SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA
(Terza Sezione)
12 dicembre 2012
Causa F‑43/10
Maria Concetta Cerafogli
contro
Banca centrale europea (BCE)
«Funzione pubblica – Personale della BCE – Denuncia per molestie psicologiche – Indagine amministrativa – Accesso al fascicolo dell’indagine – Relazione di indagine – Errore manifesto di valutazione»
Oggetto: Ricorso, proposto ai sensi dell’articolo 36.2 del protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, allegato al Trattato UE e al Trattato FUE, con il quale la sig.ra Cerafogli chiede, sostanzialmente, l’annullamento della decisione del comitato esecutivo della Banca centrale europea (BCE) del 17 novembre 2009 che ha chiuso l’indagine amministrativa interna avviata a seguito della sua denuncia per discriminazione (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Decisione: Il ricorso è respinto. La ricorrente sopporterà le proprie spese ed è condannata a sopportare le spese sostenute dalla BCE.
Massime
1. Ricorso dei funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Oggetto – Ingiunzione rivolta all’amministrazione – Declaratoria – Irricevibilità
(Condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, art. 42)
2. Ricorso dei funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Ricorso speciale – Requisiti di forma – Carattere sufficientemente preciso – Esposizione di talune censure in allegati comunicati fuori termine – Irricevibilità
(Statuto dei funzionari, art. 90, § 2; condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, art. 41; norme applicabili al personale della Banca centrale europea, art. 8.1.6)
3. Ricorso dei funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Ricorso speciale – Concordanza tra il ricorso speciale e il ricorso introduttivo – Identità di petitum e di causa petendi – Modifica della causa petendi – Irricevibilità
(Statuto dei funzionari, art. 91, condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, art. 41)
4. Procedimento giurisdizionale – Autorità di cosa giudicata – Portata – Irricevibilità di un secondo ricorso – Presupposti – Identità d’oggetto – Contestazione di un atto sostanzialmente identico a quello impugnato nel primo ricorso, ma fondato su altri motivi di fatto e di diritto – Insussistenza di autorità di cosa giudicata
5. Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Diritti ed obblighi – Indagine interna relativa a pretese molestie psicologiche – Diritti dell’autore della denuncia di essere sentito e di accedere al fascicolo d’indagine – Limiti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 45/2001, art. 20)
6. Ricorso dei funzionari – Motivi di ricorso – Motivo relativo ad una violazione del diritto di essere sentiti – Accertamento d’ufficio
7. Funzionari – Decisione lesiva – Obbligo di motivazione – Decisione adottata in un contesto noto al destinatario – Presa in considerazione del contesto giuridico
(Statuto dei funzionari, art. 25)
8. Banca centrale europea – Comitato esecutivo – Riunioni – Termine per l’invio ai membri dei documenti connessi all’ordine del giorno – Inosservanza – Irregolarità non idonea a comportare l’annullamento di una decisione del comitato esecutivo – Onere della prova
(Regolamento interno del comitato esecutivo della Banca centrale europea, art. 3, § 1)
9. Ricorso dei funzionari – Motivi di ricorso – Errore manifesto di valutazione – Nozione – Onere della prova
10. Funzionari – Molestie psicologiche – Nozione – Collega che ha un’opinione negativa su un funzionario e che informa i superiori gerarchici di doglianze relative alla qualità delle sue prestazioni e al suo comportamento – Esclusione – Requisito di oggettività delle conseguenze patite dalla pretesa vittima
(Statuto dei funzionari, art. 12 bis)
11. Procedimento giurisdizionale – Spese – Liquidazione – Spese ripetibili – Nozione – Onorari dovuti all’avvocato di un funzionario per le prestazioni fornite nell’ambito della fase precontenzionsa – Esclusione
(Regolamento di procedura del Tribunale della funzione pubblica, artt. 86 e 91)
1. Non spetta al giudice dell’Unione, nell’ambito del suo sindacato di legittimità fondato sull’articolo 42 delle condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, rivolgere ingiunzioni all’amministrazione o pronunciare declaratorie in diritto.
(v. punto 43)
Riferimento:
Tribunale della funzione pubblica: 15 dicembre 2010, Saracco/BCE, F‑66/09 (punto 39)
2. Il procedimento precontenzioso organizzato dall’articolo 41 delle condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea e dall’articolo 8.1.6 delle norme applicabili al personale della Banca ha carattere informale, così come il procedimento di reclamo istituito dall’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto dei funzionari.
Di conseguenza, il ricorso speciale dell’articolo 41 delle condizioni di impiego, integrato dall’articolo 8.1.6 delle norme applicabili al personale, non deve rispettare particolari formalità per essere ricevibile e la Banca è tenuta ad esaminarlo con spirito di apertura. Perché sia ricevibile, basta che tale ricorso sia sufficientemente preciso per mettere la Banca in grado di conoscere i motivi e gli argomenti formulati dall’interessato contro la decisione contestata.
Di conseguenza, la comunicazione tardiva di un allegato non può a priori essere considerata come una violazione del principio secondo il quale i termini sono di ordine pubblico se il ricorso speciale, per parte sua, è stato presentato entro il termine previsto.
Tuttavia, nel contesto particolare in cui allegati comunicati dopo la scadenza del termine prescritto non sono meramente probatori ma espongono al contrario in dettaglio le censure dell’agente, ed in cui essi debbono essere considerati parte integrante del suo ricorso speciale, l’invio tardivo di tali allegati viola il termine previsto per presentare un ricorso speciale.
Per giunta, anche se il procedimento precontenzioso presenta un carattere informale, si tratta di un iter diretto ad un componimento amichevole con il quale è incompatibile il fatto che l’agente costringa l’amministrazione a ricercare, all’interno del suo ricorso speciale e di voluminosi allegati, gli elementi sparsi dei suoi vari argomenti, quando invece egli dispone di un termine ragionevole di due mesi per presentare tale ricorso.
(v. punti 50-52 e 54-56)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 22 giugno 1990, Marcopoulos/Corte di giustizia, T‑32/89 e T‑39/89 (punto 28); 7 marzo 1996, Williams/Corte dei Conti, T‑146/94 (punto 48); 13 gennaio 1998, Volger/Parlamento, T‑176/96 (punto 65)
Tribunale della funzione pubblica: 1° luglio 2010, Mandt/Parlamento, F‑45/07 (punti 111 e 113)
3. La regola di concordanza fra il ricorso speciale e il ricorso introduttivo dev’essere intesa nel senso che, fatti salvi le eccezioni di illegittimità e i motivi di ordine pubblico, di norma si configurano modifica della causa petendi e, pertanto, irricevibilità per inosservanza della regola di concordanza soltanto se il ricorrente, limitandosi nel suo ricorso speciale a censurare la validità formale dell’atto che gli arreca pregiudizio, compresi gli aspetti procedurali, fa valere nel ricorso introduttivo motivi di merito o, viceversa, se il ricorrente, dopo aver unicamente contestato nel proprio ricorso speciale la legalità sostanziale dell’atto che gli arreca pregiudizio, presenta un ricorso introduttivo che contiene motivi relativi alla validità formale di quest’ultimo, aspetti procedurali compresi.
(v. punto 61)
Riferimento:
Tribunale della funzione pubblica: Mandt/Parlamento, cit. (punti 110, 119 e 120); 29 settembre 2011, da Silva Tenreiro/Commissione, F‑72/10 (punto 59, che forma oggetto di impugnazione pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T‑643/11 P)
4. Al fine di garantire sia la stabilità del diritto e dei rapporti giuridici, sia una buona amministrazione della giustizia, occorre che le decisioni giurisdizionali divenute definitive dopo l’esaurimento dei mezzi di ricorso disponibili o dopo la scadenza dei termini previsti per questi ricorsi non possano più essere rimesse in discussione.
Al riguardo, un ricorso è irricevibile a causa dell’autorità di cosa giudicata insita in una sentenza anteriore che ha deciso un ricorso che vedeva opposte le stesse parti, aveva lo stesso oggetto ed era fondato sulla stessa causa. L’atto di cui si chiede l’annullamento costituisce un elemento essenziale che permette di caratterizzare l’oggetto di un ricorso, ma nei casi in cui più ricorsi siano stati intentati contro decisioni distinte che l’amministrazione ha formalmente adottato, non può concludersi da questa sola circostanza per l’assenza di identità di oggetto tra i detti ricorsi, qualora tali distinte decisioni abbiano un contenuto sostanzialmente identico e siano fondate sulla stessa motivazione.
Infine, anche se le censure dedotte a sostegno di un ricorso coincidono in parte con quelle fatte valere nell’ambito di una precedente causa, il secondo ricorso non si presenta come la ripetizione del primo, ma come una nuova controversia allorché si basa anche su altri motivi di fatto e di diritto.
(v. punti 68 e 69)
Riferimento:
Corte: 19 settembre 1985, Hoogovens Groep/Commissione, 172/83 e 226/83 (punto 9); 30 settembre 2003, Köbler, C‑224/01 (punto 38)
Tribunale di primo grado: 5 giugno 1996, NMB Francia e a./Commissione, T‑162/94 (punto 37); 12 dicembre 1996, Altmann e a./Commissione, T‑177/94 e T‑377/94 (punto 52)
Tribunale dell’Unione europea: 25 giugno 2010, Imperial Chemical Industries/Commissione, T‑66/01 (punti 197, 207 e 208)
5. Dato che un procedimento di indagine esperito a seguito di una domanda di assistenza di un funzionario con denuncia per molestie psicologiche non può essere considerato come un procedimento di indagine avviato contro il detto funzionario, l’interessato non può far valere l’obbligo, per l’istituzione, di rispettare i diritti della difesa che si impone come principio generale del diritto dell’Unione in qualsiasi procedimento avviato contro una persona e che possa sfociare in un atto che arreca pregiudizio a quest’ultima. Orbene, il fatto che una decisione costituisca, dal punto di vista procedurale, un atto arrecante pregiudizio non permette di dedurne automaticamente, senza considerare la natura del procedimento avviato, che l’autorità ha l’obbligo di sentire utilmente l’interessato. Infatti, tenendo conto dei principi sottesi alla normativa, alla prassi amministrativa e alla giurisprudenza dell’Unione nei settori della concorrenza, degli aiuti di Stato e delle concentrazioni di imprese, risulta che è stata stabilita una graduazione tra i terzi interessati, per determinare la portata del loro diritto di essere sentiti, a seconda dell’intensità del pregiudizio che può essere arrecato ai loro interessi. Nondimeno, anche in assenza di qualsiasi disposizione e di qualsiasi contesto che richiedano un’applicazione dei diritti della difesa, la parte interessata da un procedimento amministrativo dev’essere posta in grado, nel corso di tale procedimento, di prendere posizione e di far conoscere utilmente il suo punto di vista su dati che la riguardino, dati che essa è la più adatta a fornire e di cui non sia provato che l’autorità possa disporre altrimenti.
Per quanto riguarda un’indagine amministrativa interna relativa a pretese molestie psicologiche avviata a seguito di una denuncia da parte di un agente della Banca centrale europea, anche se l’indagine non è stata esperita nei confronti dell’autore della denuncia, quest’ultimo può far valere, in base al principio di buona amministrazione, il diritto di essere sentito sui fatti che lo riguardano, nella misura in cui una decisione di rigetto di una siffatta denuncia può comportare gravi conseguenze, dato che i fatti configuranti molestie psicologiche possono avere effetti estremamente devastanti sullo stato di salute della vittima e che l’eventuale riconoscimento da parte dell’amministrazione dell’esistenza di molestie psicologiche può, di per sé, avere un effetto benefico nel processo terapeutico di ricostruzione della persona molestata. Tuttavia, il diritto procedurale di cui l’autore di una denuncia può avvalersi e che è distinto dai diritti della difesa non è così esteso come questi ultimi. Basta, a questo proposito, che gli sia data una possibilità sufficiente di esporre utilmente il suo punto di vista e di spiegare, eventualmente, perché la conclusione prospettata nel progetto di relazione di indagine non possa giustificarsi. Per giunta, il diritto procedurale di cui l’autore di una denuncia è titolare non è assoluto. Nel contesto di un’indagine su fatti configuranti molestie psicologiche, qualora la relazione d’indagine sia circostanziata e nessun elemento del fascicolo permetta di dubitare che essa riporti la sostanza delle testimonianze raccolte, non è irragionevole, salvo circostanze particolari, voler preservare i testimoni garantendo loro l’anonimato e la riservatezza di ogni dato che possa identificarli, al fine di consentire, nell’interesse stesso degli autori della denuncia, lo svolgimento di indagini neutre e obiettive che beneficino di una collaborazione senza riserve da parte dei membri del personale. Non appare neppure irragionevole voler così prevenire qualsiasi rischio di influenza a posteriori dei testimoni da parte delle persone indagate, nonché degli autori della denuncia. D’altro canto, non è neppure irragionevole considerare che la riservatezza delle testimonianze è necessaria a preservare rapporti di lavoro tali da garantire il buon funzionamento dei servizi. Infatti, non è provato che, qualora l’indagine non suffraghi la loro opinione, una trasparenza totale in materia possa far cessare il senso di frustrazione e di diffidenza delle persone convinte di essere oggetto di molestie psicologiche.
Inoltre, l’articolo 20 del regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati, legittima le limitazioni che circoscrivono il diritto procedurale di cui l’autore di una denuncia è titolare. Infatti, non si può trascurare il fatto che le testimonianze raccolte nell’ambito di un’indagine su fatti configuranti molestie psicologiche non riguardano soltanto l’autore della denuncia, ma anche i membri del personale coinvolti e quelli sentiti nell’ambito delle indagini. In questo caso, in cui sono messi in discussione i diritti di persone diverse dall’autore della denuncia, esiste una differenza rilevante rispetto ai casi in cui i ricorrenti chiedono di avere accesso a fatti che riguardano esclusivamente loro.
(v. punti 85, 86, 91-93, 95, 97 e 98)
Riferimento:
Corte: 21 novembre 1991, Technische Universität München, C‑269/90 (punti 23-25; Corte: 29 aprile 2004, Parlamento/Reynolds, C‑111/02 P (punti 57); 9 novembre 2006, Commissione/De Bry, C‑344/05 P (punto 37); 29 giugno 2010, Commissione/Alrosa, C‑441/07 P (punto 91)
Tribunale di primo grado: 27 novembre 1997, Kaysersberg/Commissione, T‑290/94 (punti 108 e 113); 7 giugno 2006, Österreichische Postsparkasse/Commissione, T‑213/01 e T‑214/01 (punto 106); 17 ottobre 2006, Bonnet/Corte di giustizia, T‑406/04 (punto 76)
Tribunale della funzione pubblica: 30 novembre 2009, Wenig/Commissione, F‑80/08 (punto 48); 16 maggio 2012, Skareby/Commissione, F‑42/10 (punti 46 et 48)
Tribunale dell’Unione europea: 12 maggio 2010, Bui Van/Commissione, T‑491/08 P (punto 75)
6. Poiché un motivo relativo al diritto di essere sentiti può essere sollevato d’ufficio, un ricorrente può legittimamente far valere tale principio nella fase scritta del procedimento.
(v. punto 89)
Riferimento:
Tribunale della funzione pubblica: 11 settembre 2008, Bui Van/Commissione, F‑51/07 (punto 77, e giurisprudenza ivi citata)
7. Un atto che arreca pregiudizio è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti. Di conseguenza, una motivazione mediante riferimento ad una relazione o ad un parere a loro volta motivati e comunicati è ammissibile.
Per giunta, la motivazione dev’essere valutata in relazione al contesto nel quale l’atto controverso è stato adottato e, in particolare, alla luce di tutte le norme giuridiche che disciplinano la materia interessata. Pertanto, dato che il contesto normativo, in una causa per molestie psicologiche, può ostare a che l’autore della denuncia abbia accesso a tutte le testimonianze raccolte nel corso dell’indagine, non può ritenersi che la decisione che chiude l’indagine sia insufficientemente motivata in quanto rinvia alla sola relazione d’indagine, a sua volta non accompagnata da tali testimonianze.
(v. punti 108, 111 e 112)
Riferimento:
Tribunale della funzione pubblica: 23 novembre 2010, Marcuccio/Commissione, F‑65/09 (punto 61)
Tribunale dell’Unione europea: 8 giugno 2011, Commissione/Marcuccio, T‑20/09 P (punti 67 e 68)
8. Dall’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento interno del comitato esecutivo della Banca centrale europea risulta che i documenti connessi all’ordine del giorno devono essere inviati, in linea di principio, al comitato esecutivo almeno due giorni prima della riunione di tale organo. Ne consegue che tale termine è solo quello entro il quale i detti documenti devono essere inviati ai membri del comitato esecutivo e non quello durante il quale devono essere a loro disposizione.
In ogni caso, perché una violazione alle norme previste del regolamento interno del comitato esecutivo possa costituire un’irregolarità sostanziale tale da infirmare la validità di una decisione di quest’ultimo, spetta all’interessato dimostrare che tale decisione avrebbe potuto avere un contenuto diverso in assenza di tale violazione. Orbene, tale condizione non è soddisfatta nel caso in cui l’interessato si limiti a calcolare approssimativamente che, avendo ricevuto il documento il giorno stesso della loro riunione, i membri del comitato esecutivo non hanno potuto prenderne utilmente conoscenza prima di decidere sulle conseguenze da trarne.
(v. punti 116 e 117)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 9 marzo 1999, Hubert/Commissione, T‑212/97 (punto 53)
Tribunale della funzione pubblica: 7 maggio 2008, Lebedef/Commissione, F‑36/07 (punto 57); 13 settembre 2011, Behnke/Commissione, F‑68/10 (punto 42)
9. Un errore può essere qualificato come manifesto solo qualora esso possa essere agevolmente rilevato alla luce dei criteri ai quali il legislatore ha inteso subordinare l’esercizio di un potere decisionale. Di conseguenza, al fine di dimostrare che l’amministrazione ha commesso un errore manifesto nella valutazione dei fatti tale da giustificare l’annullamento di una decisione, gli elementi di prova che la parte ricorrente è tenuta a fornire devono essere sufficienti per privare di plausibilità le valutazioni operate dall’amministrazione. In altri termini, il motivo vertente sull’errore manifesto dev’essere respinto se, malgrado gli elementi addotti dal ricorrente, la valutazione contestata può essere ammessa come tuttora vera o valida. Ciò vale in particolare quando la decisione controversa è viziata da errori che, anche se presi nel loro complesso, presentino solo un carattere secondario, che non può essere stato determinante per l’amministrazione.
(v. punto 131)
Riferimento:
Tribunale della funzione pubblica: 29 settembre 2011, AJ/Commissione, F‑80/10 (punti 34-36, e giurisprudenza ivi citata); 28 marzo 2012, BD/Commissione, F‑36/11 (punto 83)
10. L’opinione negativa di un funzionario o agente su un collega e il fatto che tale funzionario o agente informi i superiori gerarchici di doglianze relative al tempo di lavoro dedicato dal detto collega al servizio, ai suoi ritardi nell’esecuzione dei suoi compiti e alla sua difficoltà di cooperare non costituiscono di per sé molestie psicologiche.
D’altro canto, dalla lettura dell’articolo 12 bis dello Statuto si deve concludere che, anche se le conseguenze patite dalla persona che sostiene di essere vittima di molestie psicologiche sono un elemento importante, tali conseguenze patite debbono tuttavia presentare un carattere oggettivo. Peraltro, la detta persona non può far valere il suo precario stato di salute psicofisica per dimostrare una violazione della nozione di molestie psicologiche. Di conseguenza, le osservazioni negative di un superiore gerarchico su un funzionario o agente non possono essere considerate offensive nei confronti di tale funzionario o agente in mancanza di altri elementi.
(v. punti 167, 171 e 203)
Riferimento:
Tribunale della funzione pubblica: 9 dicembre 2008, Q/Commissione, F‑52/05 (punto 135, non annullata su questo punto dalla sentenza del Tribunale dell’Unione europea 12 luglio 2011, Commissione/Q, T‑80/09 P); Skareby/Commissione, cit. (punto 65)
11. Le spese legali sostenute nel corso del procedimento contenzioso costituiscono spese ripetibili alle condizioni previste dagli articoli 86 e seguenti del regolamento di procedura del Tribunale e devono essere trattate in tale ambito. Quanto alle spese legali sostenute nel corso del procedimento precontenzioso, l’articolo 91, dello stesso regolamento considera, tra le spese ripetibili, solo le spese inerenti al procedimento dinanzi al Tribunale, ad esclusione di quelle riguardanti la fase precedente. Pertanto, qualificare le spese sostenute nel corso del procedimento precontenzioso come danno risarcibile nell’ambito di un ricorso per risarcimento danni sarebbe contraddittorio rispetto alla non ripetibilità delle spese affrontate nel corso di tale fase.
(v. punto 218)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 14 settembre 2005, Ehcon/Commissione, T‑140/04 (punto 79)
Tribunale dell’Unione europea: 8 novembre 2011, Idromacchine e a./Commissione, T‑88/09 (punto 100, che forma oggetto di impugnazione pendente dinanzi alla Corte, causa C‑34/12 P)