NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
prednesené 6. decembra 2018 (1)
Vec C‑396/17
Martin Leitner
proti
Landespolizeidirektion Tirol
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Rakúsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Sociálna politika – Smernica 2000/78/ES – Zákaz diskriminácie na základe veku – Vnútroštátny systém odmeňovania a služobného postupu úradníkov – Právna úprava členského štátu považovaná za diskriminačnú – Prijatie novej právnej úpravy v záujme riešenia tejto diskriminácie – Spôsob presunu dotknutých osôb do nového systému – Pretrvávanie rozdielov v zaobchádzaní – Odôvodnenia – Právo na účinnú súdnu ochranu – Právo na náhradu škody – Zásada prednosti“
I. Úvod
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Rakúsko), sa týka výkladu článkov 21 a 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) ako aj článkov 1, 2, 6, 9, 16 a 17 smernice 2000/78/ES, ktorá ustanovuje všeobecný rámec pre rovnaké zaobchádzanie v zamestnaní a povolaní.(2)
2. Tento návrh je predložený v rámci sporu medzi úradníkom a rakúskym správnym orgánom, na ktorom úradník vykonáva službu a ktorého predmetom je rozhodnutie prijaté týmto orgánom na základe spolkového systému odmeňovania a služobného postupu úradníkov, ktorý bol prijatý v Rakúsku začiatkom roku 2015 v nadväznosti na rozsudok Schmitzer(3) s cieľom odstrániť diskrimináciu na základe veku.
3. Vnútroštátny súd sa v podstate predovšetkým Súdneho dvora pýta, či podmienky, za ktorých sú úradníci, ktorí sú už vo výkone služby presúvaní z pôvodného systému odmeňovania a služobného postupu do tohto nového režimu, vedú k zachovaniu diskriminácie založenej na základe veku, ktorá je zakázaná právom Únie, najmä vzhľadom na články 2 a 6 smernice 2000/78 v spojení s článkom 21 Charty. Domnievam sa, že to tak je, a to z dôvodov, ktoré uvediem ďalej v týchto návrhoch.
4. Ďalej, s odkazom na tie isté ustanovenia a navyše na článok 47 Charty vyjadruje vnútroštátny súd pochybnosti, či je s právom Únie v súlade spochybnená vnútroštátna právna úprava, ktorá podľa jeho názoru odstraňuje diskrimináciu len deklaratórne, nekonkrétne a neumožňuje právo na účinný prostriedok nápravy. Domnievam sa, že tieto úvahy by na uvedený spor nemali mať žiaden vplyv.
5. Napokon si tento vnútroštátny súd želá vedieť, či právo Únie, konkrétnejšie článok 17 smernice 2000/78 a článok 47 Charty bránia dotknutej právnej úprave. V prípade kladnej odpovede sa vnútroštátny súd pýta, či zásada prednosti práva Únie vyžaduje, aby sa ustanovenia pôvodnej právnej úpravy, ktorá bola retroaktívne zrušená, napriek tomu naďalej uplatňovali na nápravu nedostatkov nových právnych predpisov. Domnievam sa, že na tieto dve otázky treba dať vyváženú odpoveď, ktorá by mala byť založená skôr na článku 16 tejto smernice.
6. Zdôrazňujem, že medzi touto vecou a vecou C‑24/17, Österreichischer Gewerkschaftsbund existuje úzka spojitosť, ktorá je predmetom síce samostatných návrhov, ale z rovnakého dňa, ako sú tieto návrhy.(4)
II. Právny rámec
A. Právo Únie
7. Článok 1 smernice 2000/78 uvádza, že jej „účelom… je ustanovenie všeobecného rámca pre boj proti diskriminácii v zamestnaní a povolaní na základe… veku… s cieľom zaviesť v členských štátoch uplatňovanie zásady rovnakého zaobchádzania“.
8. Článok 2 tejto smernice s názvom „Pojem diskriminácie“ vymedzuje v odseku 1 „zásad[u] rovnakého zaobchádzania“ ako „[neexistenciu] žiadn[ej] priam[ej] alebo nepriam[ej] diskrimináci[e] založen[ej] na ktoromkoľvek z dôvodov uvedených v článku 1“. V odseku 2 písm. a) uvádza, že „o priamu diskrimináciu ide, ak sa z niektorého z dôvodov uvedených v článku 1 zaobchádza s jednou osobou nepriaznivejšie ako sa v porovnateľnej situácii zaobchádza, zaobchádzalo alebo by sa mohlo zaobchádzať s inou osobou“.
9. Článok 6 uvedenej smernice nazvaný „Odôvodnené rozdiely v zaobchádzaní z dôvodu veku“ uvádza v odseku 1 prvom pododseku, že „bez ohľadu na článok 2 ods. 2 členské štáty môžu stanoviť, že rozdiely v zaobchádzaní z dôvodu veku nie sú diskrimináciou, ak v kontexte vnútroštátnych právnych predpisov sú objektívne a primerane odôvodnené oprávneným cieľom, vrátane zákonnej politiky zamestnanosti, trhu práce a cieľov odbornej prípravy, a ak prostriedky na dosiahnutie tohto cieľa sú primerané a nevyhnutné“. Vo svojom druhom pododseku spresňuje, že „takéto rozdiely v zaobchádzaní môžu okrem iného zahrňovať… stanovenie podmienok minimálneho veku, odbornej praxe alebo rokov služby pre prístup k zamestnaniu alebo k určitým výhodám, ktoré so zamestnaním súvisia…“.
10. Článok 9 tej istej smernice nazvaný „Ochrana práv“ vo svojom odseku 1 uvádza, že „členské štáty zabezpečia, aby súdne a/alebo správne konania vymáhania povinností podľa tejto smernice, keď to považujú za vhodné aj vrátane zmierovacieho konania, boli dostupné pre všetky osoby, ktoré sa cítia poškodené z dôvodu opomenutia uplatnenia zásady rovnakého zaobchádzania, a to aj keď sa už skončil vzťah, v ktorom sa napadnutá diskriminácia vyskytla“.
11. Článok 16 smernice 2000/78 nazvaný „Zhoda“ v písm. a) uvádza, že „členské štáty prijmú potrebné opatrenia, aby zabezpečili… zrušenie všetkých zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení, ktoré odporujú zásade rovnakého zaobchádzania“.
12. Článok 17 tejto smernice nazvaný „Sankcie“ uvádza, že „členské štáty ustanovia pravidlá ukladania sankcií za porušenie vnútroštátnych ustanovení prijatých podľa tejto smernice a vykonajú všetky opatrenia potrebné na ich uplatňovanie. Sankcie, ktorých súčasťou môže byť náhrada za ujmu pre obeť, musia byť účinné, primerané a odstrašujúce…“.
B. Rakúske právo
1. GehG z roku 2010
13. Zaradenie úradníkov do platových tried a ich služobný postup, ku ktorému dochádza v zásade každé dva roky, sú upravené Gehaltsgesetz 1956(5) (zákon o platoch z roku 1956, ďalej len „GehG 1956“), v znení viacerých zmien, najmä s cieľom zohľadniť rozsudky Súdneho dvora vydané v rámci sporov týkajúcich sa ustanovení rakúskeho práva v tejto oblasti.
14. V nadväznosti na rozsudok Hütter(6) bol GehG z roku 1956 zmenený spolkovým zákonom zverejneným 30. augusta 2010(7) (GehG 1956 v znení tohto zákona, ďalej len „GehG 2010“).
15. § 8 ods. 1 GehG 2010 stanovoval, že „služobný postup sa určuje na základe referenčného dátumu“ a že „ak toto ustanovenie nestanovuje inak, obdobie potrebné na postup do druhého stupňa platovej triedy každej kategórie zamestnania je päť rokov a dva roky v prípade iných platových stupňov“.
16. § 12 ods. 1 GehG 2010 uvádza, že „s výhradou obmedzení uvedených v odsekoch 4 až 8 sa referenčný dátum, ktorý treba zohľadniť na účely postupu do vyššieho platového stupňa vypočíta spätne odo dňa zamestnania na základe období nasledujúcich po 30. júni roku, počas ktorého bolo ukončených alebo malo byť ukončených deväť rokov školskej dochádzky po nástupe na prvý stupeň školskej dochádzky…“.
2. Novelizovaný GehG
17. V nadväznosti na rozsudok Schmitzer(8) bolo znenie § 8 a § 12 GehG 1956 opätovne zmenené, so spätným účinkom, na základe spolkového zákona zverejneného 11. februára 2015(9) (GehG 1956 v znení tohto zákona, ďalej „GehG 2015“).
18. Okrem iného s cieľom vyhovieť rozsudku Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší správny súd, Rakúsko)(10), spolkový zákon zverejnený 6. decembra 2016(11) opätovne zmenil GehG 1956 (v znení tohto zákona, ďalej len „GehG 2016“ a spoločne s GehG 2015, „novelizovaný GehG“), pokiaľ ide o deň nadobudnutia účinnosti článkov 8 a 12 GehG 2015.
19. Pod názvom „Zaradenie do platových tried a služobný postup“ § 8 ods. 1 GehG 2015 uvádza, že „následné zaradenie do platových tried a služobný postup sú v rámci odmeňovania určené v závislosti od počtu odpracovaných rokov“.
20. Pod názvom „Počet odpracovaných rokov v rámci odmeňovania (referenčný vek)“ § 12 GehG 2015 uvádza:
„1. Počet odpracovaných rokov v rámci odmeňovania zahŕňa obdobia činnosti v služobnom pomere relevantné na účely služobného postupu, ako aj započítateľné obdobia pred nástupom do služobného pomeru.
2. Ako obdobia pred nástupom do služobného pomeru sa na účely stanovenia obdobia predchádzajúcej činnosti v rámci odmeňovania započítajú obdobia:
(1) v služobnom pomere so samosprávnym celkom alebo združením obcí členského štátu Európskeho hospodárskeho priestoru, Tureckej republiky alebo Švajčiarskej konfederácie;
(2) v služobnom pomere s orgánom Európskej únie alebo medzištátnou organizáciou, ktorej je [Rakúska republika] členom;
(3) za ktoré vznikol úradníkovi na základe Heeresversorgungsgesetz (zákon o zabezpečení pre armádu) nárok na dôchodok vojenského poškodenca, ako aj
(4) obdobia… vojenskej služby…, služby odborného výcviku…, civilnej služby…, povinnej vojenskej služby….
3. Okrem období uvedených v odseku 2 sú ako obdobia predchádzajúcej činnosti započítateľné obdobia výkonu príslušnej pracovnej činnosti alebo príslušnej praxe na správnom orgáne, a to v celkovom rozsahu najviac desať rokov. …“
21. Pod názvom „Presun existujúcich služobných pomerov“ § 169c novelizovaného GehG v odsekoch 1 až 9 uvádza:
„1. Všetci úradníci spadajúci do kategórií odmeňovania a zamestnania uvedených v §169d, ktorí sú v služobnom pomere k 11. februáru 2015, budú v súlade s týmito ustanoveniami a len na základe ich predchádzajúceho platu preradení do nového systému odmeňovania vytvoreného týmto spolkovým zákonom. V prvej fáze sa úradníci klasifikujú v dôsledku ich predchádzajúcej mzdy do stupňa nového systému odmeňovania, v ktorom sa zachováva predchádzajúca mzda. …
2. Presun úradníka do nového systému odmeňovania sa uskutoční na základe paušálneho stanovenia počtu ním odpracovaných rokov v rámci odmeňovania. Na účely tohto paušálneho stanovenia je rozhodujúca prevodová suma. Prevodová suma je plat v plnej výške bez akýchkoľvek výnimočných zvýšení, ktorý bol základom pre výpočet mesačného platu príslušného úradníka za február 2015 (mesiac presunu). …
2a. Prevodová suma, ktorú treba použiť je suma platového stupňa, ktorý bol skutočne rozhodujúci pre plat vyplatený za mesiac presunu (zaradenie v súlade s výplatnou listinou). Posúdenie oprávnenosti platov čo do dôvodu, ako aj výšky sa pri tom nevykoná. Následná oprava vyplatených platov sa má zohľadniť pri stanovovaní prevodovej sumy len do tej miery, pokiaľ
(1) tým dôjde k napraveniu chýb faktickej povahy, ktoré nastali pri zadávaní do systému automatizovaného spracovania údajov, a
(2) ide o údaje zaradené omylom, ktoré sa zjavne líšia od údajov, ktoré mali byť predložené, ako to dokazujú dokumenty už existujúce v čase podania.
…
2c. Odseky 2a a 2b preberajú v oblasti postavenia spolkových zamestnancov a zamestnancov Länder v oblasti vzdelávania do rakúskeho práva články 2 a 6 smernice 2000/78…, ako boli vyložené rozsudkom [Specht a i.(12)]. Spôsoby presunu úradníkov vymenovaných pred nadobudnutím účinnosti spolkovej reformy odmeňovania z roku 2015 teda boli určené v rámci nového režimu odmeňovania a stanovujú, že na jednej strane je platový stupeň, do ktorého sú odteraz zaradení, určený výlučne na základe platového stupňa nadobudnutého v pôvodnom režime odmeňovania, hoci tento režim spočíval na diskriminácii na základe veku úradníka a že, na druhej strane, neskorší postup do vyššej platovej triedy sa odteraz vypočíta výlučne na základe pracovných skúseností získaných od nadobudnutia účinnosti reformy odmeňovania z roku 2015.
3. Počet odpracovaných rokov v rámci odmeňovania prevádzaného úradníka sa stanoví na základe obdobia, ktoré je potrebné pre postup z prvého platového stupňa (začiatok prvého dňa) do toho platového stupňa tej istej zamestnaneckej triedy, v ktorej je v znení účinnom k 12. februáru 2015 uvedená najbližšia nižšia suma k prevodovej sume. V prípade, že prevodová suma predstavuje najnižšiu sumu z platového stupňa v rovnakej kategórii zamestnania, ponechá sa tento platový stupeň. Všetky porovnávané sumy sa zaokrúhľujú na celé eurá.
…
6. … Ak je nová mzda úradníka nižšia ako prevodová suma, vypláca sa mu vo výške tohto rozdielu doplatok na zachovanie práv zohľadnený na účely výpočtu starobného dôchodku ako doplňujúci doplatok podľa § 3 ods. 2, a to až dovtedy, kým mzda v novom zaradení do pracovného stupňa nepresiahne prevodovú sumu. Porovnanie súm zahŕňa prípadné doplatky za počet odpracovaných rokov alebo mimoriadny služobný postup.
…
9. Na účely ochrany očakávaní týkajúcich sa budúceho služobného postupu, mimoriadneho služobného postupu alebo doplatku za počet odpracovaných rokov v pôvodnom režime odmeňovania ako doplňujúci doplatok patrí úradníkovi doplatok na zachovanie práv zohľadnený na účely výpočtu starobného dôchodku, a to od postupu do prechodného platového stupňa…“.
22. Podľa § 175 ods. 79 bodu 3 GehG 2016 „… § 8 a § 12 v znení spolkového zákona uverejneného v BGBl. I, 32/2015 spolu s nadpisom nadobúdajú účinnosť 1. februára 1956; žiadne zo znení tohto ustanovenia zverejnené pred 11. februárom 2015 už nemožno použiť na prebiehajúce alebo budúce konania. …“
III. Spor vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie pred Súdnym dvorom
23. Pán Martin Leitner podliehal až do februára 2015 pravidlám bývalého rakúskeho systému odmeňovania a služobného postupu úradníkov a potom bol predmetom preradenia v rámci nového režimu vtedy prijatého rakúskym zákonodarcom.
24. Dňa 27. januára 2015 požiadal Landespolizeidirektion Tirol (regionálne riaditeľstvo polície Tirolska, Rakúsko, ďalej len „regionálne riaditeľstvo“) o nové stanovenie referenčného dátumu na účely svojho služobného postupu a svojho zaradenia do platových tried rovnako ako aj, prípadne, o informáciu o plate, na ktorý má nárok vzhľadom na pracovnú skúsenosť, ktorú získal pred dovŕšením veku 18 rokov.
25. Dňa 30. apríla 2015 zamietlo regionálne riaditeľstvo žiadosť pán Leitnera ako neprípustnú z toho dôvodu, že reformou GehG 1956, ku ktorej došlo začiatkom roku 2015,(13) zákonodarca zrušil všetky ustanovenia vzťahujúce sa na bývalý referenčný dátum na účely služobného postupu a uviedlo, že až dovtedy relevantné ustanovenia na už so spätným účinkom neuplatňujú ani na prebiehajúce, ani na budúce konania.
26. Pán Leitner podal žalobu na Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd), v ktorej uviedol, že toto zamietavé rozhodnutie nie je v súlade s ustanoveniami práva Únie vzťahujúcimi sa na zákaz diskriminácie tak, ako sú vykladané Súdnym dvorom.(14) Dňa 7. novembra 2016 tento súd zrušil napadnuté rozhodnutie a vyzval regionálne riaditeľstvo na meritórne rozhodnutie o predmetnej žiadosti.
27. Dňa 9. januára 2017 regionálne riaditeľstvo o tejto žiadosti opätovne rozhodovalo a zamietlo ju z toho dôvodu, že pán Leitner nemôže odvodzovať práva z bývalého systému odmeňovania a služobného postupu, keďže tento režim nemožno po vyššie uvedenej reforme uplatniť v žiadnom konaní.
28. Dňa 8. februára 2017 podal pán Leitner žalobu proti tomuto rozhodnutiu na ten istý súd, v ktorej sa domáhal toho, aby bolo jeho zaradenie a odmeňovanie, ktoré z neho vyplýva, určené v súlade s jeho žiadosťou z 27. januára 2015.
29. V tomto kontexte uznesením z 30. júna 2017, ktoré bolo doručené Súdnemu dvoru 3. júla 2017, Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa právo Únie, osobitne články 1, 2 a 6 smernice 2000/78… v spojení s článkom 21 Charty… vykladať v tom zmysle, že mu odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá na účely odstránenia diskriminácie úradníkov v služobnom pomere stanovuje úpravu prevodu, pri ktorej sa na základe „prevodovej sumy“, ktorá sa síce uvádza v peniazoch, ale napriek tomu zodpovedá určitej konkrétne určiteľnej klasifikácii, uskutoční prevod z doterajšieho dvojročného systému do nového dvojročného systému (ktorý je nezávislý a pre nových úradníkov nediskriminačný), takže diskriminácia úradníkov v služobnom pomere na základe veku naďalej pretrváva v nezmenenej podobe?
2. Má sa právo Únie, najmä článok 17 smernice 2000/78, ako aj článok 47 Charty…, vykladať v tom zmysle, že mu odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá bráni tomu, aby sa v súlade s výkladom článku 9 a 16 [tejto] smernice, ku ktorému Súdny dvor Európskej únie dospel v rozsudku [Schmitzer(15)], určovalo zaradenie úradníkov v služobnom pomere na účely odmeňovania s odkazom na článok 2 uvedenej smernice v čase pred prevodom do nového systému odmeňovania, takže sa vyhlási neuplatniteľnosť príslušného právneho základu so spätnou účinnosťou ku dňu nadobudnutia účinnosti jeho historického kmeňového zákona, a predovšetkým sa vylúči možnosť započítať obdobia pred nástupom do služobného pomeru pred dovŕšením veku 18 rokov?
3. V prípade kladnej odpovede na [druhú otázku]: nariaďuje zásada prednosti práva Únie, ktorá je zakotvená v rozsudku [Mangold(16)] a ďalších rozsudkoch, aby sa ustanovenia pre úradníkov v služobnom pomere, ktoré so spätnou účinnosťou stratili platnosť, v čase pred prevodom naďalej uplatňovali, takže týchto úradníkov možno spätne bez diskriminácie zaradiť do starého systému, a teda bez diskriminácie previesť do nového systému odmeňovania?
4. Má sa právo Únie, najmä článok 1, 2 a 6 smernice 2000/78 v spojení s článkami 21 a 47 Charty…, vykladať v tom zmysle, že mu odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá existujúcu diskrimináciu na základe veku (pokiaľ ide o započítanie období pred nástupom do služobného pomeru pred dovŕšením veku 18 rokov) odstraňuje iba deklaratívne tým, že stanovuje, že obdobia, ktoré skutočne spadajú do obdobia diskriminácie, sa spätne už nemajú považovať za diskriminačné, hoci diskriminácia fakticky pretrváva bezo zmeny?“
30. Písomné pripomienky predložili Súdnemu dvoru pán Leitner, rakúska vláda, ako aj Komisia.
31. Listom zaslaným 14. júna 2018 zaslal Súdny dvor žiadosť o vysvetlenie, na ktorú vnútroštátny súd odpovedal, a položil otázku s požiadavkou na písomnú odpoveď, ktorým pán Leitner, rakúska vláda a Komisia vyhoveli.
32. Na pojednávaní 12. septembra 2018 predniesli títo účastníci konania a dotknuté osoby svoje ústne pripomienky.
IV. Analýza
A. Úvodné pripomienky
33. Táto vec sa týka novej rakúskej právnej úpravy vzťahujúcej sa na spôsob, akým sa na účely zaradenia úradníkov do platových tried a ich služobného postupu započítava prax získaná pred nástupom do štátnej služby. Tento systém odmeňovania, ktorý je výsledkom reformy GehG 1956 zavedenej začiatkom roka 2015, je obdobný tomu, ktorý bol súčasne zavedený pre zmluvných zamestnancov vo verejnej službe.(17)
34. Podľa tohto nového systému už zaradenie úradníka v rámci odmeňovania a jeho následný služobný postup v platových triedach nie je určovaný vzhľadom na „referenčný dátum“, teda fiktívny východiskový bod, ale je v uvedenom odmeňovaní určované vzhľadom na „počet odpracovaných rokov“.(18) Na výpočet počtu odpracovaných rokov sa zohľadňuje, okrem trvania existujúceho pracovného pomeru, trvanie činností predchádzajúcich nástupu do služby, pokiaľ sú výslovne považované za relevantné, a to v rôznom rozsahu v závislosti od typu zamestnávateľa, konkrétne v celosti vtedy, keď boli tieto činnosti vykonávané u určených verejných subjektov, ale len v rozsahu celkovo najviac desiatich rokov v ostatných prípadoch.(19)
35. Úradníci, ktorí boli v službe pri nadobudnutí účinnosti reformy,(20) ktorá sa uplatňuje so spätnou účinnosťou,(21) sa prevedú do nového systému odmeňovania prostredníctvom opätovného zaradenia do tried, ktoré funguje zjednodušene takto.(22) Predovšetkým všetci dotknutí úradníci sú zaradení do platovej tabuľky tohto nového systému na základe ich predchádzajúceho platu. Následne je v rámci odmeňovania paušálne stanovený počet nimi odpracovaných rokov, v závislosti od „prevodovej sumy“, ktorá zodpovedá platovému stupňu, ktorý bol skutočne rozhodujúci pre plat vyplatený zamestnávateľom za február 2015, nazvaný „mesiac presunu“, pričom platí, že posudzovanie oprávnenosti tohto platu čo do dôvodu možno preskúmať len v prípade podstatných a zjavných chýb.(23)
36. Otázky položené Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) v podstate vyzývajú Súdny dvor na to, aby určil, či predmetná nová právna úprava naďalej zachováva diskrimináciu založenú na veku, ktorá je v rozpore s právom Únie a na ktorú upozornil rozsudok Schmitzer,(24) ako to tvrdí pán Leitner, alebo či to tak nie je, ako to tvrdí žalovaná vo veci samej. Na odôvodnenie svojho návrhu na začatie prejudiciálneho konania tento súd uvádza, že stanoviská rakúskych súdov vyšších inštancií v tejto veci nie sú zhodné.(25)
37. Tento súd sa najskôr pýta, či sú s právom Únie zlučiteľné pravidlá, podľa ktorých sa vykonáva presun úradníkov z pôvodného režimu odmeňovania a služobného postupu do nového režimu, na jednej strane, pokiaľ ide konkrétnejšie o zvolený postup „prevodovej sumy“ a na druhej strane, pokiaľ ide o čisto deklaratívny charakter odstránenia diskriminácie (oddiel B). Potom sa pýta na jednej strane, či je v rozpore s právom Únie a konkrétne s článkom 17 smernice 2000/78, rovnako ako aj s článkom 47 Charty to, že úradníci nemajú možnosť dovolávať sa tejto smernice s cieľom určenia „prevodovej sumy“ a na druhej strane, v prípade kladnej odpovede, či zásada prednosti práva Únie ukladá povinnosť uplatniť zrušený režim s cieľom nediskriminačného presunu do nového systému (oddiel C).
B. O podmienkach presunu úradníkov z pôvodného režimu odmeňovania a služobného postupu do nového režimu (prvá a štvrtá otázka)
38. Vzhľadom na styčné body prvej a štvrtej otázky položenej vnútroštátnym súdom ich je podľa môjho názoru potrebné preskúmať spoločne, hoci sa mi zdajú byť nevyhnutné samostatné odpovede.
1. O pretrvávaní diskriminácie vyvolanej použitým systémom presunu (prvá otázka)
39. Prvou otázkou sa vnútroštátny súd v zásade pýta, či sa má právo Únie, najmä články 1, 2 a 6 smernice 2000/78 v spojení s článkom 21 Charty vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej je diskriminačný režim odmeňovania nahradený novým režimom vtedy, keď sa presun všetkých úradníkov v službe do tohto nového režimu(26) uskutoční tak, že prvé zaradenie v novom režime sa uskutoční na základe platu vyplateného za určený mesiac, ktorý bol vypočítaný v súlade s predchádzajúcim režimom.(27) Predovšetkým poznamenávam, že výrazmi použitými na konci svojej otázky(28) tento súd výslovne naznačuje, že sa a priori domnieva, že predmetná právna úprava naďalej udržiava predchádzajúcu diskrimináciu.(29)
40. Pán Leitner v tejto súvislosti uvádza, že keďže právna úprava, ktorá je predmetom sporu vo veci samej, predpokladá preradenie úradníkov, ktorí sú už v službe, na základe diskriminačne stanoveného platu vyplateného vo februári 2015, z dôvodu tejto väzby pretrváva diskriminácia na základe veku pochádzajúca z pôvodného režimu odmeňovania(30) a že dôvody uvádzané na odôvodnenie tejto právnej úpravy nie sú v súlade s právom Únie. Rakúska vláda nepopiera, že účinky diskriminácie vyvolané pôvodným režimom môžu takto pretrvávať, ale tvrdí, že podmienky presunu uvedených úradníkov do nového režimu odmeňovania sú nielen odôvodnené oprávnenými cieľmi, ale tiež primerané a potrebné na dosiahnutie týchto cieľov. Naopak, Komisia sa domnieva, že taká právna úprava nie je zlučiteľná s požiadavkami vyplývajúcimi z článkov 2 a 6 smernice 2000/78, keďže zachováva rozdielne zaobchádzanie na základe veku, ktoré nie je riadne odôvodnené. Z dôvodov uvedených nižšie som rovnakého názoru.
41. Predovšetkým, pokiaľ ide o ustanovenia, ktorých sa týka táto prejudiciálna otázka, poznamenávam, že zásada zákazu diskriminácie na základe veku je síce zakotvená v článku 21 Charty a zároveň zhmotnená smernicou 2000/78, ale túto otázku treba v rámci takého sporu, o aký ide vo veci samej, preskúmať z hľadiska smernice 2000/78 vzhľadom na to, že predmetné vnútroštátne opatrenia patria do rozsahu pôsobnosti uvedenej smernice.(31) Okrem toho, keďže ani účel smernice 2000/78 ani ňou zakázané dôvody diskriminácie, ako sú definované v jej článku 1, nie sú v tejto veci priamo predmetom skúmania, nezdá sa mi byť nevyhnutné, aby Súdny dvor podnikol výklad tohto ustanovenia.
42. Ďalej, pokiaľ ide o výhrady formulované voči vnútroštátnej právnej úprave, o ktorú ide vo veci samej, zdá sa mi, že táto je napádaná z hľadiska podmienok, podľa ktorých sú úradníci, ktorí boli vo výkone služby pri prijatí reformy z roku 2015 presunutí z pôvodného režimu odmeňovania, ktorý je považovaný za diskriminačný(32), do nového režimu. Inými slovami treba určiť, či predmetné ustanovenia môžu udržiavať diskrimináciu na základe veku, ktorá bola vyvolaná týmto pôvodným režimom a to predtým, než preskúmam, či sú tieto ustanovenia objektívne a primerane odôvodnené, takže sa na ne nevzťahuje zákaz stanovený v smernici 2000/78.
43. Po prvé, čo sa týka existencie diskriminácie na základe veku, poznamenávam, že podľa článku 2 ods. 2 písm. a) smernice 2000/78 ide o priamu diskrimináciu vtedy, keď sa zaobchádza s jednou osobou nepriaznivejšie ako sa v porovnateľnej situácii zaobchádza, zaobchádzalo alebo by sa mohlo zaobchádzať s inou osobou, konkrétne z dôvodu veku.
44. Okrem toho pripomínam, že v rozsudku Schmitzer,(33) ktorý je pôvodcom reformy, o ktorú tu ide(34), Súdny dvor dospel k záveru, že rakúska právna úprava, ktorá predchádzala tejto reforme, obsahovala rozdielne zaobchádzanie priamo založené na veku v zmysle tohto ustanovenia a že tento rozdiel nebol riadne odôvodnený oprávnenými cieľmi a preto sa na ňu vzťahuje zákaz uvedený v tomto článku 2 ods. 2 písm. a).
45. Okrem toho Súdny dvor opakovane rozhodol, že ak sa preradenie určitej kategórie osôb do nového systému odmeňovania vykoná výlučne na základe parametra viazaného na vek, ktorý vychádza z bývalého systému, vnútroštátne ustanovenia tohto typu môžu v rámci nového systému udržiavať rozdiel v zaobchádzaní na základe veku.(35)
46. V prejednávanej veci § 169c novelizovaného GehG stanovuje, že preradenie úradníkov vo výkone služby sa vykoná „len na základe ich predchádzajúceho platu“,(36) ktorý bol sám založený na veku. Preto tieto ustanovenia zachovávajú diskriminačnú situáciu, v ktorej úradníci, ktorí boli znevýhodnení bývalým systémom, dostavajú nižší plat, ako je plat, ktorý poberajú iní úradníci, hoci ich situácie sú porovnateľné, a to výlučne z dôvodu veku, ktorý dosiahli pri ukončení predchádzajúcich činnosti, ktoré treba zohľadniť.
47. Vnútroštátny súd sa vyjadruje v rovnakom zmysle. Odvolávajúc sa na vyššie uvedenú judikatúru Súdneho dvora rakúska vláda okrem toho uznáva, že tieto ustanovenia nového systému odmeňovania sú takej povahy, že predlžujú diskriminačné účinky pôvodného systému.(37) Komisia okrem toho uvádza, že z vnútroštátnych prípravných prác vyplýva, že rakúsky zákonodarca si zvolil metódu, ktorá má tieto dôsledky, celkom úmyselne.(38)
48. Preto podľa môjho názoru nemožno poprieť, že taká právna úprava, o akú ide v tejto veci, zachováva diskriminačnú situáciu, konkrétne rozdiel v zaobchádzaní priamo založený na veku v zmysle článku 2 ods. 2 písm. a) smernice 2000/78, ktorý bol konštatovaný Súdnym dvorom v rozsudku Schmitzer.(39) Diskriminácia, ktorá existovala pred predmetnou reformou, tak má pokračovať, a to nielen dočasne, ale trvalo, či dokonca s konečnou platnosťou.(40)
49. Po druhé, čo sa týka prípadného odôvodnenia pretrvávajúceho rozdielneho zaobchádzania, treba pripomenúť, že článok 6 smernice 2000/78 umožňuje vylúčiť kvalifikáciu konania ako priamej diskriminácie v zmysle článku 2, a teda vylúčiť zákaz vyplývajúci z takejto kvalifikácie vtedy, keď sú rozdiely v zaobchádzaní z dôvodu veku „v kontexte vnútroštátnych právnych predpisov… objektívne a primerane odôvodnené oprávneným cieľom“, a to takej povahy, ako sú vymenované v tomto článku 6,(41) a keď sú „prostriedky na dosiahnutie tohto cieľa… primerané a nevyhnutné“.
50. Podľa ustálenej judikatúry, aj keď v rámci prejudiciálneho konania nakoniec prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý má jediný právomoc posúdiť skutkové okolnosti, určiť, či a v akej miere je vnútorný právny predpis dotknutý vo veci samej v súlade s týmto požiadavkami, Súdny dvor, ktorý bol požiadaný, aby vnútroštátnemu súdu poskytol užitočné odpovede, má právomoc poskytnúť mu usmernenia na základe informácií vyplývajúcich zo spisu v spore vo veci samej, ako aj z predložených pripomienok, ktoré tomuto súdu umožnia rozhodnúť tento konkrétny spor, ktorý prejednáva.(42)
51. Pokiaľ ide o ciele, ktoré môžu odôvodniť obsah predmetnej právnej úpravy, vnútroštátny súd(43) a rakúska vláda uvádzajú, že podmienky presunu použité v reforme z roku 2015 sa usilovali, na jednej strane, vyhnúť sa veľmi závažným ťažkostiam, ktoré by boli spôsobené rozhodovaním osobitne o každom jednom z mnohých dotknutých úradníkov,(44) na druhej strane sa usilovali, aby bola operácia z hľadiska nákladov pre štát neutrálna a napokon sa usilovali zabrániť podstatnému zníženiu úrovne odmeňovania týchto úradníkov.
52. Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že odôvodnenia založené na prípadných administratívnych ťažkostiach a zvyšovaní finančných nárokov v zásade nemôžu odôvodniť neplnenie si záväzkov vyplývajúcich zo zákazu diskriminácie na základe veku uvedeného v smernici 2000/78. Súdny dvor však pripustil, že pritom nemožno požadovať vykonanie individuálneho preskúmania každého osobitného prípadu s cieľom stanoviť v každom jednotlivom prípade predchádzajúce obdobia odbornej praxe, keďže správa dotknutého režimu musí byť z technického a ekonomického hľadiska životaschopná.(45)
53. Okrem toho je nesporné, že úmysel, výslovne vyjadrený rakúskym zákonodarcom,(46) ponúknuť určitej kategórii osôb záruku presunu do nového systému odmeňovania bez finančných strát, teda s rešpektovaním nadobudnutých práv a s ochranou legitímnej dôvery týchto osôb, predstavuje oprávnený cieľ politiky zamestnanosti a trhu práce,(47) ktorý môže počas prechodného obdobia odôvodniť zachovanie predchádzajúceho odmeňovania a preto aj zachovanie režimu, ktorý je diskriminačný z dôvodu veku.(48)
54. Keďže vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, skutočne sleduje oprávnený cieľ v zmysle článku 6 smernice 2000/78, je potrebné ďalej preskúmať, či sú prostriedky použité na tento účel primerané a nevyhnutné na jeho dosiahnutie, v súlade s týmto ustanovením.
55. Pokiaľ ide o primeranosť týchto ustanovení, rovnako ako vnútroštátny súd a Komisia, aj ja veľmi pochybujem o tom, že sporný prvok reformy z roku 2015, konkrétne preradenie všetkých úradníkov vo výkone služby uskutočnené „len na základe ich predchádzajúceho platu“(49) možno považovať za vhodný na dosiahnutie cieľa ochrany tak nadobudnutých práv ako aj legitímnej dôvery všetkých osôb, ktoré sú týmto režimom dotknuté.
56. Z informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom totiž vyplýva, že rakúsky zákonodarca prijal rôzne opatrenia, ktorých cieľom bolo vyhnúť sa tomu, aby žiadna z osôb, či už bola pôvodným režimom zvýhodňovaná alebo nie, neutrpela z dôvodu uvedenej reformy značnú stratu platu.(50) Pritom samotná skutočnosť, že také prechodné opatrenia museli byť ako doplnenie režimu založeného na predchádzajúcom odmeňovaní prijaté umožňuje predpokladať, že samotný tento režim nie je sám osebe spôsobilý zachovať nadobudnuté práva a legitímne očakávania dotknutých osôb.
57. Navyše, pokiaľ ide o nevyhnutnosť takých ustanovení, o aké ide v spore vo veci samej, domnievam sa, že režim prijatý v roku 2015 ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie uvedeného cieľa. Ako uvádza Komisia(51) a napriek opačnému názoru rakúskej vlády bolo možné zaviesť na ochranu nadobudnutých práv a legitímnej dôvery všetkých dotknutých úradníkov(52) iné typy opatrení a to menej škodlivých pre osoby, ktoré boli znevýhodnené pôvodným režimom(53), a to podľa môjho názoru bez toho, aby sa správa nového režimu stala z technického a ekonomického hľadiska neživotaschopnou.(54)
58. Toto konštatovanie platí podľa môjho názoru najmä vzhľadom na neobmedzenú dobu trvania nového režimu, ktorá neumožňuje postupné zbližovanie zaobchádzania vyhradeného úradníkom znevýhodneným pôvodným režimom a zaobchádzania priznaného zvýhodneným úradníkom tak, aby skôr uvedení úradníci v strednodobom či krátkodobom časovom horizonte, v každom prípade však uplynutím predvídateľného časového obdobia, dosiahli výhody priznané neskôr uvedeným úradníkom.(55)
59. V tomto ohľade pripomínam, že Súdny dvor už rozhodol, že predmetný cieľ nemôže odôvodniť opatrenie, ktoré, tak ako v prejednávanej veci, s konečnou platnosťou zachováva rozdielne zaobchádzanie na základe veku, ktoré reforma diskriminačného režimu zamýšľa odstrániť. Také opatrenie, aj keby zabezpečovalo ochranu nadobudnutých práv a legitímnej dôvery vo vzťahu k úradníkom zvýhodneným predchádzajúcim režimom, nie je schopné zaviesť režim, ktorý je v prípade úradníkov znevýhodnených uvedeným predchádzajúcim režimom nediskriminačný.(56)
60. Napokon uvádzam, že tvrdenie rakúskej vlády, podľa ktorého Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (Odborová organizácia pracovníkov verejnej správy, Rakúsko) udelila svoj súhlas s podmienkami predmetnej reformy nemôže predchádzajúcu analýzu spochybniť. Rovnako ako členské štáty, aj sociálni partneri totiž musia konať tak, aby dodržiavali povinnosti vyplývajúce zo smernice 2000/78,(57) hoci úloha sociálnych partnerov môže byť pri príprave určitých noriem ústredná.(58)
61. Preto sa domnievam, že napriek širokej miere voľnej úvahy priznanej členským štátom a sociálnym partnerom nielen pri výbere sledovania určeného cieľa v oblasti sociálnej politiky a politiky zamestnanosti, ale aj pri definovaní opatrení, ktorými ho môžu uskutočniť(59), nemohol rakúsky zákonodarca rozumne považovať za vhodné a potrebné prijať také vnútroštátne ustanovenia, ako je § 169c novelizovaného GehG.
62. Vzhľadom na všetky tieto úvahy sa domnievam, že články 2 a 6 smernice 2000/78 sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia takým podmienkam, ako sú podmienky upravené vnútroštátnou právnou úpravou vo veci samej, podľa ktorých sú úradníci vo výkone služby presunutí z pôvodného diskriminačného systému odmeňovania do nového systému.
2. O vplyve vyhlásení uskutočnených vnútroštátnym zákonodarcom a práve na účinnú súdnu ochranu (štvrtá otázka)
63. Štvrtou prejudiciálnou otázkou vnútroštátny súd vyzýva Súdny dvor, aby uviedol, či články 1, 2 a 6 smernice 2000/78 v spojení s článkom 21 Charty, teda ustanovenia, ktoré sú už všetky uvedené v prvej otázke, rovnako ako aj v spojení s článkom 47 Charty, teda ustanovenia tiež uvedené ďalej,(60) bránia zohľadneniu predbežných vyhlásení uskutočnených vnútroštátnym zákonodarcom, podľa ktorých by napadnutá reforma mala riadne ukončiť diskrimináciu vyvolanú predchádzajúcim uplatniteľným režimom. Z odôvodnenia návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že uvedený článok 47 je zmienený preto, aby Súdny dvor okrem iného rozhodol, či právo na účinnú súdnu ochranu, ktoré v ňom je zakotvené, bolo pri prijímaní tejto reformy porušené zákonodarcom.
64. Hneď na úvod spresňujem, že svoju analýzu sústredím na výklad článku 47 Charty, a to vzhľadom na úvahy uvedené vyššie,(61) pokiaľ ide o ostatné ustanovenia, ktoré sú citované v tejto otázke, a to na účely ich spoločného uplatnenia s týmto článkom.
65. Ešte pred tým, pokiaľ ide o právny význam, ktorý treba pripísať skutočnosti, že rakúsky zákonodarca tvrdil, že odstránil diskrimináciu založenú na veku „deklaratívne“, poznamenávam, že vnútroštátny súd tvrdí, že zvolený model neodstraňuje túto diskrimináciu opatreniami umožňujúcimi jej nápravu konkrétnym spôsobom, ale snaží sa o také odstránenie retroaktívne, jednoduchými vyhláseniami,(62) ktoré sú v rozpore s porovnaním pôvodného režimu a nového režimu, ktoré by preukázalo, že preradenie predstavuje „paralelný presun“ predmetnej diskriminácie z pôvodného režimu do nového režimu.
66. Pán Leitner nepredniesol konkrétne pripomienky k otázke, či je vzhľadom na vyššie uvedené ustanovenia práva Únie prípustné, aby sa vnútroštátna právna úprava obmedzila na vyhlásenie, že odstraňuje zakázanú diskrimináciu, pričom ju prakticky ponecháva nedotknutú.
67. Rakúska vláda uvádza, že rozhodujúcim aspektom nie je to, či je diskriminácia odstránená – údajne – jednoducho deklaratívne, ale to, či sú uplatniteľné vnútroštátne ustanovenia v súlade s právom Únie tak, ako to bolo analyzované v rámci predchádzajúcich prejudiciálnych otázok. V rovnakom duchu Komisia zastáva názor, že také tvrdenia uvedené vo vnútroštátnych právnych predpisoch, aké spomenul vnútroštátny súd, nič nemenia na skutočnosti, že je nevyhnutné overiť, či sa táto právna úprava účinne uplatňuje v súlade s právom Únie.
68. V zásade súhlasím s ich pohľadom, pričom pripomínam, že úlohou Súdneho dvora v rámci prejudiciálneho konania je poskytnúť vnútroštátnemu súdu všetky podklady pre výklad práva Únie potrebné na to, aby vnútroštátny súd mohol sám posúdiť súlad vnútroštátnej právnej úpravy s ustanoveniami práva Únie, vrátane Charty,(63) a to podľa môjho názoru bez ohľadu na prípadné vyhlásenia vnútroštátneho zákonodarcu týkajúce sa tohto súladu.
69. Čo sa týka prípadnej nezlučiteľnosti s článkom 47 Charty,(64) vnútroštátny súd uvádza, že podľa nového režimu odmeňovania a služobného postupu úradníkov môže byť „prevodová suma“ určená na základe pôvodného režimu predmetom len obmedzeného preskúmania.(65) Pýta sa, či tieto vnútroštátne ustanovenia bránia účinnosti akéhokoľvek prostriedku nápravy založeného na nesprávnom zaradení, u ktorého by sa ukázalo, že nie je spôsobené jednoduchou chybou automatizovaného spracovania údajov.(66)
70. Pán Leitner tvrdí, že článok 47 Charty zakazuje také ustanovenia, ako sú ustanovenia predmetnej reformy, ktoré stanovujú, že pôvodný systém odmeňovania a služobného postupu, ktorý je považovaný za diskriminačný, už nemožno uplatniť v žiadnych konaniach, tak súčasných, ako aj budúcich.(67) Komisia sa k tejto otázke nevyjadrila. Naopak, rakúska vláda tvrdí, že také vnútroštátne ustanovenia spĺňajú požiadavky uvedeného článku 47. Som tiež tohto názoru, a to z dôvodov, ktoré uvediem ďalej.
71. Predovšetkým sa domnievam, že je nesporné, že prejednávaná vec sa týka situácie, v ktorej členský štát vykonáva právo Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty, takže spolkový zákonodarca bol povinný rešpektovať základné práva zaručené v článku 47 Charty a konkrétnejšie právo osôb podliehajúcich súdnej právomoci využiť účinnú súdnu ochranu oprávnení, ktoré im poskytuje právo Únie.(68) Poznamenávam, že taká ochrana je navyše tiež výslovne upravená smernicou 2000/78.(69) ktorej prebratie sa podľa právnej úpravy, o ktorú tu ide, výslovne predpokladalo.(70)
72. Okrem toho pripomínam, že každý členský štát má určitú autonómiu v tejto oblasti, ktorá mu umožňuje definovať procesné náležitosti žalôb určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré jednotlivcom vyplývajú z práva Únie, pokiaľ tieto náležitosti rešpektujú dve obmedzenia stanovené v ustálenej judikatúre Súdneho dvora, konkrétne zásadu ekvivalencie a zásadu efektivity.(71) Ako už bolo spomenuté, požiadavky vyplývajúce z článku 47 Charty, ktoré z neho mohol Súdny dvor vyvodiť, sú jednak obmedzené a jednak závislé od viacerých faktorov a najmä sa zdá, že z práva na účinný opravný prostriedok nevyplýva, že by príslušné vnútroštátne súdy mali byť nevyhnutne schopné za každých okolností zmeniť napadnuté rozhodnutia, pokiaľ ide o všetky okolnosti, na ktorých sú tieto rozhodnutia založené.(72)
73. Okrem toho z dôvodu prepojenia medzi článkom 47 prvým odsekom Charty a článkom 13 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd(73) je potrebné zohľadniť judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva týkajúcu sa tohto ustanovenia.(74) Pritom z tejto judikatúry vyplýva, že právo na účinný prostriedok nápravy na súde musí umožniť osobám podliehajúcim súdnej právomoci domáhať sa práv a slobôd zakotvených v uvedenom dohovore, pričom spresňuje, že toto právo predstavuje pre štáty povinnosť, ktorej obsah sa líši v závislosti od druhu výhrady žalobcu a že účinnosť žaloby nezávisí od istoty priaznivého výsledku pre dotknutú osobu.(75)
74. V prejednávanej veci poznamenávam, že v rámci nového rakúskeho režimu odmeňovania a služobného postupu je rozsah vecnej kontroly, ktorú sú príslušné vnútroštátne súdy schopné vykonávať vo vzťahu k „prevodovej sume“, ktorá určuje preradenie dotknutých úradníkov,(76) obmedzený.(77) Táto kontrola sa totiž môže týkať len nepresností vyplývajúcich z chýb pri automatizovanom spracovaní relevantných údajov(78) a nie prípadnej nezákonnosti pri výpočte platu, na ktorom je založená uvedená suma, teda výpočtu vychádzajúceho z pôvodného režimu odmeňovania.
75. Ako však uvádza rakúska vláda, všetky osoby dotknuté spornou reformou – konkrétne úradníci už vo výkone služby, či už boli zvýhodnení alebo znevýhodnení pôvodným režimom – majú k dispozícii opravné prostriedky, ktoré im umožnia zabezpečiť preskúmanie zákonnosti systému, na základe ktorého sú presunutí do nového režimu odmeňovania a služobného postupu.(79) Toto súdne preskúmanie platnosti daných predpisov možno vykonať najmä z hľadiska požiadaviek práva Únie, takže by bolo možné odhaliť prípadnú nezlučiteľnosť tejto reformy s uvedenými požiadavkami. Žaloba, ktorá bola podaná vo veci samej a ktorá viedla k tomuto návrhu na začatie prejudiciálneho konania okrem toho odhaľuje existenciu a účinnosť týchto opravných prostriedkov. Dotknuté osoby majú teda možnosť podať žalobu na rakúskych súdoch s cieľom uplatniť práva, ktoré vyvodzujú z práva Únie za podmienok, ktoré sú podľa môjho názoru zlučiteľné vyššie uvedeným obsahom základného práva na účinný prostriedok nápravy v zmysle článku 47 Charty a ktoré konkrétnejšie umožňujú dodržať povinnosti vyplývajúce zo smernice 2000/78.
76. Preto navrhujem odpovedať na štvrtú položenú otázku tak, že článok 47 Charty sa má vykladať v tom zmysle, že nevylučuje také vnútroštátne ustanovenia, ktoré sú uvedené v tejto otázke.
C. O prípadnej nezlučiteľnosti s článkom 17 smernice 2000/78 a jej potenciálnych dôsledkoch z hľadiska zásady prednosti práva Únie (druhá a tretia otázka)
77. Vzhľadom na prepojenie druhej a tretej otázky predložených Súdnemu dvoru vnútroštátnym súdom na ne treba podľa môjho názoru odpovedať spoločne.
1. O vplyve článku 17 smernice 2000/78 (druhá otázka)
78. Druhá otázka v zásade vyzýva Súdny dvor, aby určil, či „článok 17 smernice 2000/78, ako aj článok 47 Charty“(80), treba vykladať v tom zmysle, že bránia takej právnej úprave, o akú ide vo veci samej.
79. Presnejšie sa vnútroštátny súd pýta Súdneho dvora na to, či je vzhľadom na jedno a druhé vyššie uvedené ustanovenie prípustné, aby vnútroštátna právna úprava bránila úradníkom, ktorí sú už v službe, dovolávať sa článku 2 tejto smernice v spojení s jej článkami 9 a 16 v súlade s rozsudkom Schmitzer(81) na účely „zaradeni[a] úradníkov v služobnom pomere na účely odmeňovania s odkazom na [uvedený článok 2] v čase pred prevodom do nového systému odmeňovania“ v tom, že táto právna úprava stanovuje, že ustanovenia pôvodného režimu sa retroaktívne už neuplatnia.
80. Hoci to návrh na začatie prejudiciálneho konania výslovne neuvádza, zdá sa mi logické domnievať sa, že problematiku nastolenú touto otázkou treba vyriešiť výlučne v prípade, ak Súdny dvor v odpovedi na prvú prejudiciálnu otázku rozhodne, tak ako to navrhujem, že napadnutá právna úprava nie je v súlade s požiadavkami vyplývajúcimi z článkov 2 a 6 smernice 2000/78.
81. Pokiaľ ide o tu požadovaný výklad článku 47 Charty, odkazujem na úvahy, ktoré som tejto problematike venoval v rámci odpovede na štvrtú prejudiciálnu otázku,(82) ktorá sa tiež týka tohto článku 47, pričom je podľa môjho názoru ale založená na jasnejších a adekvátnejších úvahách, ako sú úvahy vzťahujúce sa na túto otázku vzhľadom na to, že ústredným predmetom tejto otázky sú vyššie uvedené ustanovenia smernice 2000/78.
82. Pokiaľ ide o výklad článku 17 smernice 2000/78, z odôvodnenia jeho rozhodnutia podľa môjho názoru vyplýva, že vnútroštátny súd sa v zásade pýta, či tento článok ukladá alebo neukladá povinnosť poskytnutia finančného vyrovnania(83) úradníkom, ktorí sú už vo výkone služby a ktorí boli diskriminovaní na základe veku účinkami pôvodného režimu odmeňovania a služobného postupu, a to vzhľadom na predchádzajúce rozsudky Súdneho dvora.(84) Vo svojej odpovedi na žiadosť o vysvetlenie tento súd spresňuje, že z rozsudku Schmitzer(85) vyvodzuje, že taký úradník „musí mať možnosť, s odkazom na článok 2 tejto smernice, napadnúť diskriminačné účinky právnej úpravy tak, aby sa diskriminácia skončila, a to nezávisle od skutočnosti, že z tohto dôvodu mu vznikol za minulé obdobie nárok na finančné vyrovnanie“. Dodáva, že sa mu zdá, že rakúsky zákonodarca požiadavky uvedeného článku 17 dostatočne nezohľadnil, keďže si vybral opatrenia, ktoré smerovali výlučne k neutralite nákladov, a nie opatrenia vhodné na účinné odstránenie diskriminácie na základe veku.
83. Bez toho, aby výslovne odkazoval na článok 17 smernice 2000/78, pán Leitner tvrdí, že až dovtedy, dokedy nebude právo Únie uplatňované správne, znevýhodnené osoby by mali mať rovnaké výhody ako osoby zvýhodnené. Rakúska vláda naopak uvádza, že prijatím reformy, o ktorú ide v spore vo veci samej, rakúsky zákonodarca splnil povinnosti vyplývajúce z článku 16 smernice 2000/78. Komisia, po tom, čo sa vo svojich pripomienkach osobitne venovala článku 17 tejto smernice a dospela k záveru, že finančné vyrovnanie by mohlo byť v prejednávanej veci namieste, napokon navrhuje odpovedať tak, že pri neexistencii systému, ktorý by bol v súlade s touto smernicou, treba úradníkom znevýhodneným pôvodným režimom poskytnúť rovnaké výhody, ktoré mohli požívať úradníci zvýhodnení týmto režimom, pokiaľ ide o započítanie období služby dosiahnutých pred dovŕšením veku 18 rokov, ako aj postup v platovej tabuľke.
84. Hoci je môj názor v zásade analogický konečnému návrhu Komisie, domnievam sa napriek tomu, že článok 17 smernice 2000/78, ktorý je uvedený v tejto prejudiciálnej otázke vo väzbe na ostatné ustanovenia tejto smernice, nie je vhodným právnym základom pre rozhodnutie o tom, či je alebo nie je potrebné za takých okolností priznať diskriminovaným osobám finančné vyrovnanie.(86)
85. Poukazujem totiž na to, že tento článok 17, ktorý sa týka sankcií, ktoré musia členské štáty uložiť páchateľom v prípade porušenia vnútroštátnych ustanovení prijatých na účely prebratia tejto smernice,(87) sa nevzťahuje na prejednávaný prípad, v ktorom ide o spôsob, akým musí členský štát prípadne napraviť(88) diskrimináciu vyvolanú nie porušením týchto vnútroštátnych ustanovení, ktoré by malo byť potrestané vhodným spôsobom,(89) ale nedodržaním požiadaviek práva Únie samotnými týmito vnútroštátnymi ustanoveniami.
86. V tomto prípade považujem za vhodnejšie odkazovať na ustanovenia článku 16 smernice 2000/78, ktorý sa týka povinnosti členských štátov zmeniť svoje vnútroštátne normy tak, aby ich uviedli do súladu so zásadou zákazu diskriminácie tak, ako to Súdny dvor urobil pri viacerých príležitostiach, v jednom prípade celkom nedávno, v podobnom kontexte prepracovania vnútroštátnych režimov odmeňovania z dôvodu diskriminácie.(90) Preto navrhujem odpovedať na túto otázku s ohľadom na ustanovenia článku 16 tejto smernice.(91)
87. V tejto súvislosti Súdny dvor už rozhodol, že hoci uvedený článok 16 vyžaduje, aby členské štáty zosúladili svoje vnútroštátne právne predpisy s právom Únie, ponecháva im voľnosť vybrať si, spomedzi rôznych opatrení vhodných na ukončenie zakázanej diskriminácie, také opatrenia, ktoré sa im zdajú na tento účel najvhodnejšie. V súlade s touto judikatúrou odstránenie takej diskriminácie na základe veku, o ktorú ide v spore vo veci samej, nevyhnutne nevyžaduje, aby mal pracovník, ktorý bol diskriminovaný podľa predošlej právnej úpravy, automaticky nárok na získanie finančného vyrovnania so spätnou účinnosťou, ktoré by pozostávalo z rozdielu medzi platom, ktorý by poberal bez diskriminácie, a platom, ktorý skutočne poberal alebo budúcim zvýšením platu. Je to tak iba vtedy a tak dlho, dokiaľ neboli vnútroštátnym zákonodarcom prijaté opatrenia na obnovenie rovnosti zaobchádzania. V takom prípade totiž dodržiavanie zásady rovnosti zaobchádzania možno zaručiť len tým, že sa osobám zo znevýhodnenej skupiny poskytnú rovnaké výhody, aké majú členovia zvýhodnenej skupiny, pričom tento systém ostáva v prípade, že nedochádza k správnemu uplatňovaniu práva Únie, jediným platným referenčným systémom.(92)
88. Sporná právna úprava pritom zodpovedá podľa môjho názoru tomuto poslednému predpokladu, pretože sa z dôvodov vysvetlených v rámci prvej prejudiciálnej otázky(93) domnievam, že opatrenia, ktoré boli prijaté rakúskym zákonodarcom s cieľom presunu úradníkov vo výkone služby do nového režimu odmeňovania a služobného postupu, neumožňujú obnoviť rovnosť zaobchádzania v prospech úradníkov, ktorí boli pôvodným režimom znevýhodnení.(94) Keďže nová právna úprava zachováva diskriminačné účinky predchádzajúcej právnej úpravy,(95) dodržiavanie zásady rovnosti zaobchádzania vyžaduje priznať týmto osobám rovnaké výhody, ako sú výhody, ktoré požívali úradníci, ktorí boli pôvodným režimom zvýhodnení, pokiaľ ide tak o započítanie období služby dosiahnutých pred dovŕšením veku 18 rokov, ako aj o postup v platových triedach.(96) Presnejšie chápem vyššie uvedenú judikatúru tak, že znamená, že obnovenie rovnosti zaobchádzania môže viesť až k povinnosti poskytnúť finančné vyrovnanie úradníkom, ak nie je obnovenie rovnováhy v ich prospech bezodkladne dosiahnuté(97) akýmkoľvek iným spôsobom spôsobilým zabezpečiť zblíženie vyžadované podľa práva Únie.
89. Práve v tomto zmysle treba podľa môjho názoru vykladať článok 16 smernice 2000/78 s cieľom poskytnúť užitočnú odpoveď na druhú prejudiciálnu otázku.
2. O vplyve zásady prednosti práva Únie (tretia otázka)
90. Predovšetkým poznamenávam, že tretia otázka bola položená za predpokladu, že Súdny dvor na druhú otázku vyjadrenú vnútroštátnym súdom odpovie kladne.
91. Svojou treťou otázkou sa tento súd v podstate Súdneho dvora pýta na to, v akom rozsahu by uplatnenie zásady prednosti práva Únie(98) mohlo umožniť odstrániť nezlučiteľnosť právnej úpravy, o ktorú ide v spore vo veci samej, s týmto právom, ktorá vyplýva najmä z rozporu s ustanoveniami článku 17 smernice 2000/78, ktorý je uvedený v jeho predchádzajúcej otázke. Pripomínam však, že navrhujem preformulovať druhú otázku tak, aby som na ňu poskytol užitočnú odpoveď skôr na základe článku 16 uvedenej smernice.(99)
92. Konkrétnejšie sa tento súd pýta, či na základe prednosti práva Únie by sa ustanovenia predchádzajúceho režimu odmeňovania, ktoré boli retroaktívne zrušené,(100) mali napriek tomu naďalej uplatňovať na úradníkov, ktorí už boli v službe pri prijatí reformy tak, aby boli títo zaradení so spätnou účinnosťou a nediskriminačne v tomto pôvodnom režime a mohli byť teda presunutí bez diskriminácie do nového systému odmeňovania.
93. Pán Leitner k tejto tretej prejudiciálnej otázke nezaujíma stanovisko. Rakúska vláda sa domnieva, že ju nie je potrebné preskúmať z dôvodu, že na druhú otázku treba dať z dôvodu súladu s právom Únie zápornú odpoveď, ale napriek tomu uvádza subsidiárne argumenty, pričom odkazuje na judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa zásady prednosti.(101) Podľa Komisie treba na druhú a tretiu otázku odpovedať spoločne, keďže ich cieľom je v podstate určiť, či treba priznať, či už na základe prednosti práva Únie alebo na základe článku 17 smernice 2000/78, finančné vyrovnanie úradníkom znevýhodneným bývalým režimom, ktorý je považovaný za diskriminačný.
94. Za seba sa domnievam, že dodržiavanie zásady prednosti práva Únie, pokiaľ ide o odstránenie diskriminácie zakázanej právom Únie, už možno zabezpečiť uplatnením judikatúry týkajúcej sa výkladu článku 16 smernice 2000/78, ktorú som spomenul pri druhej prejudiciálnej otázke, teda judikatúry, z ktorej vyplýva, že osoby znevýhodnené diskriminačným režimom musia požívať rovnaké výhody, ako sú výhody priznané osobám zvýhodneným týmto režimom.(102) Zdá sa mi totiž, že zásada prednosti práva Únie je v oblasti, ktorú pokrýva, zhmotnená v ustanoveniach smernice 2000/78 a najmä v povinnostiach vyjadrených v jej článku 16. Preto nie je podľa môjho názoru potrebné osobitne odpovedať na túto tretiu otázku. Napriek tomu však pre úplnosť uvediem tieto pripomienky.
95. V takej situácii, o akú ide v prejednávanej veci, keď bol voči správnemu orgánu členského štátu uplatnený prostriedok nápravy, z ustálenej judikatúry vyplýva, že ak vnútroštátny súd nemôže pristúpiť k výkladu a uplatneniu vnútroštátnej právnej úpravy, ktoré by boli v súlade so smernicou 2000/78 bez toho, aby bol taký výklad contra legem, zásada prednosti práva Únie vyžaduje neuplatniť právnu úpravu, ktorá nevyhovuje požiadavkám práva Únie.(103) V prejednávanej veci by dodržanie uvedenej zásady vyžadovalo, s cieľom zaručiť plný účinok práva Únie, vylúčenie ustanovení nového režimu odmeňovania, ktoré nedodržiavajú povinnosti vyplývajúce z tejto smernice, konkrétnejšie z hľadiska zákazu diskriminácie na základe veku.
96. Ako subsidiárne uvádza rakúska vláda, vyžadovalo by si to neuplatniť pravidlo, na základe ktorého sa má presun do tohto režimu uskutočniť globálne,(104) a vyžadovalo by si to teda stanoviť odpracované roky v platovej tarife individuálne, pre každého úradníka, ktorý je už vo výkone služby tým, že by sa prepočítali obdobia jeho predchádzajúcej činnosti a jeho zaradenie do tabuľky odmeňovania, ktorá bude výsledkom takého prepočítania.(105)
97. Podľa môjho názoru má vnútroštátny súd určitú mieru voľnej úvahy pokiaľ ide o prostriedky, ktoré v tomto kontexte treba použiť, ak tieto umožňujú účinne odstrániť diskrimináciu založenú na veku, o ktorú ide v spore vo veci samej. Podľa môjho názoru by bolo najvhodnejším postupom vylúčenie toho prvku dotknutej právnej úpravy, ktorý vyvoláva pretrvávanie tejto diskriminácie, konkrétne režimu, na základe ktorého k presunu dochádza na základe platu určeného v súlade s pôvodným režimom odmeňovania, ktorý je považovaný za diskriminačný. Následne by sa mali identifikovať výhody, ktoré mohli požívať úradníci, ktorí boli zvýhodnení pôvodným režimom odmeňovania s cieľom priznať rovnaké zaobchádzanie úradníkom, ktorí boli znevýhodnení tak, ako som to uviedol vo veci výkladu článku 16 smernice 2000/78.(106)
98. Spresňujem, že na rozdiel od toho, čo možno chápať z tretej prejudiciálnej otázky, by uplatnenie judikatúry vzťahujúcej sa na zásadu prednosti podľa môjho názoru nemalo viesť k uplatňovaniu pôvodného režimu odmeňovania a to akýmsi oživením ustanovení zrušených so spätnou účinnosťou.(107) Dodržanie prednosti práva Únie totiž nezachádza až tak ďaleko, aby ukladalo vnútroštátnemu súdu povinnosť uplatňovať právnu úpravu, ktorá už vôľou zákonodarcu členského štátu zanikla. Navyše tento pôvodný režim obsahuje ustanovenia, o ktorých Súdny dvor rozhodol, že vyvolávajú diskrimináciu na základe veku,(108) takže ich nemožno ako také uplatniť presne s cieľom ukončiť túto diskrimináciu.
V. Návrh
99. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Rakúsko), takto:
1. Články 2 a 6 smernice Rady 2000/78/ES z 27. novembra 2000, ktorá ustanovuje všeobecný rámec pre rovnaké zaobchádzanie v zamestnaní a povolaní, sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá na účely započítania období zamestnania dosiahnutých pred dovŕšením 18 rokov veku nahrádza systém odmeňovania považovaný za diskriminačný z dôvodu veku novým systémom odmeňovania, ale stanovuje, že presun do tohto nového systému odmeňovania všetkých osôb, ktoré sú už vo výkone služby, sa uskutoční tak, že sa určí ich prvé zaradenie v tomto novom systéme na základe platu vyplateného za určený mesiac a vypočítaného v súlade s pôvodným systémom, takže diskriminácia založená na veku zostáva z hľadiska jej finančných vplyvov zachovaná.
2. Článok 47 Charty základných práv Európskej únie sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá obmedzuje rozsah vecného preskúmania, ktoré môžu vykonávať príslušné vnútroštátne súdy vo vzťahu k rozhodnutiam, ktoré boli na týchto súdoch napadnuté, ale ktorá umožňuje, aby tieto vnútroštátne súdy vykonávali preskúmavanie zákonnosti týchto rozhodnutí a v tomto rámci preskúmavanie zlučiteľnosti uvedenej právnej úpravy s právom Únie.
3. Článok 16 smernice 2000/78 sa má vykladať v tom zmysle, že v prípade, o ktorý ide v spore vo veci samej a v ktorom doteraz nebol prijatý systém, ktorý odstraňuje diskrimináciu na základe veku v súlade so spôsobom stanoveným touto smernicou, obnovenie rovnosti zaobchádzania predpokladá, že osobám znevýhodneným pôvodným systémom sa poskytnú rovnaké výhody, ktoré mohli požívať osoby zvýhodnené týmto systémom, pokiaľ ide nielen o započítanie období služby dosiahnutých pred dovŕšením veku 18 rokov, ako aj postup v platovej tabuľke.