GENERALINĖS ADVOKATĖS JULIANE KOKOTT
IŠVADA,
pateikta 2009 m. gruodžio 10 d.(1)
Byla C‑346/08
Europos Komisija
prieš
Jungtinę Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystę
„Direktyva 2001/80/EB – Tarša – Kurą deginantys įrenginiai – Tam tikrų teršalų, išmetamų į orą, kiekio ribojimas – Elektros energijos naudojimas aliuminio gamyboje“
I – Įvadas
1. Europos Komisija ir Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė ginčijasi, ar anglimi kūrenamai elektrinei, tiekiančiai elektros energiją aliuminiui gaminti, turi būti taikomos ribinės vertės, nustatytos 2001 m. spalio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2001/80/EB dėl tam tikrų teršalų, išmetamų į orą iš didelių kurą deginančių įrenginių, kiekio apribojimo(2). Šiuo atveju kalbama apie išmetamą sieros dioksidą, azoto oksidus ir dulkes.
2. Konkrečiau kalbant, reikia paaiškinti, ar elektros energija yra kuro degimo produktas, nes Direktyva 2001/80 netaikoma dideliems kurą deginantiems įrenginiams, kurių degimo produktai tiesiogiai naudojami gamybos procese.
II – Teisės nuostatos
3. Pagal Direktyvos 2001/80 1 straipsnį direktyva taikoma kurą deginantiems įrenginiams, kurių nominalus šiluminis našumas yra lygus arba didesnis kaip 50 MW, nesvarbu, kokios rūšies kuras (kietasis, skystasis arba dujinis) naudojamas.
4. Pagal Direktyvos 2001/80 2 straipsnio 7 punkto pirmą pastraipą kurą deginantis įrenginys yra techninė įranga, kurioje oksiduojamas kuras, kad būtų galima panaudoti taip gautą šilumą.
5. Kalbant apie Direktyvos 2001/80 taikymo sritį, jos 2 straipsnio 7 punkto antroje–ketvirtoje pastraipoje, be kita ko, numatyta:
„Ši direktyva yra taikoma tik kurą deginantiems įrenginiams, suprojektuotiems energijai gaminti, išskyrus tuos įrenginius, kuriuose tiesiogiai sunaudojami gamybos metu gaunami degimo produktai. Visų prima ši direktyva netaikoma šiems kurą deginantiems įrenginiams:
a) įrenginiams, kuriuose degimo produktai yra tiesiogiai naudojami šildymui, džiovinimui arba kitoms objektų arba medžiagų apdorojimo rūšims, pvz., krosnių pakartotinam kaitinimui, terminio apdirbimo krosnyse;
b) deginimo įrenginiams, t. y. visai techninei įrangai, skirtai išmetamosioms dujoms valyti jas deginant, kuri nėra eksploatuojama kaip atskiras deginimo įrenginys;
c) įrenginiams katalizinio krekingo katalizatoriams regeneruoti;
d) įrenginiams, vandenilio sulfidą paverčiantiems siera;
e) chemijos pramonėje naudojamiems reaktoriams;
f) koksavimo krosnims;
g) kauperiams;
h) visai techninei įrangai, naudojamai transporto priemonių, laivų ar lėktuvų varymui;
i) dujų turbinoms, naudojamoms atviroje jūroje esančiose platformose;
j) dujų turbinoms, licencijuotoms iki 2002 m. lapkričio 27 d., arba kurioms, kompetentingų institucijų nuomone, iki 2002 m. lapkričio 27 d. turi būti pateiktas išsamus prašymas išduoti licenciją, jeigu tas įrenginys buvo pradėtas eksploatuoti ne vėliau kaip 2003 m. lapkričio 27 d., nepažeidžiant 7 straipsnio 1 dalies ir VIII priedo A ir B dalių.
Ši direktyva netaikoma dyzeliniu kuru, benzinu ir dujiniais varikliais varomiems įrenginiams.“
III – Faktai, procesas ir šalių reikalavimai
6. Aliuminio gamintojas ilgą laiką eksploatuoja anglimi kūrenamą elektrinę Lynemouth, rytinėje Anglijos pakrantėje. Beveik visa pagaminama elektros energija sunaudojama aliuminiui gaminti druskų tirpalų elektrolizės būdu („Hall‑Heroult“ procesas) gretimoje gamykloje. Tik apie 9 % elektros energijos patenka į nacionalinius elektros tinklus.
7. Vėliausiai nuo 2006 m. pradžios Jungtinė Karalystė nustojo taikyti Direktyvą 2001/80 šiai elektrinei. Tačiau Komisija gina poziciją, kad šiai elektrinei reikia taikyti šios direktyvos reikalavimus. Ji apie tai pranešė Jungtinei Karalystei 2007 m. birželio 29 d. raštu, kuriame paprašė pateikti pastabas („Oficialus pranešimas“). 2007 m. rugpjūčio 31 d. atsakyme Jungtinė Karalystė laikėsi savo pozicijos. 2007 m. spalio 23 d. Komisija pateikė pagrįstą nuomonę. Šioje nuomonėje Komisija nustatė paskutinį dviejų mėnesių terminą Jungtinei Karalystei atsižvelgti jos reikalavimus.
8. Kadangi Jungtinė Karalystė laikėsi savo pozicijos 2007 m. gruodžio 21 d. atsakyme, 2008 m. liepos 25 d. Komisija pareiškė šį ieškinį. Ji Teisingumo Teismo prašo:
– pripažinti, kad netaikydama Direktyvos 2001/80 Lynemouth elektrinei, Jungtinė Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal šią direktyvą, ir
– priteisti iš Jungtinės Karalystės bylinėjimosi išlaidas.
9. Jungtinė Karalystė Teisingumo Teismo prašo atmesti ieškinį ir priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
IV – Vertinimas
10. Lynemouth elektrinei turi būti taikomos ribinės vertės, nustatytos esamiems įrenginiams, jeigu ji patenka į Direktyvos 2001/80 taikymo sritį. Kalbama apie kurą deginantį įrenginį, kurio nominalus šiluminis našumas yra didesnis kaip 50 MW remiantis direktyvos 1 straipsnio ir 2 straipsnio 7 punkto pirma pastraipa.
11. Tačiau pagal Direktyvos 2001/80 2 straipsnio 7 punkto antros pastraipos pirmą sakinį elektrinė turi būti kurą deginantis įrenginys, gaminantis elektros energiją, bet kuro degimo produktaineturi būti tiesiogiai naudojami gamybos procese. Tiesa ta, kad elektrinė gamina elektros energiją, bet šalys nesutaria, ar elektrinės kuro degimo produktai tiesiogiai naudojami aliuminio gamyboje.
A – Dėl kuro degimo produktų sąvokos
12. Sąvoka degimo produktas (Verbrennungsprodukt, produit de combustion, product of combustion) gali būti aiškinama įvairiai. Kalbant apie medžiagas, tai būtų išmetamosios dujos, pelenai ir kitos atliekos. Taip pat įprasta laikyti degimo produktu degimo metu gautą šilumą. Iš tiesų pagal Direktyvos 2001/80 2 straipsnio 7 punkto pirmąją pastraipą kurą deginantį įrenginį apibūdina faktas, kad kuro degimo produktai oksiduojami tam, kad būtų panaudojama gaunama šiluma.
13. Elektros energija yra vienintelis elektrinės produktas, naudojamas aliuminio gamykloje. Vykstant druskų tirpalų elektrolizei elektros srovė praeina per šiltų druskų tirpalų indą ir juose esantis aliuminio oksidas transformuojasi į aliuminį. Tai tiesioginis naudojamas. Todėl svarbu žinoti, ar elektrinėje gaminama elektros energija yra kuro degimo produktas.
14. Elektros energija nėra nei kuro degimo, nei šilumos fizinis produktas. Ji gaminama taip: degant kurui gaunama šiluma gamina garą, kuris suka generatorių. Tik šiuo generatoriumi pagaminama elektros energija. Tam, kad apimtų elektros energiją, kuro degimo produkto sąvoka turi būti aiškinama taip plačiai, kad apimtų ir kitus produktus, kurie yra tik netiesioginiai kuro degimo produktai. Tačiau toks aiškinimas neatitiktų įprastos kalbinės prasmės.
B – Dėl Direktyvos 2001/80 2 straipsnio 7 punkto antros pastraipos pirmo sakinio išimtinio pobūdžio
15. Plačiam kuro degimo produkto sąvokos aiškinimui prieštarauja ir aplinkybė, kad jis apibrėžia bendros taisyklės išimties taikymo sritį(3) tam, kad bendrosios nuostatos neprarastų savo esmės. Išimties kvalifikavimas matyti iš šių svarstymų.
16. Direktyvos 2 straipsnio 7 punkto pirmoje pastraipoje kurą deginantis įrenginys apibrėžiamas kaip techninė įranga, kurioje oksiduojamas kuras, kad būtų galima panaudoti taip gautą šilumą. Šiems įrenginiams nustatytos ribinės vertės taikomos, jei jų našumas viršija šios direktyvos 1 straipsnyje nustatytą ribą, t. y. 50 MW nominalų šiluminį našumą, ir jeigu jie skirti elektros energijos gamybai pagal 2 straipsnio 7 punkto antros pastraipos pirmą sakinį.
17. Ši bendra taisyklė apibrėžia Direktyvos 2001/80 tikslus, t. y. sumažinti didelių kurą deginančių įrenginių išmetamą sieros dioksido ir azoto oksidų (nuo ketvirtos iki šeštos konstatuojamosios dalies) bei dulkių (dešimta konstatuojamoji dalis) kiekį. Tai atitinka bendrą Europos aplinkos apsaugos politikos tikslą, numatytą EB 2 ir 174 straipsniuose (po pakeitimo – ESS 3 straipsnio 3 dalis ir SESV 191 straipsnis, taip pat žr. ESS konstatuojamąsias dalis), skatinti aplinkos kokybės aukštesnio lygio apsaugą ir gerinimą. Kuo daugiau įrenginių laikysis ribinių verčių, tuo lengviau bus siekti šių tikslų.
18. Priešingai nei mano Jungtinė Karalystė, kitose Direktyvos 2001/80 2 straipsnio 7 punkto nuostatose ne apibrėžiama kuro deginimo įrenginių sąvoka, o yra nustatomi apribojimai. Šios nuostatos neįtraukia įrenginių, net jei tai yra ir kurą deginantys įrenginiai. Tai aiškiai matyti iš Direktyvos 2001/80 2 straipsnio 7 punkto antros pastraipos pirmo sakinio, nes pagal šią nuostatą ši direktyva taikoma elektros energiją gaminantiems įrenginiams, išskyrus tuos, kurie tiesiogiai naudoja kuro degimo produktus gamybos procese.
C – Dėl išimčių tikslų
19. Iš nuostatų tikslų nematyti, kad kuro degimo produktų sąvoka, priešingai nei kasdienėje kalboje, turi būti aiškinama plačiai, kaip siūlo Jungtinė Karalystė.
20. Išimtis, taikoma kuro degimo produktų tiesioginiam naudojimui gamybos procese, buvo numatyta pradinėje Direktyvos 88/609/EEB(4), kuri pakeista Direktyva 2001/80, 2 straipsnio 7 punkto redakcijoje. Pradinę redakciją Europos Sąjungos Taryba, nenurodydama motyvų, papildė Komisijos pasiūlyta(5) išimtimi, panašia į išimtis, numatančias apibrėžtas įrenginių rūšis, šiandien nurodytas šios direktyvos 2 straipsnio 7 punkto a–g papunkčiuose. Direktyvoje 2001/80 nenumatyti išimčių tikslai, kurie galėtų padėti aiškinant.
21. Komisijos teigimu, išimtys pagrįstos tuo, kad kuro degimo išmetamosios dujos užteršiamos teršalais dėl tiesioginio kuro degimo produktų naudojimo gamybos procese. Komisija teigia, kad tiesiogiai naudojamos šios išmetamosios dujos kontaktuoja su kitomis medžiagomis ir yra labiau užteršiamos nei vykstant izoliuotam degimo procesui. Tačiau pagal Direktyvą 2001/80 joje numatytos likutinės vertės apima izoliuotą kuro degimą.
22. Pagal šį svarstymą tai netaikoma elektros energijai, nes jos naudojimas produktų gamybai neturi įtakos elektrinės išmetamiems teršalams. Elektros energija galėjo tai pat būti tiekiama į nacionalinius elektros tinklus, neišmetant papildomų teršalų.
23. Taigi pagal Komisijos teoriją tik išmetamosios dujos yra kuro degimo produktas. Tačiau ji nėra veiksminga, jei gaunama šiluma taip pat yra kuro degimo produktas ir yra naudojama tiesiogiai, išmetamųjų dujų neužteršiant kitomis medžiagomis. Todėl, Komisijos teigimu, šiluma taip pat yra kuro degimo produktas. Taigi Komisijos nuomonė yra prieštaringa.
24. Jungtinės Karalystės teigimu, išimtys yra ribinių verčių taikymo išlaidų ir jų naudingumo aplinkai balanso rezultatas. Gali būti, kad tai taikoma įrenginių rūšims, aiškiai nurodytoms Direktyvos 2001/80 2 straipsnio 7 punkto a–j punktuose. Iš tiesų įmanoma įvertinti nustatytų ribinių verčių išlaidas ir pranašumą konkrečių įrenginių atžvilgiu.
25. Tačiau Direktyvos 2 straipsnio 7 punkto antros pastraipos pirmame sakinyje abstrakčiai suformuluota išimtis negrindžiama išlaidų ir pranašumo balansu. Negalima remtis ribinių verčių taikymo įrenginiams, kurie negamina elektros energijos ar kurie tiesiogiai nenaudoja kuro degimo produktų gamybos procese, išlaidomis arba pranašumu.
26. Galima įsivaizduoti, kad Direktyvos 2001/80 2 straipsnio 7 punkto antros pastraipos pirmame sakinyje numatyta parama gamybos procesams, kurie priklauso nuo didelių kurą deginančių įrenginių naudojimo. Vykstant tokiems procesams gauti produktai gali atsidurti nepalankioje padėtyje, turint omenyje tarptautinę konkurenciją dėl papildomų išlaidų, atsirandančių dėl griežtesnių ribinių verčių.
27. Iš esmės ši mintis taikoma šiuo atveju elektrinės ir aliuminio gamyklos deriniui. Jungtinė Karalystė teigia, kad kiltų grėsmė tolesnei aliuminio gamybai, jei elektrinei būtų taikoma Direktyva 2001/80.
28. Tačiau Direktyvos 2001/80 2 straipsnio 7 punkto antros pastraipos pirmame sakinyje aiškiai nustatyta, kad išimtis taikoma tik jei yra konkretus glaudus ryšys tarp gamybos proceso ir degimo proceso, t. y. reikalaujama tiesioginio kuro degimo produktų naudojimo gamybos procese.
29. Stipriausias ryšys yra, kai naudojami vien tiesioginiai kuro degimo produktai, t. y. šiluma ir reakcijos produktai, gauti degant kurui. Tačiau jei naudojamų produktų sąvoka apima ir netiesioginius kuro degimo produktus, pavyzdžiui, elektros energiją, ryšys tarp gamybos proceso ir kuro degimo prarandamas.
30. Tokį ryšio praradimą patvirtina aplinkybė, kad elektros energija gali tekėti ilgus atstumus ir būti gaunama iš skirtingų šaltinių. Ji gali būti gaminama be didelio kurą deginančio įrenginio, pavyzdžiui, iš hidraulinės ar atominės energijos. Tačiau tiesiogiai naudojama šiluma turi būti gaunama šalia ir tik iš specialaus šaltinio, esančio netoliese. Tai paprastai yra dideli kurą deginantys įrenginiai.
31. Atsižvelgdama į tai Komisija teisingai pabrėžia, kad jei anglimi kūrenamai elektrinei nebūtų taikoma Direktyva 2001/80, aliuminio gamyba Lynemouth turėtų nepateisinamą konkurencinį pranašumą Bendrijos viduje. Konkurentai Europoje gauna elektros energiją iš bendrų tinklų ir todėl patiria išlaidų, susijusių su ribinių verčių taikymu elektros energijos gamybai.
32. Dar galima pridurti nepateisinamą elektrinės pranašumą, palyginti su kitais elektros energijos gamintojais, nes apie 9 % produkcijos parduodama į bendrą tinklą.
33. Todėl reikia atmesti argumentą, kad Direktyvos 2001/80 2 straipsnio 7 punkto antros pastraipos pirmame sakinyje numatyta išimtis taikoma anglimi kūrenamai elektrinei, kurios pagaminta elektros energija iš esmės skirta šalia esančiai aliuminio liejyklai.
D – Dėl išimčių sistemos
34. Priešingai nei teigia Jungtinė Karalystė, aukštakrosnių kauperiams Direktyvos 2001/80 2 straipsnio 7 punkto antros pastraipos antro sakinio g papunktyje numatyta išimtis nereiškia kitokio nei šios antros pastraipos pirmo sakinio aiškinimo.
35. Jungtinės Karalystės nuomone, išimtys, taikomos konkrečioms įrenginių rūšims, išvardytoms Direktyvos 2001/80 2 straipsnio 7 punkto antros pastraipos antrame sakinyje, yra šios pastraipos pirmame sakinyje numatytos abstrakčios taisyklės pavyzdžiai. Pagal antrą sakinį Direktyva 2001/80 visų pirma netaikoma šio 2 straipsnio 7 punkto a–j papunkčiuose išvardytoms įrenginių rūšims. Aktualioje redakcijoje žodžiai „visų pirma“ nenurodo pirmo šios antros pastraipos sakinio, nes h–j papunkčiuose numatytos įrenginių rūšys neturi būtino ryšio su pirmame sakinyje numatytu gamybos procesu.
36. Jungtinė Karalystė nurodo pradinę Direktyvos 88/609 2 straipsnio 7 punkto redakciją. Šie argumentai abejotini, nes šiuo atveju kyla klausimas dėl Direktyvos 2001/80 nuostatų. Jie taip pat netinka, ankstesnį teisės aktą vertinant atskirai.
37. Be abstrakčios išimties, iš Direktyvos 88/609 2 straipsnio 7 punkto tik a–g papunkčiai yra aktualūs, nes juose numatytas ryšys su gamybos procesu. Jungtinės Karalystės teigimu, paskutinė tuo metu aiškiai nurodyta įrenginio rūšis yra aukštakrosnių kauperis, šiuo metu numatytas Direktyvos 2001/80 2 straipsnio 7 punkto g papunktyje, rodo, kad kuro degimo produkto sąvoka turi būti suprantama plačiai ir apimti netiesioginius kuro degimo produktus, pavyzdžiui, elektros energiją.
38. Aukštakrosnių kauperiai perduoda kuro degimo procese gautą šilumą į orą, kuris vėliau nukreipiamas į aukštakrosnę, kad vyktų geležies gamyba. Šiluma gaminama iš šiltų išmetamųjų dujų, gaunamų deginant kurą, ir perduodama į orą per ugniai atsparias plytas.
39. Priešingai nei teigia Jungtinė Karalystė, šia išimtimi nenustatomas ryšys su kuro degimo produktu. Ji susijusi su tiesioginio kuro degimo produkto, būtent šilumos, naudojimu(6).
40. Tiesa ta, kad aukštakrosnių kauperiai nėra Direktyvos 2001/80 2 straipsnio 7 punkto antros pastraipos pirmame sakinyje nustatytos išimties taikymo atvejis. Kuro degimo produktas, t. y. šiluma, naudojama ne tiesioginiu būdu, bet netiesioginiai po išmetamųjų dujų perdavimo į kitas dvi „priemones“, t. y. plytas ir orą. Todėl išimtis, taikoma aukštakrosnių kauperiams, yra nuoroda, leidžianti įvertinti, kad šio 2 straipsnio 7 punkte nustatytos specialios išimtys, jau buvusios Direktyvos 88/609 redakcijoje, ne sukonkretina abstrakčios nukrypti leidžiančios nuostatos, bet subalansuoja tam tikras taikant Direktyvą 2001/80 patiriamas išlaidas ir gaunamą naudą(7). Šį požiūrį patvirtina papildomos Direktyva 2001/80 nustatytos nukrypti leidžiančios nuostatos, kurios nėra akivaizdžios iš pirmo sakinio.
41. Šiuo metu aptariamame Komisijos, Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos pasiūlyme dėl pramoninių išmetamųjų teršalų (taršos integruota prevencija ir kontrolė)(8), kuriuo siekiama sujungti kelias direktyvas, tarp kurių ir Direktyvą 2001/80, toliau einama šiuo keliu. Iš tiesų, priešingai nei specialios išimtys, numatytos Direktyvos 2001/80 2 straipsnio 7 punkto antros pastraipos antrame sakinyje, abstrakti išimtis, nustatyta pirmame sakinyje, daugiau nebus numatyta(9). Vietoj to Taryba siūlo kitas išimtis(10). Tačiau speciali išimtis įrenginiams, kaip antai Lynemouth elektrinė, nėra numatyta.
E – Išvada
42. Apibendrinant reikia konstatuoti, kad elektros energijos naudojimas aliuminio gamyboje nėra tiesioginis kuro degimo produktų naudojimas gamybos procese. Todėl Direktyvoje 2001/80 nustatytas ribines vertes reikia taikyti Lynemouth elektrinei ir ieškinį reikia patenkinti.
V – Dėl bylinėjimosi išlaidų
43. Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė.
VI – Išvada
44. Todėl siūlau Teisingumo Teismui pripažinti, kad:
1. Netaikydama 2001 m. spalio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2001/80/EB dėl tam tikrų teršalų, išmetamų į orą iš didelių kurą deginančių įrenginių, kiekio apribojimo, iš dalies pakeistos 2006 m. lapkričio 20 d. Tarybos direktyva 2006/105/EB, Lynemouth elektrinei, Jungtinė Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal šią direktyvą.
2. Priteisti iš Jungtinės Karalystės bylinėjimosi išlaidas.