SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 4. junija 2009(*)
„Direktiva 94/25/ES – Približevanje zakonodaj – Plovila za rekreacijo – Prepoved uporabe osebnih plovil zunaj javnih plovnih poti – Člena 28 ES in 30 ES – Ukrepi z enakim učinkom – Dostop do trga – Ovira – Varstvo okolja – Sorazmernost“
V zadevi C-142/05,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Luleå tingsrätt (Švedska) z odločbo z dne 22. februarja 2005, ki je prispela na Sodišče 24. marca 2005, v postopku
Åklagaren
proti
Percyju Mickelssonu,
Joakimu Roosu,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, J. Makarczyk, P. Kūris, G. Arestis (poročevalec) in J. Klučka, sodniki,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: J. Swedenborg, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 13. julija 2006,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za P. Mickelssona in J. Roosa P. Olofsson in H. Tiberg, odvetnika,
– za švedsko vlado A. Kruse, zastopnik,
– za nemško vlado M. Lumma in U. Forsthoff, zastopnika,
– za avstrijsko vlado E. Riedl in G. Eberhard, zastopnika,
– za norveško vlado A. Eide, F. Platou Amble in G. Hanssen, zastopniki
– za Komisijo Evropskih skupnosti L. Ström van Lier in M. van Beek, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 14. decembra 2006
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov od 28 ES do 30 ES in Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 94/25/ES z dne 16. junija 1994 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic v zvezi s plovili za rekreacijo (UL L 164, str. 15), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2003/44/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. junija 2003 (UL L 214, str. 18, v nadaljevanju: Direktiva 94/25).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru kazenskega postopka, ki ga je sprožilo Åklagaren (državno tožilstvo) proti P. Mickelssonu in J. Roosu zaradi neupoštevanja prepovedi uporabe osebnih plovil, kot je predpisana v uredbi 1993:1053 o uporabi osebnih plovil (förordning (1993:1053) om användning av vattenskoter), kakor je bila spremenjena z uredbo 2004:607 (förordning (2004:607), v nadaljevanju: nacionalna uredba).
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
3 V drugi uvodni izjavi Direktive 94/25 je navedeno:
„[…] zakoni in drugi predpisi, ki veljajo v posameznih državah članicah za varnostne lastnosti plovil za rekreacijo, [se] razlikujejo glede na področje uporabe in vsebino; […] take razlike [lahko] povzročijo ovire pri trgovanju in neenake pogoje konkurence na notranjem trgu.“
4 V tretji uvodni izjavi Direktive 94/25 je navedeno:
„[…] usklajevanje nacionalne zakonodaje [je] edini način za odstranitev teh ovir prosti trgovini; […] tega cilja posamezne države članice ne morejo zadovoljivo doseči; […] ta direktiva določa zgolj zahteve, ki so bistvene za prosti pretok plovil za rekreacijo.“
5 Člen 1 Direktive 94/25 določa področje uporabe te direktive. Ta določba je bila nadomeščena z besedilom iz člena 1 Direktive 2003/44, ki je med drugim to področje uporabe razširil, tako da vključuje osebna plovila.
6 Člen 2 Direktive 94/25 z naslovom „Dajanje v promet in v uporabo“ določa:
„1. Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe, da zagotovijo, da se izdelki iz člena 1(1) lahko dajo v promet in uporabo skladno z njihovo namembnostjo samo, če ob pravilni konstrukciji in vzdrževanju ne ogrožajo varnosti in zdravja ljudi, premoženja ali okolja.
2. Določbe te direktive državam članicam ne preprečujejo sprejetja, v skladu s Pogodbo [ES], določb v zvezi s plovbo po nekaterih vodah zaradi varstva okolja, strukture plovnih poti in zagotavljanja varnosti na plovnih poteh, pod pogojem, da to ne pomeni spremembe plovila za rekreacijo, ki izpolnjuje zahteve te direktive.“
7 Člen 4(1) Direktive 94/25, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2003/44, določa:
„Države članice na svojem ozemlju ne smejo prepovedati, omejiti ali ovirati dajanja v promet in/ali uporabo izdelkov iz člena 1(1), označenih z oznako CE iz priloge IV, ki označuje, da izpolnjujejo vse določbe te direktive, vključno s postopki skladnosti, predpisanimi v poglavju II.“
8 Člen 3(1) Direktive 2003/44 določa:
„Države članice sprejmejo in objavijo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev z zahtevami te direktive, do 30. junija 2004. O tem takoj obvestijo Komisijo.
Države članice izvajajo take ukrepe od 1. januarja 2005.“
Nacionalna ureditev
9 Nacionalna uredba je začela veljati 15. julija 2004.
10 Člen 1 te uredbe določa:
„V skladu s to uredbo je osebno plovilo plovilo dolžine manj kot 4 m, ki (1) uporablja motor z notranjim zgorevanjem, katerega primarni vir pogona je vodna turbina, in (2) ki je bilo načrtovano tako, da z njim upravlja oseba ali osebe, ki sedijo, stojijo ali klečijo na trupu, in ne v njem.“
11 Člen 2 te uredbe določa:
„Osebna plovila se smejo uporabljati samo na javnih plovnih poteh in na vodnih površinah, navedenih v členu 3(1).“
12 Člen 3 nacionalne uredbe določa:
„Pokrajinska vlada (prefektura) mora določiti, na katerih vodnih površinah pokrajine zunaj javnih plovnih poti se sme uporabljati osebna plovila. Take predpise je treba potemtakem v vsakem primeru sprejeti za:
1) vodne površine, na katere tako močno vplivajo dejavnosti človeka, da se morebitnega hrupa in drugih motenj zaradi uporabe osebnih plovil ne more šteti za znatno motenje skupnosti ali okolja,
2) vodne površine, ki ne ležijo v neposredni bližini stanovanjskih območij ali območij počitniških hiš in so majhne vrednosti za varstvo narave in okolja, biološko raznovrstnost, življenje v naravi, športno ali poklicno ribištvo, in
3) druge vodne površine, na katerih uporaba osebnih plovil ne obremenjuje skupnosti s hrupom ali drugimi motnjami in tudi ne pomeni tveganja poškodbe ali bistvenega motenja živalstva ali rastlinstva ali prenosa nalezljivih bolezni.
Länsstyrelsen lahko poleg tega izda predpise o določitvi javnih plovnih poti za uporabo osebnih plovil – če je to potrebno za preprečevanje motenj ali tveganja poškodb v skladu z odstavkom 1, točka 3 – ter o dovoznih in izvoznih poteh k javnim plovnim potem in od njih.“
13 V skladu s členom 5 nacionalne uredbe se z globo kaznuje, kdor uporablja osebno plovilo v nasprotju s členoma 2 in 3b te uredbe ali s predpisi, izdanimi na podlagi člena 3.
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
14 Državno tožilstvo je proti P. Mickelssonu in J. Roosu pri Luleå tingsrätt vložilo obtožni akt, ker sta 8. avgusta 2004 osebni plovili uporabljala v vodah zunaj javnih plovnih poti in s tem kršila nacionalno uredbo. Obdolženca ne izpodbijata teh dejstev, ampak navajata, da je uporaba te uredbe v nasprotju s členom 28 ES in z Direktivo 94/25.
15 V teh okoliščinah je Luleå tingsrätt prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. a) Ali so členi od 28 ES do 30 ES v nasprotju z določbami nacionalnega prava, ki tako kot [nacionalna] uredba prepovedujejo uporabo osebnih plovil zunaj javnih plovnih poti ali vodnih površin, za katere so lokalni organi dovolili uporabo?
b) Ali členi od 28 ES do 30 ES državi članici drugače preprečujejo, da take predpise uporablja tako, da prepove uporabo osebnih plovil tudi na vodnih površinah, za katere lokalni organi še niso odločili, ali je treba tako uporabo dovoliti?
2. Ali Direktiva [94/25] nasprotuje zgoraj navedenim določbam nacionalnega prava, ki prepovedujejo uporabo osebnih plovil?“
Vprašanja za predhodno odločanje
16 S temi vprašanji, ki jih je treba obravnavati skupaj, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 94/25 oziroma – če je to potrebno – člena 28 ES in 30 ES razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je ta v sporu v glavni stvari, ki prepoveduje uporabo osebnih plovil zunaj določenih plovnih poti.
Razlaga Direktive 94/25
17 S spremembo člena 1 Direktive 94/25 v njeni prvotni različici je Direktiva 2003/44 razširila področje uporabe prve direktive, da bi vanjo med drugim vključila osebna plovila.
18 V skladu s členom 3(1) Direktive 2003/44 so morale države članice do 30. junija 2004 sprejeti zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev z zahtevami te direktive. Države članice so morale uporabljati te določbe od 1. januarja 2005.
19 Iz tega izhaja, da se Direktiva 2003/44 ni uporabljala ob nastanku dejanskega stanja, ki se nanaša na osebna plovila.
20 Poleg tega člen 2(2) Direktive 94/25 natančno določa, da njene določbe državam članicam ne preprečujejo sprejetja, v skladu s Pogodbo, določb v zvezi s plovbo po nekaterih vodah zaradi varstva okolja, strukture plovnih poti in zagotavljanja varnosti na plovnih poteh, če to ne pomeni spremembe plovila za rekreacijo, ki izpolnjuje zahteve te direktive.
21 Tako v skladu s svojim členom 2(2) ta direktiva ne nasprotuje nacionalnim določbam, ki zaradi varstva okolja prepovedujejo uporabo osebnih plovil v nekaterih vodah, če te določbe niso v nasprotju s pravili iz Pogodbe.
22 Nacionalna uredba iz zadeve v glavni stvari spada v kategorijo nacionalnih ukrepov iz zadnjenavedene določbe Direktive 94/25. Ta uredba namreč določa splošno prepoved uporabe osebnih plovil zunaj javnih plovnih poti. V skladu s členom 3, prvi odstavek, te uredbe lahko länsstyrelsen za pokrajine določi, na katerih vodnih površinah zunaj javnih plovnih poti se sme uporabljati osebna plovila. Vendar mora länsstyrelsen v ta namen sprejeti določbe glede voda iz točk od 1 do 3 člena 3 te uredbe.
23 Zato je treba preučiti, ali člena 28 ES in 30 ES nasprotujeta nacionalnim pravilom, kot so ta v sporu v glavni stvari.
Razlaga členov 28 ES in 30 ES
24 Naj spomnim, da je treba kot ukrepe z enakim učinkom, kot ga imajo količinske omejitve pri uvozu v smislu člena 28 ES, obravnavati ukrepe države članice, katerih cilj ali učinek je, da se manj ugodno obravnavajo proizvodi iz drugih držav članic, in ovire za prosti pretok blaga, ki so, kadar nacionalne zakonodaje niso usklajene, posledica tega, da se za blago iz drugih držav članic, v katerih je to zakonito proizvedeno in trženo, uporabljajo pravila o pogojih, ki jih mora izpolnjevati to blago, čeprav se ta pravila brez kakršnega koli razlikovanja uporabljajo za vse proizvode (glej v tem smislu sodbe z dne 20. februarja 1979 v zadevi Rewe-Zentral, imenovana „Cassis de Dijon“, 120/78, Recueil, str. 649, točke 6, 14 in 15; z dne 26. junija 1997 v zadevi Familiapress, C-368/95, Recueil, str. I-3689, točka 8, in z dne 11. decembra 2003 v zadevi Deutscher Apothekerverband, C-322/01, Recueil, str. I-14887, točka 67). Tako je treba obravnavati tudi vse druge ukrepe, ki ovirajo dostop do trga države članice za proizvode druge države članice (glej sodbo z dne 10. februarja 2009 v zadevi Komisija proti Italiji, C-110/05, še neobjavljena v ZOdl., točka 37).
25 Iz spisa, poslanega Sodišču, je razvidno, da v času dejanskega stanja v glavni stvari nobena vodna površina ni bila določena za plovbo osebnih plovil, tako da je bila uporaba osebnih plovil dovoljena le na javnih plovnih poteh. Vendar pa obdolženca v glavni stvari in Komisija navajajo, da so te poti namenjene težkemu prometu gospodarske narave, zaradi česar je uporaba osebnih plovil nevarna, in da je v vsakem primeru največji del švedskih plovnih voda zunaj teh poti. Zato naj bi bile dejanske možnosti uporabe osebnih plovil na Švedskem le majhne.
26 Čeprav niti predmet niti učinek zadevne nacionalne zakonodaje ni manj ugodno obravnavanje proizvodov iz drugih držav članic, kar mora preveriti nacionalno sodišče, lahko prepoved uporabe proizvoda, ki je določena na ozemlju države članice, glede na obseg bistveno vpliva na ravnanje uporabnikov, kar vpliva na dostop tega proizvoda do trga te države članice (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Italiji, točka 56).
27 Ker namreč uporabniki vedo, da taka ureditev zelo omejuje dovoljeno uporabo, se za nakup zadevnega proizvoda le omejeno zanimajo (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Italiji, točka 57).
28 Če bi bila zaradi nacionalnih pravil za določitev voda in plovnih poti uporabnikom osebnih plovil preprečena zanje značilna uporaba ali bi se njihova uporaba precej zmanjšala, kar mora preveriti nacionalno sodišče, bi bil učinek takih pravil omejevanje dostopa teh proizvodov do zadevnega nacionalnega trga in bi zato pomenila ukrep z enakim učinkom, kot ga imajo količinske omejitve, ki ga prepoveduje člen 28 ES, razen če bi bile utemeljene na podlagi člena 30 ES ali nujnih zahtev v javnem interesu.
29 Poleg tega mora v obeh primerih nacionalna določba zagotavljati uresničitev zastavljenega cilja in ne sme presegati tega, kar je nujno potrebno, da se ga doseže (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Italiji, točka 59 in navedena sodna praksa).
30 Švedska vlada navaja, da je nacionalna uredba utemeljena s ciljem varstva okolja in cilji iz člena 30 ES. Omejitev uporabe osebnih plovil na nekatere vodne površine bi zlasti omogočila preprečitev nesprejemljivih motenj za okolje. Uporaba osebnih plovil naj bi imela namreč negativne posledice za živalstvo, zlasti če se tako plovilo dolgotrajno uporablja na majhni površini ali vozi z veliko hitrostjo. Zvočne emisije naj bi bile moteče za ljudi in živali, zlasti za nekatere vrste zaščitenih ptic. Poleg tega naj bi lahek transport osebnih plovil olajšal prenos živalskih bolezni.
31 V zvezi s tem je treba povedati, da v skladu s členom 30 ES člen 28 ES ne izključuje prepovedi ali omejitev pri uvozu, če so utemeljene med drugim z varovanjem zdravja in življenja ljudi, živali ali rastlin.
32 Poleg tega lahko v skladu z ustaljeno sodno prakso cilj varstva okolja utemelji nacionalne ukrepe, ki lahko ovirajo trgovino znotraj Skupnosti, če so ti ukrepi sorazmerni z zastavljenim ciljem (glej sodbo z dne 11. decembra 2008 v zadevi Komisija proti Avstriji, C-524/07, točka 57 in navedena sodna praksa).
33 Ker sta v obravnavanem primeru varstvo okolja ter varovanje zdravja in življenja ljudi, živali in rastlin tesno povezana cilja, ju je treba preučiti skupaj, da bi se preučilo utemeljenost ureditve, kot je ta, ki se obravnava v sporu o glavni stvari.
34 Ni sporno, da bi bila omejitev ali prepoved uporabe osebnih plovil ukrepa, ki lahko zagotavljata varstvo okolja. Vendar, da bi se nacionalno ureditev lahko štelo za utemeljeno, morajo nacionalni organi dokazati, da njeni omejujoči učinki na prosti pretok blaga ne presegajo tega, kar je nujno potrebno, da se ta cilj doseže.
35 Švedska vlada trdi, da ta prepoved uporabe osebnih plovil njihovim uporabnikom pušča nič manj kot 300 javnih plovnih poti ob švedski obali in na velikih jezerih, kar je zelo veliko področje. Poleg tega naj bi zemljepisni položaj teh vodnih področij na Švedskem izključeval drugačne ukrepe, kot so ti iz določb nacionalne uredbe, ki se obravnava v sporu o glavni stvari.
36 Čeprav v obravnavanem primeru ni izključeno, da se z drugačnimi ukrepi od prepovedi iz člena 2 nacionalne uredbe lahko zagotovi neka raven varstva okolja, pa državam članicam ni mogoče odreči možnosti, da uresničijo cilj, kot je varstvo okolja, z uvedbo splošnih pravil, ki so po eni strani nujna zaradi zemljepisnih posebnosti zadevne države članice, po drugi strani pa bi jih nacionalni organi preprosto upravljali in nadzorovali (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Italiji, točka 67).
37 Nacionalna uredba določa splošno prepoved uporabe osebnih plovil zunaj javnih plovnih poti, razen če länsstyrelsen določi vodne površine zunaj teh poti, kjer se osebna plovila sme uporabljati. V ta namen mora länsstyrelsen v skladu s členom 3 nacionalne uredbe sprejeti določbe pod pogoji iz tega člena.
38 Glede zatrjevane nujnosti zadevnega ukrepa je treba zato ugotoviti, da besedilo nacionalne uredbe samo dopušča domnevo, da se smejo na vodnih površinah, ki jih je tako treba določiti z izvedbenimi ukrepi, osebna plovila uporabljati, ne da bi to povzročilo za okolje nesprejemljivo tveganje ali motenje. Torej bi splošna prepoved uporabe takih proizvodov zunaj javnih plovnih poti pomenila ukrep, ki presega to, kar je nujno potrebno za dosego cilja varstva okolja.
39 Ureditev, kot je ta iz zadeve v glavni stvari, je mogoče šteti za sorazmerno, če, prvič, morajo pristojni nacionalni organi sprejeti take izvedbene ukrepe, drugič, če so ti organi dejansko izvrševali pristojnost, ki jim je bila glede tega podeljena, in določili vodne površine, ki izpolnjujejo pogoje iz nacionalne uredbe, in tretjič, če so bili ti ukrepi sprejeti v razumnem roku po začetku veljave te uredbe.
40 Torej je nacionalna ureditev, kakršna je ta, obravnavana v postopku v glavni stvari, lahko utemeljena s ciljem varstva okolja, če so spoštovani zgoraj navedeni pogoji. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali so v zadevi v glavni stvari ti pogoji izpolnjeni.
41 Pri tem je treba opozoriti, da v postopku, določenem v členu 234 ES, ki temelji na jasni ločitvi nalog med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, presoja zadevnih dejstev spada v pristojnost nacionalnega sodišča (sodba z dne 14. februarja 2008 v zadevi Varec, C-450/06, ZOdl., str. I-581, točka 23). Vendar lahko Sodišče, da bi koristno odgovorilo predložitvenemu sodišču, slednjemu v duhu sodelovanja z nacionalnimi sodišči poda vse smernice, ki se mu zdijo potrebne (glej zlasti sodbo z dne 1. julija 2008 v zadevi MOTOE, C-49/07, še neobjavljena v ZOdl., točka 30).
42 V glavni stvari je v času dejanskega stanja nacionalna ureditev veljala komaj približno tri tedne. Nesprejetje teh izvedbenih ukrepov za to ureditev – ob tem da je ta šele začela veljati – ne bi smelo nujno vplivati na njeno sorazmernost, ker pristojni organ ne bi bil imel na voljo časa, potrebnega za pripravo zadevnih ukrepov, naloga nacionalnega sodišča pa je, da to preveri.
43 Poleg tega, če bi moralo predložitveno sodišče ugotoviti, da so bili izvedbeni ukrepi sprejeti v razumnem roku, vendar po nastanku dejstev v glavni stvari, in da kot plovne poti določajo vode, v katerih sta obdolženca v postopku v glavni stvari vozila osebni plovili, zaradi česar se ju kazensko preganja, zato da bi nacionalni ukrep ostal sorazmeren in utemeljen glede na cilj varstva okolja, je treba dovoliti, da se ta obdolženca lahko sklicujeta na to določitev, kar poleg tega narekuje tudi splošno načelo prava Skupnosti o retroaktivni uporabi – odvisno od primera – najugodnejšega kazenskega zakona in najmilejše kazni (glej v tem smislu sodbo z dne 3. maja 2005 v združenih zadevah Berlusconi in drugi, C-387/02, C-391/02 in C-403/02, ZOdl., str. I-3565, točka 68).
44 Ob upoštevanju navedenega je treba na postavljena vprašanja odgovoriti, da Direktiva 94/25, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2003/44, ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki zaradi varstva okolja prepoveduje uporabo osebnih plovil zunaj določenih plovnih poti. Člena 28 ES in 30 ES ne nasprotujeta taki nacionalni zakonodaji, če:
– morajo pristojni nacionalni organi sprejeti predvidene izvedbene ukrepe, da določijo vodne površine zunaj javnih plovnih poti, kjer se smejo uporabljati osebna plovila,
– so ti organi dejansko izvrševali pristojnost, ki jim je bila glede tega podeljena, in določili vodne površine, ki izpolnjujejo pogoje iz nacionalne uredbe, in
– so bili ti ukrepi sprejeti v razumnem roku po začetku veljave te uredbe.
Naloga predložitvenega sodišča je preveriti, ali so v zadevi iz postopka v glavni stvari ti pogoji izpolnjeni.
Stroški
45 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 94/25/ES z dne 16. junija 1994 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic v zvezi s plovili za rekreacijo, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2003/44/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. junija 2003, ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki zaradi varstva okolja prepoveduje uporabo osebnih plovil zunaj določenih plovnih poti.
Člena 28 ES in 30 ES ne nasprotujeta taki nacionalni ureditvi, če:
– morajo pristojni nacionalni organi sprejeti predvidene izvedbene ukrepe, da določijo vodne površine zunaj javnih plovnih poti, kjer se smejo uporabljati osebna plovila,
– so ti organi dejansko izvrševali pristojnost, ki jim je bila glede tega podeljena, in določili vodne površine, ki izpolnjujejo pogoje iz nacionalne uredbe, in
– so bili ti ukrepi sprejeti v razumnem roku po začetku veljave te uredbe.
Naloga predložitvenega sodišča je preveriti, ali so v zadevi iz postopka v glavni stvari ti pogoji izpolnjeni.
Podpisi