CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
YVES BOT
presentate il 19 settembre 2018 (1)
Causa C‑127/17
Commissione europea
contro
Repubblica di Polonia
«Inadempimento di uno Stato – Direttiva 96/53/CE – Articoli 3 e 7 – Trasporto – Traffico stradale internazionale – Veicoli – Pesi massimi autorizzati per asse – Limitazioni relative a talune strade o opere di ingegneria civile – Regime di autorizzazione speciale»
1. Mediante il suo ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica di Polonia, avendo imposto alle imprese di trasporti l’obbligo di essere provviste di autorizzazioni speciali per la circolazione su alcune strade pubbliche, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi del combinato disposto degli articoli 3 e 7 della direttiva 96/53/CE del Consiglio, del 25 luglio 1996, che stabilisce, per taluni veicoli stradali che circolano nella Comunità, le dimensioni massime autorizzate nel traffico nazionale e internazionale e i pesi massimi autorizzati nel traffico internazionale (2), come modificata dalla direttiva (UE) 2015/719 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2015 (3), letti unitamente ai punti 3.1 e 3.4 dell’allegato I alla direttiva 96/53.
2. Tale ricorso riveste particolare importanza in virtù, da un lato, del suo carattere inedito, sebbene la direttiva 96/53 sia in vigore da più di venti anni, e, dall’altro, delle sfide economiche derivanti dall’obbligo di rispettare le norme armonizzate nell’Unione europea sin dal 1985, inteso a facilitare la circolazione tra Stati membri, in un contesto di rapida crescita del trasporto stradale europeo di merci (4). È infatti fondamentale per lo sviluppo del commercio internazionale e nazionale che le merci possano essere trasportate rapidamente, in piena sicurezza e a costi controllati, segnatamente a motivo di talune pratiche economiche, tra cui la delocalizzazione. Una particolare attenzione si rende quindi necessaria in merito al fondamento degli obblighi cui sono soggetti i trasportatori, in quanto questi non devono ostacolare il conseguimento degli obiettivi europei, in particolare in materia di ambiente e concorrenza.
3. Nelle presenti conclusioni, illustrerò i motivi per i quali ritengo che questo ricorso per inadempimento sia fondato.
I. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. Direttiva 96/53
4. I considerando 1, 2, 3, 5, 7 e 12 della direttiva 96/53 enunciano quanto segue:
«(1) (…) La direttiva 85/3/CEE del Consiglio, del 19 dicembre 1984, relativa ai pesi, alle dimensioni e a certe altre caratteristiche tecniche di taluni veicoli stradali [(5)], ha stabilito, nel quadro della politica comune dei trasporti, norme comuni che consentono un migliore impiego dei veicoli stradali nel traffico tra gli Stati membri;
(2) (…) la direttiva 85/3 (…) è stata modificata ripetutamente e in modo sostanziale; (…) in occasione della nuova modifica è opportuno, per motivi di razionalità e di chiarezza, procedere alla sua codificazione in un testo unico con la direttiva 86/364/CEE del Consiglio, del 24 luglio 1986, relativa alla prova di conformità dei veicoli alla direttiva 85/3/CEE [(6)];
(3) (…) le differenze fra le norme in vigore negli Stati membri in materia di pesi e dimensioni dei veicoli stradali commerciali potrebbero esercitare un effetto negativo sulle condizioni di concorrenza e costituire un ostacolo alla circolazione fra Stati membri;
(…)
(5) (…) le norme in questione riflettono l’equilibrio tra l’utilizzazione razionale ed economica dei veicoli stradali commerciali e le esigenze di manutenzione dell’infrastruttura, di sicurezza stradale e di protezione dell’ambiente e del quadro di vita;
(…)
(7) (…) prescrizioni tecniche supplementari relative ai pesi e alle dimensioni possono applicarsi ai veicoli commerciali immatricolati o messi in circolazione in uno Stato membro; (…) tali prescrizioni non devono costituire un ostacolo alla circolazione dei veicoli commerciali fra gli Stati membri;
(…)
(12) (…) per quanto riguarda le altre caratteristiche dei veicoli, gli Stati membri sono autorizzati ad applicare nel loro territorio valori diversi da quelli previsti dalla presente direttiva unicamente per i veicoli utilizzati nel traffico interno».
5. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, di tale direttiva:
«La presente direttiva si applica:
a) alle dimensioni dei veicoli a motore delle categorie M2 e M3 e dei loro rimorchi della categoria 0 e dei veicoli a motore delle categorie N2 e N3 e dei loro rimorchi delle categorie 03 e 04, quali definiti nell’allegato II della direttiva 2007/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio[, del 5 settembre 2007, che istituisce un quadro per l’omologazione dei veicoli a motore e dei loro rimorchi, nonché dei sistemi, componenti ed entità tecniche destinati a tali veicoli (direttiva quadro) (7)];
b) ai pesi e a certe altre caratteristiche dei veicoli definiti alla lettera a) e specificati all’allegato I, punto 2 [(8),] della presente direttiva».
6. L’articolo 2 di tale direttiva enuncia quanto segue:
«Ai fini della presente direttiva, s’intende per:
– (…)
– “veicolo combinato”:
– un autotreno costituito da un veicolo a motore cui è agganciato un rimorchio, oppure
– un autoarticolato costituito da un veicolo a motore cui è agganciato un semirimorchio;
– (…)
– “peso massimo autorizzato”, il peso massimo per l’utilizzazione di un veicolo a pieno carico nel traffico internazionale;
– “peso massimo autorizzato per asse”, il peso massimo per l’utilizzazione nel traffico internazionale di un asse o gruppo di assi a pieno carico;
– “carico indivisibile”, un carico che non può, ai fini del trasporto stradale, essere diviso in due o più carichi senza comportare costi o rischi di danni inconsiderati e che non può, a causa delle sue masse o dimensioni, essere trasportato da un veicolo a motore, un rimorchio, un autotreno o un autoarticolato conformi sotto tutti gli aspetti alle disposizioni della presente direttiva;
(…)»
7. L’articolo 3, paragrafo 1, della medesima direttiva prevede che:
«Uno Stato membro non può rifiutare o vietare l’uso nel proprio territorio:
– nel traffico internazionale, dei veicoli immatricolati o immessi in circolazione in un altro Stato membro per ragioni inerenti ai pesi e alle dimensioni,
– nel traffico nazionale, di veicoli immatricolati o immessi in circolazione in un altro Stato membro per ragioni inerenti alle dimensioni,
se tali veicoli sono conformi ai valori limite di cui all’allegato I.
Tale disposizione si applica anche se:
a) i suddetti veicoli non sono conformi alle prescrizioni di detto Stato membro riguardanti talune caratteristiche relative ai pesi e alle dimensioni, non disciplinate nell’allegato I;
b) l’autorità competente dello Stato membro in cui i veicoli sono immatricolati o immessi in circolazione ha autorizzato limiti non indicati nell’articolo 4, paragrafo 1[,] superiori a quelli previsti nell’allegato I».
8. L’articolo 7 della direttiva 96/53 è così formulato:
«La presente direttiva non osta all’applicazione delle disposizioni vigenti in ogni Stato membro in materia di circolazione stradale che permettono di limitare pesi e/o dimensioni dei veicoli su talune strade o opere di ingegneria civile, indipendentemente dallo Stato d’immatricolazione o di messa in circolazione di tali veicoli.
Ciò comporta la possibilità di imporre restrizioni locali delle dimensioni massime autorizzate e/o dei pesi massimi autorizzati dei veicoli che possono essere utilizzati in zone o su strade specificate, in cui l’infrastruttura non è adatta alla circolazione di veicoli lunghi e pesanti, come ad esempio nel centro delle città, nei piccoli villaggi o nei siti di particolare interesse naturale».
9. L’allegato I a tale direttiva è intitolato «Pesi e dimensioni massime e caratteristiche connesse dei veicoli» (9).
10. Il punto 3 di tale allegato è intitolato «Peso massimo autorizzato per asse dei veicoli di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettera b) (in tonnellate)». I punti 3.1 e 3.4 precisano quanto segue:
«3.1. | Assi semplici Asse non motore semplice |
10 t |
(…)
3.4. | Asse motore [(10)] |
|
3.4.1. | Asse motore dei veicoli di cui ai punti 2.2.1 [(11)] e 2.2.2 [(12)] | 11,5 t |
3.4.2. | Asse motore dei veicoli di cui ai punti 2.2.3 [(13)], 2.2.4 [(14)], 2.3 [(15)] e 2.4 [(16)] | 11,5 t |
(…)»
2. Decisione n. 1692/96/CE
11. La decisione n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 1996, sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti (17), che è stata sostituita dalla decisione n. 661/2010/UE (18), a sua volta abrogata dal regolamento (UE) n. 1315/2013 (19), così disponeva all’articolo 2, intitolato «Obiettivi»:
«1. La rete transeuropea dei trasporti è attuata progressivamente, per il 2010[(20)], su scala comunitaria, integrando le reti di infrastruttura del trasporto terrestre, marittimo e aereo, conformemente agli schemi illustrati nelle carte di cui all’allegato I e/o alle specifiche di cui all’allegato II.
2. Tale rete deve:
a) garantire, in uno spazio senza frontiere interne, una mobilità durevole delle persone e delle merci, alle migliori condizioni sociali e di sicurezza possibili, concorrendo al tempo stesso al conseguimento degli obiettivi comunitari, in particolare in materia di ambiente e di concorrenza, nonché contribuire al rafforzamento della coesione economica e sociale;
(…)».
3. Atto di adesione del 2003
12. L’articolo 24 dell’atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea (21), stabilisce che:
«Gli atti elencati negli allegati V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII e XIV del presente atto si applicano nei confronti dei nuovi Stati membri alle condizioni previste in tali allegati».
13. L’allegato XII dell’atto di adesione 2003 è intitolato «Elenco di cui all’articolo 24 dell’atto di adesione: Polonia». Il punto 8 di tale allegato, intitolato «Politica dei trasporti», contiene il paragrafo 3, che dichiara applicabile la direttiva 96/53 come segue:
«31996 L 0053: Direttiva 96/53 (…), modificata da ultimo da:
– 32002 L 0007: Direttiva 2002/7/CE Parlamento europeo e del Consiglio, del [18 febbraio 2002 (22)].
In deroga all’articolo 3, paragrafo 1 della direttiva 96/53 (…), i veicoli conformi ai valori limite della categoria 3.4 di cui all’allegato I di tale direttiva possono utilizzare soltanto le parti non adattate della rete stradale polacca fino al 31 dicembre 2010 se sono conformi ai limiti polacchi concernenti il peso per asse. Dalla data di adesione, non possono essere imposte restrizioni all’uso, da parte di veicoli conformi ai requisiti stabiliti dalla direttiva 96/53 (…), delle principali reti di transito di cui all’allegato I della decisione n. 1692/96 (…).
La Polonia rispetta il calendario indicato nella tabella allegata per il potenziamento della rete stradale principale, come indicato nell’allegato I della decisione n. 1692/96 (…). Qualsiasi investimento nelle infrastrutture, finanziato mediante il bilancio [dell’Unione] garantisce che le strade siano costruite o adattate in modo da poter sopportare un peso di 11,5 tonnellate per asse.
Parallelamente al potenziamento, è garantita una progressiva apertura della rete stradale polacca, inclusa la rete di cui all’allegato I della decisione n. 1692/96 (…), per i veicoli autorizzati al traffico internazionale che sono conformi ai valori limite prescritti dalla direttiva 96/53/CE. Ai fini del carico e dello scarico, laddove tecnicamente possibile, è consentito durante tutto il periodo transitorio l’uso di parti non adattate della rete stradale secondaria.
(…)».
14. Il calendario per il potenziamento della rete stradale principale polacca di cui all’allegato XII, punto 8, paragrafo 3, terzo comma, all’atto di adesione del 2003 è fissato in otto tabelle per il periodo compreso tra il 1o gennaio 2004 e il 1o gennaio 2011.
B. Diritto polacco
15. L’articolo 41 dell’ustawa o drogach publicznych (legge relativa alle strade pubbliche) (23), del 21 marzo 1985, nella versione in vigore alla data dei fatti (24), stabilisce che:
«1. Il traffico di veicoli di peso autorizzato per asse motore semplice di 11,5 t è consentito sulle strade pubbliche, fatti salvi i paragrafi 2 e 3.
2. Il Minister właściwy do spraw transportu [Ministro dei Trasporti, Polonia] redige, mediante regolamento, l’elenco:
1) delle strade nazionali e regionali su cui possono circolare veicoli di peso autorizzato per asse semplice di 10 t,
2) delle strade nazionali su cui possono circolare veicoli di peso autorizzato per asse semplice di 8 t
tenuto conto della necessità di salvaguardare le strade e di garantire il transito.
3. Le strade regionali diverse da quelle definite ai sensi del paragrafo 2, punto 1), le strade distrettuali e le strade comunali costituiscono una rete stradale su cui possono circolare veicoli di peso autorizzato per asse semplice di 8 t».
16. In forza dell’articolo 41, paragrafo 2, della legge relativa alle strade pubbliche, il Minister Infrastruktury i Rozwoju (Ministro delle Infrastrutture e dello Sviluppo, Polonia) ha adottato, il 13 maggio 2015, il rozporządzenie w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (regolamento recante l’elenco delle strade nazionali e regionali su cui possono circolare veicoli di peso autorizzato per asse semplice di 10 t e l’elenco delle strade nazionali su cui possono circolare veicoli di peso autorizzato per asse semplice di 8 t) (25).
17. L’articolo 2, punto 35a), della prawo o ruchu drogowym (legge sulla circolazione stradale) (26), del 20 giugno 1997, nella versione in vigore alla data dei fatti (27), definisce veicolo non a norma un veicolo o veicolo combinato i cui pesi per asse con o senza carico sono superiori a quelli autorizzati e previsti per una strada definita nelle disposizioni relative alle strade pubbliche, oppure le cui dimensioni o il cui peso totale effettivo con o senza carico sono superiori a quelli autorizzati e previsti dalle disposizioni di tale legge.
18. L’articolo 2, punto 35b), della legge sulla circolazione stradale definisce un carico indivisibile come un carico che non può essere diviso in due o più carichi senza comportare costi o rischi di danni inconsiderati.
19. L’articolo 64, paragrafi da 1 a 3, di detta legge stabilisce quanto segue:
«1. I veicoli non a norma sono autorizzati a circolare nel rispetto delle seguenti condizioni:
1) il rilascio di un’autorizzazione alla circolazione per i veicoli non a norma della categoria corrispondente, effettuato dall’autorità competente mediante decisione amministrativa (…);
2) l’osservanza delle condizioni di circolazione previste dall’autorizzazione di cui al punto 1);
3) la guida del veicolo non a norma da parte di un pilota [(28)] qualora il veicolo superi almeno una delle seguenti dimensioni:
a) lunghezza: 23 m;
b) larghezza: 3,2 m;
c) altezza: 4,5 m;
d) peso reale effettivo: 60 t;
4) una particolare attenzione da parte del conducente del veicolo non a norma.
2. Il trasporto, da parte del veicolo non a norma, di carichi diversi da quelli indivisibili è vietato, fatta eccezione per i veicoli non a norma autorizzati a circolare in virtù di un’autorizzazione di categoria I o II.
3. Le dimensioni, il peso e i pesi per asse dei veicoli non a norma autorizzati a circolare in virtù di un’autorizzazione delle categorie da I a VII nonché le strade su cui tali veicoli sono autorizzati a circolare sono indicati nella tabella [(29)] dell’allegato 1 alla presente legge».
20. Gli articoli da 64a. a 64d. della suddetta legge definiscono, per ciascuna delle sette categorie di veicoli non a norma, la procedura relativa alla presentazione di una domanda di autorizzazione nonché quella relativa al suo rilascio. Per quanto riguarda i veicoli di peso autorizzato per asse motore semplice di 11,5 t, l’autorizzazione rientra nella categoria I o IV a seconda della categoria delle strade pubbliche su cui i veicoli circoleranno.
21. L’articolo 64a., paragrafo 3, della legge sulla circolazione stradale precisa che l’autorizzazione di categoria I (30) è rilasciata dall’operatore stradale responsabile della strada su cui deve essere effettuato il tragitto. L’autorizzazione è rilasciata entro un termine di sette giorni lavorativi a decorrere dal giorno della presentazione della relativa domanda.
22. L’articolo 64c., paragrafo 3, punto 2), di tale legge stabilisce che l’autorizzazione, in particolare, di categoria IV (31) è rilasciata dal Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (direttore generale delle strade nazionali e delle autostrade, Polonia). In virtù dell’articolo 64c., paragrafo 4, al momento dell’ingresso nel territorio della Repubblica di Polonia, detta autorizzazione è inoltre rilasciata dal naczelnik urzędu celno skarbowego (direttore dell’ufficio doganale e delle imposte, Polonia). Ai sensi dell’articolo 64c, paragrafo 7, l’autorizzazione di categoria IV è rilasciata entro un termine di tre giorni lavorativi a decorrere dal giorno della presentazione della relativa domanda.
23. Ai sensi dell’articolo 64d., paragrafo 2, punto 3), della legge sulla circolazione stradale, citato dalla Repubblica di Polonia, l’autorizzazione è rilasciata, in particolare, qualora sia possibile definire un itinerario che garantisca la sicurezza e l’efficienza della circolazione stradale e, segnatamente, qualora:
«a) l’intensità del traffico consenta una circolazione sicura del veicolo non a norma;
b) la qualità tecnica degli edifici situati lungo l’itinerario previsto (determinata in base alle norme in materia di edilizia) permetta tale circolazione;
c) la suddetta circolazione non pregiudichi le condizioni tecniche degli edifici situati in prossimità dell’itinerario summenzionato».
24. L’articolo 64f. di tale legge fissa, per ciascuna categoria, il limite massimo della tassa dovuta per il rilascio dell’autorizzazione, che varia tra 240 zloty polacchi (PLN) (circa EUR 55 (32)) per la categoria I e PLN 5 800 (circa EUR 1 326) per la categoria VI. Per la categoria IV, l’importo massimo è di PLN 3 600 (circa EUR 823).
25. Nella sezione 4 della medesima legge, gli articoli 140aa e seguenti prevedono sanzioni nei confronti dei veicoli non a norma che circolino privi di autorizzazione o in violazione delle condizioni previste dall’autorizzazione.
26. La Repubblica di Polonia ha precisato che l’importo esatto della tassa dovuta per l’autorizzazione è fissato dal rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wysokości opłat za wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego (regolamento del Ministro dei Trasporti, dell’Edilizia e dell’Economia marittima che fissa l’importo della tassa dovuta sull’autorizzazione alla circolazione dei veicoli fuori norma) (33), del 28 marzo 2012, e ammonta a:
«1) per la categoria I:
– PLN 50 [circa EUR 11,50] per un’autorizzazione valida un mese;
– PLN 100 [circa EUR 23] per un’autorizzazione valida sei mesi;
– PLN 200 [circa EUR 46] per un’autorizzazione valida dodici mesi.
(…)
4) per la categoria IV:
– PLN 500 [circa EUR 115] per un’autorizzazione valida un mese;
– PLN 1 000 [circa EUR 230] per un’autorizzazione valida sei mesi;
– PLN 2 000 [circa EUR 460] per un’autorizzazione valida dodici mesi;
– PLN 3 000 [circa EUR 686] per un’autorizzazione valida ventiquattro mesi».
II. Procedimento precontenzioso
27. A seguito di denunce presentate da alcune imprese di trasporti operanti in territorio polacco e della raccolta di informazioni presso la Repubblica di Polonia nell’ambito di una procedura UE Pilot (34), la Commissione ha indirizzato, il 30 aprile 2015, una lettera di diffida a tale Stato membro.
28. Mediante tale lettera, la Commissione ha richiamato l’attenzione della Repubblica di Polonia sul fatto che talune disposizioni della sua legislazione nazionale non erano conformi agli obblighi ad essa incombenti, da un lato, ai sensi dell’articolo 3 della direttiva 96/53, sulla base del rilievo che quasi il 97% della rete stradale polacca era chiuso alla circolazione dei veicoli conformi ai limiti di peso di cui ai punti 3.1 e/o 3.4 dell’allegato 1 alla medesima direttiva e, dall’altro, ai sensi dell’articolo 7 di detta direttiva, giacché tale Stato membro ha invocato le deroghe previste da tale disposizione senza spiegare i motivi per cui il 97% della rete stradale polacca poteva trarne beneficio.
29. Inoltre, mediante la lettera di diffida, la Commissione rimetteva in questione il regime di autorizzazione speciale che permette ai veicoli conformi ai limiti di peso di cui ai punti 3.1 e/o 3.4 dell’allegato I alla direttiva 96/53 di circolare su infrastrutture normalmente chiuse a tali veicoli.
30. Ritenendo insoddisfacente la risposta della Repubblica di Polonia del 29 giugno 2015, la Commissione ha emesso, mediante lettera del 26 febbraio 2016, un parere motivato. Essa ha sostenuto che la Repubblica di Polonia violava gli obblighi ad essa incombenti, ai sensi del combinato disposto degli articoli 3 e 7 della direttiva 96/53, avendo limitato la circolazione dei veicoli a motore il cui peso massimo per asse motore semplice è di 11,5 t alle strade facenti parte della rete transeuropea di trasporto e a talune altre strade nazionali, nonché avendo assoggettato la circolazione di tali veicoli su altre strade pubbliche a un regime di autorizzazione speciale, di cui essa contestava inoltre la necessità.
31. Il 26 aprile 2016 la Repubblica di Polonia ha presentato alla Commissione una domanda di proroga del termine di risposta al parere motivato, la quale è stata respinta dalla Commissione in quanto non conteneva concrete informazioni sulle modifiche legislative previste allo scopo di porre fine alla violazione.
32. Nella sua risposta del 30 agosto 2016 al parere motivato, la Repubblica di Polonia ha informato la Commissione dei suoi tentativi volti principalmente a espandere la rete delle strade pubbliche su cui era autorizzata la circolazione dei veicoli il cui peso massimo per asse è di 11,5 t, nonché a modificare le disposizioni legislative e regolamentari applicabili intese a ridurre il numero di tronconi delle strade nazionali e regionali soggetti ai limiti di peso dei veicoli. La Repubblica di Polonia ha precisato che tali modifiche sarebbero dovute entrare in vigore nei mesi di maggio 2017 e febbraio 2018.
33. La Commissione ha deciso di proporre ricorso dinanzi alla Corte ai sensi dell’articolo 258, secondo comma, TFUE, in quanto non era convinta della conformità delle modifiche annunciate al diritto dell’Unione e non approvava il termine entro il quale dovevano essere apportate le modifiche testuali.
34. Mediante la sua unica censura, la Commissione contesta alla Repubblica di Polonia di essere venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del combinato disposto degli articoli 3 e 7 della direttiva 96/53, letti unitamente ai punti 3.1 e 3.4 dell’allegato 1 alla stessa, avendo assoggettato segnatamente la circolazione dei veicoli il cui peso massimo per asse motore è di 11,5 t, su un numero irragionevole di strade pubbliche, a un regime di autorizzazione speciale.
III. Argomenti delle parti
A. La Commissione
35. A sostegno del suo ricorso, la Commissione afferma che la limitazione dell’accesso alle strade pubbliche dei veicoli e dei loro rimorchi, previsti dalla direttiva 96/53 (35), conformi al peso massimo autorizzato per asse, ossia 10 t per l’asse non motore e 11,5 t per l’asse motore, risulta dalla combinazione di due fattori, vale a dire, in primo luogo, l’apertura al traffico di veicoli il cui peso massimo per asse motore è di 11,5 t delle sole strade facenti parte della rete transeuropea di trasporto e di talune altre strade nazionali, risultante dall’articolo 41, paragrafo 2, della legge relativa alle strade pubbliche e, in secondo luogo, l’obbligo di disporre di un’autorizzazione speciale che consenta di circolare su altre strade, ai sensi degli articoli 64 e seguenti della legge sulla circolazione stradale.
36. Al fine di illustrare l’impatto economico di tale obbligo sull’attività di fabbriche di importanza europea e internazionale, la Commissione ha, in particolare, citato l’esempio delle strade che permettono di accedere alla città di Kętrzyn (Polonia) dove si trovano le fabbriche di Plastivaloire e Philips, il cui regime di circolazione obbligherebbe i trasportatori a compiere lunghe deviazioni per trasportare i prodotti realizzati in tali fabbriche verso i mercati dell’Europa occidentale.
1. Relativamente alla limitazione del traffico internazionale alle sole strade della rete transeuropea di trasporto e a talune strade nazionali
37. La Commissione sostiene un primo argomento secondo cui la limitazione prevista dalla normativa polacca è in contrasto con l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 96/53, che stabilisce un regime di libera circolazione dei veicoli il cui peso massimo per asse motore è di 11,5 t.
38. A tale riguardo, essa afferma, in primo luogo, che, benché l’articolo 41, paragrafo 1, della legge relativa alle strade pubbliche sancisca il principio della circolazione dei veicoli il cui peso massimo per asse motore è di 11,5 t su tutte le strade pubbliche, i paragrafi 2 e 3 di detto articolo stabiliscono deroghe che svuotano di contenuto il paragrafo 1, giacché le stesse portano all’esclusione di quasi il 97% della rete stradale per tali veicoli.
39. Essa sottolinea, in secondo luogo, che risulta dalle informazioni fornite dalla Repubblica di Polonia il 29 giugno 2015 che meno del 40% della rete delle autostrade e strade nazionali è aperto senza restrizione alla circolazione dei veicoli il cui peso massimo per asse motore è di 11,5 t, il che rappresenta meno del 4% della rete stradale costituita dalle autostrade, dalle strade nazionali e dalle strade regionali più importanti in territorio polacco.
40. In terzo luogo, la Commissione contesta l’argomento della Repubblica di Polonia secondo cui soltanto le strade su cui si concentra il traffico internazionale, ossia il traffico transfrontaliero sulla rete di trasporto stradale transeuropeo, sono contemplate dalla direttiva 96/53. Essa sostiene, da un lato, fornendo più esempi, che tratti di strade che consentono di accedere a grandi centri urbani, interessati dal trasporto internazionale e in particolare dalle operazioni di carico e scarico(36), non sono liberamente utilizzabili.
41. Dall’altro, essa rileva che, diversamente da quanto affermato dalla Repubblica di Polonia, nessuna restrizione figura nella direttiva 96/53, in linea con gli obiettivi da essa perseguiti, dalla sua entrata in vigore e che il suo ambito di applicazione non è stato modificato dopo la creazione della rete transeuropea di trasporto dalla decisione n. 1692/96, quand’anche la stessa contribuisce al medesimo obiettivo di facilitare la circolazione delle merci. Essa precisa che, benché l’articolo 2 di tale direttiva non contenga alcuna definizione del traffico internazionale, i considerando 3 e 7 della stessa, che fanno riferimento alla circolazione tra gli Stati membri, letti alla luce del considerando 12 della medesima direttiva, indicano che occorre interpretare detta nozione in modo da comprendere la circolazione transfrontaliera a prescindere dal tipo di strada. Qualsiasi altra interpretazione priverebbe di significato l’articolo 7 della direttiva 96/53.
42. In quarto luogo, per quanto riguarda gli argomenti della Repubblica di Polonia tratti dalle condizioni dell’infrastruttura stradale, la Commissione sottolinea che, benché la direttiva 96/53 non imponga l’obbligo di costruire tutte le strade pubbliche affinché i criteri dei punti 3.1 e 3.4 dell’allegato I possano essere rispettati, gli Stati membri devono tuttavia rispettarli. Inoltre, le strade in grado di sopportare un peso di 10 t potrebbero resistere a un traffico limitato di veicoli il cui peso per asse motore sia di 11,5 t.
43. Essa aggiunge che la Repubblica di Polonia non può fare a meno di rispettare le norme adottate nella direttiva 96/53, relative al peso massimo autorizzato per asse, adducendo la ricerca dell’equilibrio, di cui al considerando 5, quando esse risultano dalla medesima.
44. Per quanto riguarda la categoria e l’ubicazione delle strade pubbliche, per lo più non asfaltate, invocate dalla Repubblica di Polonia, la Commissione ritiene che non si tratti di un argomento rilevante, giacché il dibattito verte non sulle strade dove non sussistono importanti punti di carico e scarico il cui stato possa giustificare che rientrino nell’articolo 7 della direttiva 96/53, ma sulla maggior parte delle strade asfaltate utilizzabili.
45. In quinto luogo, la Commissione contesta l’argomento della Repubblica di Polonia tratto dall’allegato XII, punto 8, paragrafo 3, all’atto di adesione del 2003 in quanto il primo comma dello stesso richiedeva chiaramente un adeguamento al traffico internazionale delle strade diverse da quelle della rete di trasporto stradale transeuropeo, dopo il 31 dicembre 2010, senza più attendere lo sviluppo del potenziamento della rete stradale nazionale, com’era stato ammesso durante il periodo transitorio.
46. A titolo complementare, essa rileva che, a decorrere dall’anno 2004, diverse migliaia di chilometri di strade diverse dalle strade nazionali o della rete transeuropea di trasporto sono stati rinnovati nell’ambito di un programma nazionale di ricostruzione delle strade locali, finanziato da fondi europei. Orbene, secondo la normativa polacca, in linea di principio, tali strade comunali o distrettuali rientrano nella limitazione di peso per asse semplice di 8 t, senza distinzione a seconda del loro potenziamento. Ciò è rimasto immutato dopo l’entrata in vigore del rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (regolamento del Ministro delle Infrastrutture e dell’Edilizia, recante l’elenco delle strade nazionali e regionali su cui possono circolare veicoli di peso autorizzato per asse semplice di 10 t e all’elenco delle strade nazionali su cui possono circolare veicoli di peso autorizzato per asse semplice di 8 t) (37), del 21 aprile 2017, a cui fa riferimento la Repubblica di Polonia, entrato in vigore successivamente alla presentazione del ricorso per inadempimento, in forza del quale i veicoli di peso massimo per asse conforme ai requisiti della direttiva 96/53 non possono ancora circolare senza autorizzazione su quasi il 45% delle strade nazionali. Essa ritiene inoltre che, essendo la circolazione tuttavia possibile mediante un’autorizzazione a pagamento, il motivo di difesa relativo al potenziamento in corso della rete stradale sia privo di fondamento.
47. La Commissione invoca un secondo argomento in base al quale le restrizioni previste dall’articolo 41, paragrafi 2 e 3, della legge relativa alle strade pubbliche sono fondate su un’interpretazione errata dell’articolo 7 della direttiva 96/53, che prevede un’eccezione al principio della libera circolazione dei veicoli il cui peso massimo per asse motore è di 11,5 t. La Commissione rammenta, innanzitutto, che la Repubblica di Polonia non può affermare che la limitazione riguardi strade su cui non si concentra traffico internazionale soprattutto per il motivo che nessun atto dell’Unione prevede tale distinzione.
48. Essa precisa, inoltre, che l’unica deroga possibile al principio della libera circolazione su tutte le strade deve fondarsi sul mancato adeguamento di queste alla circolazione dei veicoli il cui peso massimo per asse motore è di 11,5 t. I criteri da prendere in considerazione dovrebbero essere la sicurezza di tale traffico, la capacità di carico e l’intensità del traffico stradale. A tale riguardo, essa sottolinea che l’articolo 7 della direttiva 96/53, che prevede la facoltà di derogare al principio della libera circolazione «su talune strade o opere di ingegneria civile», deve essere interpretato in modo restrittivo. In tali circostanze, deroghe per il 97% della rete stradale polacca o, specialmente, per tutte le strade locali sarebbero prive di fondamento.
49. Infine, la Commissione rileva che le restrizioni di accesso a talune strade pubbliche polacche non si basano su considerazioni relative alle loro condizioni o a quelle dei loro tronconi, come risulta dal sistema di rilascio di autorizzazioni illimitate alla circolazione.
2. Relativamente al requisito attinente al possesso di un’autorizzazione speciale a circolare su altre strade
50. La Commissione dichiara che il regime di divieto di circolazione, che impone il rilascio di un’autorizzazione, è contrario alla direttiva 96/53 in quanto limita e ostacola la libera circolazione dei veicoli.
51. Essa rileva che, secondo il regime restrittivo cui sono soggette le strade regionali, distrettuali e comunali, occorre richiedere autorizzazioni, per ciascuna di esse, presso diverse autorità per un unico tragitto. Essa sostiene che, in assenza di uno sportello unico e a motivo dei termini di rilascio dell’autorizzazione nonché delle tariffe stabilite, il sistema istituito si rivela costoso, dispendioso in termini di tempo e tale da creare una discriminazione indiretta nei confronti dei trasportatori non residenti e provenienti dagli Stati membri. Essa precisa che, ai sensi dell’articolo 64, paragrafo 2, della legge sulla circolazione stradale, le autorizzazioni della categoria IV, che permettono ai veicoli il cui peso per asse motore è di 11,5 t di circolare sulle strade nazionali, non possono essere utilizzate in caso di trasporto di carichi divisibili, laddove questi ultimi costituiscono la maggior parte dei carichi trasportati su strada. In tal modo, il lavoro delle imprese di trasporti è reso più complesso dall’obbligo di utilizzare un maggiore numero di autocarri. Essa sottolinea che tutti questi inconvenienti hanno giustificato la presentazione di denunce, che sono alla base del suo ricorso per inadempimento. Essa lamenta altresì una grave restrizione alla libera prestazione dei servizi stradali.
52. Essa sostiene che l’argomento della Repubblica di Polonia secondo cui tale regime di autorizzazione non sarebbe contrario alla direttiva 96/53, giacché è applicato senza restrizione o discriminazione e con debita attenzione, non solo è privo di fondamento in virtù del principio della libera circolazione sancito da tale direttiva, ma è inoltre indicativo del fatto che la tutela dell’infrastruttura stradale e il controllo del numero di veicoli che vi circolato non sono tali da giustificare il sistema istituito dal legislatore polacco.
53. La Commissione aggiunge che la Repubblica di Polonia non può affermare che l’obbligo di ottenere un’autorizzazione miri a incoraggiare i trasportatori a circolare su strade parallele più adatte al traffico degli autocarri, in quanto tale giustificazione è contraria all’articolo 3 della citata direttiva.
54. Essa peraltro rileva, da un lato, a titolo esemplificativo, che sulla strada nazionale DK 92 tra Berlino (Germania) e Varsavia (Polonia), tale obiettivo è raggiunto in un altro modo, ossia quello del pagamento di una tassa per gli autocarri, che è una modalità di gestione ragionevole del traffico, al contrario del regime delle autorizzazioni. Dall’altro, essa ricorda che, su certe strade, per accedere ai luoghi di carico e scarico delle merci, la sola soluzione è quella di chiedere un’autorizzazione.
B. La Repubblica di Polonia
55. La Repubblica di Polonia ritiene che il ricorso della Commissione sia fondato su un’errata interpretazione degli articoli 3 e 7 della direttiva 96/53 e chiede alla Corte di respingerlo.
1. Relativamente alla violazione dell’articolo 3 della direttiva 96/53
a) Sulle strade cui si applica l’obbligo di ammettere alla circolazione i veicoli pesanti utilizzati «nel traffico internazionale»
56. Su tale punto, la Repubblica di Polonia sostiene, in via principale, che la Commissione ritiene erroneamente che la nozione di «traffico internazionale» riguardi l’intera rete stradale degli Stati membri, mentre essa si riferisce unicamente al traffico transfrontaliero e alle strade che sopportano il traffico su cui è concentrato. Essa afferma che l’interpretazione estensiva della Commissione del traffico internazionale, che porta ad aprire qualunque strada degli Stati membri, persino locale, ai veicoli il cui peso massimo per asse motore è di 11,5 t non deriva da alcuna disposizione né da alcun considerando della direttiva 96/53, né tantomeno dai dibattiti in vista di una sua modifica. Secondo tale Stato membro, detta interpretazione svuoterebbe del suo significato l’articolo 3, paragrafo 1, secondo trattino, della citata direttiva, che limita il traffico nazionale a motivo delle dimensioni dei veicoli.
57. La Repubblica di Polonia richiama inoltre l’obbligo di interpretare la direttiva 96/53 in conformità alla decisione n. 1692/96 relativa allo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti i cui obiettivi sono convergenti, in quanto ambedue gli strumenti sono divenuti vincolanti contestualmente alla sua adesione all’Unione.
58. La Repubblica di Polonia ne deduce che essa non viola l’articolo 3 della direttiva 96/53 derogando al principio generale della libera circolazione dei veicoli il cui peso massimo per asse motore è di 11,5 t per l’utilizzo di talune strade nazionali e locali, quali le strade regionali, distrettuali e comunali. Le scelte da essa effettuate intendono conseguire l’obiettivo di cui al considerando 5 della citata direttiva. Essa avrebbe quindi ricercato un equilibrio tra l’utilizzazione razionale ed economica dei veicoli stradali commerciali e le esigenze di manutenzione dell’infrastruttura, di sicurezza stradale e di protezione dell’ambiente e del quadro di vita.
59. In subordine, la Repubblica di Polonia richiama le disposizioni transitorie dell’atto di adesione del 2003, che figurano nell’allegato XII, che disciplinano, al punto 8, paragrafo 3, le questioni inerenti all’attuazione della direttiva 96/53 e della decisione n. 1692/96, e in particolare il secondo e terzo comma di tale paragrafo da cui risulterebbe che non le era stato imposto alcun termine per adeguare strade diverse da quelle della rete transeuropea di trasporto, al livello massimo di capacità di carico.
60. Essa sottolinea, da un lato, che, ai sensi del punto 8, paragrafo 3, terzo comma, di tale allegato la progressiva apertura della rete stradale ai veicoli nel traffico internazionale doveva avvenire parallelamente al completamento del processo di potenziamento di dette strade. Essa non condivide il parere della Commissione secondo cui tale interpretazione sarebbe contraria alle disposizioni del secondo periodo di tale terzo comma, che prevede l’autorizzazione all’uso delle parti non adattate della rete secondaria ai fini del carico e dello scarico, durante l’intero periodo transitorio, in quanto si tratta di un’eccezione al principio.
61. Dall’altro, la Repubblica di Polonia contesta l’argomento della Commissione secondo cui la sua interpretazione delle disposizioni transitorie porterebbe ad accettare che l’apertura della rete stradale polacca, ai sensi della direttiva 96/53, non avvenga prima di parecchi decenni. Essa afferma che gli sforzi di potenziamento devono riguardare le strade asfaltate e che, a seguito di quelli già compiuti, il 54,2% di tutte le strade nazionali è aperto alla circolazione dei veicoli in questione.
62. A tale riguardo essa ricorda, innanzitutto, che quasi il 91% delle strade pubbliche è stato costruito in Polonia prima della sua adesione all’Unione con il limite, per le strade nazionali, di 10 t per il peso massimo per asse semplice e di 8 t per le altre strade e che la normativa polacca è stata modificata al fine di rispettare gli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione.
63. Inoltre, la Repubblica di Polonia precisa che le strade nazionali, che rappresentano il 5% delle strade pubbliche, sopportano fino al 60% del traffico. Il restante 95% delle strade pubbliche è costituito dalle strade locali il cui 88% è formato dalle strade distrettuali e comunali. Esse sono utilizzate per esigenze locali e un terzo delle strade pubbliche non è asfaltato, come si evince dalle statistiche ufficiali di Eurostat citate dalla Commissione. Di conseguenza, la Repubblica di Polonia sostiene che quest’ultima non può affermare che il 97% della rete stradale polacca è chiuso alla circolazione dei veicoli il cui peso massimo per asse motore è di 11,5 t, senza considerare le caratteristiche di tale rete.
64. Infine, essa fa prova di un impegno costante, dopo la sua adesione all’Unione, in vista di aprire nuove strade nazionali tenendo conto delle esigenze del traffico internazionale e dell’ambiente e pone in rilievo il notevole onere finanziario, a lungo termine, che comporterebbe l’adeguamento, eccezionale in uno Stato membro dell’Unione, di tutta la sua rete stradale alla circolazione dei veicoli il cui peso massimo per asse motore è di 11,5 t.
b) Sul requisito attinente al possesso di un’autorizzazione a circolare su altre strade
65. Partendo dal presupposto che la restrizione all’utilizzo della rete stradale non è contraria all’articolo 3 della direttiva 96/53, la Repubblica di Polonia aggiunge che è proprio grazie al contributo finanziario alla manutenzione delle strade deteriorate dai veicoli pesanti che vi circolano, previsto dagli articoli 64 e seguenti della legge sulla circolazione stradale, che è garantita a lungo termine la libera circolazione dei veicoli il cui carico per asse non è adatto alle possibilità tecniche delle strade.
66. A tale proposito, la Repubblica di Polonia rileva che la Commissione ha presentato il sistema di autorizzazione in modo parzialmente errato e precisa che le autorizzazioni sono rilasciate dall’operatore stradale, per quanto riguarda le autorizzazioni di categoria I (38), o dal direttore generale delle strade nazionali e delle autostrade, nel caso delle autorizzazioni di categoria IV per le strade nazionali in questione. Le autorizzazioni di categoria I sono rilasciate al trasportatore, in base alla domanda, per la durata di un mese, sei mesi o dodici mesi, senza indicazione dei veicoli interessati. L’autorizzazione è rilasciata entro un termine massimo di sette giorni lavorativi a decorrere dal giorno di presentazione della domanda. Le stesse regole si applicano alle autorizzazioni di categoria IV, che possono tuttavia essere ugualmente rilasciate per una durata di ventiquattro mesi, entro un termine massimo di tre giorni lavorativi a decorrere dal giorno di presentazione della domanda.
67. Secondo la Repubblica di Polonia, al fine di garantire agli interessati la certezza del diritto, l’importo massimo della tassa per le autorizzazioni di categoria I è stata fissata pari a PLN 240 (circa EUR 55) mentre, per le autorizzazioni di categoria IV, essa ammonta a PLN 3 600 (circa EUR 850). Tuttavia, l’importo effettivo della tassa, previsto dal regolamento del Ministro dei Trasporti, dell’Edilizia e dell’Economia marittima relativo all’importo della tassa dovuta sull’autorizzazione alla circolazione dei veicoli fuori norma, varia a seconda della durata di ogni autorizzazione. Di conseguenza, in base a detto tariffario rimasto invariato dal 2012, l’autorizzazione più cara della categoria I, valida dodici mesi, costa PLN 200 (circa EUR 50), mentre l’autorizzazione di categoria IV, valida dodici mesi, costa PLN 2 000 (circa EUR 470) e quella valida ventiquattro mesi PLN 3 000 (circa EUR 710) (39).
68. Su questo punto la Repubblica di Polonia conclude, nel suo controricorso, affermando che non condivide l’analisi della Commissione secondo cui detto sistema è costoso e dispendioso in termini di tempo, poiché esso è trasparente e facilita lo spostamento dei trasportatori sull’intera rete. Essa inoltre respinge la tesi della Commissione secondo cui, in assenza di autorizzazione, sorge un divieto di circolazione, dal momento che è possibile scegliere la strada su cui sarà effettuato il trasporto internazionale.
69. Nella sua controreplica, essa eccepisce l’irricevibilità, sulla base del loro carattere innovativo, dei motivi vertenti su una discriminazione indiretta nei confronti dei trasportatori provenienti da altri Stati membri e su una restrizione della libera prestazione dei servizi stradali, invocati dalla Commissione nelle sue considerazioni di replica (40). Essa aggiunge che, in ogni caso, questi sono privi di fondamento poiché le domande di autorizzazione possono essere facilmente ottenute tramite un sito Internet, sono rilasciate per un periodo di tempo determinato, a prescindere dal numero di operazioni di trasporto, e il loro costo è relativamente basso rispetto alle necessità dei trasportatori. Essa afferma che tale sistema trasparente e pratico è conforme alle loro esigenze e non era stato oggetto di critica prima della denuncia di cui è stata investita la Commissione.
2. Relativamente alla violazione dell’articolo7 della direttiva 96/53
70. La Repubblica di Polonia espone i suoi argomenti, in ulteriore subordine, sulla base del rilievo che essa ritiene che la sua normativa sia conforme all’articolo 3 della direttiva 96/53.
71. Essa sostiene che l’addebito relativo alla violazione dell’articolo 7 della direttiva 96/53 discende da un’interpretazione eccessivamente restrittiva di tale disposizione che è contraria alla sua formulazione, in quanto, da un lato, il campo di applicazione del primo comma della stessa non riduce le restrizioni al carattere inadeguato delle strade ai veicoli in questione, nonché ai «determinati tratti di strada», e che, dall’altro, i casi di cui al secondo comma sono solo esempi.
72. Essa ne deduce che può limitare la circolazione non solo su strade inadatte al traffico di veicoli pesanti ma anche su parti della rete stradale su cui, a motivo del loro adeguamento, il passaggio di tali veicoli sarebbe pericoloso o ancora a motivo dell’esistenza di numerosi ponti la cui ridotta capacità di carico nel limite di 20 t e 30 t è stata ignorata dalla Commissione.
73. Inoltre, la Repubblica di Polonia considera che, per quanto riguarda una minima parte delle strade locali, che sono già state adattate al traffico dei veicoli il cui peso autorizzato per asse motore semplice è di 11,5 t, la possibilità di introdurre limitazioni rientra nell’articolo 7, primo comma, della direttiva 96/53, sulla base del rilievo che non vi è alcun interesse pratico a consentirvi la loro circolazione poiché si tratta generalmente di tratti che non sono collegati al resto del sistema stradale e non possono garantire la fluidità del traffico.
74. Essa precisa che, per quanto riguarda gli esempi di limitazioni sul territorio polacco del traffico dei veicoli pesanti, forniti dalla Commissione, la loro circolazione è ormai autorizzata nella maggior parte di dette situazioni e che, se così non fosse, al giorno del deposito delle osservazioni (41), sono previste opportune modifiche.
75. Essa osserva peraltro che il traffico internazionale, ai sensi dell’articolo 3 della direttiva 96/53, non si concentra su detti tratti e ricorda che le disposizioni transitorie dell’atto di adesione del 2003 impongono soltanto una progressiva apertura delle strade che non fanno parte della rete transeuropea di trasporto al traffico dei veicoli pesanti.
IV. Analisi
76. Il ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione verte, in sostanza, sulle condizioni di attuazione, al 26 aprile 2016, da parte della Repubblica di Polonia del principio della libera circolazione dei veicoli pesanti di cui alla direttiva 96/53 (42), sancito all’articolo 3, paragrafo 1, di tale direttiva, per il traffico internazionale, nei limiti definiti nell’allegato I alla medesima.
77. Il dibattito tra le parti ha per oggetto principale la portata di tale disposizione, dato che la normativa polacca subordina a un’autorizzazione speciale l’accesso dei veicoli pesanti a tutte le strade pubbliche, eccetto quelle che fanno parte della rete transeuropea di trasporto e talune altre strade nazionali.
78. A mio parere, emerge chiaramente dal disposto dell’articolo 3 della direttiva 96/53 e dagli obiettivi perseguiti, esposti ai considerando 3, 7 e 12 della medesima, che la formulazione «traffico internazionale» ha per oggetto la circolazione tra Stati membri e non gli spostamenti su talune strade nazionali o della rete transeuropea. Gli unici limiti a tale traffico vertono sui pesi e sulle dimensioni i cui valori sono specificati nell’allegato I a tale direttiva, risultanti dalla ricerca dell’equilibrio di cui al considerando 5 della medesima.
79. La suddetta assenza di distinzione tra i tipi di strade ha quindi condotto il legislatore dell’Unione a prevedere un’eccezione al principio della libera circolazione allo scopo di tenere conto del mancato adeguamento di alcune di esse o di talune opere di ingegneria civile. L’articolo 7 della direttiva 96/53 mira a conseguire tale obiettivo. Come di norma, trattandosi di una deroga, quest’ultima dovrebbe essere interpretata in modo restrittivo.
80. In considerazione dell’oggetto di tale disposizione, la sua applicazione richiede altresì giustificazioni specifiche per ogni singolo caso e deve portare a identificare misure destinate a salvaguardare l’infrastruttura qualora questa non sia adatta alla circolazione dei veicoli le cui dimensioni o i cui pesi raggiungono i limiti massimi. Di conseguenza, se è corretto concludere, come sostenuto dalla Repubblica di Polonia, che l’articolo 7, secondo comma, fornisce soltanto un esempio delle misure che potrebbero essere adottate, esso nondimeno conferma ciò che l’articolo 7, primo comma, dichiara, ossia che tali misure devono unicamente consistere nel limitare i pesi o le dimensioni dei veicoli sulla base del mancato adeguamento di determinati luoghi alla loro circolazione.
81. È quindi alla luce di tali elementi che si deve stabilire la fondatezza dell’addebito della Commissione.
82. In primo luogo, per quanto riguarda l’argomento tratto dalla limitazione del traffico internazionale a talune strade, occorre rilevare che, benché l’articolo 41, paragrafo 1, della legge relativa alle strade pubbliche sancisca il principio della libera circolazione sulle strade pubbliche dei veicoli il cui peso massimo per asse motore è di 11,5 t, in conformità ai requisiti stabiliti dalla direttiva 96/53, quest’ultimo contiene riserve che ne riducono notevolmente la portata.
83. Risulta infatti dall’articolo 41, paragrafi 2 e 3, della suddetta direttiva che:
– su talune strade nazionali potranno circolare tutti i veicoli con «asse semplice» di 10 t o unicamente di 8 t;
– su talune strade regionali potranno circolare tutti i veicoli con «asse semplice» di 10 t;
– su altre strade regionali, distrettuali e comunali potranno circolare tutti i veicoli con «asse semplice» di 8 t.
84. Come confermato dalla Repubblica di Polonia in udienza, in assenza di distinzione, nella formulazione dell’articolo 41, paragrafi 2 e 3, della legge relativa alle strade pubbliche, tra asse motore e asse non motore, il divieto di circolazione riguarda perciò tutti gli assi superiori a 8 t o 10 t.
85. Orbene, da un lato, nell’allegato I alla direttiva 96/53, che definisce i limiti per il peso autorizzato per asse dei veicoli in questione, vi è una distinzione tra il peso per «asse motore» e il peso per «asse non motore semplice» o «asse[i] semplice[i]». Dall’altro, il peso massimo autorizzato per l’asse motore è fissato a 11,5 t e, per l’asse non motore semplice, il valore è di 10 t. Il limite non può dunque essere stabilito per gli assi motori a 10 t e per gli assi non motori semplici a 8 t. In altre parole, riprendendo la formulazione della normativa polacca, i veicoli il cui peso massimo per asse motore è di 11,5 t non possono essere considerati non a norma (43), laddove tale peso sia conforme a quello indicato nell’allegato I alla direttiva 96/53. Lo stesso vale per i veicoli il cui peso massimo per asse non motore semplice è di 10 t, soggetto su talune strade alla limitazione fissata a 8 t.
86. Inoltre, com’è stato altresì confermato in udienza, in caso di carico divisibile, il divieto di circolazione relativo al trasporto mediante veicolo «non a norma», ai sensi della normativa polacca, è assoluto con riferimento a talune strade nazionali (44), in forza dell’articolo 64, paragrafo 2, della legge sulla circolazione stradale che istituisce il regime delle autorizzazioni di circolazione sulle strade soggette alle restrizioni di accesso, basate sull’articolo 41, paragrafo 2, della legge relativa alle strade pubbliche.
87. È altresì assodato che, per effetto della normativa polacca, il 97% delle strade pubbliche è vietato alla circolazione dei veicoli il cui peso massimo per asse motore è di 11,5 t, a meno di non ottenere un’autorizzazione speciale (45). Al fine di valutare la fondatezza del presente ricorso, non occorre risolvere la questione, sollevata dalla Repubblica di Polonia, in merito all’opportunità di prendere in considerazione tale proporzione, a motivo delle condizioni della rete stradale. È sufficiente illustrare le conseguenze delle norme giuridiche polacche in materia di circolazione sulla rete delle strade che possono essere frequentemente utilizzate.
88. Secondo le statistiche della fine dell’anno 2015, fornite dalla Repubblica di Polonia, meno del 40% della rete delle autostrade e delle strade nazionali era aperto senza restrizioni alla circolazione dei veicoli in questione, il che rappresenta meno del 4% (46)della rete stradale costituita dalle autostrade, dalle strade nazionali e dalle strade regionali più importanti in territorio polacco. A tale riguardo, a titolo di esempio, risulta dal controricorso della Repubblica di Polonia che il libero accesso alle città di Łomża, Nowy Sącz, Piła, Koszalin, Poznań (Polonia), menzionate dalla Commissione nel suo ricorso, tramite strade nazionali che consentano la libera circolazione dei veicoli il cui peso autorizzato per asse motore è di 11,5 t è possibile soltanto dall’entrata in vigore del regolamento del Ministro delle Infrastrutture e dell’Edilizia, del 21 aprile 2017, citato al paragrafo 46 delle presenti conclusioni. Inoltre, non si contesta che, nei dintorni di Breslavia e Cracovia (Polonia), non vi sia libero accesso ai punti di carico e scarico, sebbene questi siano fondamentali in materia di trasporto stradale internazionale di merci. Parimenti, non si mette in dubbio l’affermazione della Commissione secondo cui sussiste, a decorrere dal 2017, sul tragitto da Kętrzyn verso l’Europa occidentale, l’obbligo di richiedere due o tre autorizzazioni a due diverse autorità per un importo tra i PLN 100 e i 150 (da circa EUR 23 a circa 35) per effettuare in un’unica occasione un tragitto di circa 25 chilometri.
89. Inoltre, si deve constatare che, qualora strade diverse da quelle nazionali o della rete transeuropea di trasporto siano state rinnovate nell’ambito del programma nazionale di ricostruzione delle strade locali, finanziato dai fondi europei, esse sono, a priori, vietate alla circolazione dei veicoli il cui peso massimo per asse motore è di 11,5 t nel caso di strade comunali o distrettuali.
90. Si può per di più osservare che lo sviluppo della rete per effetto del suo potenziamento continua ad avere conseguenze limitate in quanto, secondo le precisazioni della Repubblica di Polonia relative alla riforma avvenuta nel 2017, soltanto il 54,2% delle strade nazionali, che rappresentano il 5% delle strade pubbliche, è aperto alla libera circolazione dei veicoli il cui peso massimo per asse motore è di 11,5 t.
91. Risulta da tutte queste considerazioni che l’accesso all’intera rete stradale polacca è limitato in violazione del principio di cui all’articolo 3 della direttiva 96/53.
92. In secondo luogo, per quanto concerne gli argomenti, sostenuti in subordine dalla Repubblica di Polonia, secondo cui le restrizioni all’apertura della sua rete stradale al traffico internazionale da essa imposte e il loro regime potrebbero fondarsi su un’interpretazione delle disposizioni dell’atto di adesione del 2003 o dell’articolo 7 della direttiva 96/53, si può rilevare, in via preliminare, che, in concreto, per la loro portata e il loro carattere generale, tali restrizioni portano a una situazione che potrebbe essere paragonata a quella del periodo transitorio, prevista dall’atto di adesione del 2003. Orbene, da un lato, non si può dedurre dai termini dell’allegato XII, punto 8, paragrafo 3, a tale atto che il regime di deroga da esso previsto fosse destinato perdurare. La suddetta disposizione mirava, al contrario, a pianificare il periodo compreso tra la data di adesione della Repubblica di Polonia e il 31 dicembre 2010 affinché il principio fissato dalla direttiva 96/53 potesse essere rispettato dopo tale data (47). Detto obiettivo ha peraltro giustificato il fatto che fondi europei fossero destinati alla sua realizzazione.
93. Dall’altro lato, risulta che per gli stessi motivi inerenti alla natura sproporzionata delle loro conseguenze, tali deroghe non possono nemmeno fondarsi sull’articolo 7 della suddetta direttiva, quand’anche fossero giustificate dalla vetustà dell’infrastruttura stradale, invocata dalla Repubblica di Polonia.
94. Infatti, un siffatto motivo generale non è contemplato dalla direttiva 96/53 e il mancato adeguamento della rete stradale è previsto dall’articolo 7 di tale direttiva solo per situazioni specifiche.
95. Di conseguenza, nessuna restrizione in base alla tipologia di strada può fondarsi su detta disposizione. A fortiori, un sistema di autorizzazioni generali inteso a pianificare tali limitazioni non può essere ammesso. Inoltre, è consentito dubitare della concreta giustificazione delle restrizioni alla circolazione sulle strade designate dal Ministro dei Trasporti, ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, della legge relativa alle strade pubbliche, qualora possano essere revocate mediante rilascio di un’autorizzazione generale, a pagamento, riservata ai carichi indivisibili per le strade più trafficate, con una sola limitazione di durata, e senza quindi alcun legame con il grado di danneggiamento delle strade (48) nonché con il fabbisogno di finanziamenti, asserito dalla Repubblica di Polonia per giustificare l’opportunità del sistema. In altri termini, o la strada può sopportare passaggi il cui numero non viene controllato per un periodo che può variare da uno a ventiquattro mesi, oppure la corsia di circolazione non è adeguata e, in tal caso, il pagamento di un’autorizzazione il cui importo è relativamente basso non è tale da porvi rimedio.
96. Da quanto precede emerge che la Repubblica di Polonia, avendo limitato la circolazione dei veicoli a motore il cui peso per asse motore è di 11,5 t alle strade che costituiscono una parte della rete transeuropea di trasporto e a talune altre strade nazionali, nonché avendo assoggettato la circolazione di tali veicoli su altre strade pubbliche a un regime di autorizzazione speciale, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi del combinato disposto degli articoli 3 e 7 della direttiva 96/53.
97. Occorre perciò dichiarare che la Repubblica di Polonia, avendo imposto alle imprese di trasporti l’obbligo di essere provviste di autorizzazioni speciali per la circolazione su alcune strade pubbliche, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli articoli 3 e 7 della direttiva 96/53, in combinato disposto con i punti 3.1 e 3.4 dell’allegato I alla direttiva 96/53.
V. Sulle spese
98. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte di giustizia, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica di Polonia, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.
VI. Conclusione
99. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:
1) La Repubblica di Polonia, avendo imposto alle imprese di trasporti l’obbligo di essere provviste di autorizzazioni speciali per la circolazione su alcune strade pubbliche, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi del combinato disposto degli articoli 3 e 7 della direttiva 96/53/CE del Consiglio, del 25 luglio 1996, che stabilisce, per taluni veicoli stradali che circolano nella Comunità, le dimensioni massime autorizzate nel traffico nazionale e internazionale e i pesi massimi autorizzati nel traffico internazionale, come modificata dalla direttiva (UE) 2015/719 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2015, letti unitamente ai punti 3.1 e 3.4. dell’allegato I alla direttiva 96/53.
2) La Repubblica di Polonia è condannata alle spese.