partes del litigio y tal sentencia no pone en cuestión el propio acto, que resulta inimpugnable.

Pues bien, aun suponiendo que la obligación de proponer una excepción de ilegalidad en la reclamación, so pena de inadmisibilidad, pueda responder a la finalidad del procedimiento administrativo previo, la propia naturaleza de la excepción de ilegalidad es la de conciliar el principio de legalidad y el de seguridad jurídica.

Por último, del tenor del artículo 277 TFUE resulta que, una vez transcurrido el plazo de recurso, una parte sólo tiene la posibilidad de impugnar un acto de alcance general en el contexto de un litigio ante el juez de la Unión. Por lo tanto, dicha excepción no puede producir plenamente sus efectos en el marco de un procedimiento de reclamación administrativa.

En tercer y último lugar, la sanción de inadmisibilidad de una excepción de ilegalidad propuesta por primera vez en la demanda constituye una restricción al derecho a la tutela judicial efectiva que no es proporcionada al objetivo perseguido por la regla de la concordancia, a saber, permitir una solución pactada de las diferencias que surjan entre el funcionario afectado y la administración. En efecto, si bien todo funcionario normalmente diligente debe conocer el Estatuto, una excepción de ilegalidad implica por naturaleza un razonamiento consistente en apreciar la legalidad de éste, a la luz de principios generales o de normas jurídicas de rango superior, por lo que no cabe exigir al funcionario o agente que interpone la reclamación, y que no dispone necesariamente de las competencias jurídicas adecuadas, que formule tal excepción en la fase administrativa previa, so pena de una subsiguiente inadmisibilidad.

(véanse los apartados 32, 33, 35, 36, 38 a 40, 44 y 45)

Referencia:

Tribunal de Justicia: 16 de marzo de 1978, Ritter von Wüllerstorff und Urbair/Comisión, 7/77, apartado 7; 13 de febrero de 1979, Granaria, 101/78, apartado 4; 6 de marzo de 1979, Simmenthal/Comisión, 92/78, apartado 39; 3 de julio de 1980, Grassi/Consejo, 6/79 y 97/79, apartado 15; 14 de julio de 1983, Detti/Tribunal de Justicia, 144/82, apartado 16; 19 de enero de 1984, Andersen y otros/Parlamento, 262/80, apartado 6; 7 de junio de 1988, Comisión/Grecia, 63/87, apartado 10; 5 de octubre de 2004, Comisión/Grecia, C‑475/01, apartado 18

Tribunal de Primera Instancia: 30 de septiembre de 1998, Losch/Tribunal de Justicia, T‑13/97, apartado 99; 30 de septiembre de 1998, Chvatal y otros/Tribunal de Justicia, T‑154/96, apartado 112; 19 de mayo de 1999, Connolly/Comisión, T‑34/96 y T‑163/96, apartado 168, y la jurisprudencia citada; 12 de julio de 2001, Kik/OAMI (Kik), T‑120/99, apartado 55; 23 de enero de 2002, Gonçalves/Parlamento, T‑386/00, apartado 34; 25 de octubre de 2006, Carius/Comisión, T‑173/04, apartado 45, y la jurisprudencia citada; 17 de septiembre de 2008, Neurim Pharmaceuticals (1991)/OAMI — Eurim-Pharm Arzneimittel (Neurim PHARMACEUTICALS), T‑218/06, apartado 52

Tribunal General: 21 de noviembre de 2013, Roulet/Comisión, F‑72/12 y F‑10/13, apartado 48, y la jurisprudencia citada

Tribunal de la Función Pública: 7 de junio de 2011, Mantzouratos/Parlamento, F‑64/10, apartado 22; 20 de junio de 2012, Cristina/Comisión, F‑66/11, apartado 34

2.      En efecto, al impedir que se pongan en entredicho indefinidamente situaciones consolidadas por el paso del tiempo, el objetivo de la prescripción es afianzar la seguridad jurídica, pero puede igualmente permitir la consolidación de situaciones que, al menos inicialmente, eran contrarias a la ley. Por consiguiente, la medida en la que se recurra a la prescripción es el resultado de una conciliación entre las exigencias de la seguridad jurídica y las de la legalidad, en función de las circunstancias históricas y sociales que prevalecen en la sociedad en una época determinada. Por ese motivo, su determinación incumbe únicamente al legislador. Por lo tanto, el legislador de la Unión no puede ser censurado por el juez de la Unión a causa de lo que decida al aprobar normas sobre prescripción y al establecer los plazos correspondientes.

Así pues, el hecho haber establecido, en el artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto la no oponibilidad a la administración del plazo de prescripción de cinco años para el ejercicio de la acción para obtener la devolución de las cantidades indebidamente pagadas, cuando la administración puede demostrar que el interesado la ha inducido deliberadamente a error, no puede constituir, de por sí, una ilegalidad a la luz del respeto del principio de seguridad jurídica.

(véanse los apartados 48 y 49)

Referencia:

Tribunal de Primera Instancia: 6 de octubre de 2005, Sumitomo Chemical y Sumika Fine Chemicals/Comisión, T‑22/02 y T‑23/02, apartados 82 y 83

3.      En virtud del principio de proporcionalidad, la legalidad de una normativa de la Unión está subordinada al requisito de que los medios que aplica sean adecuados para alcanzar el objetivo legítimamente perseguido por la normativa de que se trate y no excedan de lo que sea necesario para obtenerlo, debiendo tenerse presente que, cuando deba elegirse entre varias medidas adecuadas, hay que utilizar, en principio, la menos severa.

El objetivo perseguido por el artículo 85 del Estatuto es, a todas luces, el de la protección de los intereses financieros de la Unión en el contexto específico de las relaciones entre las instituciones de la Unión y sus agentes, es decir, de personas que están vinculadas a esas instituciones por el deber de lealtad específico previsto en el artículo 11 del Estatuto, el cual dispone, en particular, que el funcionario regirá su conducta teniendo «como única guía el interés de la Unión» y realizará las tareas que le sean encomendadas «cumpliendo con su deber de lealtad hacia la Unión».

Pues bien, el artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto obliga a la administración a obtener íntegramente la devolución de las cantidades indebidamente pagadas en la situación particular en que pueda demostrar que el agente de que se trata la ha inducido deliberadamente a error, incumpliendo para ello el deber específico de lealtad antes mencionado. En estas circunstancias, la no oponibilidad del plazo de prescripción de cinco años no va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido.

(véanse los apartados 60 a 63)

Referencia:

Tribunal de la Función Pública: 28 de marzo de 2012, Rapone/Comisión, F‑36/10, apartado 50

4.      Según el artículo 85, párrafo segundo, del Estatuto, la devolución de la cantidad indebidamente pagada deberá solicitarse, a más tardar, al término de un plazo de cinco años a contar desde la fecha en que se haya abonado la cantidad. Sin embargo, este plazo no será oponible a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos cuando ésta pueda demostrar que el interesado ha inducido deliberadamente a error a la administración con vistas a obtener el pago de la cantidad considerada. Así pues, del tenor del artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto se desprende que incumbe a la administración probar la intención del agente de que se trata de inducirle a error.

Cuando la autoridad facultada para proceder a los nombramientos basó la solicitud de devolución de las cantidades indebidamente pagadas en la circunstancia de que el agente de que se trata había realizado declaraciones falsas a la administración en varias ocasiones y que tales declaraciones falsas provenían de un funcionario de un grado elevado, con experiencia de jurista en el ámbito de la función pública y que no discutía que tuviera conocimiento de la irregularidad del pago o debería haber tenido conocimiento de ella, probó suficientemente en Derecho la voluntad de ese agente de inducirla a error.

(véanse los apartados 67, 68, 72 y 73)