Causa C‑583/13 P
Deutsche Bahn AG e altri
contro
Commissione europea
«Impugnazione – Concorrenza – Settore del traffico ferroviario e delle prestazioni accessorie – Abuso di posizione dominante – Regolamento (CE) n. 1/2003 – Articoli 20 e 28, paragrafo 1 – Procedimento amministrativo – Decisione che ordina un accertamento – Poteri di accertamento della Commissione – Diritto fondamentale all’inviolabilità del domicilio – Mancanza di una preventiva autorizzazione giudiziaria – Sindacato giurisdizionale effettivo – Scoperta fortuita»
Massime – Sentenza della Corte (Seconda Sezione) del 18 giugno 2015
1. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Potere di accertamento della Commissione – Mancanza di una preventiva autorizzazione giudiziaria – Violazione del diritto all’inviolabilità del domicilio – Insussistenza – Controllo giurisdizionale ex post della legittimità della decisione di accertamento – Garanzia fondamentale
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 7; regolamento del Consiglio n. 1/2003, artt. 20, § 2, 6, 7 e 8)
2. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Potere di accertamento della Commissione – Mancanza di una preventiva autorizzazione giudiziaria – Violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Insussistenza – Controllo giurisdizionale ex post della legittimità della decisione di accertamento – Portata
(Art. 263 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 20, § 4)
3. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Potere di accertamento della Commissione – Decisione che ordina un accertamento – Obbligo di motivazione – Portata – Commissione che ha informato i propri agenti dell’esistenza di un’altra denuncia nei confronti dell’impresa interessata – Assenza di un riferimento a tale denuncia nella decisione di accertamento – Violazione dell’obbligo di motivazione e dei diritti della difesa
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 20, § 4)
1. I poteri di verifica di cui dispone la Commissione in virtù dell’articolo 20, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 si limitano a che gli agenti di quest’ultima siano autorizzati, fra l’altro, ad accedere ai locali da loro scelti, a farsi presentare i documenti richiesti e a farne copia e a farsi mostrare il contenuto dei mobili che essi indicano.
Inoltre, conformemente all’articolo 20, paragrafi 6 e 7, del regolamento n. 1/2003, va richiesta l’autorizzazione di un’autorità giudiziaria quando, in caso di opposizione dell’impresa interessata, lo Stato membro interessato presta l’assistenza necessaria ricorrendo, se del caso, alla forza pubblica o a un’autorità equivalente incaricata dell’applicazione della legge, per consentire di eseguire la missione di accertamento, e quando detta autorizzazione è richiesta dal diritto nazionale. L’autorizzazione può anche essere richiesta in via preventiva. Si precisa, inoltre, all’articolo 20, paragrafo 8, di tale regolamento che, anche se il giudice nazionale verifica, segnatamente, che le misure coercitive previste non siano né arbitrarie né eccessive rispetto all’oggetto dell’accertamento, esso non può tuttavia rimetterne in discussione la necessità. Tale medesima disposizione prevede un controllo giurisdizionale ex post riservato alla Corte.
Di conseguenza, l’assenza di autorizzazione giudiziaria preventiva non è idonea a comportare, di per sé, l’illegittimità della misura di accertamento.
Al riguardo, l’esistenza di un controllo giurisdizionale ex post permette di compensare la mancanza di un’autorizzazione giudiziaria preventiva e costituisce, pertanto, una garanzia fondamentale per assicurare la compatibilità della misura di accertamento di cui trattasi con l’articolo 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. È esattamente questo che avviene nell’ambito del sistema istituito nell’Unione europea, in quanto l’articolo 20, paragrafo 8, del regolamento n. 1/2003 indica espressamente che la Corte è competente ad esercitare un controllo di legittimità della decisione di accertamento adottata dalla Commissione. Tale controllo implica che il giudice dell’Unione eserciti, sulla base degli elementi forniti dal ricorrente a sostegno dei motivi invocati, un controllo completo, ovvero un controllo che intervenga sia sulle questioni di diritto che sulle questioni di fatto.
(v. punti 23‑25, 32‑34)
2. Nell’ambito di una decisione di accertamento adottata dalla Commissione in forza dell’articolo 20, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003, il diritto fondamentale a una tutela giurisdizionale effettiva, come garantito dall’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, non viene violato in ragione dell’assenza di controllo giudiziario preventivo.
Infatti, quel che rileva è l’intensità del controllo, incluso il controllo su tutti gli elementi di fatto e di diritto e che consente un adeguato risarcimento in caso di accertamento di irregolarità, e non il momento in cui tale controllo interviene.
Orbene, il giudice dell’Unione, nel pronunciarsi su un ricorso di annullamento proposto contro una decisione di accertamento, esercita un controllo tanto in diritto quanto in fatto ed ha il potere di valutare le prove nonché di annullare la decisione impugnata.
Inoltre, è riconosciuta alle imprese destinatarie di una decisione di accertamento la facoltà di contestare la legittimità di quest’ultima e ciò a partire dal momento del ricevimento della notifica di detta decisione, il che implica che l’impresa non è costretta ad attendere l’adozione della decisione definitiva della Commissione relativa alla violazione sospettata delle regole di concorrenza per presentare un ricorso di annullamento dinanzi ai giudici dell’Unione.
Infine, la conseguenza dell’annullamento della decisione di accertamento o della constatazione di un’irregolarità nello svolgimento della verifica risiede nell’impossibilità per la Commissione di usare le informazioni così raccolte ai fini della procedura di infrazione.
(v. punti 41, 42, 44‑46)
3. Al riguardo, se è vero che l’efficacia di un accertamento implica che la Commissione fornisca agli agenti che ne sono incaricati, anteriormente all’accertamento, tutte le informazioni che consentono loro di comprendere la natura e l’ampiezza dell’eventuale violazione delle regole di concorrenza nonché le informazioni relative alla logistica dell’accertamento stesso, l’insieme di tali informazioni deve tuttavia riferirsi solo all’oggetto dell’accertamento che è stato ordinato mediante decisione.
Orbene, quando la Commissione, anteriormente allo svolgimento di un accertamento, informa i suoi agenti dell’esistenza di una denuncia supplementare nei confronti dell’impresa interessata, estranea all’oggetto della decisione di accertamento, essa non fornisce un’informazione rientrante nel contesto generale della causa. Di conseguenza, l’assenza di riferimento a detta denuncia nell’ambito dell’oggetto di tale decisione di accertamento costituisce una violazione dell’obbligo di motivazione e dei diritti della difesa dell’impresa interessata.
Pertanto, un tale accertamento è viziato da irregolarità allorché gli agenti della Commissione, già in possesso di elementi di informazione estranei all’oggetto di detto accertamento, sequestrano documenti esulanti dall’ambito dell’accertamento quale delimitato dalla decisione di accertamento e ciò a maggior ragione quando, al momento dell’accertamento, gli agenti abbiano raccolto informazioni che hanno portato all’avvio di un secondo accertamento e sulle quali si è fondato, in parte, un terzo accertamento.
(v. punti 60, 62‑66)