SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 2. aprila 2020(*)
„Predhodno odločanje – Nujni postopek predhodnega odločanja – Sporazum o EGP – Prepoved diskriminacije – Člen 36 – Svoboda opravljanja storitev – Področje uporabe – Sporazum med Evropsko unijo in Republiko Islandijo ter Kraljevino Norveško o pridružitvi obeh k izvajanju, uporabi in razvoju schengenskega pravnega reda – Sporazum med državami članicami Evropske unije ter Islandijo in Norveško o postopku predaje – Izročitev islandskega državljana tretji državi – Varstvo državljanov države članice pred izročitvijo – Neobstoj enakovrednega varstva državljanov druge države – Islandski državljan, ki mu je bil priznan azil na podlagi nacionalnega prava pred pridobitvijo islandskega državljanstva – Omejitev prostega gibanja – Utemeljitev, ki temelji na preprečevanju nekaznovanosti – Sorazmernost – Preverjanje jamstev iz člena 19(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah“
V zadevi C‑897/19 PPU,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Vrhovni sud (vrhovno sodišče, Hrvaška) z odločbo z dne 28. novembra 2019, ki je na Sodišče prispela 5. decembra 2019, v kazenskem postopku proti
I. N.,
ob udeležbi
Ruska Federacija,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, R. Silva de Lapuerta, podpredsednica, A. Arabadjiev, predsednik senata, A. Prechal, predsednica senata, M. Vilaras (poročevalec), M. Safjan, S. Rodin in I. Jarukaitis, predsedniki senatov, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, D. Šváby, sodniki, K. Jürimäe, sodnica, in N. Piçarra, sodnik,
generalni pravobranilec: E. Tanchev,
sodni tajnik: M. Longar, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 31. januarja 2020,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za I. N. Đ. Perković in S. Večerina, odvjetnici,
– za Ruska Federacija S. Ljubičić, agentka,
– za hrvaško vlado G. Vidović Mesarek, agentka,
– za Irsko G. Hodge, agentka, skupaj z M. Gray, QC,
– za grško vlado S. Charitaki in A. Magrippi, agentki,
– za islandsko vlado J. B. Bjarnadóttir in H. S. Ingimundardóttir, agentki, skupaj s T. Fuchsom, Rechtsanwalt,
– za norveško vlado P. Wennerås in K. Isaksen, agenta,
– za Evropsko komisijo S. Grünheid, M. Wilderspin in M. Mataija, agenti,
– za Nadzorni organ EFTA C. Zatschler, C. Howdle in I. Ó. Vilhjálmsdóttir, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 27. februarja 2020
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 18 PDEU in Sporazuma med Evropsko unijo ter Republiko Islandijo in Kraljevino Norveško o postopku predaje med državami članicami Evropske unije ter Islandijo in Norveško (UL 2006, L 292, str. 2), ki je bil v imenu Unije potrjen s členom 1 Sklepa Sveta 2014/835/EU z dne 27. novembra 2014 o sklenitvi Sporazuma med Evropsko unijo ter Republiko Islandijo in Kraljevino Norveško o postopku predaje med državami članicami Evropske unije ter Islandijo in Norveško (UL 2014, L 343, str. 1) in je začel veljati 1. novembra 2019 (v nadaljevanju: Sporazum o postopku predaje).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru zahteve za izročitev I. N., ruskega in islandskega državljana, v zvezi z več kaznivimi dejanji pasivne korupcije, ki so jo ruski organi naslovili na hrvaške organe.
Pravni okvir
Pravo Unije
Sporazum o EGP
3 V drugi uvodni izjavi Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru z dne 2. maja 1992 (UL, posebna izdaja v slovenščini, zvezek 52, stran 11, v nadaljevanju: Sporazum o EGP) so pogodbenice tega sporazuma ponovno potrdile, „da dajejo veliko prednost privilegiranim odnosom med [Evropsko unijo], njenimi državami članicami in državami Evropskega združenja za prosto trgovino (Efta), ki temeljijo na bližini, tradicionalnih skupnih vrednotah in evropski identiteti“.
4 V skladu s členom 1(1) Sporazuma o EGP je cilj tega sporazuma z enakimi pogoji konkurence in spoštovanjem istih pravil spodbujati stalno in uravnoteženo krepitev trgovinskih in ekonomskih odnosov med pogodbenicami, da bi ustvarili homogen Evropski gospodarski prostor (EGP).
5 Člen 3 Sporazuma o EGP določa:
„Pogodbenice sprejmejo vse ustrezne ukrepe, splošne ali posebne, da bi zagotovile izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz tega sporazuma.
Vzdržijo se vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili doseganje ciljev tega sporazuma.
Poleg tega spodbujajo sodelovanje v okviru tega sporazuma.“
6 Člen 4 Sporazuma o EGP določa:
„V okviru uporabe tega sporazuma in ne da bi to vplivalo na njegove posebne določbe, je prepovedana vsakršna diskriminacija glede na državljanstvo.“
7 Člen 6 Sporazuma o EGP določa:
„Brez vpliva na prihodnji razvoj sodne prakse se določbe tega sporazuma, kolikor so po vsebini enake ustreznim pravilom Pogodbe [DEU] in Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo ter aktom, sprejetim za uporabo teh dveh pogodb, pri njihovem izvajanju in uporabi razlagajo v skladu z ustreznimi odločitvami Sodišča Evropskih skupnosti, sprejetimi pred datumom podpisa tega sporazuma.“
8 Člen 36 Sporazuma o EGP določa:
„1. V okviru določb tega sporazuma ni omejitev svobode opravljanja storitev na ozemlju pogodbenic za državljane držav članic [Unije] in držav Efte, ki imajo sedež v eni od držav članic [Unije] ali držav Efte, vendar ne v državi osebe, ki so ji storitve namenjene.
[…]“
Sporazum z dne 18. maja 1999
9 Člen 2 Sporazuma med Svetom Evropske unije in Republiko Islandijo ter Kraljevino Norveško o pridružitvi obeh k izvajanju, uporabi in razvoju schengenskega pravnega reda z dne 18. maja 1999 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 32, str. 4, v nadaljevanju: Sporazum z dne 18. maja 1999) določa:
„1. [Republika Islandija in Kraljevina Norveška] izvajata in uporabljata določbe Schengenskega pravnega reda, naštete v Prilogi A k temu sporazumu, kakor veljajo za države članice Evropske unije, […] vključene v tesnejše sodelovanje na podlagi Schengenskega pravnega reda.
2. [Republika Islandija in Kraljevina Norveška] izvajata in uporabljata določbe pravnih aktov Evropske skupnosti, naštete v Prilogi B k temu sporazumu, v takem obsegu, v kakršnem sta ustrezne določbe nadomestili oziroma sprejeli na podlagi Konvencije, podpisane v Schengnu dne 19. junija 1990, o izvajanju Sporazuma o postopni odpravi kontrol na skupnih mejah.
3. [Republika Islandija in Kraljevina Norveška] brez poseganja v člen 8 sprejmeta, izvajata in uporabljata tudi pravne akte in ukrepe, sprejete v Evropski uniji, ki spreminjajo ali nadgrajujejo določbe, navedene v Prilogah A in B, za katere so bili uporabljeni postopki, določeni s tem sporazumom.“
10 Člen 7 Sporazuma z dne 18. maja 1999 določa:
„Pogodbenice soglašajo, da bi morale skleniti ustrezen dogovor o kriterijih in pravilih za določitev države, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, vložene v kateri koli od držav članic, Islandiji ali Norveški. […]“
Sporazum o postopku predaje
11 V preambuli Sporazuma o postopku predaje je navedeno:
„Evropska unija
na eni strani ter
Republika Islandija
in
Kraljevina Norveška
na drugi strani,
v nadaljevanju ,pogodbenice‘, so se –
v želji izboljšati pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah med državami članicami Evropske unije ter Islandijo in Norveško brez poseganja v pravila o varstvu osebne svobode,
ob upoštevanju, da sedanji odnosi med pogodbenicami zahtevajo tesno sodelovanje v boju proti kriminalu,
izražajoč medsebojno zaupanje v strukturo in delovanje svojih pravnih sistemov ter v sposobnost vseh pogodbenic, da zagotovijo pravično sojenje,
[…]“
12 Člen 1 tega sporazuma določa:
„1. Pogodbenice se zavezujejo, da bodo v skladu z določili tega sporazuma izboljšale postopek predaje zaradi uvedbe kazenskega postopka ali izvršitve kazni med državami članicami na eni strani ter Kraljevino Norveško in Republiko Islandijo na drugi strani z upoštevanjem določil Konvencije z dne 27. septembra 1996 o izročitvi med državami članicami Evropske unije kot minimalnih standardov.
2. Pogodbenice se zavezujejo, da bodo v skladu z določbami tega sporazuma in da bi zagotovile sistem izročitve med državami članicami na eni strani ter Kraljevino Norveško in Republiko Islandijo na drugi, tega zasnovale na mehanizmu predaje na podlagi naloga za prijetje v skladu s pogoji tega sporazuma.
3. Ta sporazum ne spreminja obveznosti, ki izhajajo iz spoštovanja temeljnih pravic in temeljnih pravnih načel, zapisanih v Evropski konvenciji [o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisani v Rimu 4. novembra 1950,] ali, če gre za posredovanje pravosodnih organov države članice, načel iz člena 6 Pogodbe [EU].
4. Ničesar v tem sporazumu se ne sme razlagati kot prepoved zavrnitve predaje osebe, za katero je bil izdan nalog za prijetje, kakor ga opredeljuje ta sporazum, kadar na podlagi objektivnih pokazateljev obstajajo razlogi za domnevo, da je bil omenjeni nalog za prijetje izdan z namenom pregona ali kaznovanja osebe na podlagi njenega spola, rase, vere, etničnega izvora, državljanstva, jezika, političnega prepričanja ali spolne usmerjenosti ali da bo oseba zaradi katerega od teh razlogov v slabšem položaju.“
Hrvaško pravo
13 Člen 9 ustave Republike Hrvaške (Narodne novine, br. 56/1990, 135/1997, 113/2000, 28/2001, 76/2010 in 5/2014) določa:
„[...]
Državljana Republike Hrvaške ni mogoče izgnati iz Republike Hrvaške, niti mu ni mogoče odvzeti njegovega državljanstva, niti ga ni mogoče izročiti drugi državi, razen v okviru izvršitve odločbe o izročitvi ali predaji, sprejeti v skladu z mednarodnim sporazumom ali s pravnim redom Evropske unije.“
14 Člen 1 zakon o međunarodnoj pravnoj pomoći u kaznenim stvarima (zakon o mednarodni pravni pomoči v kazenskih zadevah, Narodne novine, br. 178/2004, v nadaljevanju: ZOMPO) določa:
„(1) Ta zakon ureja mednarodno pravno pomoč v kazenskih zadevah (v nadaljevanju: mednarodna pravna pomoč), če mednarodna pogodba ne določa drugače.
[…]“
15 Člen 12 ZOMPO določa:
„(1) Pristojni nacionalni organ lahko zavrne prošnjo za mednarodno pravno pomoč, če:
1. se prošnja nanaša na dejanje, ki se šteje za politično kaznivo dejanje ali za dejanje, povezano s takim kaznivim dejanjem,
2. se prošnja nanaša na davčno kaznivo dejanje,
3. bi ugoditev prošnji povzročila poseg v suverenost, varnost, pravni red ali druge bistvene interese Republike Hrvaške,
4. je mogoče upravičeno domnevati, da bi bila oseba, katere izročitev se zahteva, v primeru izročitve kazensko preganjana ali kaznovana zaradi svoje rase, vere, državljanstva, pripadnosti neki določeni družbeni skupini ali političnega prepričanja ali, celo, da bi bil njen položaj otežen zaradi enega od teh razlogov,
5. gre za manjše kaznivo dejanje.
[…]“
16 Člen 55 ZOMPO določa:
„(1) Kadar pristojno sodišče ugotovi, da zakonski pogoji za izročitev niso izpolnjeni, sprejme sklep o zavrnitvi zahteve za izročitev in ga nemudoma posreduje Vrhovni sud Republike Hrvatske (vrhovno sodišče Republike Hrvaške), ki po zaslišanju pristojnega državnega tožilca sklep potrdi, odpravi ali spremeni.
(2) Končni sklep o zavrnitvi izročitve se predloži ministrstvu za pravosodje, ki o tem obvesti državo prosilko.“
17 Člen 56 ZOMPO določa:
„(1) Če senat pristojnega sodišča ugotovi, da so zakonski pogoji za izročitev izpolnjeni, o tem odloči s sklepom.
(2) Zoper ta sklep je dovoljena pritožba v 3 dneh. O pritožbi odloča Vrhovni sud Republike Hrvatske (vrhovno sodišče Republike Hrvaške).“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
18 Biro Interpola v Moskvi (Rusija) je 20. maja 2015 izdal mednarodno tiralico proti I. N., ki je bil tedaj samo ruski državljan, za njegovo prijetje zaradi kazenskega pregona, ki je bil proti njemu sprožen zaradi pasivne korupcije.
19 I. N. je 30. junija 2019 kot potnik na avtobusu z islandskim potovalnim dokumentom za begunce prispel na mejni prehod med Slovenijo in Hrvaško ter poizkušal vstopiti na ozemlje Hrvaške. Na podlagi mednarodne tiralice, omenjene v prejšnji točki, je bil prijet. Zaradi njegovega prijetja je bil sprožen postopek odločanja na podlagi ZOMPO glede njegove morebitne izročitve Rusiji.
20 Preiskovalni sodnik pri Županijski sud u Zagrebu (okrožno sodišče v Zagrebu, Hrvaška) je I. N. zaslišal 1. julija 2019. I. N. je izjavil, da nasprotuje svoji izročitvi Rusiji in je poleg tega navedel, da je tako ruski kot islandski državljan. V noti islandskega veleposlaništva, ki je bila na Županijski sud u Zagrebu (okrožno sodišče v Zagrebu) posredovana prek ministrstva za zunanje in evropske zadeve Republike Hrvaške, je bilo potrjeno, da je I. N. od 19. junija 2019 islandski državljan in ima stalno prebivališče na Islandiji. V tej noti je bilo tudi navedeno, da islandska vlada želi, da se I. N. v kar najkrajšem času zagotovi varen prehod (safe passage) na Islandijo.
21 Županijski sud u Zagrebu (okrožno sodišče v Zagrebu) je 6. avgusta 2019 prejelo zahtevo generalnega državnega tožilstva Ruske federacije za izročitev I. N. tej tretji državi v skladu z določbami Evropske konvencije o izročitvi, podpisane v Parizu 13. decembra 1957 (v nadaljevanju: Evropska konvencija o izročitvi) zaradi kazenskega pregona proti I. N. iz naslova več kaznivih dejanj pasivne korupcije. V tej zahtevi je bilo navedeno, da generalno državno tožilstvo Ruske federacije zagotavlja, da namen zahteve za izročitev ni pregon I. N. iz političnih razlogov zaradi njegove rase, vere, državljanstva ali stališč in da bo imel na voljo vse možnosti za obrambo, vključno s pomočjo odvetnika, ter da ne bo podvržen mučenju, krutemu in nečloveškemu ravnanju ali kaznovanju, ki krši človekovo dostojanstvo.
22 Županijski sud u Zagrebu (okrožno sodišče v Zagrebu) je s sklepom z dne 5. septembra 2019 presodilo, da so zakonski pogoji iz ZOMPO za izročitev I. N. zaradi tega kazenskega pregona izpolnjeni.
23 I. N. je 30. septembra 2019 zoper ta sklep vložil pritožbo pri predložitvenem sodišču. Meni, da obstaja konkretna, resna in razumno predvidljiva nevarnost, da bo v primeru izročitve Ruski federaciji podvržen mučenju ter nečloveškemu in ponižujočemu ravnanju. Poleg tega je poudaril, da mu je bil na Islandiji priznan status begunca ravno zaradi dejanskega pregona v Rusiji in da je Županijski sud u Zagrebu (okrožno sodišče v Zagrebu) s sklepom z dne 5. septembra 2019 dejansko poseglo v mednarodno zaščito, ki mu je bila priznana na Islandiji. Poleg tega je potrdil, da ima islandsko državljanstvo, in Županijski sud u Zagrebu (okrožno sodišče v Zagrebu) očital, da je kršilo sodbo z dne 6. septembra 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630).
24 Predložitveno sodišče navaja, da bo v skladu s svojo ustaljeno prakso preizkusilo, ali obstaja dejansko tveganje, da bo I. N. v primeru izročitve podvržen mučenju ali nečloveškim kaznim ali ravnanju. Vendar želi, preden bo po potrebi opravilo tak preizkus, vedeti, ali je treba o zahtevi za izročitev obvestiti Republiko Islandijo, katere državljan je I. N., da bi se tej državi omogočilo, da morebiti zahteva izročitev svojega državljana, da bi sprožila postopek zaradi izognitve nevarnosti nekaznovanja.
25 V zvezi s tem predložitveno sodišče po eni strani navaja, da Republika Hrvaška ne izroča svojih državljanov Rusiji in da s to državo ni sklenila dvostranskega sporazuma, ki bi zajemal tako obveznost.
26 Po drugi strani pa predložitveno sodišče po tem, ko je opozorilo na ugotovitve iz sodbe z dne 6. septembra 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630), poudarja, da čeprav – drugače kot v primeru osebe, na katero se nanaša navedena sodba – I. N. ni državljan Unije, ostaja dejstvo, da je državljan Republike Islandije, s katero ima Unija posebne vezi.
27 V zvezi s tem predložitveno sodišče opozarja, da se v skladu s členom 2 Protokola št. 19 o vključitvi schengenskega pravnega reda v okvir Evropske unije (UL 2010, C 83, str. 290), ki je priloga k Lizbonski pogodbi, schengenski pravni red uporablja za države članice, navedene v členu 1 tega protokola, in da je Svet na podlagi člena 6 tega protokola z Republiko Islandijo in Kraljevino Norveško sklenil Sporazum z dne 18. maja 1999, na podlagi katerega ti tretji državi izvajata določbe tega pravnega reda. I. N. pa je izvrševal svojo pravico do prostega gibanja v državah članicah schengenskega območja in je bil prijet pri vstopu na ozemlje Republike Hrvaške iz druge države članice, konkretno iz Republike Slovenije.
28 Ker je poleg tega Sporazum o postopku predaje začel veljati 1. novembra 2019, je tudi ta upošteven za zadevo v glavni stvari.
29 Glede na vse te elemente predložitveno sodišče izraža dvome, ali je treba člen 18 PDEU razlagati tako, da mora država članica, kot je Republika Hrvaška, ki mora odločiti o zahtevi za izročitev tretji državi državljana države, ki ni članica Unije, vendar je članica schengenskega območja, preden sprejme kakršno koli odločitev o tej izročitvi, o zahtevi za izročitev obvestiti to zadenjenavedeno državo, in ali je treba, če ta država zahteva predajo svojega državljana zaradi vodenja postopka, zaradi katerega se zahteva izročitev, tej državi predati tega državljana v skladu s Sporazumom o postopku predaje.
30 V teh okoliščinah je Vrhovni sud (vrhovno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali je treba člen 18 Pogodbe o delovanju Evropske unije razlagati tako, da mora država članica Evropske unije, ki odloča o izročitvi državljana države, ki ni članica […] Unije, vendar je članica schengenskega območja, tretji državi, o zahtevi za izročitev obvestiti državo članico schengenskega območja, katere državljanstvo ima ta oseba?
2. Če je odgovor na prejšnje vprašanje pritrdilen in je država članica schengenskega območja zahtevala predajo te osebe zaradi postopka, zaradi katerega se zahteva izročitev, ali ji je treba predati to osebo v skladu s Sporazumom o postopku predaje?“
Nujni postopek
31 Predložitveno sodišče je predlagalo uporabo nujnega postopka predhodnega odločanja iz člena 107 Poslovnika Sodišča.
32 V utemeljitev tega predloga je zlasti navajalo dejstvo, da je I. N. v izročitvenem priporu, tako da mu je trenutno odvzeta prostost.
33 Na prvem mestu je treba poudariti, da se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe med drugim nanaša na razlago Sporazuma o postopku predaje. Sklep, s katerim je bil ta sporazum potrjen v imenu Unije, je bil sprejet na podlagi člena 82(1)(d) PDEU v povezavi s členom 218(6)(a) PDEU. Ta sporazum torej spada med področja iz naslova V tretjega dela Pogodbe DEU o področju svobode, varnosti in pravice. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se zato lahko obravnava po nujnem postopku predhodnega odločanja.
34 Na drugem mestu, v skladu s sodno prakso Sodišča je treba upoštevati okoliščino, da je osebi, na katero se nanaša zadeva v glavni stvari, trenutno odvzeta prostost in da je njeno nadaljnje pridržanje odvisno od rešitve spora o glavni stvari (glej v tem smislu sodbo z dne 27. maja 2019, OG in PI (Državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu), C‑508/18 in C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456, točka 38 in navedena sodna praksa). V skladu s pojasnili predložitvenega sodišča je bil namreč v okviru postopka izročitve proti I. N. odrejen izročitveni pripor.
35 V teh okoliščinah je četrti senat Sodišča 16. decembra 2019 na predlog sodnika poročevalca in po opredelitvi generalnega pravobranilca odločil, da predlogu predložitvenega sodišča, naj se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po nujnem postopku predhodnega odločanja, ugodi.
36 Poleg tega je odločil, da se Sodišču predlaga, naj se ta zadeva dodeli velikemu senatu.
Vprašanji za predhodno odločanje
37 Najprej je treba opozoriti, da je Sodišče v točki 50 sodbe z dne 6. septembra 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630), razsodilo, da je treba člena 18 in 21 PDEU razlagati tako, da mora država članica, v kateri je državljan Unije, ki je državljan druge države članice, in ki ji tretja država, s katero je sklenila sporazum o izročitvi, poda zahtevo za izročitev, obvestiti državo članico, katere državljan je navedeni državljan, in glede na okoliščine primera tej državi članici na njeno zahtevo predati tega državljana v skladu z določbami Okvirnega sklepa Sveta 2002/584/PNZ z dne 13. junija 2002 o evropskem nalogu za prijetje in postopkih predaje med državami članicami (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 34), kakor je bil spremenjen z Okvirnim sklepom Sveta 2009/299/PNZ z dne 26. februarja 2009 (UL 2009, L 81, str. 24) (v nadaljevanju: Okvirni sklep 2002/584), če je ta država članica na podlagi svojega nacionalnega prava pristojna, da zoper to osebo uvede kazenski postopek za kazniva dejanja, izvršena zunaj njenega nacionalnega ozemlja.
38 V zvezi s tem je Sodišče v točki 54 sodbe z dne 10. aprila 2018, Pisciotti (C‑191/16, EU:C:2018:222), pojasnilo, da se mora, da bi se ohranil namen preprečevanja nevarnosti nekaznovanosti zadevne osebe za dejanja, ki so ji očitana v zahtevi za izročitev, evropski nalog za prijetje, ki ga lahko izda neka druga, in ne zaprošena država članica, nanašati vsaj na ista dejanja.
39 Predložitveno sodišče se sprašuje, ali je treba v sporu, ki mu je predložen, slediti razlagi, ki jo je Sodišče podalo v sodbi z dne 6. septembra 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630), ne le glede državljanov Unije, ampak tudi glede islandskih državljanov.
40 V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 18 PDEU s prepovedjo „vsakršne diskriminacije glede na državljanstvo“ zahteva enako obravnavanje oseb, ki so v položaju, ki spada na področje uporabe Pogodb (glej v tem smislu sodbo z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točka 29 in navedena sodna praksa). Kot pa je Sodišče že pojasnilo, se ta določba ne uporablja v primeru morebitnega različnega obravnavanja državljanov držav članic in državljanov tretjih držav (glej v tem smislu sodbo z dne 4. junija 2009, Vatsouras in Koupatantze, C‑22/08 in C‑23/08, EU:C:2009:344, točka 52, in mnenje 1/17 (Sporazum CETA EU-Kanada) z dne 30. aprila 2019, EU:C:2019:341, točka 169).
41 Glede člena 21 PDEU je treba opozoriti, da ta člen v odstavku 1 določa pravico vsakega državljana Unije do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic in se uporablja, kot je razvidno iz člena 20(1) PDEU, za vsako osebo, ki ima državljanstvo države članice, tako da se ravno tako ne uporablja za državljana tretje države.
42 Poleg tega se Okvirni sklep 2002/584, ki je prav tako prispeval k razlogovanju Sodišča, navedenem v točki 37 te sodbe, uporablja le za države članice, in ne za tretje države.
43 Spomniti pa je treba, da mora Sodišče v skladu s svojo ustaljeno sodno prakso v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, ki je uveden s členom 267 PDEU, nacionalnemu sodišču podati koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča. V ta namen mora Sodišče po potrebi preoblikovati predložena vprašanja. Naloga Sodišča je namreč razložiti vse določbe prava Unije, ki jih nacionalna sodišča potrebujejo za odločanje v sporih, ki so jim predloženi, čeprav te določbe niso izrecno navedene v vprašanjih, ki jih ta sodišča postavijo (sodba z dne 8. maja 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, točka 42 in navedena sodna praksa).
44 V konkretnem primeru ima Republika Islandija privilegirane odnose z Unijo, ki presegajo okvir ekonomskega in trgovinskega sodelovanja. Republika Islandija namreč, kot je poudarilo predložitveno sodišče, izvaja in uporablja schengenski pravni red, poleg tega pa je tudi pogodbenica Sporazuma o EGP, sodeluje pri skupnem evropskem azilnem sistemu in je z Unijo sklenila Sporazum o postopku predaje. Zato je treba za podajo koristnega odgovora predložitvenemu sodišču poleg norm prava Unije, ki jih to sodišče navaja, upoštevati Sporazum o EGP, katerega pogodbenici sta med drugim tako Unija kot Republika Islandija.
45 Tako je treba šteti, da predložitveno sodišče s svojima vprašanjema v bistvu sprašuje, ali je treba pravo Unije, zlasti Sporazum o EGP, glede na sodbo z dne 6. septembra 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, točka 50), razlagati tako, da kadar je na državo članico, v katero je prišel državljan države EFTE, ki je pogodbenica Sporazuma o EGP in s katero je Unija sklenila Sporazum o predaji, naslovljena zahteva tretje države za izročitev na podlagi Evropske konvencije o izročitvi, mora ta država članica o tej zahtevi obvestiti to državo EFTE in ji glede na okoliščine primera tega državljana izročiti na njeno zahtevo v skladu z določbami Sporazuma o postopku predaje, če je ta država na podlagi svojega nacionalnega prava pristojna za pregon tega državljana za dejanja, storjena zunaj njenega nacionalnega ozemlja.
46 Poleg tega je iz elementov spisa, predloženega Sodišču, razvidno, da je bil I. N., preden je pridobil islandsko državljanstvo – kar pa mora preveriti predložitveno sodišče – priznan azil na podlagi islandskega prava ravno zaradi kazenskega pregona, uvedenega proti njemu v Rusiji in v zvezi s katerim je Ruska federacija od hrvaških organov zahtevala njegovo izročitev. Take okoliščine pa ni bilo v zadevi, v kateri je bila izrečena sodba z dne 6. septembra 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630).
47 V tem okviru in s pridržkom preučitve glede uporabe prava Unije za spor o glavni stvari je treba šteti, da koristen odgovor predložitvenemu sodišču predpostavlja tudi pojasnitev obsega varstva, ki ga zagotavlja člen 19(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), v skladu s katerim ne sme biti nihče odstranjen ali izgnan v državo ali biti izročen državi, v kateri zanj obstaja resna nevarnost, da bo podvržen smrtni kazni, mučenju ali drugemu nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju.
Uporaba prava Unije za spor o glavni stvari
48 Opozoriti je treba, da ob neobstoju mednarodne konvencije s tega področja med Unijo in zadevno tretjo državo, konkretno Rusko federacijo, pravila na področju izročitve spadajo v pristojnost držav članic. Vendar morajo te iste države članice, kot izhaja iz sodne prakse Sodišča, to pristojnost izvrševati ob spoštovanju prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 13. novembra 2018, Raugevicius, C‑247/17, EU:C:2018:898, točka 45).
49 Mednarodni sporazum, ki ga je sklenila Unija, je sestavni del njenega prava (glej med drugim sodbo z dne 30. aprila 1974, Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, točki 5 in 6, ter mnenje 1/17 (Sporazum CETA EU-Kanada) z dne 30. aprila 2019, EU:C:2019:341, točka 117), zato položaji, ki spadajo na področje uporabe takega sporazuma, na primer Sporazuma o EGP, načeloma pomenijo položaje, ki jih ureja pravo Unije (glej v tem smislu mnenje 1/17 (Sporazum CETA EU-Kanada) z dne 30. aprila 2019, EU:C:2019:341, točka 171).
50 V zvezi s tem so v Sporazumu o EGP, kot to izhaja iz njegove druge uvodne izjave, potrjeni privilegirani odnosi med Unijo, njenimi državami članicami in državami EFTE, ki temeljijo na bližini, tradicionalnih skupnih vrednotah in evropski identiteti. Glede na te privilegirane odnose je treba razumeti enega izmed glavnih ciljev Sporazuma o EGP, in sicer kar najbolj udejanjiti prosti pretok blaga, oseb, storitev in kapitala v celotnem EGP, tako da se notranji trg z ozemlja Unije razširi na države EFTE. V tem smislu ima več določb navedenega sporazuma namen zagotoviti čim bolj enotno razlago tega sporazuma za celotni EGP. Pri tem na enotno razlago določb Sporazuma o EGP, ki so po vsebini enake določbam Pogodbe DEU, v državah članicah pazi Sodišče (sodbe z dne 23. septembra 2003, Ospelt in Schlössle Weissenberg, C‑452/01, EU:C:2003:493, točka 29; z dne 28. oktobra 2010, Établissements Rimbaud, C‑72/09, EU:C:2010:645, točka 20, in z dne 19. julija 2012, A, C‑48/11, EU:C:2012:485, točka 15).
51 V obravnavanem primeru I. N. v pisnem stališču navaja, da je na ozemlje Republike Hrvaške vstopil zato, da bi tam preživel svoje poletne počitnice, kar je na obravnavi potrdila islandska vlada.
52 Sodišče pa je že presodilo, da svoboda opravljanja storitev v smislu člena 56 PDEU vključuje pravico prejemnikov storitev, da odidejo v drugo državo članico, da bi bili deležni storitve, ne da bi jih ovirale omejitve, in da je turiste treba šteti za prejemnike storitev, za katere velja ta svoboščina (sodba z dne 2. februarja 1989, Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, točka 15 in navedena sodna praksa).
53 Enaka razlaga velja glede svobode opravljanja storitev, ki je zagotovljena v členu 36 Sporazuma o EGP (glej po analogiji sodbi z dne 23. septembra 2003, Ospelt in Schlössle Weissenberg, C‑452/01, EU:C:2003:493, točka 29, in z dne 28. oktobra 2010, Établissements Rimbaud, C‑72/09, EU:C:2010:645, točka 20).
54 Iz prej navedenega izhaja, da položaj islandskega državljana, kot je položaj I. N., ki je prišel na mejo države članice, da bi vstopil na njeno ozemlje in bil tam deležen storitev, spada na področje uporabe Sporazuma o EGP in posledično prava Unije (glej po analogiji sodbo z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točki 30 in 31 ter navedena sodna praksa). V sporu v glavni stvari mora torej Republika Hrvaška izvrševati svojo pristojnost na področju izročitve tretjim državam v skladu s Sporazumom o EGP, zlasti njegovim členom 36, ki zagotavlja svobodo opravljanja storitev.
Omejitev svobode opravljanja storitev in njena morebitna utemeljitev
55 Člen 4 Sporazuma o EGP s prepovedjo „vsakršne diskriminacije glede na državljanstvo“ zahteva enako obravnavanje oseb, ki so v položaju, ki ga ureja ta sporazum. Načelo prepovedi diskriminacije iz te določbe učinkuje „v okviru uporabe“ tega sporazuma in „ne da bi to vplivalo na
njegove posebne določbe“. S to zadnjenavedeno dikcijo člen 4 Sporazuma o EGP zlasti napotuje na druge določbe istega sporazuma, v katerih je splošno načelo, ki ga ta člen določa, konkretizirano za specifične položaje. To med drugim velja za določbe o prostem opravljanju storitev (glej po analogiji sodbo z dne 2. februarja 1989, Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, točki 10 in 14).
56 Nacionalna pravila o izročitvi, kot so ta iz postopka v glavni stvari, pa določajo različno obravnavo glede na to, ali je zadevna oseba nacionalni državljan ali državljan države EFTE, ki je pogodbenica Sporazuma o EGP, saj vodijo do tega, da se državljanom teh zadnjenavedenih držav, kot je v konkretnem primeru I. N., ki je islandski državljan, ne prizna varstvo proti izročitvi, ki ga uživajo nacionalni državljani (glej po analogiji sodbo z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točka 32).
57 Tako lahko taka pravila še posebej vplivajo na svoboščino iz člena 36 Sporazuma o EGP. Iz tega sledi, da se v položaju, kot je ta iz postopka v glavni stvari, neenako obravnavanje, ki je v tem, da se omogoči izročitev državljana države EFTE, ki je pogodbenica Sporazuma o EGP, kot je I. N., izraža z omejitvijo te svoboščine (glej po analogiji sodbo z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točki 32 in 33).
58 Dodati je treba, da je ne le zaradi okoliščine, da ima zadevna oseba status državljana države EFTE, ki je pogodbenica Sporazuma o EGP, temveč tudi zaradi dejstva, da ta država izvaja in uporablja schengenski pravni red, položaj te osebe objektivno primerljiv s položajem državljana Unije, ki mu v skladu s členom 3(2) PEU Unija daje območje svobode, varnosti in pravice brez notranjih meja, na katerem je zagotovljeno prosto gibanje oseb.
59 Omejitev, kot je ta, ki je navedena v točki 57 te sodbe, je lahko utemeljena le, če temelji na objektivnih preudarkih in je sorazmerna s ciljem, ki mu nacionalno pravo legitimno sledi (glej po analogiji sodbo z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točka 34 in navedena sodna praksa).
60 Kot je Sodišče že razsodilo, je treba cilj preprečitve nevarnosti nekaznovanosti oseb, ki so storile kaznivo dejanje, ki je v predlogu za sprejetje predhodne odločbe naveden zaradi utemeljitve, šteti za legitimen. Vendar pa so lahko ukrepi, ki omejujejo svoboščino iz člena 36 Sporazuma o EGP, utemeljeni z objektivnimi preudarki le, če so primerni za varstvo interesov, ki jih želijo zagotoviti, in če teh ciljev ni mogoče doseči z manj omejevalnimi ukrepi (glej po analogiji sodbo z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točki 37 in 38 ter navedena sodna praksa).
61 Sodišče je v sodbi z dne 6. septembra 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, točka 39), opozorilo, da je izročitev postopek, katerega namen je boj proti nekaznovanosti osebe, ki je na ozemlju, ki ni tisto, na katerem naj bi izvršila zatrjevano kaznivo dejanje, tako da omogoča, da se prepreči, da bi osebe, ki so storile kaznivo dejanje na ozemlju države in so s tega ozemlja pobegnile, ostale nekaznovane. Čeprav se namreč neizročitev nacionalnih državljanov običajno uravnoteži z možnostjo zaprošene države članice, da kazensko preganja svoje državljane za huda kazniva dejanja, izvršena zunaj njenega ozemlja, pa ta država članica načeloma ni pristojna, da sodi o takem kaznivem dejanju, če niti storilec niti žrtev zatrjevanega kaznivega dejanja nimata državljanstva te države članice.
62 Sodišče je iz tega v točki 40 sodbe z dne 6. septembra 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630), sklepalo, da so nacionalna pravila, kakršna so tista iz zadeve, v kateri je bila izrečena ta sodba – ki omogočajo, da se zahtevi za izročitev ugodi, zato da se zagotovita pregon in sojenje v tretji državi, v kateri naj bi bilo kaznivo dejanje izvršeno – načeloma primerna za uresničitev zastavljenega cilja boja proti nekaznovanosti.
63 Vendar ker, kot je bilo ugotovljeno v točki 54 te sodbe, položaj islandskega državljana, ki je prišel na mejo države članice, zato da bi vstopil na njeno ozemlje in bil tam deležen storitev, spada na področje prava Unije, se določbe člena 19(2) Listine uporabljajo za tako zahtevo tretje države (sodba z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točki 52 in 53).
64 Zato mora zaprošena država članica, kadar se v takem položaju zadevni islandski državljan sklicuje na resno nevarnost nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v primeru izročitve, pred morebitno izročitvijo preveriti, da ta ne bo posegla v pravice iz člena 19(2) Listine (sodba z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točka 60).
65 V ta namen se ta država članica v skladu s členom 4 Listine, ki prepoveduje nečloveško ali poniževalno ravnanje ali kaznovanje, ne sme omejiti na to, da upošteva zgolj izjave tretje države prosilke ali to, da je ta država sprejela mednarodne pogodbe, ki načeloma zagotavljajo spoštovanje temeljnih pravic. Pristojni organ zaprošene države članice, kot je predložitveno sodišče, se mora za namen te preveritve opreti na objektivne, zanesljive, natančne in ustrezno posodobljene elemente, ki lahko med drugim izhajajo iz mednarodnih sodnih odločb, kot so sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice, sodne odločbe tretje države prosilke ter odločbe, poročila in drugi dokumenti, ki jih pripravijo organi Sveta Evrope ali organi v okviru sistema Združenih narodov (sodba z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točke od 55 do 59 in navedena sodna praksa).
66 Zlasti okoliščina, da je zadevni osebi Republika Islandija priznala azil, ker je ta oseba tvegala, da bo deležna nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v svoji državi izvora, je posebej resen element, ki ga mora pristojni organ zaprošene države članice upoštevati za namene preveritve iz točke 64 te sodbe.
67 Tak element je toliko bolj pomemben za namene te preveritve, kadar je zagotovitev azila temeljila ravno na pregonu, katerega predmet je zadevna oseba v njeni državi izvora in ki je privedel do tega, da je ta država izdala zahtevo za izročitev, ki se nanaša na to osebo.
68 Če ne obstajajo specifične okoliščine, med katerimi so zlasti pomemben razvoj položaja v tretji državi prosilki ali resni in zanesljivi elementi, ki izkazujejo, da je bil osebi, katere izročitev se zahteva, zagotovljen azil s prikrivanjem dejstva, da zoper njo v njeni državi izvora poteka kazenski pregon, mora odločitev islandskih organov, da tej osebi zagotovijo azil, tako privesti do tega, da pristojni organ zaprošene države članice, kot je predložitveno sodišče, zavrne izročitev na podlagi člena 19(2) Listine.
69 Če bi organi zaprošene države članice prišli do ugotovitve, da člen 19(2) Listine ne nasprotuje izvršitvi te zahteve, bi bilo treba še preveriti, ali je zadevna omejitev sorazmerna s ciljem boja proti nekaznovanosti osebe, ki naj bi storila kaznivo dejanje, ki je naveden v točki 60 te sodbe. V zvezi s tem je treba poudariti, da izvajanje mehanizmov vzajemnega sodelovanja in pomoči v kazenskih zadevah na podlagi prava Unije v vsakem primeru pomeni alternativen ukrep, ki manj posega v pravico do prostega gibanja kot izročitev tretji državi, s katero Unija ni sklenila sporazuma o izročitvi, in ki omogoča, da se ta cilj enako učinkovito uresniči (glej v tem smislu sodbo z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točki 47 in 49).
70 Natančneje, Sodišče je ocenilo, da je treba v takem primeru dati prednost izmenjavi informacij z državo članico, katere državljanstvo ima zadevna oseba, zato da se organom te države članice, če so na podlagi svojega nacionalnega prava pristojni za pregon te osebe za dejanja, storjena zunaj nacionalnega ozemlja, da možnost, da na podlagi Okvirnega sklepa 2002/584 izdajo evropski nalog za prijetje zaradi predaje te osebe za namene kazenskega pregona. Pristojni organ zaprošene države članice mora torej obvestiti državo članico, katere državljanstvo ima zadevna oseba, in glede na okoliščine primera na zahtevo te zadnjenavedene države tej predati zadevno osebo na podlagi takega evropskega naloga za prijetje (glej v tem smislu sodbo z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točki 48 in 50).
71 Čeprav se Okvirni sklep 2002/584 ne uporablja za Republiko Islandijo, državo EFTE, katere državljan je I. N., pa je treba opozoriti, da je ta država, tako kot Kraljevina Norveška, z Unijo sklenila Sporazum o postopku predaje, ki je začel veljati 1. novembra 2019.
72 Kot je razvidno iz preambule tega sporazuma, je njegov namen izboljšati pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah med državami članicami Unije na eni strani ter Republiko Islandijo in Kraljevino norveško na drugi strani, ker sedanji odnosi med temi pogodbenicami, za katere je zlasti značilno članstvo Republike Islandije in Kraljevine Norveške v EGP, zahtevajo tesno sodelovanje v boju proti kriminalu.
73 Poleg tega so v tej isti preambuli pogodbenice Sporazuma o postopku predaje izrazile medsebojno zaupanje v strukturo in delovanje svojih pravnih sistemov ter v svojo sposobnost zagotavljanja pravičnega sojenja.
74 Treba je tudi ugotoviti, da so določbe Sporazuma o postopku predaje zelo podobne ustrezajočim določbam Okvirnega sklepa 2002/584.
75 Glede na vse te elemente je treba šteti, da je treba rešitev, sprejeto v sodbi z dne 6. septembra 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, točka 56), po analogiji uporabiti za državljane Republike Islandije, kot je I. N., ki so glede na tretjo državo, ki zahteva njihovo izročitev, in kot je razvidno iz točke 58 te sodbe, v položaju, ki je objektivno primerljiv s položajem državljana Unije, ki mu Unija v skladu s členom 3(2) PEU zagotavlja območje svobode, varnosti in pravice brez notranjih meja, na katerem je zagotovljeno prosto gibanje oseb.
76 Zato mora država članica, v katero je prišel državljan Republike Islandije, kadar je nanjo naslovljena zahteva za izročitev tretje države, s katero je prva država članica sklenila Sporazum o izročitvi, načeloma obvestiti Republiko Islandijo in ji glede na okoliščine primera na njeno zahtevo predati tega državljana v skladu z določbami Sporazuma o postopku predaje, če je Republika Islandija na podlagi svojega nacionalnega prava pristojna za pregon te osebe zaradi dejanj, ki so bila storjena zunaj njenega nacionalnega ozemlja.
77 Glede na vse prej navedene preudarke je treba na zastavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba pravo Unije, zlasti člen 36 Sporazuma o EGP in člen 19(2) Listine, razlagati tako, da kadar je na državo članico, v katero je prišel državljan države EFTE, ki je pogodbenica Sporazuma o EGP in s katero je Unija sklenila Sporazum o predaji, tretja država na podlagi Evropske konvencije o izročitvi naslovila zahtevo za izročitev in kadar je ta država EFTE temu državljanu priznala azil, preden je ta pridobil državljanstvo te države ravno zaradi kazenskega pregona proti njemu v državi, ki je izdala zahtevo za izročitev, mora pristojni organ zaprošene države članice preveriti, da izročitev ne bo posegla v pravice iz člena 19(2) Listine, pri čemer je v okviru te preveritve priznanje azila posebej resen element. Pred odločitvijo o izvršitvi zahteve za izročitev je zaprošena država članica v vsakem primeru dolžna obvestiti to isto državo EFTE in ji glede na okoliščine primera na njeno zahtevo predati tega državljana v skladu s določbami Sporazuma o postopku predaje, če je ta država EFTE na podlagi svojega nacionalnega prava pristojna za pregon tega državljana zaradi dejanj, ki so bila storjena zunaj njenega nacionalnega ozemlja.
Stroški
78 Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
Pravo Unije, zlasti člen 36 Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru z dne 2. maja 1992 in člen 19(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, je treba razlagati tako, da kadar je na državo članico, v katero je prišel državljan države članice Evropskega združenja za prosto trgovino (EFTA), ki je pogodbenica Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in s katero je Evropska unija sklenila Sporazum o postopku predaje, tretja država na podlagi Evropske konvencije o izročitvi, podpisane v Parizu 13. decembra 1957, naslovila zahtevo za izročitev in kadar je ta država EFTE temu državljanu priznala azil, preden je ta pridobil državljanstvo te države ravno zaradi kazenskega pregona proti njemu v državi, ki je izdala zahtevo za izročitev, mora pristojni organ zaprošene države članice preveriti, da izročitev ne bo posegla v pravice iz člena 19(2) Listine o temeljnih pravicah, pri čemer je v okviru te preveritve priznanje azila posebej resen element. Pred odločitvijo o izvršitvi zahteve za izročitev je zaprošena država članica v vsakem primeru dolžna obvestiti to isto državo EFTE in ji glede na okoliščine primera na njeno zahtevo predati tega državljana v skladu s določbami Sporazuma o postopku predaje, če je ta država EFTE na podlagi svojega nacionalnega prava pristojna za pregon tega državljana zaradi dejanj, ki so bila storjena zunaj njenega nacionalnega ozemlja.
Podpisi