RJEŠENJE SUDA (veliko vijeće)
17. prosinca 2018.(*)
[tekst ispravljen rješenjem od 2. srpnja 2019.]
„Privremena pravna zaštita – Članak 279. UFEU‑a – Zahtjev za određivanje privremenih mjera – Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 47. – Učinkovita pravna zaštita – Neovisnost sudaca”
U predmetu C‑619/18 R,
povodom zahtjeva za određivanje privremenih mjera na temelju članka 279. UFEU‑a i članka 160. stavka 2. Poslovnika Suda, koji je podnesen 2. listopada 2018.,
Europska komisija, koju zastupaju K. Banks, H. Krämer i S. L. Kaleda, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Republike Poljske, koju zastupaju B. Majczyna kao i K. Majcher i S. Żyrek, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupiru:
Mađarska, koju zastupa M. Z. Fehér, u svojstvu agenta,
intervenijent,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, R. Silva de Lapuerta (izvjestiteljica), potpredsjednica, A. Arabadjiev, A. Prechal, M. Vilaras, T. von Danwitz, C. Toader, F. Biltgen, K. Jürimäe i C. Lycourgos, predsjednici vijeća, L. Bay Larsen, D. Šváby, C. G. Fernlund, C. Vajda i S. Rodin, suci,
saslušavši nezavisnog odvjetnika E. Tancheva,
donosi sljedeće
Rješenje
1 Zahtjevom za privremenu pravnu zaštitu, Europska komisija od Suda zahtijeva da, sve dok Sud ne odluči o meritumu, Republici Poljskoj naloži da:
– suspendira primjenu odredbi članka 37. stavaka 1. do 4. i članka 111. stavaka 1. i 1.bis ustawa o Sądzie Najwyższym (Zakon o Vrhovnom sudu) od 8. prosinca 2017. (Dz. U. iz 2018., pozicija 5.), članka 5. ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Zakon o izmjeni Zakona o ustroju redovnih sudova, Zakona o Vrhovnom sudu i određenih drugih zakona) od 10. svibnja 2018. (Dz. U. iz 2018., pozicija 1045., u daljnjem tekstu: Zakon o izmjeni) (u daljnjem tekstu zajedno: sporne nacionalne odredbe), kao i svih drugih mjera donesenih primjenom tih odredbi;
– poduzme sve potrebne mjere kako bi osigurala da suci Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud, Poljska) na koje se odnose sporne nacionalne odredbe mogu nastaviti obavljati svoje dužnosti na istom položaju na kojem su bili prije 3. travnja 2018., dana stupanja na snagu Zakona o Vrhovnom sudu, uživajući isti status i ista prava te uvjete zaposlenja koje su imali prije 3. travnja 2018.
– suzdrži se od svih mjera koje se odnose na imenovanje sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) umjesto onih na koje se odnose sporne nacionalne odredbe, kao i od svih mjera kojima se imenuje novi prvi predsjednik tog suda ili kojima se određuje osoba odgovorna za organizaciju navedenog suda umjesto njegova prvog predsjednika do imenovanja novog prvog predsjednika i
– obavijesti Komisiju, najkasnije mjesec dana nakon dostave rješenja Suda kojim se nalažu zatražene privremene mjere, a zatim redovno svakog mjeseca, o svim mjerama koje je donijela kako bi u potpunosti provela to rješenje.
2 Komisija je također zatražila da se na temelju članka 160. stavka 7. Poslovnika Suda odrede privremene mjere spomenute u prethodnoj točki čak i prije nego što je tuženik podnio svoje očitovanje jer je postojao rizik od nastanka teške i nepopravljive štete u pogledu prava na učinkovitu pravnu zaštitu u okviru primjene prava Unije.
3 Ti su zahtjevi podneseni u okviru tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, koju je Komisija podnijela 2. listopada 2018. (u daljnjem tekstu: tužba zbog povrede obveze) i kojom se želi utvrditi da Republika Poljska nije ispunila obveze koje ima na temelju zajedničke primjene odredbi članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) jer je, s jedne strane, snizila dobnu granicu za odlazak u mirovinu sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) i tu mjeru primijenila na suce u aktivnoj službi koji su imenovani prije 3. travnja 2018. te, s druge strane, zato što je predsjedniku Republike Poljske dodijelila diskrecijsku ovlast da produlji aktivni mandat sudaca tog suda, nakon što dosegnu novoutvrđenu dobnu granicu za odlazak u mirovinu. Ta je tužba upisana pod oznakom C‑619/18.
4 Rješenjem od 19. listopada 2018., Komisija/Poljska (C‑619/18 R, neobjavljeno, EU:C:2018:852), potpredsjednica Suda je, u skladu s člankom 160. stavkom 7. Poslovnika, privremeno prihvatila zahtjev za određivanje privremenih mjera do donošenja rješenja kojim se završava ovaj postupak privremene pravne zaštite.
5 U skladu s člankom 161. stavkom 1. Poslovnika, potpredsjednica Suda prepustila je ovaj predmet Sudu koji ga je, uzimajući u obzir važnost tog predmeta, dodijelio velikom vijeću u skladu s člankom 60. stavkom 1. tog poslovnika.
6 Odlukom predsjednika Suda od 30. listopada 2018. Mađarskoj je dopušteno intervenirati u potporu zahtjevu Republike Poljske radi usmenog dijela postupka.
7 Na temelju rješenja predsjednika Suda od 15. studenoga 2018., Komisija/Poljska (C‑619/18, neobjavljeno, EU:C:2018:910) o predmetu C‑619/18 odlučuje se u ubrzanom postupku predviđenom u članku 23.a Statuta Suda Europske unije i članku 133. Poslovnika.
8 Veliko vijeće saslušalo je 16. studenoga 2018. usmena očitovanja stranaka i Mađarske.
Pravni okvir
Poljski Ustav
9 [Kako je ispravljeno rješenjem od 2. srpnja 2019.] člankom 183. stavkom 3. poljskog Ustava predviđa se da se prvi predsjednik Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) imenuje na razdoblje od šest godina.
Zakon o Vrhovnom sudu
10 Člankom 37. stavcima 1. do 4. Zakona o Vrhovnom sudu određuje se:
„1. Sudac [Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)] odlazi u mirovinu kad navrši 65 godina, osim ako najmanje 6 mjeseci, a najviše 12 mjeseci prije navršavanja [65 godina] ne podnese izjavu da želi nastaviti obavljati svoje dužnosti i potvrdu da je za to zdravstveno sposoban, izdanu u skladu s pravilima koja se odnose na kandidate za obavljanje dužnosti suca, a predsjednik Republike Poljske da odobrenje za nastavak obavljanja njihove dužnosti pri [Sądu Najwyższyjem (Vrhovni sud)].
1.bis Prije nego što da takvo odobrenje, predsjednik Republike Poljske traži mišljenje Državnog sudbenog vijeća. Državno sudbeno vijeće dostavlja svoje mišljenje predsjedniku Republike Poljske u roku od 30 dana od dana kad ga je predsjednik pozvao da to učini. Ako Državno sudbeno vijeće svoje mišljenje ne dostavi u roku predviđenom u drugoj rečenici, smatra se da je to mišljenje pozitivno.
1.ter Pri donošenju mišljenja iz stavka 1.bis, Državno sudbeno vijeće uzima u obzir interes pravosudnog sustava ili važan društveni interes, konkretno racionalnu raspodjelu članova [Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)] ili potrebe koje proizlaze iz radnog opterećenja određenih vijeća [Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)].
2. Izjava i potvrda iz stavka 1. podnose se prvom predsjedniku [Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)] koji ih zajedno sa svojim mišljenjem bez odgađanja prosljeđuje predsjedniku Republike Poljske. Prvi predsjednik [Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)] dostavlja svoju izjavu i potvrdu, zajedno s mišljenjem vijeća [Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)] predsjedniku Republike Poljske.
3. Predsjednik Republike Poljske može odobriti sucu [Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)] da nastavi obavljati svoje dužnosti u roku od tri mjeseca od dana zaprimanja mišljenja Državnog sudbenog vijeća iz stavka 1.bis ili od isteka roka u kojem je potrebno dostaviti to mišljenje. Neizdavanje odobrenja u roku predviđenom u prvoj rečenici smatra se jednakovrijednim umirovljenju suca s danom kad navrši 65 godina života. Ako postupak u pogledu produljenja mandata suca [Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)] nije dovršen nakon navršavanja dobi iz stavka 1., sudac ostaje na dužnosti do završetka tog postupka.
4. Odobrenje iz stavka 1. dodjeljuje se na razdoblje od tri godine koje se može jednom produljiti. Odredbe stavka 3. primjenjuju se mutatis mutandis. Svaki sudac kojem se odobri produljenje obavljanja dužnosti pri [Sądu Najwyższyjem (Vrhovni sud)] može otići u mirovinu u bilo kojem trenutku nakon navršenih 65 godina života; u tu svrhu podnosi izjavu prvom predsjedniku [Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)], koji je bez odgađanja prosljeđuje predsjedniku Republike Poljske. Prvi predsjednik [Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)] upućuje svoju izjavu izravno predsjedniku Republike Poljske.”
11 U skladu s člankom 111. stavcima 1. i 1.bis tog zakona:
„1. Suci [Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)] koji su do stupanja na snagu ovog zakona navršili ili će u roku od tri mjeseca od stupanja na snagu ovog zakona navršiti 65 godina života u mirovinu odlaze s danom koji slijedi nakon isteka tog roka od tri mjeseca, osim ako u roku od mjesec dana od stupanja na snagu ovog zakona podnesu izjavu i potvrdu iz članka 37. stavka 1., te im predsjednik Republike Poljske dozvoli nastavak obavljanja dužnosti suca [Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)]. Odredbe članka 37. stavaka 2. do 4. primjenjuju se mutatis mutandis.
1.bis Suci [Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)] koji će nakon isteka roka od tri mjeseca i prije isteka roka od 12 mjeseci od stupanja na snagu ovog zakona navršiti 65 godina života u mirovinu odlaze 12 mjeseci nakon stupanja na snagu ovog zakona, osim ako u tom roku podnesu izjavu i potvrdu iz članka 37. stavka 1., te im predsjednik Republike Poljske dozvoli nastavak obavljanja dužnosti suca [Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)]. Odredbe članka 37. stavaka 1.bis do 4. primjenjuju se mutatis mutandis.”
12 Zakon o Vrhovnom sudu stupio je na snagu 3. travnja 2018.
Zakon o izmjeni
13 Članak 5. Zakona o izmjeni glasi kako slijedi:
„Predsjednik Republike Poljske bez odgađanja prosljeđuje Državnom sudbenom vijeću, radi dobivanja njegova mišljenja, izjave iz članka 37. stavka 1. i članka 111. stavka 1. Zakona [o Vrhovnom sudu] koje nije ispitao do datuma stupanja na snagu ovog zakona. Državno sudbeno vijeće donosi mišljenje u roku od 30 dana od dana kad ga je predsjednik Republike Poljske pozvao da to učini. Predsjednik Republike Poljske može odobriti sucu [Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)] da nastavi obavljati svoje dužnosti u roku od 60 dana od zaprimanja mišljenja Državnog sudbenog vijeća ili isteka roka u kojem je potrebno dostaviti to mišljenje. Odredbe članka 37. stavaka 2 do 4. Zakona [o Vrhovnom sudu], kako je izmijenjen ovim zakonom, primjenjuju se mutatis mutandis.”
Okolnosti spora
Mjere poduzete u okviru provedbe spornih nacionalnih odredbi
14 Pri [Sądu Najwyższyjem (Vrhovni sud)] svoje su dužnosti 3. srpnja 2018. obavljala 72 suca, od kojih su 27 na taj datum imala 65 godina.
15 Petnaest od tih 27 sudaca obaviješteno je 4. srpnja 2018. o umirovljenju u skladu sa spornim nacionalnim odredbama, od toga njih 11 nije zatražilo produljenje aktivnog mandata suca, a četvero ih je prekasno podnijelo izjavu u kojoj izražavaju da žele nastaviti obavljati svoje dužnosti. Među tih 15 umirovljenih sudaca bila je prva predsjednica Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), čiji je mandat u skladu s poljskim Ustavom trebao završiti 30. travnja 2020., što je potvrđeno u odluci od 28. lipnja 2018. koju je jednoglasno donijela Glavna skupština sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud).
16 Dvanaest drugih sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) koji su do 3. srpnja 2018. navršili 65 godina života podnijeli su izjavu u kojoj izražavaju da žele nastaviti obavljati svoje dužnosti u smislu članka 37. stavka 1. Zakona o Vrhovnom sudu. Državno sudbeno vijeće donijelo je 12. srpnja 2018. pet pozitivnih i sedam negativnih mišljenja, od kojih su se dva odnosila na dva predsjednika vijeća Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), u pogledu njihova daljnjeg obavljanja dužnosti suca. Četiri od sedam sudaca u pogledu kojih je Državno sudbeno vijeće donijelo negativno mišljenje podnijela su žalbu protiv tog mišljenja i zatražila od Državnog sudbenog vijeća da obrazloži navedeno mišljenje.
17 S obzirom na dvojbe u pogledu usklađenosti Zakona o Vrhovnom sudu, osobito, s načelom nesmjenjivosti sudaca i jamstva njihove neovisnosti, Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) uputio je odlukom od 2. kolovoza 2018. Sudu zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, u predmetu C‑522/18, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, trenutačno u tijeku, koji se odnosi na tumačenje, među ostalim, članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje, u kontekstu snižavanja dobne granice za odlazak u mirovinu sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) koje je proveo nacionalni zakonodavac i primjene te mjere na suce u aktivnoj službi. Tom odlukom Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) suspendirao je primjenu odredbi Zakona o Vrhovnom sudu sve dok ne donese odluku, nakon što dobije odgovor Suda na navedeni zahtjev za prethodnu odluku.
18 Istog dana, Ured predsjednika Republike Poljske objavio je da je odluka Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) kojom se suspendira primjena odredbi Zakona o Vrhovnom sudu „donesena bez odgovarajuće pravne osnove i da ona ne proizvodi učinke u pogledu predsjednika Republike Poljske i bilo kojeg drugog tijela” te da, usto, „nema pravni učinak”.
19 Predsjednik Republike Poljske odlučio je 11. rujna 2018., s jedne strane, odobriti petorici od dvanaest sudaca navedenih u točki 16. ovog rješenja da nastave obavljati svoje dužnosti tijekom razdoblja od tri godine i, s druge strane, u priopćenju objavio da će sedam drugih sudaca, među kojima su i dva predsjednika vijeća Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) navedena u istoj točki ovog rješenja, biti umirovljena 12. rujna 2018. U tom priopćenju predsjednik Republike Poljske usto je naveo da su žalbe koje su podnijeli određeni suci Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) protiv negativnog mišljenja Državnog sudbenog vijeća u pogledu njihova daljnjeg obavljanja sudačke dužnosti nisu utjecale na njegove odluke jer takvo mišljenje nije nužno za donošenje odluke. Osim toga, naveo je da nije potrebno obrazlagati njegove odluke koje se odnose na daljnje obavljanje sudačke dužnosti sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud).
20 Predsjednik Republike Poljske potpisao je 12. rujna 2018. odluke kojima se odbija produljenje aktivnog mandata sedmero sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) navedenih u prethodnoj točki. Te se odluke temelje na članku 111. stavku 1. Zakona o Vrhovnom sudu, čija je primjena suspendirana odlukom Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) iz točke 17. ovog rješenja.
21 Istog dana održana je rasprava pred sastavom Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), u kojem su bila i dva suca na koje se odnose sporne nacionalne odredbe. Taj je sastav suda odlučio da ti suci mogu nastaviti obavljati svoje dužnosti, s obzirom na to da je primjena tih odredbi suspendirana odlukom Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) iz točke 17. ovog rješenja.
Postupci imenovanja novih sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)
22 Predsjednik Republike Poljske povećao je 29. ožujka 2018. ukupan broj radnih mjesta sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) s 93 na 120. Dana 29. lipnja 2018. objavljena su 44 slobodna radna mjesta sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud).
23 Ustawom o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Zakon o izmjeni Zakona o ustroju redovnih sudova, Zakona o Vrhovnom sudu i određenih drugih zakona) od 20. srpnja 2018. (Dz. U. iz 2018., pozicija 1443.) izmijenjena su pravila kojima se uređuje prijelazni postupak odabira prvog predsjednika Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud). Konkretno, tim je zakonom broj sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) koji su trebali odobriti pokretanje tog postupka smanjen sa 110 na 80. Osim toga, njime se ograničio suspenzivni učinak žalbi protiv mišljenjâ Državnog sudbenog vijeća koje su podnijeli kandidati za radna mjesta sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud). Navedeni zakon stupio je na snagu 9. kolovoza 2018. i primjenjuje se na postupke imenovanja sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) koji su pokrenuti prije tog datuma.
24 Predsjednik Republike Poljske objavio je 28. kolovoza 2018. nova slobodna radna mjesta sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), među kojima je bilo i mjesto prvog predsjednika tog suda.
25 Između 20. i 28. kolovoza 2018. Državno sudbeno vijeće sastavilo je konačan popis kandidata koji je podnesen predsjedniku Republike Poljske radi imenovanja sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud).
26 Predsjednik Republike Poljske odlučio je 20. rujna 2018. imenovati deset sudaca u Stegovno vijeće Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud).
27 Iz informacija kojima raspolaže Sud proizlazi da je predsjednik Republike Poljske 10. listopada 2018. proglasio službenim imenovanje 27 novih sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud).
Zahtjev za privremenu pravnu zaštitu
28 Članak 160. stavak 3. Poslovnika propisuje da zahtjevi za privremenu pravnu zaštitu trebaju pojasniti „predmet spora, okolnosti zbog kojih postoji hitnost, kao i činjenične i pravne razloge koji na prvi pogled opravdavaju određivanje privremene mjere koja se zahtijeva”.
29 Tako sudac privremene pravne zaštite može odrediti privremenu mjeru samo ako se utvrdi da je njezino određivanje na prvi pogled činjenično i pravno opravdano (fumus boni iuris) i da je hitna u tom smislu da ju je nužno odrediti i da proizvodi učinak već prije odluke o meritumu kako bi se izbjegla teška i nepopravljiva šteta tužiteljevim interesima. Sudac privremene pravne zaštite također prema potrebi provodi odvagivanje postojećih interesa. Te su pretpostavke kumulativne, tako da zahtjev za određivanje privremenih mjera valja odbiti već ako jedna od njih nije ispunjena (rješenje od 20. studenoga 2017., Komisija/Poljska, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, t. 29. i 30. i navedena sudska praksa).
Fumus boni juris
30 Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, uvjet koji se odnosi na fumus boni iuris ispunjen je kad se za najmanje jedan tužbeni razlog, koji u potporu meritorne tužbe ističe stranka koja traži privremene mjere, na prvi pogled čini da nije bez ozbiljnog temelja. Tome je osobito tako ako se jedan od tih tužbenih razloga temelji na postojanju složenih pravnih pitanja čije se rješenje ne nazire odmah i stoga zahtijeva dubinsko ispitivanje koje ne može provesti sudac koji odlučuje o zahtjevu za privremenu pravnu zaštitu, nego treba biti predmetom postupka o meritumu, odnosno kad rasprava među strankama otkrije postojanje važnog pravnog problema čije rješenje nije očito (rješenje potpredsjednika Suda od 20. srpnja 2018. ESB/Latvija, C‑238/18 R, neobjavljeno, EU:C:2018:581, t. 36. i navedena sudska praksa).
31 U ovom slučaju, kako bi se utvrdilo postojanje fumus boni juris, Komisija ističe dva tužbena razloga, također navedena u okviru tužbe zbog povrede obveze, od kojih se prvi temelji na tome da se odredbama Zakona o Vrhovnom sudu koje se odnose na snižavanje dobne granice za odlazak u mirovinu sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) (u daljnjem tekstu: odredbe o snižavanju dobne granice za odlazak u mirovinu) povređuje načelo nesmjenjivosti sudaca jer se te odredbe primjenjuju na suce u aktivnoj službi koji su imenovani prije 3. travnja 2018., a drugi na tome da se odredbama Zakona o Vrhovnom sudu, kojima se predsjedniku Republike Poljske daje diskrecijska ovlast da produlji aktivni mandat sudaca tog suda, nakon što dosegnu novoutvrđenu dobnu granicu za odlazak u mirovinu, povređuje načelo neovisnosti pravosuđa. Posljedično, Komisija smatra da su sporne nacionalne odredbe protivne obvezama koje Republika Poljska ima na temelju zajedničke primjene odredbi članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje.
32 U okviru prvog tužbenog razloga Komisija prije svega naglašava da je prije stupanja na snagu Zakona o Vrhovnom sudu, odnosno 3. travnja 2018., dobna granica za odlazak u mirovinu sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) bila utvrđena na 70 godina života i da je tim zakonom dob za umirovljenje snižena na 65 godina, pri čemu se predviđa da se to snižavanje primijeni neposredno, bez prijelaznih mjera, ne samo na suce tog suda koji su imenovani nakon tog datuma, nego i na one koji su obavljali svoje dužnosti na navedeni datum i kojih je ukupno 72.
33 Komisija zatim ističe da je primjena odredbi o snižavanju dobne granice za odlazak u mirovinu već dovela do umirovljenja 22 suca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), od kojih je 15 sudaca među kojima je i prva predsjednica umirovljeno 4. srpnja 2018, a sedam sudaca među kojima su dva predsjednika vijeća 12. rujna 2018., što čini oko 30 % sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) koji su bili u aktivnoj službi na dan stupanja na snagu Zakona o Vrhovnom sudu.
34 Naposljetku, Komisija smatra da snižavanje dobne granice za odlazak u mirovinu sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) i primjena tog snižavanja na suce u aktivnoj službi na dan stupanja na snagu Zakona o Vrhovnom sudu dovodi do skraćivanja aktivnog mandata tih sudaca. Stoga je umirovljenje navedenih sudaca, koje proizlazi iz iznenadnog snižavanje dobne granice za odlazak u mirovinu, zapravo opoziv tih sudaca, koji je protivan načelu nesmjenjivosti sudaca.
35 U okviru drugog tužbenog razloga Komisija ističe da je, u skladu sa zakonom o Vrhovnom sudu, na predsjedniku Republike Poljske da odobri produljenje aktivnog mandata sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) nakon navršenih 65 godina, i da se to odobrenje može jednom produljiti. Što se tiče uvjeta za dodjelu tog odobrenja, Komisija, s jedne strane, osobito naglašava da predsjednik Republike Poljske treba zatražiti mišljenje Državnog sudbenog vijeća, koje ipak nije obvezujuće i, s druge strane, da predsjednik Republike Poljske pri donošenju odluke raspolaže diskrecijskom ovlasti i da ta odluka ne može biti predmet žalbe.
36 Komisija također ističe da je predsjednik Republike Poljske 11. rujna 2018. petorici sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), koji su navršili 65 godina do dana stupanja na snagu Zakona o Vrhovnom sudu, odobrio da nastave obavljati svoje dužnosti tijekom razdoblja od tri godine.
37 Komisija smatra da nepostojanje kriterija na temelju kojih predsjednik Republike Poljske odlučuje o produljenju aktivnog mandata sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) nakon navršenih 65 godina, uz nepostojanje sudskog nadzora te odluke, ima za učinak to da se predsjedniku Republike Poljske daje prevelika diskrecijska ovlast kojom se povređuje neovisnost sudaca, osobito s obzirom na utjecaj i pritisak na suce Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) koji mogu proizaći iz ovlasti koju ima predsjednik Republike Poljske.
38 Oslanjajući se na sudsku praksu Suda koja se odnosi na neovisnost pravosuđa, konkretno na presude od 27. veljače 2018., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117) i od 25. srpnja 2018., Minister for Justice and Equality (Nedostaci pravosudnog sustava) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586), iz kojih proizlazi da je očuvanje neovisnosti sudaca ključno kako bi se zajamčilo poštovanje prava na učinkovitu pravnu zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije, Komisija tvrdi da je Republika Poljska donošenjem spornih nacionalnih odredbi povrijedila obvezu da jamči poštovanje prava na učinkovitu pravnu zaštitu u smislu prava Unije, koju ima na temelju zajedničke primjene odredbi članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje.
39 Valja istaknuti, kao prvo, da se tužbenim razlozima koje ističe Komisija postavlja pitanje točnog dosega odredbi članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje u kontekstu u kojem država članica izvršava svoju nadležnost organizacije vlastitog pravosudnog sustava. Riječ je o složenom pravnom pitanju o kojem su stranke raspravljale i na koje se odgovor ne nazire odmah te ono stoga zahtijeva dubinsko ispitivanje koje ne može provesti sudac koji odlučuje o zahtjevu za privremenu pravnu zaštitu.
40 Kao drugo, ne odlučujući u ovoj fazi o osnovanosti argumenata koje su istaknule stranke u okviru tužbe zbog povrede obveze, za što je nadležan samo sud koji odlučuje o meritumu, valja utvrditi da, s obzirom na činjenične elemente koje je iznijela Komisija kao i sudsku praksu Suda, konkretno presude od 27. veljače 2018., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117) i od 25. srpnja 2018., Minister for Justice and Equality (Nedostaci pravosudnog sustava) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586), argumenti koje je Komisija iznijela u okviru dvaju tužbenih razloga na prvi pogled nisu lišeni ozbiljne osnove.
41 Naime, u skladu s tom sudskom praksom, svaka država članica mora osigurati da tijela, koja su u svojstvu „suda”, u smislu koji određuje pravo Unije, dio njezina sustava pravnih lijekova u „područjima obuhvaćenima pravom Unije”, u smislu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, udovoljavaju zahtjevima učinkovite pravne zaštite (presuda od 25. srpnja 2018., Minister for Justice and Equality (Nedostaci pravosudnog sustava), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, t. 52. i navedena sudska praksa).
42 Međutim, kako bi se zajamčila ta zaštita, ključno je očuvanje neovisnosti navedenih tijela, kao što se to potvrđuje člankom 47. drugim stavkom Povelje, koji među zahtjevima u vezi s temeljnim pravom na djelotvoran pravni lijek spominje pristup „neovisnom” sudu (presuda od 25. srpnja 2018., Minister for Justice and Equality (Nedostaci pravosudnog sustava), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, t. 53. i navedena sudska praksa).
43 U ovom slučaju, stranke se slažu da se Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) može pozvati da odluči o pitanjima koja se odnose na primjenu ili tumačenje prava Unije. Iz toga slijedi da je taj sud, koji je u svojstvu „suda” u smislu prava Unije, dio poljskog sustava pravnih lijekova „u područjima obuhvaćenima pravom Unije”, u smislu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, i da prema tome treba ispunjavati zahtjeve učinkovite pravne zaštite.
44 Međutim, ne može se na prvi pogled isključiti da se spornim nacionalnim odredbama povređuje obveza Republike Poljske da jamči učinkovitu pravnu zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije, na temelju zajedničke primjene odredbi članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje.
45 Konkretno, s obzirom na argumente stranaka, postavljaju se složena pravna pitanja koja sud koji odlučuje o meritumu treba dubinski ispitati, kao što je, među ostalim, pitanje zahtijeva li se, kao što to tvrdi Komisija, jamstvom nesmjenjivosti sudaca da se odredbe o snižavanju dobne granice za odlazak u mirovinu ne primjenjuju na suce Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) koji su već bili imenovani prije stupanja na snagu tih odredbi ili pitanje o tome do koje se mjere interveniranjem tijela izvršne vlasti u odluku o daljnjem obavljanju dužnosti sudaca nakon što dosegnu novoutvrđenu dobnu granicu za odlazak u mirovinu ili sudaca imenovanih pri navedenom sudu nakon tog stupanja na snagu, može povrijediti načelo neovisnosti sudova.
46 Iz prethodnih razmatranja proizlazi da tužbeni razlozi koje je Komisija navela u okviru tužbe zbog povrede obveze na prvi pogled nisu lišeni ozbiljnog temelja, u smislu sudske prakse navedene u točki 30. ovog rješenja.
47 Taj zaključak ne može se dovesti u pitanje argumentima koje je iznijela Republika Poljska.
48 Kao prvo, ne može se prihvatiti argument prema kojem Komisijin zahtjev za određivanje privremenih mjera na prvi pogled nije utemeljen jer je Sud prvi put pozvan da odluči o tužbi zbog povrede obveze podnesene protiv države članice koja je donijela odredbe o organizaciji nacionalnog vrhovnog suda.
49 Naime, zbog okolnosti da je Sud prvi put pozvan da odluči o tužbi zbog povrede obveze s predmetom kao što je predmet tužbe, ne može se isključiti postojanje fumus boni juris. Naprotiv, činjenica da je Komisija prvi put istaknula te prigovore, potvrđuje utvrđenje iz točke 39. ovog rješenja.
50 Kao drugo, ne može se prihvatiti ni argument prema kojem, s jedne strane, Komisija u okviru svojeg zahtjeva za određivanje privremenih mjera ne može ponoviti argumente istaknute u okviru tužbe zbog povrede obveze i, s druge strane, da je za ocjenu osnovanosti tih argumenata, čak i na prvi pogled, potrebna vrlo precizna analiza stajališta stranki u sporu.
51 Naime, činjenica da je Komisijina argumentacija u potporu njezinu zahtjevu za određivanje privremenih mjera slična argumentaciji iznesenoj u okviru tužbe zbog povrede obveze, ne sprječava to da se uvjet koji se odnosi na fumus boni iuris može smatrati ispunjenim, s obzirom na to da se, kao što proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 30. ovog rješenja, tim uvjetom upravo zahtijeva da sudac privremene pravne zaštite na prvi pogled ocijeni osnovanost tužbenih razloga navedenih u okviru postupka o meritumu kako bi utvrdio da nije očito da se tužba ne može prihvatiti.
52 Usto, okolnost koju navodi Republika Poljska, prema kojoj je za ocjenu osnovanosti argumentacije stranaka o meritumu spora, čak i na prvi pogled, potrebna vrlo precizna analiza stajališta tih stranki, potvrđuje da postoji pravni spor čije rješenje nije očito i stoga da je uvjet koji se odnosi na fumus boni iuris ispunjen, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 30. ovog rješenja.
53 Kao treće, neosnovan je argument prema kojem je, s jedne strane, zbog nedostatka u obrazloženju argumenata istaknutih u okviru navedenih tužbenih razloga nemoguće provjeriti jesu li Komisijini tužbeni razlozi na prvi pogled osnovani i, s druge strane, temelje li se ti argumenti samo na tim pretpostavkama.
54 Naime, Komisija je dovoljno obrazložila činjenične i pravne razloge koji na prvi pogled opravdavaju određivanje privremenih mjera. Osim toga, Komisija je dostavila detaljna objašnjenja o sadržaju spornih nacionalnih odredbi i razlozima iz kojih smatra da su te odredbe protivne obvezama koje Republika Poljska ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje.
55 Što se tiče argumenta Republike Poljske prema kojem se Komisijini tužbeni razlozi temelje na pukim pretpostavkama, u pogledu, s jedne strane, prvog tužbenog razloga, valja istaknuti da je Komisija jasno iznijela kakvu vrstu veze želi uspostaviti između primjene mjere snižavanja dobne granice za odlazak u mirovinu sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) na suce u aktivnoj službi koji su imenovani prije 3. travnja 2018 i toga što je Republika Poljska povrijedila svoju obvezu da osigura to da navedeni sud ispuni zahtjeve svojstvene učinkovitoj pravnoj zaštiti u područjima obuhvaćenima pravom Unije.
56 S druge strane, što se tiče drugog tužbenog razloga, valja utvrditi da Komisija tim tužbenim razlogom ne tvrdi da će predsjednik Republike Poljske upotrijebiti svoje ovlasti da odlučuje o produljenju aktivnog mandata sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) nakon navršenih 65 godina kako bi izvršio pritisak na te suce, nego da se, time što se predsjedniku Republike Poljske dodjeljuju takve ovlasti, spornim nacionalnim odredbama predsjedniku daje mogućnost da izvršava takav pritisak.
57 Naposljetku, Republika Poljska tvrdi da u drugim državama članicama, poput Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske ili Francuske Republike, kao i na samom Sudu, postoje slična pravila kao u Republici Poljskoj, na temelju kojih je odluka o produljenju aktivnog mandata sudaca isključivo u nadležnosti vlade dotične države članice. Republika Poljska navodi i razne izmjene u pogledu dobne granice za odlazak u mirovinu sudaca u Italiji. Prema mišljenju Republike Poljske, time što ne dovode u pitanje ta nacionalna pravila Komisija dokazuje da uvjet koji se odnosi na fumus boni juris u ovom slučaju nije ispunjen.
58 Međutim, za potrebe ovog postupka, u tom je pogledu dovoljno istaknuti da se Republika Poljska ne može pozvati na navodno postojanje pravila koja su slična spornim nacionalnim odredbama kako bi se utvrdilo da uvjet koji se odnosi na fumus boni juris u ovom slučaju nije ispunjen.
59 S obzirom na prethodna razmatranja, valja zaključiti da je uvjet koji se odnosi na fumus boni iuris ispunjen u ovom slučaju.
Hitnost
60 U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, cilj postupka privremene pravne zaštite jest zajamčiti punu učinkovitost buduće konačne odluke, kako bi se izbjegla pravna praznina u sudskoj zaštiti koju jamči Sud. Da bi se postigao taj cilj, hitnost treba ocijeniti s obzirom na nužnost privremenog odlučivanja o predmetu kako bi se izbjeglo da stranci koja traži privremenu zaštitu nastane teška i nepopravljiva šteta. Ta je stranka dužna pružiti dokaze da ne može čekati ishod postupka o meritumu a da pri tomu ne pretrpi takvu štetu (rješenje potpredsjednika Suda od 10. siječnja 2018., Komisija/RW, C‑442/17 P(R), neobjavljeno, EU:C:2018:6, t. 26. i navedena sudska praksa). Kako bi se utvrdilo postojanje teške i nepopravljive štete, ne treba zahtijevati da se postojanje štete utvrdi s apsolutnom sigurnošću. Dovoljno je da se njezin nastanak može predvidjeti s dovoljnim stupnjem vjerojatnosti (rješenje potpredsjednika Suda od 8. travnja 2014., Komisija/ANKO, C‑78/14 P‑R, EU:C:2014:239, t. 23. i navedena sudska praksa).
61 Usto, sudac privremene pravne zaštite treba pretpostaviti, i to samo kako bi ocijenio hitnost, a da to ne znači da je pritom zauzeo stajalište o osnovanosti prigovora koje je u postupku o meritumu iznio podnositelj zahtjeva za privremenu pravnu zaštitu, da se ti prigovori mogu prihvatiti. Naime, teška i nepopravljiva šteta čiji vjerojatni nastanak treba utvrditi, jest šteta koja, ovisno o slučaju, može nastati zbog odbijanja određivanja zahtijevanih privremenih mjera u slučaju da se tužba u pogledu merituma naknadno prihvati (rješenje potpredsjednika Suda od 20. srpnja 2018., ESB/Latvija, C‑238/18 R, neobjavljeno, EU:C:2018:581, t. 64. i navedena sudska praksa).
62 Posljedično, kako bi ocijenio hitnost, Sud u ovom slučaju treba pretpostaviti da se spornim nacionalnim odredbama i njihovim provedbenim mjerama može ugroziti neovisnost Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) i da su one stoga protivne obvezi Republike Poljske da zajamči učinkovitu pravnu zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije, na temelju zajedničke primjene odredbi članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje.
63 Osim toga, u svrhu te ocjene valja uzeti u obzir činjenicu da su sporne nacionalne odredbe već počele proizvoditi učinke, kao što proizlazi iz točaka 14. do 21. ovog rješenja. Naime, s jedne strane, primjena odredbi o snižavanju dobne granice za odlazak u mirovinu sudaca u aktivnoj službi, koji su imenovani pri Sądu Najwyższyjem (Vrhovni sud) prije 3. travnja 2018., dovela je do umirovljenja 22 suca tog suda, među kojima su prva predsjednica i dva predsjednika vijeća, i, s druge strane, u skladu s odredbama koje se odnose na ovlast predsjednika Republike Poljske da produlji mandate sudaca, pet sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) od njih dvanaest koji su podnijeli izjavu u kojoj izražavaju da žele nastaviti obavljati svoje dužnosti, trenutačno ostvaruje pravo na produljenje te dužnosti na temelju odluke predsjednika Republike Poljske, dok je ostalih sedam obaviješteno o njihovu umirovljenju od 12. rujna 2018.
64 Kao što tvrdi Komisija, ispitivanje uvjeta hitnosti podrazumijeva da se ispita može li primjena spornih nacionalnih odredbi sve do donošenja presude Suda o tužbi zbog povrede obveze (u daljnjem tekstu: konačna presuda) dovesti do teške i nepopravljive štete u pogledu pravnog poretka Europske unije.
65 U tom pogledu, kao što se navodi u točkama 41. i 42. ovog rješenja, očuvanje neovisnosti tijela koja su u svojstvu „suda”, u smislu prava Unije, dio sustava pravnih lijekova države članice u područjima obuhvaćenima tim pravom, ključno je kako bi se zajamčila sudska zaštita prava koja pojedinci imaju na temelju navedenog prava.
66 Neovisnost nacionalnih sudova osobito je bitna za dobro funkcioniranje sustava pravosudne suradnje, koji se ostvaruje u mehanizmu zahtjeva za prethodnu odluku propisanom člankom 267. UFEU‑a jer, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, taj mehanizam može pokrenuti samo tijelo čija je zadaća primjena prava Unije, a koje ispunjava, među ostalim, taj kriterij neovisnosti (presuda od 25. srpnja 2018., Minister for Justice and Equality (Nedostaci pravosudnog sustava), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, t. 54. i navedena sudska praksa).
67 Očuvanje neovisnosti sudova također je ključno u okviru mjera koje je Unija donijela u području pravosudne suradnje u građanskim i kaznenim stvarima. Naime, te se mjere temelje na osobitom uzajamnom povjerenju među državama članicama u pravne sustave drugih država članica, te stoga na pretpostavci da sudovi drugih država članica ispunjavaju zahtjeve učinkovite pravne zaštite, među kojima se, među ostalim, nalazi neovisnost navedenih sudova (vidjeti po analogiji presudu od 25. srpnja 2018., Minister for Justice and Equality (Nedostaci pravosudnog sustava), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, t. 58.).
68 Slijedom toga, činjenica da se zbog primjene spornih nacionalnih odredbi ne može zajamčiti neovisnost Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) sve do donošenja konačne presude, može dovesti do teške štete u pogledu pravnog poretka Unije i, prema tome, prava koja pojedinci imaju na temelju prava Unije i vrijednosti iz članka 2. UEU‑a na kojima se temelji Unija, među ostalim, vrijednosti vladavine prava.
69 Osim toga, valja podsjetiti da vrhovni nacionalni sudovi u pravosudnim sustavima država članica kojima pripadaju imaju ključnu ulogu u provedbi prava Unije na nacionalnoj razini, tako da eventualna povreda neovisnosti nacionalnog vrhovnog suda može utjecati na cijeli pravosudni sustav dotične države članice.
70 Usto, teška šteta iz točke 68. ovog rješenja može biti i nepopravljiva.
71 Naime, s jedne strane, kao sud koji odlučuje u zadnjem stupnju, Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) donosi odluke, uključujući u predmetima o primjeni prava Unije, koje su pravomoćne i koje stoga mogu imati nepovratne učinke u pogledu pravnog poretka Unije.
72 Okolnost koju navodi Republika Poljska, prema kojoj Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) ne odlučuje o meritumu predmeta koji se pred njim vode, ni na koji način ne mijenja tu ocjenu, s obzirom na to da, kao što je Republika Poljska potvrdila na raspravi pred Sudom, Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) osigurava poštovanje zakonitosti i ujednačenosti sudske prakse, uključujući prilikom primjene nacionalnih propisa donesenih radi provedbe prava Unije, tako da su sudovi nižeg stupnja koji zatim trebaju odlučiti o predmetima koje Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) vrati na ponovno odlučivanje, obvezni poštovati tumačenje tih pravila koje je dao taj sud.
73 S druge strane, zbog autoriteta odluka Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) u odnosu na nacionalne sudove nižeg stupnja, činjenica da se u slučaju primjene spornih nacionalnih odredbi ne može zajamčiti neovisnost tog suda sve do donošenja konačne presude može narušiti povjerenje država članica i njihovih sudova u pravosudni sustav Republike Poljske i, posljedično, u poštovanje vladavine prava u toj državi članici.
74 U tim se okolnostima mogu ugroziti načela uzajamnog povjerenja i uzajamnog priznavanja među državama članicama, koja se opravdavaju pretpostavkom prema kojoj države članice dijele niz zajedničkih vrijednosti na kojima se temelji Unija, kao što je vladavina prava (vidjeti u tom smislu presudu od 25. srpnja 2018., Minister for Justice and Equality (Nedostaci pravosudnog sustava), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, t. 35. i navedenu sudsku praksu).
75 Međutim, kao što ističe Komisija, dovođenjem u pitanje tih načela mogu se proizvesti teški i nepopravljivi učinci u pogledu pravilnog funkcioniranja pravnog poretka Unije, osobito u području pravosudne suradnje u građanskim i kaznenim stvarima, koja se temelji na iznimno visokoj razini povjerenja među državama članicama u pogledu usklađenosti njihovih pravosudnih sustava sa zahtjevima učinkovite pravne zaštite.
76 Naime, činjenica da se zbog primjene spornih nacionalnih odredbi ne može zajamčiti neovisnost Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) sve do donošenja konačne presude, može dovesti do toga da države članice odbiju priznati i izvršiti sudske odluke koje su donijeli sudovi Republike Poljske, što može uzrokovati tešku i nenadoknadivu štetu u pogledu prava Unije.
77 U tom pogledu, suprotno onomu što tvrdi Republika Poljska, rizik od gubitka povjerenja u poljski pravni sustav nije fiktivan ili hipotetski, nego stvaran. Tomu u prilog, u okviru predmeta u kojem je donesena presuda od 25. srpnja 2018., Minister for Justice and Equality (Nedostaci pravosudnog sustava) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586), zahtjevom za prethodnu odluku koji je uputio High Court (Visoki sud, Irska) u postupku izvršenja europskih uhidbenih naloga koje su izdali poljski sudovi, iz opravdanog straha tog suda da se, zbog navodnih sustavnih nedostataka u pogledu neovisnosti sudova Republike Poljske, koji proizlaze iz zakonodavnih reformi pravosudnog sustava koje je ta država članica provela, među ostalim, donošenjem spornih nacionalnih odredbi, osobi protiv koje je izdan europski uhidbeni nalog ne povrijedi njezino temeljno pravo na neovisan sud i, stoga, njezino temeljno pravo na pošteno suđenje, koje je zajamčeno u članku 47. drugom stavku Povelje.
78 Prema tome, valja zaključiti da je Komisija utvrdila da, u slučaju odbijanja određivanja privremenih mjera koje traži, primjena spornih nacionalnih odredbi do donošenja konačne presude može uzrokovati tešku i nepopravljivu šteta u pogledu pravnog poretka Unije.
79 Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje argumentima koje je istaknula Republika Poljska, kojima se želi utvrditi da ne postoji hitnost.
80 Kao prvo, Republika Poljska tvrdi da je Komisija pokrenula postupak zbog povrede obveze više od šest mjeseci nakon donošenja Zakona o Vrhovnom sudu i samo dva dana prije datuma na koji su suci Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), na temelju spornih nacionalnih odredbi, trebali otići u mirovinu, što dokazuje da uvjet hitnosti nije ispunjen.
81 Međutim, nesporno je da je Komisija prije pokretanja postupka zbog povrede obveze aktivirala mehanizme predviđene u Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu i Vijeću od 11. ožujka 2014. naslovljenoj „Novi okvir [Unije] za jačanje vladavine prava” (COM (2014) 158 final).
82 U tom pogledu, 20. prosinca 2017., na dan kad je predsjednik Republike Poljske potpisao Zakon o Vrhovnom sudu, doneseni su Preporuka Komisije (EU) 2018/103 u pogledu vladavine prava u Poljskoj kojom se dopunjuju preporuke (EU) 2016/1374, (EU) 2017/146 i (EU) 2017/1520 (SL 2018., L 17, str. 50.) i Obrazloženi prijedlog u skladu s člankom 7. stavkom 1. [UEU‑a] u pogledu vladavine prava u Poljskoj (COM(2017) 835 final), u kojima je Komisija među ostalim iznijela probleme koji proizlaze iz spornih nacionalnih odredbi u pogledu neovisnosti sudaca, koje se navode u tužbi zbog povrede obveze.
83 Osim toga, u Preporuci 2018/103 Komisija je pozvala poljska tijela da riješe utvrđene probleme u roku od tri mjeseca i da obavijeste Komisiju o koracima poduzetima u tu svrhu. Također je navela da je da je spremna nastaviti konstruktivni dijalog s poljskom vladom. Nakon nekoliko razmjena mišljenja s tom vladom, Komisija je zbog nedostatka zadovoljavajućih rezultata u pogledu pitanja koje je postavila ipak odlučila podnijeti tužbu zbog povrede obveze.
84 Naposljetku, valja istaknuti da, u skladu s procesom utvrđenim u Komunikaciji iz točke 81. ovog rješenja, Komisija je prije donošenja Preporuke 2018/103 trebala procijeniti postoji li možda u Poljskoj sustavna prijetnja vladavini prava i pokrenuti dijalog s Republikom Poljskom kojim se Komisiji omogućuje da navede razloge svoje zabrinutosti i toj državi članici da se očituje. Stoga nije sporno da je tijekom samog zakonodavnog postupka koji je doveo do donošenja Zakona o Vrhovnom sudu, Komisija već poduzela korake u pogledu Republike Poljske o pitanjima na koja se odnosi tužba zbog povrede obveze.
85 Uostalom, valja istaknuti da se tužba zbog povrede obveze, na koju se nadovezuje predmetni zahtjev za određivanje privremenih mjera, ne odnosi samo na Zakon o Vrhovnom sudu, nego i na Zakon o izmjeni koji je donesen 10. svibnja 2018., odnosno manje od dva mjeseca prije nego što je Komisija Republici Poljskoj uputila pismo opomene u pogledu usklađenosti tih dvaju zakona s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a i člankom 47. Povelje.
86 S obzirom na te okolnosti, Republika Poljska ne može se pozvati na činjenicu da je Komisija čekala dulje od šest mjeseci prije pokretanja postupka zbog povrede obveze.
87 Kao drugo, navodno postojanje pravila sličnih spornim nacionalnim odredbama, koja se primjenjuju u drugim državama članicama, ne može se uzeti u obzir za ocjenu hitnosti određivanja traženih privremenih mjera.
88 Kao treće, ne može se prihvatiti okolnost koju je Republika Poljska navela na raspravi pred Sudom, prema kojoj se o predmetu C‑619/18 odlučivalo u ubrzanom postupku, tako da nije postojala nikakva hitnost koja bi opravdala određivanje traženih privremenih mjera.
89 Naime, u tom pogledu dovoljno je istaknuti da okolnost da će konačna presuda biti donesena na kraju ubrzanog postupka ne može, prije objave te presude, spriječiti tešku i nepopravljivu štetu koja se navodi u točki 78. ovog rješenja.
90 S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da je uvjet hitnosti u ovom predmetu ispunjen.
Odvagivanje interesa
91 Očito je da u većini postupaka privremene pravne zaštite odobrenje kao i odbijanje tražene suspenzije primjene u određenoj mjeri može dovesti do određenih konačnih učinaka i da sudac privremene pravne zaštite, kojem je podnesen zahtjev za suspenziju, treba odvagnuti rizike povezane sa svakim mogućim rješenjem (rješenje predsjednika Suda od 25. lipnja 1998., Nizozemski Antili/Vijeće, C‑159/98 P(R), EU:C:1998:329, t. 32. i navedena sudska praksa). Konkretno, to osobito znači da je potrebno ispitati prevladava li interes stranke, koja traži privremene mjere, za određivanje suspenzije primjene nacionalnih odredbi, nad interesom za trenutačnu primjenu tih odredbi. Tijekom tog ispitivanja valja utvrditi bi li se eventualnim stavljanjem izvan snage tih odredbi, nakon što Sud prihvati tužbu u pogledu merituma, omogućilo vraćanje na prijašnje stanje situacije do koje je došlo zbog njihova trenutačnog izvršenja i, obratno, kolika bi zapreka suspenzija bila za ciljeve koji se nastoje postići navedenim odredbama u slučaju kad bi tužba u pogledu merituma bila odbijena (vidjeti po analogiji rješenje potpredsjednika Suda od 10. siječnja 2018., Komisija/RW, C‑442/17 P(R), neobjavljeno, EU:C:2018:6, t. 60. i navedenu sudsku praksu).
92 Komisija smatra da je, u predmetnom slučaju, najteža ona povreda kojom se negativno utječe na opći interes Unije. U tom pogledu navodi da će pravilno funkcioniranje pravnog poretka Unije sustavno narušavati ako Sud ne odredi zahtijevane privremene mjere i zatim prihvati tužbu zbog povrede obveze, a ako Sud odredi te mjere i nakon toga odbije tu tužbu, učinak spornih nacionalnih odredbi samo se odgađa.
93 Kako bi utvrdila svoj interes za neposrednu primjenu spornih nacionalnih odredbi, Republika Poljska osporava, kao prvo, da se privremenim mjerama koje traži Komisija može postići željeni cilj, odnosno zajamčiti da se konačna presuda može izvršiti, ako se tužba zbog povrede obveze naposljetku prihvati, tako da određivanje traženih privremenih mjera nije opravdano općim interesom Unije na koji se Komisija poziva.
94 Konkretno, što se tiče, kao prvo, privremene mjere koja se odnosi na suspenziju primjene spornih nacionalnih odredbi, Republika Poljska prije svega tvrdi da bi suspenzija članka 37. Zakona o Vrhovnom sudu, kojim se uglavnom određuje nova dobna granica za odlazak u mirovinu sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), imala za učinak samo stvaranje pravne praznine u pogledu određivanja dobne granice za odlazak u mirovinu sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud). Nadalje, suspenzijom odredbi članka 37. Zakona o Vrhovnom sudu kojima se uređuje postupak produljenja aktivnog mandata sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) nakon navršenih 65 godina, ne bi se utjecalo na mogućnost izvršenja konačne presude, s obzirom na to da će suci tog suda koji sljedeći odlaze u mirovinu navršiti 65 godina tek za otprilike dvije godine. Osim toga, budući da članak 111. stavak 1. Zakona o Vrhovnom sudu, koji se odnosi na suce koji su navršili 65 godina između 3. travnja 2018. i 3. srpnja 2018., već proizvodi učinke, bilo bi nemoguće provesti suspenziju primjene te odredbe i svih mjera donesenih radi njezina izvršenja jer privremena mjera ne može imati retroaktivne učinke. Naposljetku, suspenzija primjene članka 111. stavka 1.bis Zakona o Vrhovnom sudu, koji se odnosi na suce koji su navršili 65 godina između 4. srpnja 2018. i 3. travnja 2019., imala bi za posljedicu to da samo jedan sudac na kojeg se ta odredba odnosi ode u mirovinu na temelju članka 37. stavka 1. Zakona o Vrhovnom sudu, odnosno bez mogućnosti da iskoristi prijelazno razdoblje kako bi izrazio svoju želju da nastavi obavljati svoje dužnosti.
95 Međutim, argumenti Republike Poljske temelje se na pogrešnom tumačenju prirode i učinaka privremenih mjera koje Komisija traži u ovom postupku privremene pravne zaštite. Naime, određivanje takvih privremenih mjera podrazumijeva obvezu te države članice da trenutno suspendira primjenu spornih nacionalnih odredbi, uključujući odredbe o stavljanju izvan snage ili zamjenjivanju prijašnjih odredbi kojima se uređuje dobna granica za odlazak u mirovinu sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), tako da se te prethodne odredbe ponovno primjenjuju do donošenja konačne presude. Stoga izvršenje privremene mjere radi suspenzije primjene odredbe podrazumijeva i obvezu da se zajamči ponovna uspostava vladavine prava koja je prethodila stupanju na snagu te odredbe, u ovom slučaju, pravni sustav predviđen nacionalnim odredbama koje su stavljene izvan snage ili zamijenjene spornim nacionalnim odredbama.
96 Što se tiče, kao drugo, privremene mjere koja se odnosi na povratak na dužnost sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) koji su umirovljeni na temelju spornih nacionalnih odredbi, Republika Poljska tvrdi da se provedbom te mjere ne može zajamčiti puna učinkovitost konačne presude. Naime, budući da bi se navedena mjera primjenjivala samo do donošenja konačne presude, suci Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) koji su privremeno vraćeni na svoje dužnosti trebali bi ponovno otići u mirovinu s danom donošenja te presude, u skladu sa spornim nacionalnim odredbama. Osim toga, privremeni povratak na dužnost sudaca na koje se odnose sporne nacionalne odredbe podrazumijeva donošenje mjera s retroaktivnim učinkom, dok privremena mjera ne može imati takav učinak.
97 U tom pogledu, što se tiče, s jedne strane, navodnog retroaktivnog učinka mjera koje treba donijeti za privremen povratak na dužnosti sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), koji su umirovljeni na temelju spornih nacionalnih odredbi, dovoljno je istaknuti da, kao što to proizlazi iz točke 95. ovog rješenja, obveza Republike Poljske da zajamči takav povratak na dužnost jest neposredan učinak naloženih privremenih mjera kojima se podrazumijeva obveza suspenzije primjene navedenih odredbi i mjera za njihovu provedbu, u ovom slučaju mjera za umirovljenje sudaca o kojima je riječ, i obveza da se zajamči vraćanje na stanje koje je prethodilo stupanju na snagu tih odredbi.
98 S druge strane, suci Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) koji su privremeno vraćeni na dužnost radi izvršenja traženih privremenih mjera, trebali bi, ovisno o slučaju, otići u mirovinu na temelju spornih nacionalnih odredbi samo nakon donošenja konačne presude ako se tom presudom odbije tužba zbog povrede obveze.
99 Što se tiče, kao treće, privremene mjere kojom se Republici Poljskoj nalaže da se suzdrži od svih mjera koje se odnose na imenovanje sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) na radna mjesta koja su napustili umirovljeni suci, Republika Poljska tvrdi da ta privremena mjera nije potrebna da bi se zajamčila učinkovitost konačne presude, s obzirom na to da mehanizmi predviđeni poljskim pravom omogućuju da se, u svakom slučaju, zajamči povratak na dužnost sudaca na koje se odnose sporne nacionalne odredbe na radna mjesta koja su zauzimali prije umirovljenja. Naime, budući da radna mjesta sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) ne glase na određenu osobu, suce koji su umirovljeni na temelju spornih nacionalnih odredbi moguće je vratiti na dužnost na slobodna radna mjesta sudaca ili, u slučaju da su na dan donošenja konačne presude sva radna mjesta sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) popunjena, na nova radna mjesta sudaca koja predsjednik Republike Poljske može stvoriti uredbom, na temelju diskrecijske ovlasti koju ima.
100 Međutim, suprotno tvrdnjama Republike Poljske, mehanizmima koje navodi ta država članica ne može se ukloniti rizik na koji upućuje Komisija.
101 Naime, s jedne strane, činjenica da radna mjesta sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) nisu neprenosiva povećava, suprotno onomu što tvrdi Republika Poljska, rizik od nemogućnosti da se umirovljeni suci vrate na dužnost na radna mjesta koja su zauzimali prije umirovljenja, u slučaju da se postupci imenovanja novih sudaca tog suda ponovno pokrenu. Budući da su sva slobodna radna mjesta sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) obuhvaćena općom rezervom i popunjavaju se sukcesivno nakon postupaka imenovanja, ne može se jamčiti da će suci na koje se odnose sporne nacionalne odredbe na dan donošenja konačne presude ponovno obavljati dužnosti koje su obavljali prije svojeg umirovljenja.
102 S druge strane, pod pretpostavkom da povećanje broja radnih mjesta sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) na temelju uredbe predsjednika Republike Poljske ima za posljedicu stvaranje radnih mjesta sudaca u vijećima u kojima su suci umirovljeni na temelju spornih nacionalnih odredbi obavljali svoje dužnosti, iz tog stvaranja novih radnih mjesta ipak se ne može zaključiti da se predsjednici Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) i dvojici predsjednika vijeća iz točke 16. ovog rješenja može jamčiti povratak na dužnost na radna mjesta koja su zauzimali prije umirovljenja. Naime, zbog brzine postupaka imenovanja sudaca tog suda, što potvrđuje slijed događaja iz točaka 22. do 26. ovog rješenja, ta bi radna mjesta mogla biti popunjena na dan donošenja konačne presude.
103 Naposljetku, činjenica da su nakon donošenje rješenja potpredsjednice Suda od 19. listopada 2018., Komisija/Poljska (C‑619/18 R, neobjavljeno, EU:C:2018:852) postupci imenovanja sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) do ovog trenutka suspendirani, ne otklanja rizik na koji upućuje Komisija. Naime, valja naglasiti da su mjere koje se tim rješenjem nalažu i koje se odnose, među ostalim, na suspenziju primjene spornih nacionalnih odredbi, povratak na dužnost sudaca obuhvaćenih tim odredbama na radna mjesta koja su zauzimali prije umirovljenja kao i na zamrzavanje postupaka imenovanja novih sudaca umjesto navedenih predmetnih sudaca i novog prvog predsjednika Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) valjane, u skladu s tekstom izreke navedenog rješenja, „do trenutka objave rješenja kojim će se navedeni postupak privremene pravne zaštite završiti”. Iz toga slijedi da, ako se ovim rješenjem, kojim se završava taj postupak, ne odrede privremene mjere koje traži Komisija, neće postojati jamstva da se predmetnim postupci imenovanja neće ponovno pokrenuti.
104 U tim okolnostima valja smatrati da se na temelju argumentacije Republike Poljske ne može utvrditi da tražene privremene mjere nisu opravdane općim interesom Unije na koji se poziva Komisija.
105 Nadalje, Republika Poljska navodi niz argumenata kojima nastoji dokazati da treba dati prednost njezinu interesu za dobro funkcioniranje Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) kojim se opravdava to da se ne donesu privremene mjere koje je tražila Komisija.
106 Kao prvo, Republika Poljska ističe okolnosti koje povratak na dužnost umirovljenih sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) čine pretjerano teškim. Republika Poljska među ostalim tvrdi da se tim povratkom na dužnost od poljskih tijela zahtijeva da provedu zakonodavnu intervenciju i donesu popratne opće odredbe, što ne bi bilo u skladu s poljskim Ustavom.
107 Taj argument treba odbiti. Kao što se navodi u točkama 95. i 97. ovog rješenja, izvršenje privremenih mjera koje traži Komisija podrazumijeva obvezu Republike Poljske da trenutno suspendira primjenu spornih nacionalnih odredbi kao i mjere za njihovu provedbu, što za posljedicu ima obvezu da se, do donošenja konačne presude, primjenjuju prijašnje odredbe o dobnoj granici za odlazak u mirovinu sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) i da se ponovno uspostavi stanje koje je prethodilo stupanju na snagu spornih nacionalnih odredbi.
108 U tom pogledu, valja podsjetiti na to da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, država članica ne može pozivati na odredbe, prakse ili situacije iz svojeg unutarnjeg pravnog poretka kako bi opravdala nepoštovanje obveza koje proizlaze iz prava Unije (presuda od 4. srpnja 2018., Komisija/Slovačka, C‑626/16, EU:C:2018:525, t. 60. i navedena sudska praksa).
109 Kao drugo, Republika Poljska tvrdi da je privremen povratak umirovljenih sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) u aktivni mandat predstavlja znatno veći sustavni rizik od zadržavanja tih sudaca u mirovini. Konkretno, povratak suca na dužnost na razdoblje koje nije unaprijed utvrđeno, prema mišljenju Republike Poljske, dovodi do rizika da se neovisnost tog suca ne može zajamčiti sve do donošenja konačne presude.
110 Međutim, valja utvrditi da Republika Poljska nije dostavila nijedan dokaz na temelju kojeg bi se moglo utvrditi da postoji takav rizik.
111 Kao treće, Republika Poljska tvrdi da privremen povratak na dužnost sudaca na koje se odnose sporne nacionalne odredbe znatno otežava organizaciju posla Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud). Konkretno, napominje da prosječno vrijeme potrebno za rješavanje predmeta na tom sudu iznosi sedam mjeseci, tako da tijekom razdoblja prije donošenja konačne presude suci koji su privremeno vraćeni na dužnost ne bi mogli riješiti nijedan predmet u cijelosti.
112 Međutim, treba utvrditi da ta okolnost koja se odnosi na dobru organizaciju posla Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), iako je važna, ne može imati prednost pred općim interesom Unije s obzirom na to da taj sud djeluje u uvjetima kojima se jamči poštovanje njegove neovisnosti.
113 Kao četvrto, Republika Poljska tvrdi da je nemoguće provesti privremenu mjeru kojom se od njega traži da se suzdrži od svih mjera za imenovanje sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) na radna mjesta koja su dotad zauzimali suci na koje se odnose sporne nacionalne odredbe s obzirom na to da radna mjesta sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) ne glase na određenu osobu. Osim toga, Republika Poljska ističe da bi se blokadom imenovanja na slobodna radna mjesta sudaca u vijećima Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) povrijedila prava osoba koje su se kandidirale za radno mjesto suca na tom sudu.
114 U tom pogledu, uz upućivanje na sudsku praksu iz točke 108. ovog rješenja, valja istaknuti da organizacijske poteškoće i problemi koji nastaju za kandidate za radno mjesto suca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), koji su povezani s određivanjem takve privremene mjere ne mogu imati prednost pred općim interesom Unije u pogledu dobrog funkcioniranja njezina pravnog poretka.
115 Stoga, iz ispitivanja provedenog u skladu sa sudskom praksom iz točke 91. ovog rješenja proizlazi da se općem interesu Unije u pogledu dobrog funkcioniranja njezina pravnog poretka do donošenja konačne presude može nanijeti teška i nepopravljiva šteta, u slučaju da se ne odrede privremene mjere koje traži Komisija ako se prihvati tužba zbog povrede obveze.
116 Suprotno tomu, interesu Republike Poljske za dobro funkcioniranje Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) ne može se nanijeti takva šteta u slučaju da se odrede privremene mjere koje traži Komisija, ako se odbije tužba zbog povrede obveze, uzimajući u obzir da bi to određivanje za učinak imalo samo zadržavanje, u ograničenom razdoblju, primjene postojećeg pravnog sustava prije donošenja Zakona o Vrhovnom sudu.
117 U tim okolnostima, valja zaključiti da rezultat odvagivanja interesa ide u korist određivanja privremenih mjera koje traži Komisija.
118 S obzirom na sve prethodno navedeno, Komisijin zahtjev za određivanje privremenih mjera iz točke 1. ovog rješenja treba prihvatiti.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) rješava:
1. Republici Poljskoj nalaže se da odmah i sve do donošenja presude kojom će se završiti postupak u predmet C‑619/18,
– suspendira primjenu odredbi članka 37. stavaka 1. do 4. i članka 111. stavaka 1. i 1.bis ustawa o Sądzie Najwyższym (Zakon o Vrhovnom sudu) od 8. prosinca 2017., članka 5. ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Zakona o izmjeni Zakona o ustroju redovnih sudova, Zakona o Vrhovnom sudu i određenih drugih zakona) od 10. svibnja 2018., kao i svih mjera donesenih primjenom tih odredbi;
– poduzme sve potrebne mjere kako bi osigurala da suci Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud, Poljska) na koje se odnose navedene odredbe mogu nastaviti obavljati svoje dužnosti na istom položaju na kojem su bili prije 3. travnja 2018., dana stupanja na snagu Zakona o Vrhovnom sudu, uživajući isti status i ista prava te uvjete zaposlenja koje su imali prije 3. travnja 2018;
– suzdrži se od svih mjera koje se odnose na imenovanje sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) umjesto onih na koje se odnose te odredbe, kao i od svih mjera kojima se imenuje novi prvi predsjednik tog suda ili kojima se određuje osoba odgovorna za organizaciju navedenog suda umjesto njegova prvog predsjednika do imenovanja novog prvog predsjednika i
– obavijesti Europsku komisiju, najkasnije mjesec dana nakon objave ovog rješenja, a zatim redovno svakog mjeseca, o svim mjerama koje je donijela kako bi to rješenje u potpunosti provela.
2. O troškovima će se odlučiti naknadno.
Potpisi