KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
JÄÄSKINEN
ippreżentati fis-16 ta’ Settembru 2010 (1)
Kawża C‑306/08
Il-Kummissjoni Ewropea
vs
Ir-Renju ta’ Spanja
“Rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu – Nuqqas ta’ Stat li jwettaq obbligu – Direttiva 93/37/KEE – Direttiva 2004/18/KEE – Kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet – Kuntratti pubbliċi għal servizzi – Konċessjoni ta’ servizz pubbliku – Konċessjoni ta’ xogħlijiet pubbliċi – Żvilupp tat-territorju – Liġijiet dwar l-urbaniżmu u l-iżvilupp urban fir-reġjun ta’ Valencia”
1. F’dan ir-rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu l-Kummissjoni titlob lill-Qorti tal-Ġustizzja tikkonstata li billi aġġudika l-“Programmi ta’ Azzjoni Integrata” (iktar ’il quddiem il-“PAI”), miżura ta’ żvilupp urban fir-reġjun ta’ Valencia, stabbilita mil-LRAU (2) u dik li ġiet warajha l-LUV (3), Spanja naqset milli twettaq l-obbligi tagħha taħt id-Direttivi 93/37/KEE (4) u 2004/18/KE (5).
2. Dan ir-rikors jippermetti lill-Qorti tal-Ġustizzja teżamina għal darb’oħra t-trattament tal-miżuri dwar l-iżvilupp urban fil-kuntest tar-regoli li jirregolaw l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi, kif ukoll tkompli tiċċara t-tifsira tal-espressjonijiet “għal interess ta’ flus” u “konċessjonijiet” fid-direttivi dwar il-kuntratti pubbliċi inkwistjoni.
3. Dan ir-rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu kien ir-riżultat ta’ numru kbir ta’ petizzjonijiet imressqa quddiem il-Parlament Ewropew, b’ilmenti dwar diversi aspetti tal-LRAU inkluż il-lokalità ġeografika tal-proġetti ta’ żvilupp u l-impatt tagħhom fuq l-ambjent, l-esproprjazzjoni mingħand sidien ta’ artijiet mingħajr kumpens ġust, u l-obbligu tas-sidien tal-art li jħallsu għal xogħlijiet infrastrutturali li huma la riedu u lanqas kellhom bżonn (6). Il-Kummissjoni investigat id-diversi oġġezzjonijiet u kkonkludiet li l-uniku punt li fir-rigward tiegħu hija setgħet tressaq proċeduri kien dak tal-kuntratti pubbliċi jew minħabba n-nuqqas ta’ kompetenza tal-Kummissjoni (7), jew minħabba li l-kawża legali ma kellhiex saħħa (8). Billi l-ilmenti ewlenin ta’ dawk li għamlu l-petizzjoni kienu jikkonċernaw kwistjonijiet oħra għajr l-osservanza tar-regoli dwar il-kuntratti pubbliċi (9), dan ir-rikors tal-Kummissjoni u l-eżitu tal-kawża ftit li xejn se jkunu ta’ konsolazzjoni għalihom.
I – Il-kuntest ġuridiku
A – Il-liġi tal-UE (10)
1. Id-Direttiva 93/37
4. Id-Direttiva 93/37 tapplika għall-kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet u għall-konċessjonijiet ta’ xogħlijiet pubbliċi.
5. Il-kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet huma ddefiniti bħala “kuntratti għal interess ta’ flus konklużi bil-kitba bejn il-kuntrattur u l-awtorità ta’ kuntrattar [...] li għandhom bħala għan tagħhom jew l-attwazzjoni, jew l-attwazzjoni u d-disinn, ta’ xogħlijiet relatati ma’ waħda mill-attivitajiet msemmija fl-Anness II jew xogħol [...] jew l-attwazzjoni, b’kull mod, ta’ xogħol li jikkorrispondi mal-kondizzjonijiet speċifikati mill-awtorità ta’ kuntrattar” (11).
6. Il-konċessjonijiet ta’ xogħlijiet pubbliċi huma ddefiniti bħala “kuntratt ta’ l-istess tip bħal dak indikat f’(a) bl-eċċezzjoni tal-fatt li l-konsiderazzjoni biex isiru x-xogħlijiet tikkonsisti jew biss fid-dritt li jesplojtja l-kostruzzjoni jew bħal dan id-dritt flimkien mal-ħlas” (12).
7. L-Artikolu 6(6) jinkludi rekwiżit ġenerali ta’ nondiskriminazzjoni.
8. L-Artikolu 11 jirrikjedi li l-avviżi jiġu ppubblikati b’mod komplet fil-Ġurnal Uffiċjali tal-Komunitajiet Ewropej u fid-data bank TED.
9. L-Artikolu 12 jittratta l-limitu taż-żmien li fih għandhom jiġu riċevuti l-offerti. Dan l-artikolu jipprovdi għal perijodu ta’ 52 ġurnata mid-data tal-pubblikazzjoni tal-avviż meta tintuża l-proċedura miftuħa.
10. Il-Kapitolu II tat-Titolu IV, jiġifieri l-Artikoli 24 sa 29, jirrigwarda l-kriterji għal għażla kwalitattiva. L-Artikolu 24 jelenka s-sitwazzjonijiet fejn kuntrattur jista’ jiġi eskluż milli jipparteċipa f’kuntratt, u jinkludi affarijiet bħal kuntrattur fallut jew li jkun instab ħati ta’ offiża li tikkonċerna l-kondotta professjonali. L-Artikoli 25 sa 29 jittrattaw il-provi li jistgħu jintalbu lil kuntrattur dwar ir-reġistrazzjoni tiegħu fir-reġistru professjonali jew tan-negozju, il-qagħda finanzjarja tiegħu u l-kapaċitajiet tekniċi tiegħu, u jindirizzaw ukoll is-sitwazzjoni tal-Istati Membri li għandhom listi uffiċjali ta’ kuntratturi rikonoxxuti.
2. Id-Direttiva 2004/18
11. Id-Direttiva 2004/18 fasslet mill-ġdid, fost oħrajn, id-Direttiva 93/37. L-ewwel waħda tkopri l-kuntratti pubbliċi kollha, iddefiniti bħala “kuntratti għall-interess tal-flus konklużi bil-miktub bejn wieħed jew aktar operaturi ekonomiċi u li għandhom bħala objettiv tagħhom l-esekuzzjoni tax-xogħlijiet, il-provvista tal-prodotti jew il-dispożizzjoni tas-servizzi fi ħdan it-tifsira ta’ din id-Direttiva” (13).
12. Il-kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet huma sussegwentement iddefiniti bħala “kuntratti pubbliċi li għandhom bħala l-objettiv tagħhom jew l-wieħed l-esekuzzjoni, jew l-ieħor id-disinn u l-esekuzzjoni, ta’ xogħlijiet relatati ma’ waħda mill-attivitajiet fi ħdan it-tifsira ta’ l-Anness jew xi xogħol, jew xi realizzazzjoni bi kull mezz, ta’ xi xogħol li jikkorrispondi mal-kundizzjonijiet meħtieġa li huma speċifikati mill-awtorità kuntrattwali” (14).
13. Il-kuntratti pubbliċi għal servizzi huma sussegwentement iddefiniti bħala “kuntratti pubbliċi barra kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet] jew kuntratti għall-provvisti li għandhom bħala għan il-dispożizzjoni [il-provvista] tas-servizzi msemmija fl-Anness II” (15).
14. Konċessjoni ta’ xogħlijiet pubbliċi hija sussegwentement iddefinita bħala “kuntratt ta’ l-istess tip bħal kuntratt għal xogħlijiet pubbliċi [kuntratt pubbliku għal xogħlijiet] ħlief għall-fatt illi l-kunsiderazzjoni għax-xogħlijiet li għandhom jiġu mwettqa jikkonsistu jew unikament fid-dritt li x-xogħol jiġi esplojtat jew f’dan id-dritt kif ukoll fil-ħlas” (16).
15. Konċessjoni ta’ servizz hija sussegwentement iddefinita bħala “kuntratt ta’ l-istess tip bħal kuntratt għas-servizz pubbliku [kuntratt pubbliku għal servizzi] minbarra l-fatt illi l-konsiderazzjoni għall-dispożizzjoni tas-servizzi jikkonsisti jew waħdu fid-dritt li jesplojta s-servizz jew f’dan id-dritt kif ukoll bi ħlas” (17), u hija eskluża mid-direttiva (18).
16. Id-Direttiva 2004/18 ma tapplikax għal kuntratti pubbliċi għal servizzi għall-akkwist jew għall-kiri, b’kull mezz finanzjarju, ta’ art, bini eżistenti jew proprjetà immobbli oħra jew li jikkonċernaw drittijiet fuqhom (19).
17. L-Artikolu 2 jistipula li meta jingħataw il-kuntratti, l-awtoritajiet kontraenti għandhom jittrattaw lill-operaturi ekonomiċi b’mod ugwali u bla diskriminazzjoni, u għandhom jaġixxu b’mod trasparenti.
18. L-Artikolu 6 jirrigwarda l-kunfidenzjalità ta’ sigrieti tekniċi u kummerċjali kif ukoll aspetti kunfidenzjali oħra tal-offerti, u jirrikjedi lill-awtorità kontraenti ma tiżvelax informazzjoni mgħoddija lilha minn operaturi ekonomiċi meta dawn ikunu indikaw li hija kunfidenzjali.
19. L-Artikolu 24 jistipula li l-awtoritajiet kontraenti għandhom jindikaw, fl-avviż ta’ kuntratt, jekk jawtorizzawx il-varjanti jew le, u li huma għandhom jistipulaw fid-dokumenti tal-kuntratt ir-rekwiżiti minimi li għandhom jintlaħqu mill-varjanti kif ukoll rekwiżiti speċifiċi għall-preżentazzjoni tagħhom. Jittieħdu inkunsiderazzjoni biss dawk il-varjanti li jissodisfaw ir-rekwiżiti minimi stabbiliti minn dawn l-awtoritajiet kontraenti.
20. L-Artikolu 30 jittratta każijiet li jiġġustifikaw l-użu tal-proċedura nnegozjata b’pubblikazzjoni minn qabel ta’ avviż ta’ kuntratt. Dan jiddeskrivi kif għandhom jitmexxew dawn il-proċeduri nnegozjati.
21. L-Artikolu 31(4)(a) jittratta każijiet li jiġġustifikaw l-użu tal-proċedura nnegozjata mingħajr il-pubblikazzjoni ta’ avviż ta’ kuntratt u, b’mod speċifiku, fil-każ li jkunu meħtieġa xogħlijiet jew servizzi addizzjonali mhux inklużi fil-proġett mill-bidu, il-mod kif dawn għandhom jitwettqu.
22. L-Artikolu 48(2) jelenka l-provi li jistgħu jiġu pprovduti sabiex jiġu indikati l-abbiltajiet tekniċi tal-operatur ekonomiku.
23. L-Artikolu 53 jistipula li l-kriterji li fuqhom l-awtoritajiet kontraenti għandhom jibbażaw l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi għandhom ikunu jew il-kriterju tal-offerta li hija l-iktar vantaġġuża ekonomikament skont l-awtorità kontraenti (li jista’ jinvolvi kriterji varji marbutin mas-suġġett tal-kuntratt inkwistjoni bħalma huma l-karatteristiċi ambjentali, il-kwalità, il-prezz u l-effettività fid-dawl tal-ispiża, fost affarijiet oħra), jew il-kriterju tal-iktar prezz baxx. Dan l-artikolu jagħmel ukoll riferiment għall-obbligu tal-awtorità kontraenti li tispeċifika, jekk ikun possibbli, il-piż relattiv li hija tagħti lil kull wieħed mill-kriterji sabiex tiġi ddeterminata l-offerta li hija l-iktar vantaġġuża ekonomikament, jew il-kriterji f’ordni ta’ importanza mill-kbir għaż-żgħir.
B – Id-dritt nazzjonali
1. Il-leġiżlazzjoni tal-Istat
24. Fi Spanja, il-kuntratti pubbliċi jaqgħu taħt il-kompetenza legali tal-Istat. Il-kompetenza tal-Istat tkopri wkoll l-esproprjazzjoni u d-dritt tal-pussess. Min-naħa l-oħra, l-iżvilupp tat-territorju u l-użu tal-art jaqgħu taħt il-kompetenza leġiżlattiva reġjonali, fi ħdan il-qafas ipprovdut mill-Kostituzzjoni u mil-liġi tal-Istat (20). Il-LRAU u l-LUV ġew adottati abbażi tal-kompetenzi reġjonali sabiex jirregolaw l-urbaniżmu, l-użu tal-art u l-iżvilupp tat-territorju.
25. Il-Kostituzzjoni Spanjola tirrikonoxxi d-dritt għal proprjetà privata u għal wirt, iżda limitata skont il-funzjoni soċjali tagħhom skont il-liġijiet (21). Abbażi tagħha: kulħadd huwa intitolat għal akkomodazzjoni xierqa; L-awtoritajiet pubbliċi għandhom jikkontribwixxu għall-ħolqien tal-kundizzjonijiet meħtieġa sabiex jiġi eżerċitat dan id-dritt permezz ta’ regolamenti xierqa dwar l-użu tal-art fl-interess ġenerali sabiex tiġi evitata l-ispekulazzjoni; il-komunità għandha tibbenefika miż-żieda fil-valur tal-art wara l-adozzjoni tal-miżuri dwar l-iżvilupp urban mill-awtoritajiet pubbliċi (22).
26. Il-leġiżlazzjoni tal-Istat Spanjol dwar l-urbaniżmu u l-użu tal-art għaddiet minn bosta emendi wara li ġiet adottata l-LRAU, bil-qafas leġiżlattiv preżenti li ġie inkorporat fit-TRLS (23). Ikun utli li jiġu spjegati ċerti prinċipji bażiċi ta’ din il-leġiżlazzjoni li kienu ġew inklużi wkoll fl-atti leġiżlattivi preċedenti applikabbli fil-perijodu prekontenzjuż.
27. Skont it-TRLS, l-urbaniżmu u l-iżvilupp tat-territorju huma servizzi pubbliċi mhux kummerċjali li l-għan tagħhom huwa li jorganizzaw l-użu tat-territorju u tal-art skont l-interess ġenerali u li jistabbilixxu d-drittijiet u l-obbligi relatati mal-pussess f’dak li jirrigwarda l-għanijiet stabbiliti għall-użu tal-art. Il-kategorizzazzjoni ta’ dawn l-għanijiet għal kull biċċa art ma tinvolvix dritt għal kumpens sakemm il-liġi ma tipprovdix dan espliċitament. Il-leġiżlazzjoni dwar l-urbaniżmu u l-iżvilupp tat-territorju għandha tiżgura li l-awtoritajiet pubbliċi jirregolaw u jikkontrollaw l-iżvilupp matul id-diversi stadji tiegħu mill-okkupazzjoni, għal bini ta’ infrastrutturi u attivitajiet ta’ bini u kostruzzjoni sal-użu minn persuna pubblika jew privata. Barra minn hekk, il-komunità għandha tibbenefika miż-żieda fil-valur iġġenerata mill-miżuri adottati mill-awtoritajiet pubbliċi (24).
28. Partijiet privati, sidien tal-art u oħrajn jistgħu, fil-qafas ta’ impriża ħielsa, iwettqu xogħlijiet relatati mal-iżvilupp tat-territorju meta dawn ma jitwettqux mill-awtorità kompetenti. L-awtorizzazzjoni sabiex jitwettqu dawn ix-xogħlijiet għandha tkun suġġetta għal proċedura kompetittiva ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku li tippermetti lill-komunità lokali tibbenefika b’mod xieraq b’riżultat taż-żieda fil-valur iġġenerata bl-iżvilupp tat-territorju (25).
29. L-azzjonijiet li jinkoraġġixxu l-iżvilupp urban jistgħu jirrikjedu: (1) it-trasferiment liberu tal-artijiet irriżervati għat-toroq, spazji ħodor u żoni komunali oħra kif ukoll, b’ċerti limitazzjonijiet li jikkorrispondu għall-opportunitajiet ta’ bini maħluqa mill-azzjoni, artijiet irriżervati għall-awtorità lokali għal skopijiet pubbliċi; (2) l-iffinanzjar u t-twettiq tax-xogħlijiet kollha relatati mal-iżvilupp urban skont l-azzjoni u sabiex jinbnew l-infrastrutturi meħtieġa; u (3) it-trasferiment tal-infrastrutturi u tax-xogħol, flimkien mal-artijiet li fuqhom huma mibnija, lill-awtorità kompetenti (26).
– Il-leġiżlazzjoni reġjonali
Definizzjoni tal-PAI
30. Skont il-LRAU u l-LUV, l-iżvilupp tat-territorju (27) fir-reġjun awtonomu ta’ Valencia jista’ jsir skont is-sistema ta’ azzjoni iżolata (f’każijiet ta’ biċċa art waħda) jew skont is-sistema ta’ azzjoni integrata (f’każijiet ta’ biċċtejn art jew iktar fejn ikun hemm bżonn li l-art għal bini tingħaqad ma’ sistema ta’ servizzi) (28).
31. L-azzjonijiet integrati huma dejjem pubbliċi (29), u jistgħu jitwettqu kemm b’mod dirett kif ukoll b’mod indirett. L-awtorità lokali li tkun tixtieq tiżviluppa l-art inkwistjoni permezz tal-azzjoni integrata tista’ tagħżel liema proċedura tuża (30). Jekk tagħżel il-proċedura ta’ mmaniġġar dirett, ix-xogħlijiet u l-investimenti jiġu ffinanzjati minn fondi pubbliċi (31) u mmaniġġati mill-awtorità kontraenti (32). Jekk tiddeċiedi li tuża l-proċedura ta’ mmaniġġar indirett l-awtorità lokali tagħżel żviluppatur, u s-sidien tal-art għandhom jagħmlu tajjeb għall-ispejjeż tal-iżvilupp lill-iżviluppatur b’mod proporzjonali għall-art li jkunu taw għall-proġett.
Il-proċedura tal-PAI
32. Wieħed mill-modi kif titwettaq azzjoni integrata huwa billi tintuża l-proċedura tal-PAI (33). Kemm fil-każ tal-LRAU kif ukoll f’dak tal-LUV, il-proċedura tal-PAI tikkonsisti f’erba’ stadji: l-inizjattiva, l-għażla, l-aġġustament mill-ġdid tal-art u l-provvista tal-infrastruttura (34).
33. Il-proċedura tal-PAI tista’ tinbeda mill-awtorità lokali jew fuq talba ta’ kwalunkwe persuna, kemm jekk din tkun sid l-art inkwistjoni u kemm jekk ma tkunx (35). Għandu jiġi approvat pjan ta’ żvilupp iddettaljat mill-awtorità lokali (36). Il-PAI jirrikjedi għażla definittiva bejn l-alternattivi għall-użu tal-art għaż-żona awtorizzata mill-pjan fis-seħħ.
34. Skont il-LRAU, il-proċedura tal-PAI tinbeda meta titressaq talba sabiex alternattiva teknika għal PAI ssir pubblika (37). Dan id-dokument jidentifika ż-żona li għandha tiġi żviluppata, jindika l-pjanijiet iddettaljati jew strutturali li għandhom jiġu implementati mill-PAI u jinkludi proposta għall-użu tal-art u l-integrazzjoni tagħha fiż-żoni ta’ madwarha (38). L-awtorità lokali tista’ tiċħad it-talba, jew inkella tagħmel l-informazzjoni pubblika billi tippubblikaha fil-ġurnali uffiċjali tar-reġjun (39), bil-kummenti jew mingħajr (40). Matul il-konsultazzjonijiet pubbliċi kulħadd jista’ jagħmel osservazzjonijiet jew jippreżenta offerti tekniċi alternattivi. F’dan iż-żmien jistgħu jsiru wkoll offerti finanzjarji (41). L-offerti finanzjarji jiddeterminaw il-kundizzjonijiet legali, ekonomiċi u finanzjarji tal-PAI (42). L-awtorità lokali mbagħad tapprova l-PAI billi tagħżel offerta teknika u offerta finanzjarja (għalkemm mhux neċessarjament mill-istess persuna) (43). Taħt il-LRAU hemm ukoll proċedura ssemplifikata fejn l-approvazzjoni min-naħa tal-awtorità lokali tal-ewwel offerta teknika ppreżentata minn min jagħti bidu lill-PAI mhijiex meħtieġa, iżda għandha biss tiġi fformalizzata quddiem nutar (44).
35. Skont il-LUV, il-PAI jingħata bidu minn persuna meta din tissottometti kwalunkwe wieħed mid-dokumenti mniżżla fil-LUV (45). Dawn id-dokumenti jsiru parti mill-ispeċifikazzjonijiet li jikkonċernaw l-aġġudikar tal-PAI (46), li fuqu jingħataw offerti sussegwenti (47). Meta jiġu ppreżentati d-dokumenti, l-awtorità kontraenti tiddeċiedi jekk tagħżilx il-proċedura ta’ mmaniġġar dirett jew indirett (48). L-għażla ta’ proċedura ta’ mmaniġġar indirett tinvolvi l-approvazzjoni tal-ispeċifikazzjonijiet fid-dokumenti kif ikunu ġew ippreżentati (49), b’mod impliċitu (50) jew espliċitu, u l-proċess għall-aġġudikar tal-PAI jibda bil-pubblikazzjoni ta’ avviż fil-Ġurnal Uffiċjali tal-UE kif ukoll fil-ġurnali tar-reġjun (51). Jekk il-PAI jimmodifika l-iżvilupp strutturali, l-approvazzjoni tal-PAI mill-awtorità kontraenti tiddependi mill-approvazzjoni definittiva tal-gvern reġjonali (52).
L-għanijiet tal-PAI
36. L-għan tal-PAI huwa li jiġi identifikat il-kamp ta’ applikazzjoni tal-azzjoni integrata billi jiġu ddefiniti x-xogħlijiet li għandhom jitwettqu, l-iskadenzi u l-bażi teknika u ekonomika għall-immaniġġar tal-azzjoni (53). L-għan tiegħu huwa l-iżvilupp ta’ biċċtejn art jew iżjed billi jiġu ttrasformati f’art żviluppata u jingħaqdu mas-sistemi ta’ servizzi eżistenti (54).
37. Kemm skont il-LRAU kif ukoll skont il-LUV, il-PAI għandu jilħaq l-għanijiet li ġejjin (55):
– jgħaqqad l-artijiet (żviluppati) il-ġodda ma’ sistema ta’ infrastrutturi, komunikazzjonijiet u servizzi pubbliċi eżistenti
– jibni infrastrutturi u spazji pubbliċi ġodda
– jiżviluppa bis-sħiħ l-ispazju u jwettaq ix-xogħlijiet pubbliċi addizzjonali meħtieġa
– jikseb l-art għall-iskopijiet tal-PAI
– jikseb id-dritt għall-iżvilupp
– jikseb il-fondi meħtieġa sabiex il-PAI jkun jista’ jitkompla sal-aħħar.
38. Minbarra dawn l-obbligi, il-leġiżlazzjoni reġjonali tindika l-għanijiet li ġejjin, li jistgħu wkoll jinkisbu permezz tal-PAI (56):
– kontribut għall-benefiċċju tal-awtorità lokali (57)
– twettiq ta’ xogħlijiet oħra
– bini ta’ akkomodazzjoni soċjali.
It-tqassim tal-poteri skont il-PAI
39. L-awtorità lokali tikkontrolla u tissorvelja l-proċedura tal-PAI. Hija responsabbli li tagħżel żviluppatur f’każijiet ta’ azzjoni indiretta (58), kif ukoll li tapprova l-PAI u tissuġġerixxi modifiki fejn ikun hemm bżonn (59). Fl-aħħar tal-PAI x-xogħlijiet jgħaddu lill-awtorità lokali tliet xhur wara li jkunu ġew formalment offruti lill-kunsill lokali mingħajr ma tkun waslet tweġiba, jew mid-data meta dawn ikunu miftuħa għall-pubbliku (60). Wara li tasal it-tweġiba l-obbligi ta’ manutenzjoni jgħaddu għand il-kunsill lokali. L-awtorità kontraenti tista’ taċċetta li tirċievi ħlas monetarju minflok l-art korrispondenti għall-profitt tal-iżvilupp ta’ 10 % intitolat lilha (61).
40. L-iżviluppatur huwa l-awtorità lokali f’każijiet ta’ azzjoni diretta, iżda jintgħażel mill-awtorità lokali permezz ta’ sejħa għal offerti pubblika f’każijiet ta’ azzjoni indiretta. Fit-tieni tip ta’ każ dan huwa ddefinit, fil-leġiżlazzjoni reġjonali, bħala l-aġent pubbliku responsabbli għall-iżvilupp u t-twettiq tal-PAI (62).
41. L-iżviluppatur huwa responsabbli li jikteb id-dokumenti tekniċi kif rikjest fl-ispeċifikazzjonijiet, li jiżviluppa u jimmaniġġa l-assenjazzjoni mill-ġdid tal-art (63), u li jagħżel sottokuntrattur sabiex iwettaq ix-xogħlijiet (64). L-iżviluppatur huwa l-persuna li l-offerta finanzjarja tiegħu ġiet approvata b’riżultat tal-proċedura tal-PAI, u huwa responsabbli għall-implementazzjoni tal-offerta teknika li ġiet approvata, li tista’ mhux neċessarjament tkun dik tiegħu. Skont il-LUV, l-iżviluppatur huwa obbligat jissottokuntratta t-twettiq tax-xogħlijiet pubbliċi meħtieġa mill-PAI bi qbil mar-regoli dwar il-kuntratti pubbliċi sakemm ma jinqabżux il-limiti minimi, jekk ikun hemm sid ta’ art wieħed biss, jew, fil-każ ta’ diversi sidien ta’ art, jekk dawn jaqblu unanimament mal-iżviluppatur li jista’ jwettaq ix-xogħlijiet huwa stess. L-iżviluppatur jitħallas billi jirċievi, mingħand is-sidien tal-art, parti mill-art żviluppata u/jew ħlas fi flus kontanti (65).
42. Is-sid tal-art jista’ jagħżel bejn l-esproprjazzjoni u l-parteċipazzjoni fil-PAI. Jekk jagħżel l-esproprjazzjoni huwa jirċievi prezz ibbażat fuq il-valur oriġinali tal-art inkwistjoni (66). F’sitwazzjoni bħal din l-awtorità lokali għandha tkun responsabbli għall-esproprjazzjoni u l-iżviluppatur huwa obbligat iħallas il-kumpens (67). Jekk jagħżel li jipparteċipa huwa jkun obbligat li jħallas proporzjon tal-ispejjeż tal-iżvilupp billi jagħti porzjon tal-art tiegħu lill-iżviluppatur jew billi jħallsu direttament bil-flus (68). Bħala kumpens huwa jirċievi art żviluppata.
43. Is-sid tal-art huwa obbligat iħallas l-ispejjeż segwenti, b’mod proporzjonali mad-daqs tal-art li jkun ta għall-proġett (69):
– l-ispejjeż tax-xogħlijiet tal-iżvilupp u l-kumpens fir-rigward tal-investiment meħtieġ sabiex jintlaħqu l-għanijiet tal-PAI
– il-profitt tal-iżviluppatur li jirriżulta mill-PAI (b’limitu massimu ta’ 10 % skont il-LUV iżda mhux skont il-LRAU)
– l-ispejjeż tal-amministrazzjoni relatati.
II – Il-proċedura prekontenzjuża
44. Fil-21 ta’ Marzu 2005, il-Kummissjoni bagħtet ittra ta’ avviż formali lil Spanja fejn qieset li diversi dispożizzjonijiet tal-LRAU relatati mal-għoti tal-PAI kienu qed imorru kontra d-Direttiva 93/37. L-awtoritajiet Spanjoli wieġbu għal din l-ittra fejn ikkontestaw li l-PAI huwa kuntratt pubbliku skont it-tifsira tad-direttiva, u għamlu riferiment għall-proposta ta’ adozzjoni tal-liġi l-ġdida, il-LUV.
45. Fil-15 ta’ Diċembru 2005, wara skambju ta’ ittri bejn il-Kummissjoni u l-awtoritajiet Spanjoli, u billi ma kinitx sodisfatta bit-tweġibiet ta’ Spanja, il-Kummissjoni bagħtet opinjoni motivata fejn talbet lil Spanja tieħu l-miżuri meħtieġa fi żmien tliet ġimgħat, jiġifieri sas-6 ta’ Jannar 2006, sabiex tiżgura li l-LRAU tkun konformi mad-Direttiva 93/37.
46. L-opinjoni motivata kienet issostni li l-għoti tal-PAI skont il-LRAU jmur kontra (1) id-Direttiva 93/37 “u b’mod partikolari l-Artikoli 1, 11 sa 13 (u fl-Artikoli alternattivi 3 u 15), kif ukoll il-Kapitolu II tat-Titolu IV”; (2) id-Direttiva 92/50 (70) “u b’mod partikolari l-Artikoli 1, 15 sa 19 u l-Kapitolu II tat-Titolu VI”; u (3) “l-Artikoli 43 sa 55 tat-Trattat u l-prinċipji ġenerali kif iddefiniti mill-Qorti tal-Ġustizzja”.
47. Fis-26 ta’ Jannar 2006 Spanja wieġbet li l-LUV, li kellha tidħol fis-seħħ fl-1 ta’ Frar 2006, kellha tissostitwixxi l-LRAU.
48. Fl-10 ta’ April 2006, il-Kummissjoni bagħtet ittra oħra ta’ avviż formali minħabba l-ksur kontinwat kif ukoll peress li kien skada ż-żmien għat-traspożizzjoni tad-Direttiva 2004/18, u dan sar wara skambju ieħor ta’ ittri.
49. Fit-12 ta’ Ottubru 2006, il-Kummissjoni bagħtet opinjoni motivata oħra lil Spanja, fejn qieset li l-għoti tal-PAI skont (1) il-LUV kienet tmur kontra d-Direttiva 2004/18 u kontra “ċerti prinċipji ġenerali tad-dritt tal-UE mnissla mit-Trattat KE”; u skont (2) il-LRAU (għall-perijodu mill-21 ta’ Marzu 2005 sal-31 ta’ Jannar 2006) kienet tmur kontra l-Artikoli 2, 6, 24, 30, 31(4)(a), 36, 48(2) u 53 tad-Direttiva 2004/18 u kontra “l-prinċipji ta’ trattament ugwali u ta’ nondiskriminazzjoni, kif imnissla mit-Trattat KE u mill-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja, u kontra l-Artikoli 10 u 49 KE” u, sussidjarjament, kontra t-Titolu III tad-Direttiva 2004/18, li jikkonċerna konċessjonijiet ta’ xogħlijiet.
50. Peress li ma kinitx sodisfatta bit-tweġiba ta’ Spanja għall-opinjoni motivata addizzjonali, il-Kummissjoni ddeċidiet li tippreżenta dan ir-rikors fejn hija qed titlob lill-Qorti tal-Ġustizzja tiddikjara li (1) fl-għoti tal-PAI skont il-LRAU Spanja “naqset milli twettaq l-obbligi tagħha taħt [id-Direttiva 93/37] u b’mod partikolari l-Artikoli 1, 6(6), 11, 12 u l-Kapitolu I tat-Titolu IV tagħha (Artikoli 24 sa 29)”; u (2) li fl-għoti ta’ PAI skont il-LUV (kif implementata bid-Digriet 67/2006 tar-reġjun ta’ Valencia tat-12 ta’ Mejju, li jistabbilixxi r-regolament tal-ippjanar u l-immaniġġar tat-territorju u tal-urbaniżmu (71)), Spanja “naqset milli twettaq l-obbligi tagħha taħt l-Artikoli 2, 6, 24, 30, 31(4)(a), 48(2) u 53(2) tad-Direttiva 2004/18”.
III – Il-portata tal-kawża
51. Waqt il-proċeduri prekontenzjużi kif ukoll fl-osservazzjonijiet tagħha bil-miktub quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja, il-Kummissjoni qajmet bosta kwistjonijiet li ma jaqawx taħt il-portata tar-rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu kif iddefinit fit-talbiet tagħha. Għalhekk huwa importanti li jiġi stabbilit l-ambitu preċiż ta’ dan ir-rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu.
52. Għalkemm il-Kummissjoni ma eskluditx espliċitament il-PAI ta’ mmaniġġar dirett mit-talbiet tar-rikors tagħha għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu, dan għandu jiġi interpretat bħala li jikkonċerna biss il-PAI ta’ mmaniġġar indirett inkwantu l-ilmenti li jqajjem, relatati mal-mod kif jintgħażel l-iżviluppatur, jistgħu biss jikkonċernaw loġikament il-proċedura ta’ mmaniġġar indirett (72). Għalhekk, il-Qorti tal-Ġustizzja hija mitluba tanalizza jekk din ir-rabta taqax taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tad-direttivi inkwistjoni, u jekk dan huwa l-każ, jekk din tiksirhomx.
53. Jekk l-għoti tal-kuntratt lill-iżviluppatur ma jitqiesx li jaqa’ taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tad-direttivi inkwistjoni, il-Qorti tal-Ġustizzja ma għandhiex, fil-fehma tiegħi, tanalizza jekk il-PAI tal-immaniġġar indirett jiksirx it-Trattat billi l-Kummissjoni ma talbitx lill-Qorti tal-Ġustizzja tiddikjara l-inkompatibbiltà tal-PAI mat-Trattat jew ma’ xi prinċipji ġenerali partikolari (73). Għalkemm il-Kummissjoni semmiet il-possibbiltà ta’ inkompatibbiltà mat-Trattat u mal-prinċipji ġenerali kif imnissla mill-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja fl-opinjonijiet motivati, hija ma għamlitx dan quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja.
54. Ovvjament il-Kummissjoni tista’ tirrestrinġi l-ambitu tal-kawża tagħha quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja. Madankollu, meta jsir hekk, il-Qorti tal-Ġustizzja ma tkunx tista’ tiddeċiedi dwar kwistjonijiet li ma humiex koperti mit-talbiet tar-rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu kif stabbiliti mill-Kummissjoni (74). Il-Qorti tal-Ġustizzja għandha tosserva l-prinċipju ne eat iudex ultra petita partium. Qari metikoluż tat-talbiet tal-Kummissjoni huwa partikolarment importanti f’dan ir-rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu inkwantu l-proċedura prekontenzjuża kienet relattivament twila u kkumplikata, il-proċess huwa estensiv u l-osservazzjonijiet tal-partijiet ikopru firxa usa’ ta’ problemi minn dawk ifformulati fit-talbiet tar-rikors.
55. Peress li l-Kummissjoni qajmet biss il-kwistjoni tal-kompatibbiltà tal-LRAU mad-Direttiva 93/37 u tal-LUV mad-Direttiva 2004/18, il-kompatibbiltà tal-LRAU mad-Direttiva 92/50 (75) hija ultra vires f’dan ir-rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu, bħalma hija l-kompatibbiltà mat-Trattat.
56. Għandu jiġi nnotat ukoll li l-kliem użat fl-ewwel talba dwar il-LRAU u d-Direttiva 93/37 huwa vag, filwaqt li l-lista fit-tieni talba dwar il-LUV u d-Direttiva 2004/18 hija eżawrjenti. Għalhekk, f’dak li jirrigwarda t-tieni talba, il-Qorti tal-Ġustizzja tista’ teżamina l-ksur allegat biss f’dak li jirrigwarda l-Artikoli tad-Direttiva 2004/18/KE msemmija espliċitament.
IV – L-ammissibbiltà
57. Spanja ssostni li l-ewwel allegazzjoni hija inammissibbli għal żewġ raġunijiet ewlenin: (1) il-fatt li l-Kummissjoni bdiet proċeduri għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu meta kienet taf li d-Direttiva 93/37 kienet waslet sabiex tiskadi u tiġi ssostitwita bid-Direttiva 2004/18, li diġà kienet ġiet ippubblikata meta ntbagħtet l-ittra ta’ intimazzjoni. Peress li l-liġi reġjonali ġiet imħassra sentejn qabel ġie ppreżentat ir-rikors, ma hemm ebda interess li titkompla l-analiżi; u (2) il-fatt li l-Kummissjoni kellha iktar minn għaxar snin sabiex tippreżenta l-proċeduri għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu u għażlet li tagħmel dan ftit qabel ma skadiet id-Direttiva 93/37.
58. Dawn l-ilmenti jistgħu jiġu miċħuda pjuttost malajr. Hija ġurisprudenza stabbilita li l-Kummissjoni ma għandhiex għalfejn ikollha interess speċifiku sabiex tippreżenta rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu, u tista’ tagħżel li tippreżenta dan ir-rikors fi kwalunkwe żmien li jidhrilha xieraq (76).
59. Barra minn hekk, skont ġurisprudenza stabbilita, l-eżistenza ta’ nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu għandha tiġi evalwata skont is-sitwazzjoni tal-Istat Membru kif ippreżentata fl-aħħar taż-żmien stabbilit fl-opinjoni motivata (77). L-adozzjoni ta’ liġijiet, regolamenti jew dispożizzjonijiet amministrattivi wara d-data li fiha dak il-perijodu jkun skada normalment ma tistax tittieħed inkunsiderazzjoni.
60. Huwa għalhekk fid-dawl tal-leġiżlazzjoni fis-seħħ fis-6 ta’ Jannar 2006, id-data ta’ meta skada l-perijodu preskritt fl-opinjoni motivata tal-15 ta’ Diċembru 2005, li għandu jiġi deċiż jekk Spanja wettqitx in-nuqqas allegat f’dan l-ilment. F’din id-data kemm il-LRAU kif ukoll id-Direttiva 93/37 kienu fis-seħħ, anki jekk kienu ser jiskadu ftit żmien wara (78).
61. Madankollu, fid-difiża tagħha Spanja tqajjem punt ieħor interessanti: dak tal-iskadenza mhux tas-soltu qasira ta’ tliet ġimgħat tul il-perijodu tal-Milied, li fih hija kellha twieġeb għall-ewwel opinjoni motivata (79).
62. Madankollu, it-terminu stabbilit mill-Kummissjoni fl-opinjoni motivata tagħha għandu jkun raġonevoli (80). Dak li jikkostitwixxi terminu raġonevoli għandu jiġi deċiż każ b’każ, wara li jittieħdu inkunsiderazzjoni ċ-ċirkustanzi kollha (81). Jistgħu xi kultant jiġu permessi perijodi iqsar fejn ikun hemm bżonn urġenti li ksur jiġi rrimedjat. F’dan ir-rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu il-Kummissjoni ma stabbilietx li kien hemm tali urġenza.
63. Fil-fehma tiegħi, il-perijodu ta’ tliet ġimgħat (82) ma huwiex perijodu ta’ żmien raġonevoli. Il-Kummissjoni ma setgħetx tippretendi li Spanja tadatta l-LRAU skont id-Direttiva 93/37 f’dak iż-żmien, jew li tieqaf tagħti PAI ġodda skont il-LRAU, li kien ikun meħtieġ sabiex tikkonforma mal-opinjoni motivata. Fil-fatt, jidhirli li l-unika spjegazzjoni plawżibbli għaliex il-Kummissjoni stabbiliet terminu daqstant qasir għall-konformità kien il-fatt li kienet taf li kemm id-Direttiva 93/37 u l-LRAU kienu waslu sabiex jiskadu, u riedet li jaqgħu fis-suġġett tar-rikors tagħha għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu.
64. Fil-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja huwa osservat li skadenzi qosra ħafna jistgħu jkunu ġġustifikati f’sitwazzjonijiet partikolari, bħal pereżempju meta l-Istat Membru inkwistjoni jkun jaf dwar l-ilmenti tal-Kummissjoni ħafna qabel ma tinbeda l-proċedura inkwistjoni (83). F’dan ir-rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu Spanja kienet ilha taf dwar il-pożizzjoni tal-Kummissjoni kważi disa’ xhur, minn meta kienet intbagħtet l-opinjoni motivata fil-21 ta’ Marzu 2005.
65. F’kull każ, l-iskadenza qasira ma jidhirx li kellha xi konsegwenzi negattivi għal Spanja. Hija bagħtet it-tweġiba tagħha għall-opinjoni motivata fis-26 ta’ Jannar 2006, u għalkemm dan kien iktar tard mid-data mniżżla fl-opinjoni motivata, il-Kummissjoni ħadet inkunsiderazzjoni d-difiża tagħha. Spanja kellha wkoll l-opportunità li tippreżenta osservazzjonijiet addizzjonali fl-ittra tas-17 ta’ Marzu 2006. Fin-nuqqas ta’ konsegwenzi negattivi l-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja tikkunsidra tali każijiet bħala ammissibbli, anki jekk l-iskadenzi ma humiex ikkunsidrati raġonevoli (84).
66. Għalhekk, din il-kawża hija kompletament ammissibbli.
V – Id-direttivi relatati mal-kuntratti pubbliċi japplikaw għall-PAI?
A – Il-ftehim dwar l-użu tal-art u l-kuntratti pubbliċi
67. Qabel ma tiġi analizzata l-klassifikazzjoni ġuridika tal-PAI taħt id-Direttiva 2004/18, huwa importanti li tiġi nnotata n-natura partikolari tagħhom bħala sħubijiet pubbliċi-privati li l-iskop tagħhom huwa li jippermettu lill-awtorità pubblika twettaq l-obbligi tagħha b’mod effiċjenti. Dan jagħmluh billi jinkoraġġixxu l-iżvilupp privat iżda bl-obbligu korrispondenti li jipprovdu infrastrutturi pubbliċi (85).
68. L-użu tal-art u l-urbaniżmu jaqgħu prinċipalment taħt il-kompetenza tal-Istati Membri. Fl-Istati Membri l-ippjanar u t-tqassim f’żoni, l-użu tal-art u l-iżvilupp urban normalment huma prerogattivi pubbliċi. Madankollu, is-sidien tal-art, l-investituri tal-proprjetà immobbli u l-impriżi tal-bini ħafna drabi jista’ jkollhom interess jiżviluppaw żoni li ma jkunux għaddew minn proċess ta’ ppjanar iddettaljat, u dan sabiex ikunu jistgħu jisfruttaw drittijiet ta’ bini potenzjali relatati mal-art. F’każijiet bħal dawn l-awtoritajiet pubbliċi jistgħu wkoll jibbenefikaw, inkwantu ma jkollhomx bżonn jikkommettu l-kapital skars u r-riżorsi amministrattivi tagħhom. Din is-sitwazzjoni wasslet għall-iżvilupp ta’ diversi forom ta’ arranġamenti ta’ kooperazzjoni (“ftehim dwar l-użu tal-art”) bejn il-gvern lokali u l-operaturi ekonomiċi privati.
69. L-għan tal-ftehim dwar l-użu tal-art huwa li jippermetti t-twettiq ta’ attivitajiet ta’ bini f’żona speċifikata. F’tali ftehim, l-awtoritajiet lokali jimpenjaw ruħhom f’dak li jirrigwarda l-użu ta’ prerogattivi pubbliċi li jikkonċernaw l-ippjanar (bħal pereżempju jintrabtu li jiddefinixxu d-drittijiet tal-bini b’ċertu mod), inkambju għal impenji min-naħa tal-operaturi ekonomiċi inkwistjoni. Fi kliem ieħor, l-adozzjoni ta’ pjan iddettaljat b’ċertu kontenut speċifikat dwar l-ammont, il-lokalità u l-użu ppjanat tad-drittijiet tal-bini (86) tiġi skambjata ma’ impenn sabiex jiġu ffinanzjati u mibnija l-infrastrutturi inklużi fil-pjan iddettaljat u, possibbilment, anki bini meħtieġ għal skopijiet pubbliċi bħalma huma servizzi pubbliċi jew akkomodazzjoni soċjali.
70. Il-PAI huwa eżempju ta’ ftehim dwar l-użu tal-art. Madankollu, il-problema li tqum f’dan ir-rigward hija li l-loġika tiegħu hija bbażata fuq relazzjoni fejn l-inizjattiva tiġi minn persuna privata (87). L-iskop tal-LRAU u l-LUV kien li jingħeleb l-istaġnar fl-urbanizzazzjoni (u għalhekk l-istaġnar fil-bini tal-infrastrutturi pubbliċi marbuta ma’ tali proġetti fi Spanja) billi ssir enfasi fuq l-inizjattiva privata fil-forma ta’ attività ta’ żviluppatur li tkun distinta kemm mill-pussess tal-art kif ukoll mill-attività amministrattiva pubblika. Għalhekk, dawn il-programmi essenzjalment jikkostitwixxu sistema sabiex tingħażel alternattiva għall-iżvilupp urban (88) u sabiex l-iżviluppatur jimplementaha bl-iktar mod effiċjenti.
71. Madankollu, kif tosserva l-Kummissjoni, l-effett ta’ dan fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi, u b’mod partikolari f’dak li jirrigwarda t-twettiq tax-xogħlijiet pubbliċi relatati, huwa li tali sistema hija minnha nnifisha diskriminatorja minħabba l-qagħda pprivileġġata tal-inizjalizzatur privat meta mqabbel mal-offerenti sussegwenti (89).
72. Dan jispjega għalfejn huwa diffiċli ħafna li s-sistema tal-PAI tidħol fil-qafas tar-regoli tal-kuntratti pubbliċi.
73. Fil-kunsiderazzjoni tagħha ta’ x’jidħol fil-qafas tal-kuntratti pubbliċi, sal-lum, il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja adottat approċċ relattivament wiesa’ u li jiffavorixxi l-kuntratti pubbliċi (90). Dan qajjem dibattitu dwar jekk il-ftehim dwar l-użu tal-art humiex jew għandhomx jiġu kklassifikati bħala kuntratti pubbliċi, jew b’mod iktar preċiż, bħala kuntratti ta’ xogħlijiet pubbliċi inkwantu dawn il-ftehim spiss jinvolvu, b’mod dirett jew indirett, it-twettiq ta’ xogħlijiet pubbliċi mill-iżviluppatur jew mis-sidien tal-art (91). Il-kwistjoni tal-interess pekunjarju kienet partikolarment problematika, speċjalment dik dwar jekk l-assenjazzjoni ta’ drittijiet tal-bini ġodda mill-awtorità pubblika tistax titqies bħala remunerazzjoni finanzjarja inkambju għall-infrastrutturi li l-iżviluppatur ikun obbligat jibni għall-awtorità pubblika (92).
74. Madankollu, reċentement, fis-sentenza Helmut Müller (93), il-Qorti tal-Ġustizzja naqset milli ssegwi l-interpretazzjoni funzjonali proposta mill-Kummissjoni f’dak il-każ, li setgħet issuġġettat parti kunsiderevoli tal-poteri u l-attivitajiet tradizzjonalment irriżervati lill-awtoritajiet lokali fil-qasam tal-liġi dwar l-ippjanar u l-bini, għad-dispożizzjonijiet dwar ix-xogħlijiet pubbliċi. Il-Qorti tal-Ġustizzja ddikjarat li l-għan tar-regoli dwar il-kuntratti pubbliċi huwa l-applikazzjoni tar-regoli tad-dritt tal-UE għall-għoti ta’ kuntratti konklużi f’isem l-Istat, awtoritajiet territorjali u korpi oħrajn irregolati mid-dritt pubbliku (94). Is-sempliċi eżerċizzju ta’ kompetenzi regolatorji fil-qasam tal-urbaniżmu, intiżi għat-twettiq tal-interess ġenerali, ma għandux bħala għan li jingħata servizz kuntrattwali u lanqas is-sodisfazzjon ta’ interess ekonomiku dirett tal-awtorità kontraenti, hekk kif teżiġi d-Direttiva 2004/18 (95).
75. Il-kunċett ta’ kuntratt għal xogħlijiet pubbliċi huwa kunċett awtonomu u oġġettiv tad-dritt tal-UE (96). Madankollu, fil-fehma tiegħi, il-Qorti tal-Ġustizzja għandha tagħmel ċerta restrizzjoni jekk fil-prattika interpretazzjoni wiesgħa ta’ kunċett tad-dritt tal-UE tidher li twassal sabiex strument ta’ dritt nazzjonali jitlef ir-raison d'être tiegħu jew att leġiżlattiv iddettaljat tal-UE jiġi applikat għal fenomeni li ma ġewx ikkunsidrati mil-leġiżlatura tal-UE matul il-proċess leġiżlattiv.
76. Il-klassifikazzjoni tal-PAI bħala kuntratt għal xogħlijiet pubbliċi f’dan ir-rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu għandha l-konsegwenza prattika li tiskoraġġixxi inizjattivi privati fil-qasam tal-ippjanar u tal-iżvilupp tat-territorju peress li jekk jitqies li l-PAI jaqa’ taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tad-direttivi dwar il-kuntratti pubbliċi, dan jidher li jmur kontra l-għan ewlieni tal-kuntratti pubbliċi, jiġifieri, it-trattament ugwali tal-parteċipanti kollha. L-unika għażla li tkun għad fadal fil-liġi tal-ippjanar tkun għaldaqstant il-mudell klassiku fejn l-awtoritajiet pubbliċi jirredaw u jadottaw id-dokumenti kollha li jikkonċernaw l-ippjanar u l-użu tal-art, jiffinanzjaw u jorganizzaw it-twettiq u l-implementazzjoni direttament u mill-fondi pubbliċi.
77. Għalhekk, meta l-Qorti tal-Ġustizzja tikkunsidra jekk dan il-każ iqajjimx kwistjonijiet dwar il-kuntratti pubbliċi, jiġifieri meta tikkunsidra jekk ir-regoli attwali humiex koperti mid-direttivi inkwistjoni, hija għandha toqgħod attenta li ma ġġebbidx iżżejjed it-tifsira ta’ ċerti kriterji fi ħdan id-direttivi dwar il-kuntratti pubbliċi sempliċement sabiex tkun tista’ ddaħħal l-arranġament attwali taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tar-regoli dwar il-kuntratti pubbliċi. Kieku tagħmel dan, din tkun soluzzjoni tat-tip Prokruste (97).
B – Ir-rekwiżiti għall-applikazzjoni tad-direttivi
78. Ma huwiex ikkontestat li fil-każ preżenti l-muniċipalitajiet li jagħtu l-PAI huma awtoritajiet kontraenti, li l-iżviluppaturi huma operaturi ekonomiċi u li jsir kuntratt bil-miktub bejniethom, skont it-tifsira tad-Direttiva 93/37 u d-Direttiva 2004/18. Barra minn hekk, il-każ tal-Kummissjoni jikkonċerna biss il-PAI li jaqbżu l-limiti minimi monetarji rilevanti stabbiliti fid-Direttiva 93/37 u d-Direttiva 2004/18.
79. Dak li qed jiġi kkontestat, min-naħa l-oħra, huwa jekk il-kuntratt inkwistjoni joħloqx interess pekunjarju skont it-tifsira tad-direttivi rilevanti.
1. Jeżisti interess pekunjarju li joriġina mill-awtorità kontraenti?
80. L-interess pekunjarju ngħata tifsira wiesgħa mill-Qorti tal-Ġustizzja, fid-dawl tal-għanijiet tad-direttivi dwar il-kuntratti pubbliċi, jiġifieri, il-ftuħ ta’ swieq nazzjonali tal-kuntratti għall-kompetizzjoni u l-evitar ta’ ostakoli għall-eżerċizzju tal-libertajiet fundamentali rikonoxxuti mit-Trattat (98).
81. Għaldaqstant, għalkemm interess pekunjarju ma jinkludix biss il-flus (99), il-kwistjoni hija jekk dan l-interess pekunjarju għandux jiġi mill-awtorità kontraenti nnifisha jew jekk huwiex biżżejjed li interess pekunjarju jkun jeżisti indipendentement minn min jipprovdih. Din it-tieni interpretazzjoni timplika li d-dispożizzjonijiet tal-kuntratt għal xogħlijiet pubbliċi jkunu applikabbli anki fil-każ fejn parti privata tiffinanzja u twettaq xogħlijiet pubbliċi fuq l-art tagħha stess, bi qbil mal-awtorità kontraenti u awtorizzata minnha, mingħajr ebda benefiċċju ekonomiku korrispondenti għaliha, u mingħajr ma l-awtorità kontraenti jkollha ebda obbligu legali għat-twettiq tagħhom (100).
82. Fis-sentenza La Scala, il-Qorti tal-Ġustizzja kkunsidrat li kien hemm interess pekunjarju f’dak il-każ, għalkemm kien is-sid u żviluppatur tal-art li kellu jbati l-ispejjeż tal-iżvilupp, peress li l-muniċipalità kellha obbligu li twettaq ix-xogħlijiet infrastrutturali meħtieġa.
83. Fil-fehma tiegħi dak il-każ jiddistingwi ruħu mill-każ preżenti. Meta l-awtorità kontraenti rrinunzjat għad-dritt tal-ippjanar tal-iżvilupp normalment impost f’dawn is-sitwazzjonijiet, hija sofriet dannu ekonomiku li ma huwiex il-każ f’dawn il-proċeduri.
84. Fis-sentenza Parking Brixen, il-Qorti tal-Ġustizzja kienet tal-fehma li r-remunerazzjoni kellha titħallas direttament mill-awtorità kontraenti lill-fornituri tas-servizzi sabiex il-kuntratt ikun jammonta għal kuntratt ta’ servizz pubbliku (101). Il-Qorti tal-Ġustizzja għalhekk kienet tal-fehma li s-servizz inkwistjoni (l-immaniġġar ta’ parkeġġ pubbliku bil-ħlas) ma kienx kuntratt għal servizz pubbliku minħabba li r-remunerazzjoni ma kinitx ġejja mill-awtorità pubblika kkonċernata, iżda minn somom imħallsa minn terzi għall-użu tal-parkeġġ inkwistjoni (102).
85. Reċentement, fis-sentenza Helmut Muller, l-Avukat Ġenerali Mengozzi kien tal-fehma li l-kunċett ta’ interess pekunjarju huwa bbażat fuq l-idea ta’ skambju ta’ servizzi bejn l-awtorità kontraenti, li tħallas prezz, u l-kuntrattur, li għandu jwettaq biċċa xogħol jew xogħlijiet. Għalhekk, fil-fehma tiegħu, huwa ċar li l-kuntratti pubbliċi jorbtu reċiprokament (103).
86. Jien naqbel ma’ din il-fehma. Fl-opinjoni tiegħi, sabiex ikun hemm interess pekunjarju huwa neċessarju li l-awtorità kontraenti ssofri d-dannu ekonomiku, b’mod pożittiv fil-forma ta’ obbligu ta’ pagament favur l-operatur ekonomiku jew b’mod negattiv bħala telf ta’ dħul jew ta’ riżorsi li kieku kienu jkunu dovuti.
87. Is-sempliċi poter ta’ awtorità kontraenti li tirrikjedi terz iħallas għax-xogħlijiet jew għas-servizzi ma jistax, għall-kuntrarju tal-osservazzjonijiet tal-Kummissjoni, ikun biżżejjed minħabba li ma hemmx relazzjoni ta’ rbit reċiproku fin-natura ta’ skambju ta’ xogħol b’valur ekonomiku tanġibbli bejn l-awtorità kontraenti u l-operaturi ekonomiċi li jkunu qed iwettqu x-xogħlijiet jew is-servizzi inkwistjoni.
88. Dan huwa sostnut mill-fatt li wieħed mill-għanijiet tad-direttivi dwar il-kuntratti pubbliċi huwa li jiġi żgurat li meta l-awtoritajiet kontraenti jonfqu l-flus fis-swieq pubbliċi ma jkun hemm ebda distorzjoni tal-kompetizzjoni (104). Dan ifisser li meta l-awtorità kontraenti ma tkunx qed tonfoq fondi pubbliċi, ma jkun hemm ebda perikolu ta’ distorzjoni tal-kompetizzjoni skont it-tifsira tad-Direttivi 93/37 u 2004/18 (105).
89. Għalhekk, ir-rekwiżit ta’ interess pekunjarju jimplika li hemm bżonn li l-awtorità kontraenti tuża l-fondi tagħha stess b’mod dirett jew indirett (106). L-iffinanzjar dirett iseħħ meta l-awtorità kontraenti tuża l-fondi pubbliċi sabiex tħallas għax-xogħlijiet jew għas-servizz inkwistjoni. L-iffinanzjar indirett iseħħ meta l-awtorità kontraenti ssofri dannu ekonomiku minħabba l-metodu tal-iffinanzjar tax-xogħlijiet jew tas-servizzi.
90. F’dan ir-rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu huwa l-iżviluppatur tal-art li huwa responsabbli għall-iffinanzjar tal-ispejjeż tal-iżvilupp fil-proċedura tal-PAI indiretta, iżda huwa intitolat għar-rimbors tagħhom mis-sidien tal-art. Għalhekk huwa s-sid tal-art li jħallas għax-xogħlijiet pubbliċi rikjesti mill-iżvilupp.
91. Peress li r-rekwiżit ta’ interess pekunjarju ma ġiex sodisfatt f’dan ir-rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu, l-uniku mod li d-Direttiva 93/37 u d-Direttiva 2004/18 jistgħu japplikaw għal-liġi reġjonali huwa jekk ikun jista’ jingħad li dan jammonta għal konċessjoni ta’ xogħlijiet pubbliċi, minħabba li l-konċessjonijiet għal servizzi pubbliċi huma esklużi minn dawn id-direttivi (107).
2. Teżisti konċessjoni ta’ xogħlijiet pubbliċi?
92. F’dan ir-rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu hemm dibattitu kbir dwar jekk l-għan prinċipali tal-PAI huwiex servizz jew it-twettiq ta’ xogħlijiet pubbliċi, inkwantu ma huwiex ikkontestat il-fatt li ż-żewġ elementi huma preżenti (108).Madankollu, ma hemmx għalfejn tiġi kkunsidrata din il-kwistjoni minħabba li din is-sitwazzjoni, fil-fehma tiegħi, ma tammontax għal konċessjoni ta’ xogħlijiet pubbliċi, u l-proċedura ta’ ksur ma tikkonċernax konċessjonijiet għal servizzi pubbliċi.
93. Konċessjoni ta’ xogħlijiet pubbliċi hija kuntratt tal-istess tip bħal kuntratt għal xogħlijiet pubbliċi għajr għall-fatt li r-remunerazzjoni għax-xogħlijiet tikkonsisti fid-dritt uniku li jiġi sfruttat ix-xogħol jew inkella f’dan id-dritt flimkien ma’ ħlas (109). Fis-sitwazzjoni preżenti l-iżviluppatur (li huwa l-concessionaire f’din is-sitwazzjoni) ma għandux dritt li jisfrutta x-xogħol li jirriżulta.
94. Fil-PAI, ix-xogħlijiet pubbliċi kollha ddefiniti fil-kuntratt (jiġifieri l-bini ta’ toroq u bankini, parkeġġi, sinjali tat-toroq, is-sistemi ta’ distribuzzjoni tal-ilma, tal-gass u tal-elettriku, ir-rimi ta’ skart ta’ ilma, u l-bini ta’ spazji ħodor inklużi parks u siġar) isiru l-proprjetà tal-awtorità kontraenti meta jitlestew (110). Għaldaqstant, dawn jistgħu jintużaw mingħajr ħlas (toroq, parks, bini pubbliku) jew bi ħlas stabbilit mill-awtorità kontraenti jew mill-korp li lilu ġie assenjat l-immaniġġar u l-manutenzjoni tal-istrutturi. L-iżviluppaturi ma jirċevux id-dritt li jisfruttaw dawn ix-xogħlijiet pubbliċi għaliex ma għandhomx il-possibbiltà li jirkupraw l-ispejjeż mill-utent tal-istrutturi f’dawk il-każijiet. Minflok, jirċievu remunerazzjoni fi flus kontanti jew fil-forma ta’ biċċiet ta’ art mis-sidien tal-art. Madankollu, it-teħid tal-biċċiet tal-art ma jistax jingħad li huwa sfruttament tax-xogħlijiet pubbliċi inkwantu x-xogħlijiet pubbliċi kif iddefiniti f’PAI jikkonsistu fil-bini ta’ infrastrutturi u tal-konnessjonijiet meħtieġa ma’ sistemi eżistenti (111). Dawn il-biċċiet ta’ art huma proprjetà tagħhom. Naturalment huma jistgħu jisfruttawhom, iżda dan jagħmluh bħala sidien u mhux bħala konċessjonarji.
95. Għalhekk, ma hemm ebda dritt li jiġu sfruttati x-xogħlijiet li jirriżultaw mill-PAI u l-kuntratt ma jistax jammonta għal konċessjoni ta’ xogħlijiet anki jekk jiġi sostnut li l-għan prinċipali tal-kuntratt huwa t-twettiq tax-xogħlijiet.
96. Li kieku l-għan prinċipali tal-PAI kellu jiġi kklassifikat bħala servizz, tqum il-kwistjoni dwar jekk żviluppatur għandux id-dritt li jisfrutta s-servizz tiegħu stess (112). Madankollu, it-tweġiba għal din il-mistoqsija ma hijiex deċiżiva sabiex tinstab soluzzjoni għal dan ir-rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu, peress li kieku dan jitqies bħala konċessjoni ta’ servizz, dan imur lil hinn mill-kamp ta’ applikazzjoni tad-dispożizzjonijiet rilevanti tad-direttivi msemmija fit-talbiet tar-rikors tal-Kummissjoni.
97. Madankollu, anki bis-suppożizzjoni li l-pussess tal-art mogħti lill-iżviluppatur jista’ jammonta għall-għoti ta’ dritt ta’ sfruttament (li ma huwiex il-każ fil-fehma tiegħi), dan id-dritt jingħata għal perijodu indefinit u għalhekk imur kontra d-definizzjoni ta’ konċessjoni mogħtija mill-Qorti tal-Ġustizzja fis-sentenzi Helmut Muller u Pressetexte (113).
98. Għaldaqstant, fil-fehma tiegħi, id-Direttivi 93/37 u 2004/18 ma japplikawx għal din is-sitwazzjoni, u għalhekk il-kawża mressqa mill-Kummissjoni għandha tiġi miċħuda.
VI – Konklużjoni
99. Nipproponi li r-rikors jiġi miċħud u li l-Kummissjoni tiġi kkundannata għall-ispejjeż.