ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
19. března 2019(*)
„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Ochrana hranice, azyl a přistěhovalectví – Nařízení (EU) 2016/399 – Článek 32 – Dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic členským státem – Neoprávněný vstup státního příslušníka třetí země – Přirovnání vnitřních hranic k vnějším hranicím – Směrnice 2008/115/ES – Působnost – Článek 2 odst. 2 písm. a)“
Ve věci C‑444/17,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Cour de cassation (kasační soud, Francie) ze dne 12. července 2017, došlým Soudnímu dvoru dne 21. července 2017, v řízení
Préfet des Pyrénées-Orientales
proti
Abdelaziz Aribovi,
Procureur de la République près le tribunal de grande instance de Montpellier,
Procureur général près la cour d’appel de Montpellier,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda, R. Silva de Lapuerta, místopředsedkyně, A. Prechal, E. Regan, T. von Danwitz, C. Toader a C. Lycourgos (zpravodaj), předsedové senátů, A. Rosas, E. Juhász, M. Ilešič, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby, C. G. Fernlund a C. Vajda, soudci,
generální advokát: M. Szpunar,
vedoucí soudní kanceláře: V. Giacobbo-Peyronnel, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 12. června 2018,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za préfet des Pyrénées-Orientales F.-H. Briardem a S. Bonichotem, avocats,
– za francouzskou vládu E. de Moustier a E. Armoët, jakož i D. Colasem, jako zmocněnci,
– za německou vládu R. Kanitzem, jako zmocněncem,
– za Evropskou komisi C. Cattabriga a G. Wilsem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 17. října 2018,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 32 nařízení (EU) 2016/399 Evropského parlamentu a Rady ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) (Úř. věst. 2016, L 77, s. 1, dále jen „Schengenský hraniční kodex“), jakož i čl. 2 odst. 2 písm. a) a čl. 4 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2008, L 348, s. 98).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi préfet des Pyrénées-Orientales (prefekt departementu Východní Pyreneje, Francie) a Abdelazizem Aribem, státním zástupcem při tribunal de grande instance de Montpellier (soud prvního stupně v Montpellier, Francie) a státním zástupcem při cour d’appel de Montpellier (odvolací soud v Montpellier, Francie), ve věci prodloužení doby správního zajištění A. Ariba, který neoprávněně vstoupil na území Francie.
Právní rámec
Unijní právo
ÚPSD
3 Úmluva k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích, podepsaná v Schengenu (Lucembursko) dne 19. června 1990 (Úř. věst. 2000, L 239, s. 19; Zvl. vyd. 19/02, s. 9, dále jen „ÚPSD“), je součástí schengenského acquis.
4 Článek 26 ÚPSD stanoví:
„1. S výhradou závazků, které pro ně vyplývají ze Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 ve znění Newyorského protokolu ze dne 31. ledna l967, se smluvní strany zavazují, že do svých vnitrostátních právních předpisů zahrnou tato pravidla:
a) Je-li cizinci odepřen vstup na území jedné ze smluvních stran, je dopravce, který dopravil cizince vzdušnou, námořní nebo pozemní cestou na vnější hranici, povinen znovu se ho neprodleně ujmout. Na žádost orgánů ostrahy hranic musí cizince dopravit do třetího státu, z něhož byl převezen, do třetího státu, který vystavil cestovní doklad, se kterým cestoval do jakéhokoli jiného třetího státu, v němž je zaručeno jeho přijetí;
b) Dopravce je povinen přijmout všechna opatření nezbytná k tomu, aby se ujistil, že cizinec přepravovaný vzdušnou nebo námořní cestou má cestovní doklady požadované pro vstup na území smluvních stran.
2. S výhradou závazků vyplývajících ze Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 ve znění Newyorského protokolu ze dne 31. ledna l967 a v souladu se svým ústavním právem se smluvní strany zavazují, že zavedou sankce proti dopravcům, kteří vzdušnou nebo námořní cestou přepraví ze třetího státu na jejich území cizince, kteří nemají náležité cestovní doklady.
3. Ustanovení odst. 1 písm. b) a odstavce 2 se použijí pro dopravce, kteří přepravují skupiny osob na mezinárodních pravidelných autobusových linkách, s výjimkou pohraničního styku.“
Schengenský hraniční kodex
5 Článek 2 Schengenského hraničního kodexu stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se:
1) ‚vnitřními hranicemi‘ [rozumí]
a) společné pozemní hranice členských států, včetně říčních a jezerních hranic,
b) letiště členských států pro vnitřní lety;
c) námořní, říční a jezerní přístavy členských států pro pravidelná vnitřní trajektová spojení;
2) ‚vnějšími hranicemi‘ [rozumí] pozemní hranice členských států, včetně říčních a jezerních hranic, a jejich námořní hranice a letiště, říční přístavy, námořní přístavy a jezerní přístavy, pokud nejsou vnitřními hranicemi;
[…]“
6 Článek 5 uvedeného kodexu stanoví:
„1. Vnější hranice lze překračovat pouze na hraničních přechodech a během stanovené provozní doby. Na hraničních přechodech, které nejsou otevřeny 24 hodin denně, je provozní doba jasně uvedena.
Členské státy oznámí Komisi seznam svých hraničních přechodů v souladu s článkem 39.
[…]
3. Aniž jsou dotčeny výjimky stanovené v odstavci 2 nebo mezinárodní závazky členských států, zavedou členské státy v souladu se svým vnitrostátním právem sankce za nepovolené překročení vnějších hranic v místech mimo hraniční přechody nebo mimo stanovenou provozní dobu. Tyto sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující.“
7 Článek 13 odst. 1 téhož kodexu stanoví:
„Hlavním účelem ostrahy hranic je zabránit nedovolenému překračování hranic, čelit přeshraniční trestné činnosti a přijímat opatření proti osobám, které překročily hranice nezákonně. Osoba, která překročila hranice nezákonně a která nemá právo pobytu na území dotčeného členského státu, se zadrží a je proti ní vedeno řízení v souladu se směrnicí 2008/115/ES.“
8 Článek 14 Schengenského hraničního kodexu stanoví:
„1. Vstup na území členských států se odepře státnímu příslušníkovi třetí země, který nesplňuje všechny podmínky vstupu vymezené v čl. 6 odst. 1 a nepatří do některé z kategorií osob uvedených v čl. 6 odst. 5. Tím není dotčeno uplatnění zvláštních ustanovení týkajících se práva na azyl a mezinárodní ochrany nebo vystavování dlouhodobých víz.
[…]
4. Příslušníci pohraniční stráže zajistí, aby státní příslušník třetí země, kterému byl odepřen vstup, nevstoupil na území dotyčného členského státu.
[…]
6. Prováděcí pravidla pro odepření vstupu jsou uvedena v příloze V části A.“
9 Článek 23 uvedeného kodexu, nadepsaný „Kontroly na území“, stanoví:
„Zrušení ochrany vnitřních hranic se nedotýká:
a) výkonu policejních pravomocí příslušnými orgány členských států podle jejich vnitrostátních právních předpisů, pokud výkon těchto pravomocí nemá účinek rovnocenný hraničním kontrolám; to se vztahuje i na pohraniční oblasti. Ve smyslu první věty nesmí být výkon policejních pravomocí považován za rovnocenný hraničním kontrolám zejména tehdy, pokud policejní opatření:
i) nemají za cíl ochranu hranic,
ii) vycházejí z všeobecných policejních informací a zkušeností týkajících se možných hrozeb pro veřejnou bezpečnost a mají především za cíl bojovat proti přeshraniční trestné činnost,
iii) jsou plánována a prováděna tak, že se zřetelně odlišují od systematických kontrol osob na vnějších hranicích,
iv) provádějí se na základě namátkových kontrol;
[…]“
10 Článek 25 téhož kodexu stanoví:
„1. Pokud se v prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích vyskytne závažná hrozba pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost některého členského státu, může tento členský stát výjimečně znovu zavést ochranu celých svých vnitřních hranic nebo konkrétních úseků těchto hranic po omezenou dobu nepřesahující 30 dní nebo po předvídatelnou dobu trvání závažné hrozby, pokud tato doba přesahuje 30 dní. Rozsah a doba trvání dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic nepřekročí míru, která je nezbytně nutná jako reakce na tuto závažnou hrozbu.
2. Ochrana vnitřních hranic může být znovu zavedena pouze v krajním případě a v souladu s články 27, 28 a 29. Pokaždé, když je zvažováno rozhodnutí o znovuzavedení ochrany vnitřních hranic podle článků 27, 28 nebo 29, je nutné zohlednit kritéria uvedená v článcích 26 a 30.
3. Jestliže závažná hrozba pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost dotčeného členského státu trvá déle než po dobu stanovenou v odstavci 1 tohoto článku, může tento členský stát prodlužovat ochranu svých vnitřních hranic při zohlednění kritérií uvedených v článku 26 a v souladu s článkem 27 ze stejných důvodů, jaké jsou uvedeny v odstavci 1 tohoto článku, a s ohledem na případná nová hlediska vždy nejvýše o 30 dní.
4. Celková doba znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, včetně jakéhokoliv prodloužení podle odstavce 3 tohoto článku, nepřesáhne šest měsíců. V mimořádných situacích uvedených v článku 29 může být tato celková doba prodloužena na maximální dobu dvou let v souladu s odstavcem 1 uvedeného článku.“
11 Článek 32 Schengenského hraničního kodexu stanoví:
„Je-li znovu zavedena ochrana vnitřních hranic, použijí se obdobně příslušná ustanovení hlavy II.“
12 Články 5, 13 a 14 tohoto kodexu jsou součástí hlavy II, nadepsané „Vnější hranice“, zatímco články 23, 25 a 32 uvedeného kodexu jsou součástí hlavy III, nadepsané „Vnitřní hranice“.
13 Příloha V část A bod 2 Schengenského hraničního kodexu stanoví:
„Jestliže státní příslušník třetí země, kterému je odepřen vstup, byl na hranici dopraven dopravcem, místně příslušný orgán:
a) přikáže dopravci, aby převzal zodpovědnost za státního příslušníka třetí země a neprodleně ho dopravil do třetí země, ze které byl přivezen, do třetí země, která vydala doklad opravňující ho k překročení hranice, anebo do jakékoliv jiné třetí země, ve které je zaručeno jeho přijetí, anebo aby dopravce nalezl prostředek pro jeho další přepravu v souladu s článkem 26 [ÚPSD] a směrnicí Rady 2001/51/ES […]
b) během čekání na další přepravu přijme vhodná opatření v souladu s vnitrostátními právními předpisy a s ohledem na okolnosti v daném místě, která zabrání státním příslušníkům třetí země, jimž byl odepřen vstup, vstoupit na území nezákonně.“
Směrnice 2008/115
14 Bod 5 odůvodnění směrnice 2008/115 uvádí:
„Tato směrnice by měla zavést průřezový soubor pravidel platných pro všechny státní příslušníky třetích zemí, kteří nesplňují nebo přestali splňovat podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v členském státě.“
15 Článek 2 této směrnice stanoví:
„1. Tato směrnice se vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu.
2. Členské státy mohou rozhodnout, že tuto směrnici nepoužijí na státní příslušníky třetích zemí,
a) jimž byl odepřen vstup v souladu s článkem 13 Schengenského hraničního kodexu nebo kteří byli zadrženi nebo zastaveni příslušnými orgány v souvislosti s neoprávněným překročením vnější hranice členského státu po zemi, po moři nebo vzduchem a následně neobdrželi v tomto členském státě povolení k pobytu či oprávnění k pobytu;
b) jejichž návrat je trestněprávní sankcí nebo důsledkem trestněprávní sankce [kteří byli navráceni na základě nebo v důsledku jim uložené trestněprávní sankce] podle vnitrostátního práva nebo kterých se týká vydávací řízení.“
[…]“
16 Článek 3 uvedené směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
2) ‚neoprávněným pobytem‘ přítomnost státního příslušníka třetí země, který nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky vstupu uvedené v článku 5 Schengenského hraničního kodexu nebo jiné podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v určitém členském státě, na území tohoto členského státu;
3) ‚navrácením‘ proces navrácení státního příslušníka třetí země, jako dobrovolné splnění povinnosti návratu nebo jako nucený návrat,
– do země jeho původu, nebo
– do země tranzitu v souladu s dohodami o zpětném přebírání osob či jinými ujednáními uzavřenými na úrovni Společenství nebo dvoustraně, nebo
– do jiné třetí země, do níž se dotčený státní příslušník třetí země dobrovolně rozhodne vrátit a jež ho přijme;
[…]“
17 Článek 4 odst. 4 téže směrnice stanoví:
„Pokud jde o státní příslušníky třetích zemí vyloučené z oblasti působnosti této směrnice podle čl. 2 odst. 2 písm. a), členské státy:
a) zajistí, aby zacházení s těmito příslušníky a úroveň ochrany nebyly méně příznivé, než je stanoveno v čl. 8 odst. 4 a 5 (omezení používání donucovacích opatření), v čl. 9 odst. 2 písm. a) (odklad vyhoštění), v čl. 14 odst. 1 písm. b) a d) (neodkladná zdravotní péče a zohlednění potřeb zranitelných osob) a v článcích 16 a 17 (podmínky zajištění), a
b) dodržují zásadu nenavracení.“
Francouzské právo
18 Článek L. 621‑2, 1° a 2° zákona o vstupu a pobytu cizinců a o azylovém právu, ve znění zákona č. 2012‑1560 ze dne 31. prosince 2012 (dále jen „Ceseda“), zní:
„Trestem odnětí svobody v trvání jednoho roku a peněžitým trestem ve výši 3 750 eur bude potrestán cizinec, který není státním příslušníkem členského státu Evropské unie:
1º Jestliže vstoupil na území metropolitní Francie, aniž splnil podmínky stanovené v čl. 5 odst. 1 písm. a), b) nebo c) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) [(Úř. věst. 2006, L 105, s. 1)], a aniž měl povolení ke vstupu na území podle čl. 5 odst. 4 písm. a) a c) téhož nařízení; totéž platí, jestliže má být cizinci podle záznamu v databázi odepřen vstup na základě vykonatelného rozhodnutí přijatého jiným státem, který je stranou [ÚPSD];
2º Nebo vstoupil-li na metropolitní území přímo ze smluvního státu této úmluvy, avšak nedodržel ustanovení čl. 19 odst. 1 nebo 2, čl. 20 odst. 1 a čl. 21 odst. 1 nebo 2 této úmluvy, s výjimkou podmínek stanovených v čl. 5 odst. 1 písm. e) výše uvedeného nařízení [č. 562/2006] a písm. d), pokud záznam pro účely odepření vstupu nevyplývá z vykonatelného rozhodnutí přijatého jiným smluvním státem [ÚPSD];
[…]
Podle tohoto článku může být trestní stíhání zahájeno pouze tehdy, když byly zjištěny skutkové okolnosti za podmínek stanovených v článku 53 trestního řádu.“
19 Článek 53 trestního řádu, ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „trestní řád“), stanoví:
„O přistižení při páchání zločinu nebo přečinu jde v případě zločinu nebo přečinu, který je zrovna páchán nebo který byl právě spáchán. O přistižení při páchání zločinu nebo přečinu jde i v případě, kdy je podezřelá osoba v čase velmi blízkém skutku pronásledována křikem veřejnosti nebo jsou u ní nalezeny jisté předměty nebo vykazuje stopy nebo indicie, na základě kterých je možné se domnívat, že se zúčastnila spáchání trestného činu nebo přečinu.
Po přistižení při páchání zločinu nebo přečinu může vyšetřování vedené pod dohledem státního zástupce za podmínek stanovených touto kapitolou probíhat nepřetržitě po dobu osmi dnů.
Pokud nemůže být odloženo vyšetřování nezbytné pro odhalení pravdy u zločinu či přečinu, za který lze uložit trest vyšší nebo roven pěti letům odnětí svobody, státní zástupce může rozhodnout o prodloužení vyšetřování za stejných podmínek na dobu nejvýše osmi dnů.“
20 Článek 62‑2 trestního řádu stanoví:
„Zadržení je donucovací opatření, o němž rozhoduje policejní orgán pod dohledem soudního orgánu a prostřednictvím kterého je osoba, vůči níž existuje jedno či více důvodných podezření, že spáchala nebo se pokusila spáchat zločin nebo přečin, za který lze uložit trest odnětí svobody, zadržena pro potřeby vyšetřujícího orgánu.
[…]“
21 Článek 78‑2 trestního řádu stanoví:
„Příslušníci služby kriminální a vyšetřovací policie a – pod jejich vedením a na jejich odpovědnost – zaměstnanci a pomocní zaměstnanci služby kriminální a vyšetřovací policie uvedení v článcích 20 a 21‑1º mohou vyzvat k prokázání totožnosti jakýmikoli prostředky každou osobu, u níž existuje jedno či více důvodných podezření:
– že spáchala nebo se pokusila spáchat protiprávní čin;
– nebo že připravuje spáchání zločinu či přečinu;
– nebo že může poskytnout užitečné informace za účelem vyšetřování zločinu nebo přečinu;
– nebo že porušila povinnosti nebo zákazy, kterým podléhá v rámci soudní kontroly, opatření domácího vězení s elektronickým monitorováním, trestu nebo opatření, na které dohlíží soudce pro výkon trestu;
– že je předmětem pátrání nařízeného soudním orgánem.
Na základě písemného rozhodnutí státního zástupce lze za účelem vyšetřování a stíhání protiprávních činů, které konkretizuje, rovněž za stejných podmínek ověřovat totožnost všech osob na místech a v časovém období určených uvedeným státním zástupcem. Skutečnost, že ověření totožnosti odhalí jiné protiprávní činy, než jsou protiprávní činy uvedené v rozhodnutí státního zástupce, není důvodem neplatnosti navazujících postupů.
Totožnost všech osob bez ohledu na jejich chování lze za podmínek stanovených v prvním pododstavci rovněž ověřovat za účelem předcházení narušení veřejného pořádku, a zejména bezpečnosti osob nebo majetku.
V pásmu mezi pozemní hranicí Francie se státy, které jsou smluvními stranami [ÚPSD], a linií vzdálenou 20 kilometrů od této hranice, jakož i ve veřejných prostorech přístavů, letišť a železničních či autobusových nádraží používaných pro mezinárodní dopravu a označených takto vyhláškou, může být za podmínek stanovených v prvním pododstavci a za účelem prevence a odhalování trestných činů spojených s přeshraniční trestnou činností kontrolována též totožnost každé osoby, aby bylo ověřeno, zda jsou dodržovány povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a dokumentů stanovených zákonem. […] Pokud se na úseku dálnice začínajícím v pásmu uvedeném v první větě tohoto pododstavce první mýtná stanice nachází za linií 20 kilometrů od hranic, může být kontrola také provedena až do místa této první mýtné stanice na parkovištích, jakož i v místě této mýtné stanice a na přilehlých parkovištích. Mýtné stanice, na něž se vztahuje toto ustanovení, jsou určeny vyhláškou. Skutečnost, že ověření totožnosti odhalí jiný protiprávní čin, než je protiprávní čin nedodržení výše uvedených povinností, není důvodem neplatnosti navazujících postupů. Pro účely tohoto pododstavce lze provádět kontrolu povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a dokumentů stanovených zákonem pouze po dobu nepřesahující šest po sobě jdoucích hodin na jednom místě a nemůže spočívat v systematické kontrole osob přítomných nebo pohybujících se v oblastech nebo na místech ve smyslu téhož pododstavce.
[…]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
22 Poté, co byla ve Francii v souladu s článkem 25 Schengenského hraničního kodexu dočasně obnovena ochrana vnitřních hranic, které tento stát sdílí s ostatními členskými státy, jež jsou součástí schengenského prostoru, byl A. Arib, marocký státní příslušník, v souladu s podmínkami stanovenými v článku 78‑2 devátém pododstavci trestního řádu zkontrolován dne 15. června 2016 v zóně mezi hranicí dělící Francii od Španělska a linií vedenou 20 km od této hranice. Abdelaziz Arib, který předtím opustil Francii na základě rozhodnutí o vyhoštění, jež mu bylo oznámeno dne 10. srpna 2013, se nacházel na palubě autobusu přijíždějícího z Maroka.
23 Vzhledem k tomu, že byl podezřelý z neoprávněného vstupu na francouzské území, a tedy ze spáchání přečinu podle článku L. 621‑2 Ceseda, byl zadržen. Následujícího dne vůči němu vydal prefekt departementu Pyrénées-Orientales (Francie) rozhodnutí ukládající mu povinnost opustit francouzské území a nařídil jeho správní zajištění.
24 Usnesením ze dne 21. června 2016 soudce příslušný pro rozhodování ve věcech zbavení svobody a vazby u tribunal de grande instance de Perpignan [soud prvního stupně v Perpignanu (Francie)] rozhodl o neplatnosti zadržení A. Ariba a celého následného řízení včetně správního zajištění s odůvodněním, že toto zadržení nelze provést. V tomto ohledu uvedl, že A. Arib, státní příslušník třetí země nacházející se na území neoprávněně překročil vnitřní hranici mezi Francií a Španělskem, což podle jeho názoru vedlo k aplikaci směrnice 2008/115, podle níž nemůže být za takových okolností, jako jsou okolnosti projednávané věci, uložen žádný trest odnětí svobody.
25 Usnesením ze dne 22. června 2016 potvrdila pověřená soudní osoba cour d’appel de Montpellier (odvolací soud v Montpellier, Francie) rozhodnutí vydané v prvním stupni. Prefekt departementu Pyrénées-Orientales podal proti tomuto usnesení kasační opravný prostředek k předkládajícímu soudu, tj. Cour de cassation (kasační soud, Francie), a tvrdil konkrétně, že v případě závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost může členský stát výjimečně znovu zavést ochranu na svých vnitřních hranicích, a tedy z části přestat uplatňovat směrnici 2008/115. Podle tohoto prefekta se ochranná opatření stanovená touto směrnicí v takovém případě nepoužijí, a proto může být osoba, která neoprávněně vstoupila do Francie, zkontrolována podle ustanovení článku 78‑2 devátého pododstavce trestního řádu, z důvodu neoprávněného vstupu jí může být uložen trest odnětí svobody, a může tedy být vzata do vazby.
26 Předkládající soud poukazuje na to, že Schengenský hraniční kodex na jedné straně stanoví zásadu volného pohybu v rámci schengenského prostoru a ruší ochranu vnitřních hranic mezi členskými státy a na druhé straně v případě závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost některého členského státu umožňuje takovému členskému státu na základě článku 25 výjimečně a na omezenou dobu znovu zavést ochranu na části či po celé délce jeho vnitřních hranic.
27 Tento soud dále uvádí, že podle článku 32 Schengenského hraničního kodexu se v případě, že se znovu zavede ochrana vnitřních hranic, použijí obdobně příslušná ustanovení hlavy II tohoto kodexu týkající se vnějších hranic. V tomto ohledu zdůrazňuje, že podle čl. 5 odst. 3 uvedeného kodexu zavedou členské státy účinné, přiměřené a odrazující sankce za nepovolené překročení vnějších hranic. Dodává, že podle článku 13 téhož kodexu je účelem ostrahy hranic zabránit nedovolenému překračování hranic, čelit přeshraniční trestné činnosti a přijímat opatření proti osobám, které překročily hranice nezákonně, takže osoba, která překročila hranice nezákonně a nemá právo pobytu na území dotčeného členského státu, bude zadržena a bude proti ní vedeno řízení v souladu se směrnicí 2008/115/ES.
28 Předkládající soud uvádí, že směrnice 2008/115 ukládá členským státům povinnost přijmout rozhodnutí o vyhoštění vůči státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území, přičemž tato osoba může být zadržena pouze za účelem přípravy jejího návratu nebo vyhoštění a za předpokladu, že nemohou být účinně uplatněna opatření, která jsou dostatečná, třebaže méně donucovací povahy. Tento soud připomněl rozsudek ze dne 7. června 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408), v němž Soudní dvůr rozhodl, že směrnice 2008/115 brání právní úpravě členského státu, která umožňuje, aby byl státnímu příslušníkovi třetí země, s nímž dosud nebylo ukončeno řízení o navrácení upravené touto směrnicí, uložen trest odnětí svobody již pro samotný neoprávněný vstup přes vnitřní hranici, jehož důsledkem je neoprávněný pobyt.
29 Předkládající soud zdůrazňuje, že článek L. 621‑2 Ceseda trestá neoprávněný vstup na území trestem odnětí svobody a pokutou, dojde-li k přistižení při činu.
30 Se zřetelem k tomuto ustanovení si tento soud klade otázku, zda lze obnovenou ochranu na vnitřní hranici členského státu přirovnat k ochraně na vnější hranici, je-li překročena státním příslušníkem třetí země bez práva vstupu, který je zkontrolován při činu.
31 V případě kladné odpovědi pak je podle uvedeného soudu třeba určit podrobná pravidla pro tuto kontrolu. V tomto ohledu uvádí, že čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 umožňuje členským státům nadále uplatňovat na jejich vnějších hranicích zjednodušené vnitrostátní postupy pro navracení bez nutnosti dodržovat všechny fáze postupu stanovené touto směrnicí, aby bylo možné rychleji vyhostit státní příslušníky třetích zemí zadržené při překračování těchto hranic. Kromě toho zdůrazňuje, že čl. 4 odst. 4 uvedené směrnice upravuje podrobněji možnost stanovenou pro členské státy v čl. 2 odst. 2 písm. a) této směrnice, přičemž členské státy musí splňovat určité minimální záruky, k nimž patří zejména podmínky zajištění upravené v článcích 16 a 17 téže směrnice.
32 Předkládající soud se proto táže, zda se členský stát, který obnovil ochranu na vnitřních hranicích, může dovolávat uvedeného čl. 2 odst. 2 písm. a), a vyjmout tak z působnosti směrnice 2008/115 státního příslušníka třetí země, který neoprávněně překročil takovou hranici a nepobývá dosud na státním území.
33 V případě kladné odpovědi vyvstává dále otázka, zda musí být čl. 4 odst. 4 směrnice 2008/115 vykládán v tom smyslu, že nebrání uložení trestu odnětí svobody státním příslušníkům třetí země za skutkových okolností projednávané věci.
34 Za těchto podmínek se Cour de cassation (kasační soud, Francie) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být článek 32 [Schengenského hraničního kodexu], který stanoví, že pro případ, je-li znovuzavedena ochrana vnitřních hranic, se použijí obdobně příslušná ustanovení hlavy II (o vnějších hranicích), vykládán v tom smyslu, že znovuzavedená ochrana vnitřní hranice členského státu je srovnatelná s ochranou na vnější hranici, překročí-li ji státní příslušník třetí země, který nemá právo vstupu?
2) Umožňují tento [kodex] a směrnice [2008/115] za týchž okolností, kdy došlo k znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, uplatnit možnost stanovenou v čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice [2008/115] na situaci státního příslušníka třetí země překračujícího hranici, jejíž ochrana je obnovena, a otevřít tak členským státům možnost nadále uplatňovat na jejich vnějších hranicích zjednodušené vnitrostátní postupy pro navracení?
3) V případě kladné odpovědi na posledně uvedenou otázku, musí být ustanovení čl. 2 odst. 2 písm. a) a čl. 4 odst. 4 [uvedené] směrnice […] vykládána v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je článek L. 621-2 [Ceseda], která umožňuje uložení trestu odnětí svobody za neoprávněný vstup na státní území státnímu příslušníkovi třetí země, ve vztahu k němuž dosud nebylo skončeno řízení o navrácení podle [téže] směrnice?“
K předběžným otázkám
K první a druhé otázce
35 Podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda musí být čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 ve spojení s článkem 32 Schengenského hraničního kodexu vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci státního příslušníka třetí země, který byl zadržen v bezprostřední blízkosti vnitřní hranice členského státu, pokud tento členský stát v souladu s článkem 25 tohoto kodexu znovu zavedl ochranu na této hranici z důvodu závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost uvedeného členského státu.
36 Úvodem je třeba zdůraznit, jak bylo uvedeno v bodech 22 a 23 tohoto rozsudku, že marockému státnímu příslušníkovi A. Aribovi nebyl odepřen vstup francouzské území, nýbrž byl francouzskými orgány zkontrolován v těsné blízkosti španělsko-francouzské hranice poté, co byly kontroly na této hranici znovu zavedeny podle článku 25 Schengenského hraničního kodexu, a po této kontrole byl zadržen z důvodu podezření ze spáchání přečinu neoprávněného vstupu na francouzské území podle článku L. 621‑2 Ceseda.
37 V tomto ohledu je třeba nejprve připomenout, že z definice pojmu „neoprávněný pobyt“ uvedené v čl. 3 bodě 2 směrnice 2008/115 a z bodu 5 odůvodnění této směrnice, podle kterého se tato směrnice vztahuje na „všechny státní příslušníky třetích zemí, kteří nesplňují nebo přestali splňovat podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště“, vyplývá, že státní příslušník třetí země, který je po neoprávněném vstupu na území členského státu na tomto území přítomen, aniž splnil podmínky vstupu, pobytu či bydliště, pobývá z tohoto důvodu v tomto státě neoprávněně, přičemž pro něj neplatí podmínka týkající se minimální délky pobytu či úmyslu zdržovat se na tomto území (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. června 2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, body 48 a 59).
38 Státní příslušník třetí země, který je stejně jako A. Arib poté, co neoprávněně vstoupil na území členského státu, zadržen na území tohoto členského státu v bezprostřední blízkosti vnitřních hranic, a nesplňuje podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště na tomto území, tedy musí být považován za osobu neoprávněně pobývající na území tohoto členského státu.
39 Státní příslušník třetí země v takové situaci spadá podle čl. 2 odst. 1 směrnice 2008/115 a s výhradou čl. 2 odst. 2 této směrnice do působnosti této směrnice. Musí být proto vůči němu uplatněny společné normy a postupy, které tato směrnice upravuje za účelem jeho vyhoštění, a to do doby než bude neoprávněnost jeho pobytu případně zhojena (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. června 2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, bod 61).
40 V tomto ohledu je třeba zadruhé připomenout, že podle judikatury Soudního dvora uvedená směrnice nebrání právní úpravě členského státu, která umožňuje uložit trest odnětí svobody státnímu příslušníkovi třetí země, s nímž bylo vedeno řízení o navrácení upravené touto směrnicí a který na území tohoto členského státu pobývá neoprávněně a bez legitimního důvodu bránícímu jeho navrácení, nebo který znovu neoprávněně vstoupil na toto území v rozporu se zákazem vstupu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. června 2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, body 54 a 64).
41 Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru, jakož i z odpovědí na otázky Soudního dvora zodpovězených na jednání nicméně vyplývá, že situace A. Ariba není žádnou ze dvou situací popsaných v předchozím bodě.
42 Zatřetí je třeba uvést, že čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 umožňuje členským státům nepoužít tuto směrnici s výhradou jejího čl. 4 odst. 4 ve dvou situacích, a sice v situaci státních příslušníků třetích zemí, kterým byl odepřen vstup na vnější hranici členského státu v souladu s článkem 14 Schengenského hraničního kodexu, nebo v situaci státních příslušníků třetích zemí, kteří byli zadrženi nebo zastaveni při neoprávněném překročení takové vnější hranice a následně nezískali povolení k pobytu nebo právo pobytu v tomto členském státě.
43 Jak bylo uvedeno v bodě 36 tohoto rozsudku, vůči A. Aribovi nebylo vydáno rozhodnutí o odepření vstupu na francouzské území. Z toho vyplývá, že první ze dvou možností uvedených v čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 se na něj nemůže vztahovat.
44 Je tedy třeba určit, zda se na státního příslušníka třetí země, který neoprávněně pobývá na území členského státu a byl zadržen v bezprostřední blízkosti vnitřní hranice tohoto členského státu, vztahuje druhá možnost uvedená v čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115, když dotčený členský stát v souladu s článkem 25 Schengenského hraničního kodexu znovu zavedl ochranu na této hranici z důvodu závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost uvedeného členského státu.
45 V tomto ohledu je třeba nejprve připomenout, že podle judikatury Soudního dvora se obě situace uvedené v čl. 2 odst. 2 písm. a) této směrnice týkají výhradně překročení vnější hranice členského státu, tak jak je definována v čl. 2 bodu 2 Schengenského hraničního kodexu, a netýkají se tedy překročení společné hranice členských států, které jsou součástí schengenského prostoru (rozsudek ze dne 7. června 2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, bod 69).
46 Konkrétně v druhém z případů uvedených v čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 spolu zadržení nebo zastavení státního příslušníka třetí země a překročení vnější hranice přímo časově a místně souvisí. Jedná se tedy o státní příslušníky třetích zemí, kteří byli zadrženi nebo zastaveni příslušnými orgány v samotném okamžiku neoprávněného překročení vnější hranice nebo po jejím překročení v blízkosti této hranice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. června 2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, bod 72).
47 Článek 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 tak musí být vykládán v tom smyslu, že členským státům neumožňuje neaplikovat tuto směrnici na neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí z důvodu jejich neoprávněného vstupu přes vnitřní hranici (rozsudek ze dne 7. června 2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, body 69 a 77).
48 Zadruhé je však třeba určit, zda to, že členský stát znovu zavedl ochranu svých vnitřních hranic v souladu s článkem 25 Schengenského hraničního kodexu, může vést k tomu, že do působnosti čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 bude spadat situace státního příslušníka třetí země, který pobývá neoprávněně na území členského státu a je zadržen v blízkosti vnitřní hranice.
49 Článek 25 Schengenského hraničního kodexu umožňuje, aby ve výjimečných případech a za určitých podmínek členský stát dočasně znovu zavedl ochranu hranic na všech nebo konkrétních úsecích vnitřních hranic v případě závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost tohoto členského státu. Podle článku 32 tohoto kodexu se příslušná ustanovení uvedeného kodexu týkající se vnějších hranic použijí obdobně, pokud je znovu zavedena ochrana vnitřních hranic.
50 V tomto ohledu je třeba nejprve zdůraznit, že jakožto výjimka z oblasti působnosti směrnice 2008/115 musí být výjimka stanovená v čl. 2 odst. 2 písm. a) této směrnice vykládána striktně.
51 Jak však vyplývá z bodů 45 a 47 tohoto rozsudku, toto ustanovení se s ohledem na jeho naprosto jasné znění týká situace státního příslušníka třetí země, který se nachází na „vnější hranici“ členského státu nebo v její bezprostřední blízkosti. Není zde žádná zmínka o tom, že by za takovou situaci mohla být považována situace státního příslušníka třetí země, který se nachází na vnitřní hranici, na níž byla znova zavedena ochrana podle článku 25 Schengenského hraničního kodexu, nebo v bezprostřední blízkosti takové hranice, i když ke dni přijetí této směrnice již články 23 a 28 nařízení č. 562/2006 stanovily, že členské státy mohou výjimečně znovu zavést ochranu vnitřních hranic v případě závažné hrozby pro jejich veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost a v takovém případě se použijí obdobně příslušná ustanovení tohoto nařízení týkající se vnějších hranic.
52 Zadruhé, pokud jde o cíl sledovaný čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115, Soudní dvůr již rozhodl, že tento má umožnit členským státům, aby v obou případech uvedených v tomto ustanovení i nadále uplatňovaly na svých vnějších hranicích zjednodušené postupy pro navracení bez nutnosti dodržovat všechny jejich fáze stanovené touto směrnicí, aby bylo možné co rychleji vyhostit státní příslušníky třetích zemí zastavené při překračování takové hranice (rozsudek ze dne 7. června 2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, bod 74).
53 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 postupuje stejně při zastavení či zadržení v bezprostřední blízkosti vnější hranice členského státu ve smyslu článku 13 Schengenského hraničního kodexu a při přijímání rozhodnutí o odepření vstupu ve smyslu článku 14 tohoto kodexu.
54 Jak potvrzuje čl. 14 odst. 4 Schengenského hraničního kodexu, zatímco rozhodnutí o odepření vstupu na území schengenského prostoru má bránit tomu, aby státní příslušník třetí země, kterému bylo zakázáno vstoupit na toto území, pronikl na toto území, zadržení či zastavení takového neoprávněně pobývajícího státního příslušníka při překračování vnější hranice nebo v bezprostřední blízkosti takové hranice umožňuje příslušným vnitrostátním orgánům s ohledem na to, kde byl tento státní příslušník zadržen, přijmout snadno a rychle vhodná opatření a dopravit jej okamžitě zpět na vnější hranici, kterou neoprávněně překročil, aby se zabránilo tomu, že na uvedeném území zůstane.
55 Za této situace, pro kterou je charakteristická blízká vzdálenost k vnější hranici, může být odůvodněné povolit členskému státu vynechat některé fáze postupu stanoveného směrnicí 2008/115, aby se zrychlilo navracení státních příslušníků třetích zemí neoprávněně pobývajících na jeho území do třetích zemí.
56 Naopak pouhé znovuzavedení ochrany na vnitřních hranicích členského státu nemá za následek, že neoprávněně pobývající státní příslušník třetí země zadržený při překročení této hranice nebo v její bezprostřední blízkosti může být jeho okamžitým dopravením na vnější hranici vyhoštěn z území schengenského prostoru rychleji či snadněji, než kdyby byl zastaven při policejní kontrole ve smyslu čl. 23 odst. a) Schengenského hraničního kodexu na stejném místě bez opětného zavedení ochrany těchto hranic.
57 Na rozdíl od toho, co v podstatě tvrdí německá vláda, na tomto závěru nemění nic povinnosti uložené leteckým dopravcům podle přílohy V části A bodu 2 Schengenského hraničního kodexu a článku 26 ÚPSD.
58 I pokud by takové povinnosti platily na základě článku 32 uvedeného kodexu i po znovuzavedení ochrany vnitřních hranicích, příloha V část A bod 2 Schengenského hraničního kodexu a článek 26 ÚPSD ukládají dopravcům povinnost zajistit další přepravu státního příslušníka třetí země, kterého přepravují pouze v případě, kdy je mu odepřen vstup na hranici, a nikoli v případě, kdy byl tento státní příslušník jako A. Arib zadržen nebo zastaven po nedovoleném překročení uvedené hranice.
59 Z toho vyplývá, že s ohledem na cíl sledovaný čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 není namístě rozlišovat situaci neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země zadrženého v bezprostřední blízkosti vnitřní hranice v závislosti na tom, zda na uvedené hranici byla, či nebyla znovu zavedena ochrana.
60 Zatřetí požadavek na restriktivní výklad působnosti čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 potvrzuje i analýza kontextu tohoto ustanovení, a konkrétně systematický výklad Schengenského hraničního kodexu.
61 V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že z tohoto kodexu vyplývá, že vnitřní hranice, na níž členský stát v souladu s článkem 25 uvedeného kodexu znovu zavedl ochranu, není totéž jako vnější hranice ve smyslu téhož kodexu.
62 Podle článku 2 Schengenského hraničního kodexu se totiž pojmy „vnitřní“ a „vnější hranice“ navzájem vylučují. Článek 32 tohoto kodexu přitom pouze stanoví, že pokud členský stát znovu zavede ochranu na vnitřních hranicích, relevantní ustanovení uvedeného kodexu týkající se vnějších hranic se použijí obdobně. Uvedený článek 32 naopak nestanoví, jak generální advokát v podstatě uvedl v bodě 52 svého stanoviska, že se v takovém případě uplatní čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115. Samotné znění Schengenského hraničního kodexu tedy brání tomu, aby byly vnitřní hranice, na nichž byla znovu zavedena ochrana podle článku 25 tohoto kodexu, pro účely této směrnice postaveny na roveň vnější hranici.
63 Dále je pravda, jak zdůrazňuje předkládající soud, že čl. 5 odst. 3 Schengenského hraničního kodexu ukládá členským státům povinnost zavést za nepovolené překročení vnějších hranic v místech mimo hraniční přechody nebo mimo stanovenou provozní dobu sankce, které jsou účinné, přiměřené a odrazující.
64 Bez ohledu na to, zda je toto ustanovení relevantním ustanovením ve smyslu článku 32 schengenského hraničního kodexu, které se uplatní obdobně, je třeba v případě, že členský stát znovu zavede ochranu vnitřních hranic, v každém případě uvést, že účelem uvedeného ustanovení není stanovit výjimku ze společné úpravy či postupů zavedených směrnicí 2008/115, což ostatně výslovně potvrzuje čl. 13 odst. 1 uvedeného kodexu, který stanoví, že vůči osobě, která neoprávněně překročila vnější hranici, je třeba přijmout opatření a tato osoba v případě, že nemá právo pobytu na území dotčeného členského státu, je zadržena a je proti ní vedeno řízení v souladu se směrnicí 2008/115 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. června 2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, bod 90).
65 Článek 13 odst. 1 Schengenského hraničního kodexu tak upřesňuje vztah mezi ostrahou hranic a uplatňováním postupů pro navracení, jež jsou stanoveny směrnicí 2008/115 (rozsudek ze dne 26. července 2017, Jafari, C‑646/16, EU:C:2017:586, bod 69). Z toho vyplývá, že opatření přijatá členskými státy podle čl. 5 odst. 3 Schengenského hraničního kodexu za účelem zaručení účinnosti opatření na ostrahu hranic, nemohou měnit povinnosti, které pro členské státy vyplývají z této směrnice.
66 Konečně je třeba připomenout, že směrnice 2008/115 nevylučuje možnost členských států uložit trest odnětí svobody za spáchání jiných trestných činů než těch, které souvisejí se samotným neoprávněným vstupem, a to i v situaci, kdy řízení o navrácení zahájené podle této směrnice dosud nebylo skončeno (rozsudek ze dne 7. června 2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, bod 65). Uvedená směrnice tudíž nebrání zatčení nebo zadržení neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetích země, jsou-li taková opatření přijata z důvodu, že je tento státní příslušník podezřelý ze spáchání jiného trestného činu než pouze neoprávněného vstupu na území státu, a to zejména trestného činu, který je s to ohrozit veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost dotčeného členského státu.
67 Z výše uvedeného vyplývá, že na první a druhou otázku je třeba odpovědět tak, že čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 ve spojení s článkem 32 Schengenského hraničního kodexu musí být vykládán v tom smyslu, že se nepoužije na situaci státního příslušníka třetí země s neoprávněným pobytem, který byl zadržen v bezprostřední blízkosti vnitřní hranice členského státu, i když tento členský stát v souladu s článkem 25 tohoto kodexu znovu zavedl ochranu na této hranici z důvodu závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost uvedeného členského státu.
K třetí otázce
68 Vzhledem k odpovědi poskytnuté na první a druhou otázku není třeba odpovídat na třetí otázku.
K nákladům řízení
69 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
Článek 2 odst. 2 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí ve spojení s článkem 32 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex), musí být vykládán v tom smyslu, že se nepoužije na situaci státního příslušníka třetí země s neoprávněným pobytem, který byl zadržen v bezprostřední blízkosti vnitřní hranice členského státu, i když tento členský stát v souladu s článkem 25 tohoto kodexu znovu zavedl ochranu na této hranici z důvodu závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost uvedeného členského státu.
Podpisy.