DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
29. maj 2018 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – beskyttelse af dyrenes velfærd på aflivningstidspunktet – særlige slagtemetoder foreskrevet af religiøse ritualer – muslimsk offerfest – forordning (EF) nr. 1099/2009 – artikel 2, litra k) – artikel 4, stk. 4 – forpligtelse til at foretage rituel slagtning på et slagteri, som opfylder betingelserne i forordning (EF) nr. 853/2004 – gyldighed – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 10 – religionsfrihed – artikel 13 TEUF – respekt af nationale skikke med hensyn til religiøse ritualer«
I sag C-426/16,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (den nederlandsksprogede ret i første instans i Bruxelles, Belgien) ved afgørelse af 25. juli 2016, indgået til Domstolen den 1. august 2016, i sagen
Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen VZW m.fl.
mod
Vlaamse Gewest
procesdeltager:
Global Action In The Interest Of Animals (GAIA) VZW,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, A. Tizzano (refererende dommer), afdelingsformændene R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, J. Malenovský og E. Levits samt dommerne E. Juhász, A. Borg Barthet, C. Lycourgos, M. Vilaras og E. Regan,
generaladvokat: N. Wahl,
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 18. september 2017,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen VZW m.fl. ved advocaat J. Roets,
– Vlaams Gewest ved advocaten J.-F. De Bock og V. De Schepper,
– Global Action in the Interest of Animals (GAIA) VZW ved advocaten A. Godfroid og Y. Bayens,
– den estiske regering ved N. Grünberg, som befuldmægtiget,
– den nederlandske regering ved M. Bulterman og B. Koopman, som befuldmægtigede
– Det Forenede Kongeriges regering ved G. Brown, som befuldmægtiget, bistået af barrister A. Bates,
– Rådet for Den Europæiske Union ved E. Karlsson, S. Boelaert og V. Piessevaux, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved A. Bouquet, H. Krämer og B. Eggers, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 30. november 2017,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører gyldigheden af artikel 4, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 1099/2009 af 24. september 2009 om beskyttelse af dyr på aflivningstidspunktet (EUT 2009, L 303, s. 1), sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k).
2 Denne anmodning er blevet fremsat i forbindelse med en sag mellem diverse muslimske foreninger og paraplyorganisationer for moskéer, som er aktive i Vlaams Gewest (regionen Flandern, Belgien), og sidstnævnte vedrørende den afgørelse, som Vlaamse minister van Mobiliteit, Openbare Werken, Vlaamse Rand, Toerisme en Dierenwelzijn (den flamske minister for mobilitet, offentlige arbejder, flamske randområder, turisme og dyrevelfærd, herefter »den flamske minister«) havde truffet, om fra 2015 ikke længere at ville godkende midlertidige slagtesteder til rituel slagtning af dyr uden bedøvelse i regionens kommuner under den muslimske offerfest.
EU-retten
Forordning nr. 853/2004
3 I 18. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 853/2004 af 29. april 2004 om særlige hygiejnebestemmelser for animalske fødevarer (EUT 2004, L 139, s. 55, berigtiget i EUT 2004, L 226, s. 22) er anført:
»(18) For så vidt angår de strukturelle krav og hygiejnebestemmelserne i denne forordning er det hensigtsmæssigt at anvende dem på alle typer virksomheder, herunder mindre virksomheder og mobile slagteenheder.«
4 Forordningens artikel 4, stk. 1, bestemmer:
»Lederen af en fødevarevirksomhed må kun markedsføre animalske produkter fremstillet i [Den Europæiske Union], hvis de udelukkende er tilberedt og håndteret i virksomheder:
a) der opfylder de relevante krav i [Europa Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 852/2004 af 29.4.2004 om fødevarehygiejne (EUT 2004, L 139, s. 1)], i bilag II og III til nærværende forordning og andre relevante krav i fødevarelovgivningen,
og
b) som er registreret hos eller, hvor det kræves i medfør af stk. 2, autoriseret af myndighederne.«
Forordning nr. 1099/2009
5 Forordning nr. 1099/2009 fastsætter de fælles bestemmelser for medlemsstaterne til beskyttelse af dyrenes velfærd på slagte- eller aflivningstidspunktet.
6 Følgende fremgår af 4., 8., 15., 18., 43. og 44. betragtning til denne forordning:
»(4) Dyrevelfærden er en [værdi i Unionen], som er nedfældet i protokollen (nr. 33) om dyrebeskyttelse og dyrevelfærd, der er knyttet som bilag til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (i det følgende benævnt »protokol nr. 33«). Beskyttelse af dyr på slagte- eller aflivningstidspunktet er et anliggende af offentlig interesse, der påvirker forbrugernes holdning til landbrugsprodukter. En forbedring af dyrs beskyttelse på slagtetidspunktet bidrager desuden til en bedre kødkvalitet og har indirekte en positiv effekt på arbejdssikkerheden på slagterier.
[…]
(8) […] [D]er [er] sket en gennemgribende ændring af Fællesskabets fødevaresikkerhedslovgivning for slagterier, idet Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 852/2004 af 29. april 2004 om fødevarehygiejne [EUT 2004, L 139, s. 1] og [forordning nr. 853/2004] er blevet vedtaget. I disse forordninger understreges fødevarevirksomhedsledernes ansvar for fødevaresikkerheden. Slagterier er også omfattet af en forhåndsgodkendelsesprocedure, hvor den kompetente myndighed undersøger konstruktion, indretning og udstyr for at sikre, at de er i overensstemmelse med de relevante tekniske regler om fødevaresikkerhed. Dyrevelfærdsaspekter bør integreres bedre på slagterier, og der bør tænkes på dyrevelfærden i forbindelse med slagteriers konstruktion, indretning og udstyr.
[…]
(15) I protokol nr. 33 understreges også nødvendigheden af at respektere medlemsstaternes love og administrative bestemmelser samt deres skikke, navnlig med hensyn til religiøse ritualer, kulturelle traditioner og regionale skikke, i forbindelse med fastlæggelsen og gennemførelsen af [Unionens] politikker inden for bl.a. landbrug og det indre marked. Kulturelle arrangementer, hvor overholdelse af dyrevelfærdskrav vil have negativ indvirkning på selve arrangementets karakter, bør derfor udelukkes fra denne forordnings anvendelsesområde.
[…]
(18) Ved [Rådets direktiv 93/119/EF af 22. december 1993 om beskyttelse af dyr på slagte- eller aflivningstidspunktet (EFT 1993, L 340, s. 21)] blev der givet undtagelse fra kravet om bedøvelse i forbindelse med rituel slagtning på slagterier. Eftersom [EU-]bestemmelserne vedrørende rituel slagtning er blevet gennemført forskelligt afhængigt af den nationale kontekst, og i betragtning af at der i nationale bestemmelser tages hensyn til forhold, der går ud over formålet med denne forordning, er det vigtigt at bibeholde undtagelsen fra kravet om, at dyr skal bedøves før slagtning, idet hver medlemsstat dog gives en vis grad af subsidiaritet. Nærværende forordning respekterer følgelig religionsfriheden og retten til at udøve sin religion eller tro gennem gudstjeneste, undervisning, andagt og overholdelse af religiøse skikke som omhandlet i artikel 10 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
[…]
(43) Slagtning uden bedøvelse kræver et præcist halssnit med en skarp kniv for at minimere dyrenes lidelser. Derudover er der risiko for, at dyr, der ikke fastholdes mekanisk, efter at halssnittet er lagt, afbløder langsommere, og at dyrenes lidelser dermed forlænges unødvendigt. Kvæg, får og geder udgør […] de mest almindelige arter, der slagtes efter denne metode. Drøvtyggere, der slagtes uden bedøvelse, bør derfor fastholdes individuelt og mekanisk.
(44) Der sker løbende videnskabelige og tekniske fremskridt med hensyn til håndtering og fastholdelse af dyr på slagterier. Det er derfor vigtigt at give Kommissionen beføjelse til at ændre kravene til håndtering og fastholdelse af dyr før slagtning, samtidig med at man sikrer et ensartet og højt niveau for dyrebeskyttelse.
[…]«
7 Artikel 1 i forordning 1099/2009 med overskriften »Formål og anvendelsesområde« bestemmer følgende i stk. 3:
»Denne forordning finder ikke anvendelse på
a) dyr, der aflives
[…]
iii) i forbindelse med kultur- eller sportsarrangementer
[…]«
8 Forordningens artikel 2 med overskriften »Definitioner« har følgende ordlyd:
»I denne forordning forstås ved:
[…]
f) »bedøvelse« enhver bevidst fremkaldt proces, som bevirker, at et dyr, uden at det påføres smerter, mister bevidstheden og smerteopfattelsen, herunder enhver metode, som medfører øjeblikkelig død
g) »religiøst ritual« en række handlinger i forbindelse med slagtning af dyr, som er foreskrevet af en religion
[…]
k) »slagteri« enhver virksomhed, hvor der slagtes landdyr, der er omfattet af anvendelsesområdet for forordning […] nr. 853/2004
[…]«
9 Artikel 4 i forordning nr. 1099/2009, der har overskriften »Bedøvelsesmetoder«, bestemmer:
»1. Dyr må kun aflives efter bedøvelse i overensstemmelse med metoderne og de specifikke krav, der er knyttet til anvendelsen af disse metoder, i bilag I. Dyret skal forblive bevidstløst og uden smerteopfattelse indtil sin død.
[…]
4. I forbindelse med dyr, der slagtes ved særlige metoder, der er foreskrevet af religiøse ritualer, finder kravene i stk. 1 ikke anvendelse, forudsat at slagtningen finder sted på et slagteri.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
10 Som det fremgår af de sagsakter, som er forelagt Domstolen, fejres den muslimske offerfest (herefter »offerfesten«) hvert år over tre dage af praktiserende muslimer for at overholde en bestemt religiøs forskrift.
11 Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at et stort antal praktiserende muslimer i Belgien anser det for deres religiøse pligt gerne på festens første dag at slagte eller lade slagte et dyr, hvoraf en del af kødet efterfølgende fortæres af familien, og en del deles med dårligt stillede personer, naboer eller fjerne slægtninge.
12 Flertallet af muslimer i Belgien, udtrykt ved Rådet af Teologer under Sammenslutningen af Muslimer i denne medlemsstat, er enige om, at slagtning skal finde sted uden forudgående bedøvelse af dyrene og under hensyntagen til andre religiøse forskrifter knyttet til denne slagtning (herefter »den rituelle slagtning«).
13 Til gennemførelse af artikel 16, stk. 2, i wet van 14 augustus 1986 betreffende de bescherming en het welzijn der dieren (lov af 14.8.1986 om beskyttelse af dyr og disses velfærd, Belgisch Staatsblad af 3.12.1986, s. 16382) var det i Koninklijk besluit van 11 februari 1988 betreffende sommige door een religieuze ritus voorgeschreven slachtingen (kongelig bekendtgørelse af 11.2.1988 om visse slagtninger foreskrevet af religiøse forskrifter, Belgisch Staatsblad af 1.3.1988, s. 2888) bestemt, at slagtninger efter religiøse ritualer i Belgien alene kunne finde sted på regulære slagterier (herefter »godkendte slagterier«) eller »på steder, som er godkendte af landbrugsministeren efter samråd med ministeren for offentlig sundhed« (herefter »midlertidige slagtesteder«).
14 I medfør af denne lovgivning havde den belgiske føderale minister siden 1998 hvert år godkendt midlertidige slagtesteder, som sammen med de godkendte slagterier havde tilladelse til at foretage rituelle slagtninger under de forskellige muslimske offerfester, hvorved disse slagteriers manglende kapacitet i forbindelse med den stigende efterspørgsel i denne periode blev afhjulpet.
15 Den føderale offentlige tjeneste for offentlig sundhed, sikkerhed i fødevarekæden og miljø udgav på forskellige tidspunkter indtil 2013 efter samråd med det muslimske trossamfund en »vejledning« angående organiseringen af offerfesten, som netop indeholdt anbefalinger vedrørende oprettelsen og driften af midlertidige slagtesteder.
16 Ved den sjette statsreform blev kompetencen vedrørende dyrevelfærd overført til regionerne den 1. juli 2014. Med henblik på tilrettelæggelsen af offerfesten på dens territorium år 2014 udgav regionen Flandern selv en vejledning svarende til forbundsvejledningen af 2013, hvori det blev anført, at midlertidige slagtesteder kunne tillades ved en individuel godkendelse udstedt af den kompetente minister for en given periode, hvis der var konstateret en utilstrækkelig slagtekapacitet på godkendte slagterier inden for en rimelig afstand, og under forudsætning af, at de overholdt en række betingelser med hensyn til udstyr og operationelle forpligtelser.
17 Den 12. september 2014 meddelte den flamske minister imidlertid, at han fra 2015 ikke længere ville udstede godkendelser til midlertidige slagtesteder, hvor det ville være muligt at foretage rituel slagtning under den muslimske offerfest, med den begrundelse, at sådanne tilladelser er i strid med bestemmelserne i forordning nr. 1099/2009, navnlig bestemmelsen i forordningens artikel 4, stk. 4, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), hvorefter slagtning af dyr ved særlige metoder, der er foreskrevet af religiøse ritualer, kun må ske uden bedøvelse, såfremt slagtningen finder sted på et slagteri, der opfylder kravene i forordning nr. 853/2004.
18 Den 4. juni 2015 sendte ministeren således de flamske borgmestre et cirkulære, som informerede dem om, at al slagtning af dyr uden bedøvelse, herunder rituel slagtning i forbindelse med offerfesten, fra 2015 udelukkende skulle finde sted på godkendte slagterier, som opfylder kravene i forordning nr. 853/2004 (herefter »det omtvistede cirkulære«).
19 Den flamske minister henviste navnlig til et dokument af 30. juli 2015 fra Kommissionens Generaldirektorat (GD) for »Sundhed og Fødevaresikkerhed« med overskriften »Undersøgelse foretaget i Belgien fra den 24. november til den 3. december 2014 for at evaluere kontrollen med dyrenes velfærd ved slagtningen og dermed forbundne aktiviteter« (GD(SUNDHED) 2014-7059 – RM). I dette dokument var det anført, at »aflivning af dyr uden bedøvelse på grund af religiøse ritualer uden for et godkendt slagteri er i strid med forordning nr. 1099/2009«.
20 Det er under disse omstændigheder, at sagsøgerne i hovedsagen har anlagt sag mod regionen Flandern den 5. februar 2016 ved Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (den nederlandsksprogede ret i første instans i Bruxelles, Belgien).
21 Sagsøgerne har principalt bestridt, at forordning nr. 1099/2009 finder anvendelse på rituel slagtning, med den begrundelse, at artikel 1, stk. 3, litra a), nr. iii), udelukker slagtning af dyr i forbindelse med »kultur- eller sportsarrangementer« fra forordningens anvendelsesområde. Subsidiært har sagsøgerne anfægtet gyldigheden af bestemmelsen i artikel 4, stk. 4 i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), idet bestemmelsen dels tilsidesætter religionsfriheden, som beskyttes i artikel 10 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), og artikel 9 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), dels ikke respekterer de belgiske skikke med hensyn til offerfestens religiøse ritualer, som er sikret ved artikel 13 TEUF.
22 Den forelæggende ret har indledningsvis bemærket, at rituel slagtning, som foretages i forbindelse med offerfesten, er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1099/2009, da denne praksis henhører under begrebet »religiøst ritual« som omhandlet i artikel 2, litra g), og således er genstand for bestemmelsen i forordningens artikel 4, stk. 4.
23 Retten er imidlertid af den opfattelse, at det omtvistede cirkulære ved gennemførelsen af bestemmelsen i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), begrænser religionsfriheden og tilsidesætter de belgiske skikke med hensyn til religiøse ritualer. Dette cirkulære ville forpligte praktiserende muslimer til under offerfesten at foretage rituel slagtning på godkendte slagterier, som opfylder de tekniske krav med hensyn til konstruktion, indretning og udstyr i forordning nr. 853/2004. Imidlertid er antallet af slagterier, som opfylder disse krav i regionen Flandern, ikke tilstrækkeligt til at imødekomme den stigende efterspørgsel efter halalkød, som generelt set kan konstateres under offerfesten. Forpligtelsen til at foretage rituel slagtning på godkendte slagterier ville således forhindre mange praktiserende muslimer i at overholde deres religiøse pligt til på offerfestens førstedag at slagte et dyr eller at lade et slagte efter de religiøse forskrifter.
24 Retten er desuden af den opfattelse, at begrænsningen hverken er relevant eller forholdsmæssig for at tilgodese de berettigede formål med hensyn til dyrevelfærd og den offentlige sundhed, som den forfølger. Dels ville de midlertidige slagtesteder, som fik tilladelse i perioden 1998-2014, kunne sikre et tilstrækkeligt niveau til at undgå, at dyrene påføres lidelser, og til at sikre den offentlige sundhed. Dels ville omdannelsen af disse midlertidige slagtesteder til slagterier, som opfylder de tekniske krav med hensyn til konstruktion, indretning og udstyr i forordning nr. 853/2004, kræve betydelige finansielle investeringer, som ville være uforholdsmæssige i betragtning af, at den rituelle slagtning, som finder sted dér, er af midlertidig karakter.
25 På denne baggrund er den forelæggende ret i tvivl om gyldigheden af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k).
26 Under disse omstændigheder har Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg te Brussel (den nederlandsksprogede ret i første instans i Bruxelles) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er artikel 4, stk. 4, i [forordning nr. 1099/2009], sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), ugyldig på grund af tilsidesættelse af artikel 9 i [EMRK], artikel 10 i [chartret] og/eller artikel 13 [TEUF], idet disse artikler foreskriver, at slagtning af dyr ved særlige metoder, der er foreskrevet af religiøse ritualer, kun må ske uden bedøvelse, såfremt slagtningen finder sted på et slagteri, der er omfattet af [forordning nr. 853/2004], [når disse slagterier i] regionen Flandern ikke har tilstrækkelig kapacitet […] til at imødekomme den efterspørgsel efter dyr slagtet uden bedøvelse, der opstår i anledning af [offerfesten], og omkostningerne forbundet med at [omdanne] midlertidige og af myndighederne godkendte og kontrollerede slagteanlæg til slagterier, der omfattes af [forordning nr. 853/2004], til brug for offerfesten ikke synes relevante for gennemførelsen af de tilstræbte formål med hensyn til dyrevelfærd og den offentlige sundhed og således ikke synes at være proportionale hermed?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
27 Regionen Flandern, den nederlandske regering og Det Forenede Kongeriges regering samt Rådet for Den Europæiske Union og Kommissionen har gjort gældende, at det præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling.
28 Dels har regionen Flandern og Det Forenede Kongeriges regering bestridt relevansen af spørgsmålet på grund af dets formulering. De har gjort gældende, at en eventuel begrænsning af religionsfriheden i givet fald udelukkende ville kunne følge af forordning nr. 853/2004, for så vidt som denne forordning fastsætter betingelserne for godkendelse af de slagterier, hvor rituel slagtning under offerfesten ifølge det omtvistede cirkulære skal finde sted. Spørgsmålet savner således enhver forbindelse med hovedsagen, idet det ikke vedrører gyldigheden af forordning nr. 853/2004, men derimod gyldigheden af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k).
29 Dels har regionen Flandern, den nederlandske regering og Det Forenede Kongeriges regering samt Rådet og Kommissionen rejst tvivl om, hvorvidt der er behov for en præjudiciel afgørelse. De har bl.a. gjort gældende, at det præjudicielle spørgsmål støttes på interne faktiske omstændigheder, som ikke har tilknytning til forordning nr. 1099/2009 og derfor ikke kan påvirke dets gyldighed. Problemet i hovedsagen skyldes udelukkende, at de godkendte slagterier i regionen Flandern ikke har tilstrækkelig kapacitet til at imødekomme efterspørgslen under den muslimske offerfest, og at det kræver en stor finansiel investering for at omdanne midlertidige slagtesteder til slagterier, som opfylder kravene i forordning nr. 853/2004.
30 Det bemærkes i denne henseende indledningsvis, at det udelukkende tilkommer den nationale retsinstans, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retlige afgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af det spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når det stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten eller gyldigheden af en EU-retlig regel, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl., C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 24, og af 4.5.2016, Pillbox 38, C-477/14, EU:C:2016:324, præmis 15).
31 Det følger heraf, at der gælder en formodning for, at et præjudicielt spørgsmål vedrørende EU-retten er relevant. Domstolen kan alene afvise at træffe afgørelse vedrørende et sådant spørgsmål, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten eller vurdering af gyldigheden af en EU-retlig regel savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl., C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 25).
32 Hvad angår argumentet, hvorefter det forelagte spørgsmål er uden relevans for at kunne træffe afgørelse i hovedsagen, bemærkes med hensyn til den foreliggende sag, at det er korrekt, at betingelserne for godkendelse af de slagterier, som det omtvistede cirkulære kræver anvendt fra 2015 i forbindelse med rituel slagtning under offerfesten, er fastsat i forordning nr. 853/2004. Det fremgår imidlertid klart af de sagsakter, som er blevet forelagt Domstolen, at dette cirkulære blev vedtaget på grundlag af bestemmelsen i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordnings artikel 2, litra k), som kræver, at rituel slagtning foretages på godkendte slagterier, som opfylder de tekniske krav fastsat i forordning nr. 853/2004.
33 Under disse omstændigheder er det åbenbart, at det af den forelæggende ret forelagte spørgsmål er knyttet til realiteten i hovedsagen og dennes genstand, idet det vedrører gyldigheden af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), og dermed er det relevant for at kunne træffe afgørelse i sagen.
34 Hvad angår argumentet, hvorefter spørgsmålet er unødvendigt, idet det støttes på interne faktiske omstændigheder, som ikke har forbindelse med en eventuel ugyldighed af forordning nr. 1099/2009, bemærkes, at dette argument som anført af generaladvokaten i punkt 39-42 i forslaget til afgørelse skal prøves i forbindelse med behandlingen af nærværende forelæggelsesafgørelses realitet.
35 Et sådant argument har reelt til formål at bestride selve muligheden for at erklære bestemmelsen i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med artikel 2, litra k), ugyldig i forhold til Unionens primære ret og især i forhold til chartret og EUF-traktaten, idet det gøres gældende, at den forpligtelse til at foretage rituel slagtning på godkendte slagterier, som følger af denne bestemmelse, ikke i sig selv kan udgøre en begrænsning af udøvelsen af religionsfriheden og nationale skikke med hensyn til religiøse ritualer.
36 Det følger heraf, at det forelagte spørgsmål kan realitetsbehandles.
Realiteten
37 Med sit spørgsmål har den forelæggende ret anmodet Domstolen om at prøve gyldigheden af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), i forhold til chartrets artikel 10, EMRK’s artikel 9 og artikel 13 TEUF, da de nævnte bestemmelser i forordning nr. 1099/2009 har den virkning, at rituel slagtning i anledning af den muslimske offerfest skal foretages på godkendte slagterier, som opfylder de tekniske krav fastsat i forordning nr. 853/2004.
Gyldigheden af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), i forhold til chartrets artikel 10 og EMRK’s artikel 9
38 Det bemærkes indledningsvis, at Unionen er en retsunion, hvori enhver retsakt fra dens institutioner er undergivet kontrol med, at den er forenelig med bl.a. traktaterne, de generelle retsprincipper og de grundlæggende rettigheder (dom af 6.10.2015, Schrems, C-362/14, EU:C:2015:650, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).
39 For det første hvad angår religionsfriheden, som er omhandlet i det præjudicielle spørgsmål, har den forelæggende ret henvist til beskyttelsen heraf både i chartres artikel 10 og EMRK’s artikel 9.
40 I denne forbindelse bemærkes, at selv om de grundlæggende rettigheder, som er anerkendt i EMRK, udgør generelle principper i EU-retten, således som det bekræftes af artikel 6, stk. 3, TEU, og selv om chartrets artikel 52, stk. 3, bestemmer, at de af chartrets rettigheder, som svarer til dem, der er sikret ved EMRK, har samme betydning og omfang som i nævnte konvention, udgør EMRK ikke et retligt instrument, der er formelt integreret i Unionens retsorden, idet Unionen ikke har tiltrådt den (dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 44, af 3.9.2015, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Kommissionen, C-398/13 P, EU:C:2015:535, præmis 45, og af 15.2.2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 45).
41 Efterprøvelsen af gyldigheden af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), som den forelæggende ret har anmodet om, skal således foretages i lyset af chartrets artikel 10 (jf. analogt dom af 15.2.2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
42 Derefter skal det prøves, om de særlige slagtemetoder, som er foreskrevet af religiøse ritualer som omhandlet i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, er omfattet af anvendelsesområdet for chartrets artikel 10, stk. 1.
43 I denne henseende bemærkes, at tanke-, samvittigheds- og religionsfriheden, som er beskyttet i chartrets artikel 10, stk. 1, ifølge Domstolens retspraksis bl.a. omfatter friheden til enten alene eller sammen med andre, offentligt eller privat at udøve sin religion eller tro gennem gudstjeneste, undervisning, andagt og overholdelse af de forskellige religiøse skikke, som den indeholder (jf. i denne retning dom af 14.3.2017, G4S Secure Solutions, C-157/15, EU:C:2017:203, præmis 27, og af 14.3.2017, Bougnaoui og ADDH, C-188/15, EU:C:2017:204, præmis 29).
44 Desuden bemærkes, at chartret giver begrebet »religion« en bred betydning, som kan omfatte både forum internum, dvs. den omstændighed at have en tro, og forum externum, dvs. bekendelsen til den religiøse tro i det offentlige rum (jf. i denne retning dom af 14.3.2017, G4S Secure Solutions, C-157/15, EU:C:2017:203, præmis 28, og af 14.3.2017, Bougnaoui og ADDH, C-188/15, EU:C:2017:204, præmis 30).
45 Det følger heraf, at de særlige slagtemetoder, som er foreskrevet af religiøse ritualer som omhandlet i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, er omfattet af anvendelsesområdet for chartrets artikel 10, stk. 1 (jf. analogt EMRD, 27.6.2000, Cha’are Shalom Ve Tsedek mod Frankrig, CE:ECHR:2000:0627JUD002741795, § 74).
46 Endelig skal det som anført af den forelæggende ret prøves, om den i hovedsagen omhandlede rituelle slagtning faktisk er omfattet af bestemmelsen i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009.
47 I denne henseende skal det fremhæves, at begrebet »religiøst ritual« i denne bestemmelse er defineret i artikel 2, litra g), i forordning nr. 1099/2009 som »en række handlinger i forbindelse med slagtning af dyr, som er foreskrevet af en religion«.
48 Som bemærket i nærværende doms præmis 11 og 12, fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den i hovedsagen omhandlede rituelle slagtning er et ritual, som et stort antal praktiserende muslimer i Belgien fejrer hvert år for at overholde en bestemt religiøs forskrift, der består i pligten til på festens første dag at slagte eller lade slagte et dyr uden forudgående bedøvelse, hvoraf en del af kødet efterfølgende fortæres af familien, og en del deles med dårligt stillede personer, naboer eller fjerne slægtninge.
49 Heraf følger, at denne slagtning er omfattet af begrebet »religiøst ritual« som omhandlet i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009. Slagtningen er derfor omfattet af anvendelsesområdet for chartrets artikel 10, stk. 1.
50 En sådan betragtning kan som anført af generaladvokaten i punkt 51-58 i forslaget til afgørelse ikke drages i tvivl af den teologiske debat, som GAIA har fremhævet i sine skriftlige indlæg og under retsmødet, og som skulle finde sted blandt forskellige religiøse retninger inden for det muslimske samfund, om, hvorvidt pligten til at foretage slagtning af dyrene uden forudgående bedøvelse under offerfesten er absolut, og om, hvorvidt der som hævdet findes tilsvarende alternative løsninger, såfremt det er umuligt at opfylde denne pligt.
51 Den omstændighed, at der eventuelt er teologiske uoverensstemmelser med hensyn til dette emne, er ikke i sig selv til hinder for, at praksis vedrørende rituel slagtning som beskrevet af den forelæggende ret i anmodningen om præjudiciel afgørelse kvalificeres som »religiøst ritual«.
52 Efter disse indledende præciseringer skal det prøves, om bestemmelsen i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), udgør en begrænsning af den religionsfrihed, som er sikret ved chartrets artikel 10.
53 Det bestemmes i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1099/2009 som et generelt princip i EU, at »dyrene kun må aflives efter bedøvelse«. I artikel 4, stk. 4, er det fastsat, at i forbindelse med dyr, der slagtes ved særlige metoder, der er foreskrevet af religiøse ritualer såsom dem, der er knyttet til den rituelle slagtning under offerfesten, »finder kravene i stk. 1 ikke anvendelse, forudsat at slagtningen finder sted på et slagteri«.
54 Artikel 2, litra k), i forordning nr. 1099/2009 bestemmer, at i denne forordning forstås ved begrebet »slagteri« »enhver virksomhed, hvor der slagtes landdyr, der er omfattet af anvendelsesområdet for [forordning nr. 853/2004]«.
55 Det fremgår således af en samlet læsning af artikel 4, stk. 1 og 4, og artikel 2, litra k), i forordning nr. 1099/2009, at foretagelsen af rituel slagtning uden forudgående bedøvelse undtagelsesvis er tilladt i Unionen, forudsat at denne slagtning foregår på et sted, som kræver godkendelse udstedt af de kompetente nationale myndigheder, og som herved opfylder de tekniske krav med hensyn til konstruktion, indretning og udstyr, som er fastsat i forordning nr. 853/2004.
56 I denne forbindelse skal det præciseres, at undtagelsen i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009 ikke på nogen måde indfører et forbud mod at foretage rituel slagtning i Unionen, men derimod konkretiserer EU-lovgivers positive vilje til at tillade slagtning af dyr uden forudgående bedøvelse for at sikre den faktiske overholdelse af religionsfriheden bl.a. for praktiserende muslimer under offerfesten.
57 En sådan fortolkning bekræftes af 18. betragtning til forordning nr. 1099/2009, hvori det klart er anført, at forordningen indfører en udtrykkelig undtagelse til kravet om bedøvelse af dyrene inden slagtning netop for at sikre overholdelsen af religionsfriheden og retten til at udøve sin religion eller tro gennem overholdelse af religiøse skikke som omhandlet i chartrets artikel 10.
58 I denne sammenhæng må det antages, at forpligtelsen i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), til at foretage rituel slagtning på et godkendt slagteri, som opfylder kravene i forordning nr. 853/2004, alene har til formål at organisere og fastsætte rammerne ud fra et teknisk synspunkt for frit at kunne foretage slagtning uden forudgående bedøvelse til religiøse formål.
59 En sådan teknisk ramme kan imidlertid ikke i sig selv medføre en begrænsning af praktiserende muslimers religionsfrihed.
60 For det første bemærkes, at artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), kræver, at rituel slagtning opfylder de samme tekniske krav som dem, der i princippet finder anvendelse på enhver slagtning af dyr inden for Unionen, uafhængigt af den fulgte metode.
61 Som anført af generaladvokaten i punkt 78 i forslaget til afgørelse, omfatter forpligtelsen til at benytte et godkendt slagteri, som opfylder de tekniske krav i forordning nr. 853/2004, generelt og udifferentieret enhver organisator af slagtninger af dyr uafhængigt af, om de har forbindelse til en given religion, og vedrører således på en ikke-diskriminerende måde alle kødproducenter i Unionen.
62 For det andet skal det præciseres, at EU-lovgiver ved at fastsætte sådanne tekniske krav har forenet overholdelsen af særlige slagtemetoder foreskrevet af religiøse ritualer med de centrale bestemmelser i forordning nr. 1099/2009 og nr. 853/2004 med hensyn til beskyttelse af dyrenes velfærd i forbindelse med deres aflivning og beskyttelse af samtlige forbrugere af køds sundhed.
63 For det første udgør beskyttelsen af dyrenes velfærd hovedformålet, som forfølges af forordning nr. 1099/2009, og især af forordningens artikel 4, stk. 4, således som det fremgår af selve titlen og anden betragtning til denne forordning.
64 Som Domstolen allerede har fastslået, er vigtigheden af dyrevelfærd bl.a. kommet til udtryk ved medlemsstaternes vedtagelse af protokol nr. 33, i henhold til hvilken Unionen og medlemsstaterne skal tage fuldt hensyn til dyrs velfærd ved fastlæggelsen og gennemførelsen af bl.a. Unionens politikker (jf. i denne retning dom af 19.6.2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers og Andibel, C-219/07, EU:C:2008:353, præmis 27, og af 23.4.2015, Zuchtvieh-Export, C-424/13, EU:C:2015:259, præmis 35).
65 I denne forbindelse har EU-lovgiver vurderet, at enhver rituel slagtning skal foretages på et slagteri, som opfylder de tekniske krav fastsat i forordning nr. 853/2004, for at undgå, at dyr, som aflives uden forudgående bedøvelse, udsættes for overdrevne og unødvendige lidelser. Som anført i det væsentlige i 43. og 44. betragtning til forordning nr. 1099/2009, er det alene på denne type slagterier, at det bl.a. er muligt på passende vis at fastholde disse dyr »individuelt og mekanisk« og at tage hensyn til de »løbende videnskabelige og tekniske fremskridt« på dette område, hvorved deres lidelser begrænses i videst muligt omfang.
66 For det andet har formålet om at sikre et højt sundhedsbeskyttelsesniveau foranlediget EU-lovgiver til, således som det fremgår af ottende betragtning til forordning nr. 1099/2009, at pålægge fødevarevirksomhedslederne ansvaret for at sikre fødevaresikkerheden og at indføre forpligtelsen til foretage slagtning af dyr på slagterier, som overholder de tekniske krav til konstruktion, indretning og udstyr i bl.a. bilag III til forordning nr. 853/2004.
67 Som anført af generaladvokaten i punkt 64 og 65 i forslaget til afgørelse, har EU-lovgiver med vedtagelsen af sidstnævnte forordning og i overensstemmelse med hensigten nævnt i anden betragtning til forordningen udtrykkeligt ville sikre sig, at alle animalske fødevarer uanset den valgte slagtemetode fremstilles og forhandles efter strenge normer, som gør det muligt at sikre fødevarehygiejnen og ‑sikkerheden samt at undgå, at menneskers sundhed lider skade.
68 Det følger af ovenstående betragtninger, at bestemmelsen i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), ikke i sig selv kan medføre nogen form for begrænsning af praktiserende muslimers religionsfrihed som sikret ved chartrets artikel 10 under offerfesten.
69 Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at forpligtelsen i denne bestemmelse i regionen Flandern kan være til hinder for rituel slagtning for mange praktiserende muslimer og har skabt en begrænsning af deres ret til religionsfrihed.
70 Disse betragtninger er knyttet til den omstændighed, at de godkendte slagterier, som ligger i regionen Flandern og er i overensstemmelse med kravene i forordning nr. 853/2004, ikke har tilstrækkelig slagtekapacitet til at imødekomme den stigende efterspørgsel efter halalkød under offerfesten. Oprettelsen, som tilkommer det muslimske samfund, af nye godkendte slagterier eller omdannelsen af midlertidige slagtesteder, som fungerede indtil 2014, til godkendte slagterier ville kræve uforholdsmæssigt høje finansielle investeringer. I betragtning af, at den rituelle slagtning er midlertidig, forekommer disse investeringer desuden ikke at være relevante hverken for at undgå, at dyrene udsættes for en unødvendig eller overdreven lidelse, eller for bedre at sikre den offentlige sundhed. De kan tillige forekomme uforholdsmæssige i forhold til merværdien med hensyn til sikring af dyrevelfærd og den offentlige sundhed.
71 I denne henseende skal det imidlertid indledningsvis bemærkes, at gyldigheden af en EU-retsakt ifølge Domstolens faste praksis skal bedømmes på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder, der forelå på det tidspunkt, da retsakten blev udstedt. Når EU-lovgiver ved fastlæggelsen af en ordning skal vurdere dennes fremtidige virkninger, og disse ikke kan forudses med nøjagtighed, kan det af lovgiver udøvede skøn kun tilsidesættes, såfremt det er åbenbart fejlagtigt, når henses til de oplysninger, som lovgiver rådede over på tidspunktet for vedtagelsen af den pågældende ordning (dom af 17.10.2013, Schaible, C-101/12, EU:C:2013:661, præmis 50, og af 9.6.2016, Pesce m.fl., C-78/16 og C-79/16, EU:C:2016:428, præmis 50).
72 Gyldigheden af en EU-retlig bestemmelse skal således bedømmes efter denne bestemmelses særegenheder og kan ikke afhænge af de særlige omstændigheder i en given sag (jf. i denne retning dom af 28.7.2016, Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl., C-543/14, EU:C:2016:605, præmis 29).
73 I den foreliggende sag fremgår det dels af de sagsakter, som er blevet forelagt Domstolen, at den problemstilling, som den forelæggende ret har fremhævet, og som er nævnt i nærværende doms præmis 70, alene vedrører et begrænset antal kommuner i regionen Flandern. Denne problemstilling kan derfor ikke anses for at være uløseligt forbundet med anvendelsen i hele EU af bestemmelsen i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k).
74 Den omstændighed alene, at anvendelsen af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), således ville kunne begrænse friheden til at foretage rituelle slagtninger i et område i en given medlemsstat, kan ikke påvirke gyldigheden af denne bestemmelse i forhold til chartrets artikel 10. Da forordning nr. 1099/2009 har indvirkning i samtlige medlemsstater, skal prøvelsen af forordningens gyldighed ikke foretages under hensyntagen til én enkelt medlemsstats særlige situation, men til situationen for samtlige EU’s medlemsstater (jf. analogt dom af 4.5.2016, Polen mod Parlamentet og Rådet, C-358/14, EU:C:2016:323, præmis 103 og den deri nævnte retspraksis).
75 Ifølge angivelserne i de sagsakter, som er blevet forelagt Domstolen, har de eventuelle meromkostninger, som den forelæggende ret har fremført, i øvrigt ikke været til hinder for, at to tidligere midlertidige slagtesteder i regionen Flandern i løber af 2015 og tre sådanne slagtesteder i løbet af 2016 begyndte at efterleve bestemmelsen i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k).
76 Dels afhænger problematikken med hensyn til de eventuelle meromkostninger af rent nationale konjunkturbestemte omstændigheder.
77 Nødvendigheden af at oprette nye slagterier, som opfylder kravene i forordning nr. 853/2004, med den risiko, at det muslimske samfund skal afholde de potentielle meromkostninger, som det kunne medføre, følger udelukkende af påstanden om, at de godkendte slagterier i regionen Flandern savner kapacitet.
78 Et sådant lejlighedsvist problem med slagtekapacitet i et område af en medlemsstat i forbindelse med en stigende efterspørgsel efter rituelle slagtninger nogle få dage i anledning af offerfesten, skyldes et sammenfald af nationale omstændigheder, som ikke kan påvirke gyldigheden af forordningens artikel 4, stk. 4, sammenholdt med dens artikel 2, litra k).
79 Heraf følger, at den forelæggende rets tvivl med hensyn til, om en uforholdsmæssig finansiel byrde, som de muslimske samfund skulle bære, eventuelt ville indskrænke religionsfriheden, ikke er begrundet og ikke kan påvirke betragtningen i nærværende doms præmis 68, hvorefter bestemmelsen i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), ikke i sig indebærer en begrænsning af muslimernes ret til religionsfrihed som sikret ved chartrets artikel 10.
80 Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at prøvelsen af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), ikke har frembragt noget, som kan påvirke dens gyldighed i forhold til chartrets artikel 10.
Gyldigheden af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), i forhold til artikel 13 TEUF
81 Hvad angår prøvelsen af gyldigheden af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), i forhold til artikel 13 TEUF, er det i sidstnævnte bestemmelse fastsat, at Unionen og medlemsstaterne skal tage fuldt hensyn til dyrenes velfærd, samtidig med at de respekterer »medlemsstaternes love og administrative bestemmelser samt deres skikke, navnlig med hensyn til religiøse ritualer«.
82 I denne henseende skal det som bemærket af Kommissionen i dens skriftlige indlæg imidlertid konstateres, at det i den foreliggende sag ikke klart fremgår af de for Domstolen fremlagte sagsakter, hvilke love og administrative bestemmelser eller belgiske skikke med hensyn til offerfestens religiøse ritual der skulle være omfattet af artikel 13 TEUF. Den på tidspunktet for anmodningen om præjudiciel afgørelse gældende belgiske lovgivning bestemmer, at rituel slagtning obligatorisk skal foretages på et godkendt slagteri, som opfylder kravene i forordning nr. 853/2004. De eneste nationale retsforskrifter vedrørende religiøse ritualer, som kan være berørt af anvendelsen af bestemmelsen i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), må derfor være dem, som var gældende den 4. juni 2015, som er datoen for vedtagelsen af det omtvistede cirkulære.
83 Selv om det må antages, at den forelæggende ret henviser til sådanne nationale retsforskrifter, forholder det sig under alle omstændigheder ikke desto mindre således, at eftersom det er blevet fastslået, at bestemmelsen, som følger af anvendelsen af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), ikke indebærer en begrænsning af muslimernes ret til religionsfrihed sikret ved chartrets artikel 10, gør heller ingen af de forhold, som er blevet forelagt Domstolen, det muligt – af samme grunde som de i nærværende doms præmis 56-80 nævnte – at fastslå, at artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), er ugyldig i forhold til artikel 13 TEUF.
84 Henset til samtlige ovenstående bemærkninger skal det præjudicielle spørgsmål besvares således, at prøvelsen af det præjudicielle spørgsmål ikke har frembragt noget, som kan påvirke gyldigheden af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), i forhold til chartrets artikel 10 og artikel 13 TEUF.
Sagsomkostninger
85 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
Prøvelsen af det præjudicielle spørgsmål har ikke frembragt noget, som kan påvirke gyldigheden af artikel 4, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 1099/2009 af 24. september 2009 om beskyttelse af dyr på aflivningstidspunktet, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra k), i forhold til artikel 10 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og artikel 13 TEUF.
Underskrifter